Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00263

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2022.00263

Urteil

der 4. Kammer

vom 14. September 2022

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin

Sonja Güntert.

In Sachen

A, vertreten durch C und B, diese vertreten durch MLaw D,

Beschwerdeführerin,

gegen

Gemeinde E, vertreten durch Schulpflege E,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Hortbeitrag

(Nichteintreten),

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A (geboren 2014) wurde ab Beginn des

Schuljahrs 2021/2022 an zwei Nachmittagen und einem Mittag pro Woche im

Hort/Mittagstisch der Gemeinde E betreut. Mit Verfügung vom 5. Januar 2022

wies die Schule E das Mädchen per 6. Januar 2022 bis zum Vorliegen eines

negativen PCR-Testergebnisses, längstens bis zum 24. Januar 2022,

"von der Schule bzw. vom Unterricht und von der Schulischen

Betreuung" weg. Hierauf nahmen die Eltern von A, B und C, ihre Tochter von

der Schule und teilten der Schulverwaltung E am 26. Januar 2022 mit, dass

sie den Hortplatz von A nicht mehr benötigten, jedoch mit der reglementarisch

vorgesehenen zweimonatigen Kündigungsfrist nicht einverstanden seien.

Mit Schreiben vom 28. Januar 2022 gelangte A,

gesetzlich vertreten durch ihre Eltern, diese wiederum vertreten durch MLaw D,

an die Schulpflege E, erklärte "nochmals [...] die fristlose

Kündigung" des Hortvertrags und erhob Einsprache gegen die bereits

erfolgte und die zukünftige Rechnungsstellung für die ab Januar 2022 geschuldeten

Hortbeiträge. Mit Beschluss vom 7. März 2022 wies die Schulpflege E die

Einsprache ab und hielt fest, dass die Hortbeiträge bis und mit Kalendermonat

März 2022 geschuldet seien.

Erwägungen

II.

Dagegen liess A am 11. April 2022 Rekurs beim

Bezirksrat Horgen erheben und in der Hauptsache die Aufhebung des

Einspracheentscheids vom 7. März 2022 sowie der "Verfügungen

betreffend Hortbeiträge [...] für die Monate Januar bis und mit März 2022"

verlangen.

Mit Präsidialverfügung vom 13. April 2022 setzte der

Bezirksrat Horgen A bzw. deren Rechtsvertreter eine Frist von sieben Tagen an,

"um explizit zu benennen, in welchem Namen der vorliegende Rekurs

Dispositiv

eingereicht wird", ansonsten "anhand der Akten entschieden"

werde. Am Folgetag antwortete A dem Bezirksrat Horgen hierauf, "dass das

bisherige Rubrum völlig korrekt" sei und sie den Rekurs in eigenem Namen

erhoben habe, vertreten durch ihre Eltern, welche wiederum den unterzeichnenden

Vertreter bevollmächtigt hätten.

Mit Beschluss vom 28. April 2022 trat der Bezirksrat

Horgen auf den Rekurs von A nicht ein, weil sie von dem angefochtenen Beschluss

nicht beschwert sei, auferlegte ihr die Kosten des Rekursverfahrens in Höhe von

Fr. 562.90 und verweigerte ihr eine Parteientschädigung.

III.

A liess am 5. Mai 2022 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht erheben und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der

Beschluss des Bezirksrats Horgen vom 28. April 2022 aufzuheben und die

Streitsache "– unter vorfrageweiser Feststellung, dass die Vorinstanz zu

Unrecht nicht auf den Rekurs eingetreten ist –" zu neuem Entscheid an den

Bezirksrat Horgen zurückzuweisen sowie dieser verbindlich anzuweisen, ihren

Rekurs materiell zu behandeln.

Der Bezirksrat Horgen schloss mit Vernehmlassung vom

18. Mai 2022 auf Abweisung der Beschwerde. Die Gemeinde E verzichtete am

8. Juni 2022 auf Beschwerdebeantwortung, dies "unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin".

Die Kammer erwägt:

1.

1.1 Das

Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats

etwa betreffend Anordnungen einer Schulpflege zuständig (§§ 41 ff. des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]).

Nimmt eine Vorinstanz – wie hier

– einen Rekurs nicht an die Hand, weil sie eine Eintretensvoraussetzung nicht

als erfüllt betrachtet, so ist die formell unterlegene rekurrierende Person

legitimiert, sich auf dem Rechtsmittelweg gegen den Nichteintretensentscheid zu

wehren (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG; vgl. Martin

Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],

Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 58). Die Beschwerdelegitimation der

Beschwerdeführerin ist folglich zu bejahen.

Da die übrigen Prozessvoraussetzungen ebenfalls erfüllt sind,

ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2 Der Streitwert der vorliegenden

Angelegenheit beläuft sich auf rund Fr. 950.-, womit die Streitwertgrenze

von § 38b Abs. 1 lit. c VRG nicht erreicht wird. Der Frage, ob die

Beschwerdeführerin zur Rekurserhebung legitimiert ist, ist jedoch

grundsätzliche Bedeutung beizumessen, weshalb die Entscheidung darüber dennoch

der Kammer zu übertragen ist

(§ 38b Abs. 2 VRG).

2.

2.1 Die

Vorinstanz trat auf den Rekurs der Beschwerdeführerin nicht ein, weil einzig

deren Eltern Parteien des Vertrags betreffend die schulergänzende Betreuung des

Mädchens und damit Schuldner der Hortbeiträge seien, sodass "in keiner Art

und Weise ersichtlich" sei, inwiefern die Beschwerdeführerin durch den

Beschluss vom 7. März 2022 berührt sein sollte.

2.2 Gemäss

§ 21 Abs. 1 VRG ist zum Rekurs berechtigt, wer durch die angefochtene

Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder

Änderung hat. Erforderlich ist, dass die rekurrierende Person einen eigenen,

persönlichen praktischen Nutzen an der Rechtsmittelerhebung dartun kann. Die

Wahrnehmung der Interessen Dritter genügt grundsätzlich nicht (Bertschi,

§ 21 N. 16). So sind in erster Linie die Adressatinnen und Adressaten

der angefochtenen Anordnung rechtsmittellegitimiert und Dritte praxisgemäss nur

unter bestimmten Voraussetzungen befugt, Verfügungen anzufechten, welche die

Verfügungsadressaten belasten, etwa, wenn sie sich aufgrund ihrer

(vertraglichen oder gesetzlichen) Beziehung zur Verfügungsadressatin bzw. zum

Verfügungsadressaten am Verfahrensausgang interessiert zeigen oder deswegen

selbst unmittelbar von der angefochtenen Verfügung berührt sind (Bertschi,

§ 21 N. 77 ff.).

In Schüler- bzw. Schulbelangen kommt die Befugnis zur Rechtsmittelerhebung

insofern zunächst den von der strittigen Anordnung betroffenen Schülerinnen

bzw. Schülern zu, wobei urteilsunfähige Kinder den Prozess grundsätzlich durch

ihre gesetzliche Vertretung, in der Regel also die sorgeberechtigten Eltern

bzw. den sorgeberechtigten Elternteil (Art. 304 Abs. 1 des

Zivilgesetzbuches vom 10. Dezember 1907 [SR 210]), führen müssen (Bertschi,

Vorbemerkungen zu §§ 21–21a N. 8). Darüber hinaus erkennt die Rechtsprechung

des Bundes- und des Verwaltungsgerichts den Inhabern der elterlichen Sorge aber

auch die Befugnis zu, die Rechte des minderjährigen Kindes in eigenem Namen

auszuüben und vor Gericht für dieses geltend zu machen (vgl. statt vieler BGr, 16. Juli

2020, 2C_1018/2019, E. 1.2, und 31. Januar 2020, 2C_824/2019, E. 1.2

[je mit weiteren Hinweisen]; VGr, 9. Juli 2020, VB.2020.00349, E. 1 –

15. Dezember 2017, VB.2017.00521, E. 1 – 23. März 2016,

VB.2015.00301, E. 1.1 – 14. Mai 2014, VB.2013.00813, E. 1.1 –

2. Oktober 2013, VB.2013.00472, E. 1.2 – 29. Mai 2013, VB.2012.00812,

E. 1.2.1 [jeweils mit weiteren Hinweisen]).

2.3 Die

Beschwerdeführerin geht davon aus, dass hier eine Schulsache im Sinn der

vorzitierten Rechtsprechung im Streit stehe, sodass schon aus diesem Grund ohne

nähere Prüfung von der Rekurslegitimation sowohl ihrer Eltern als auch ihrer

Person auszugehen sei. Auf die Qualifikation der Streitsache als Schulsache

kommt es hier jedoch gar nicht an, weil die Beschwerdeführerin ungeachtet dessen

jedenfalls stärker als jedermann von der Ausgangsverfügung betroffen und damit

zur Rekurserhebung legitimiert ist. So hatte die Beschwerdegegnerin die

Leistungen aus dem – laut Vorinstanz allein mit den Eltern eingegangenen – im

Januar 2022 aufgelösten Vertragsverhältnis betreffend die schulergänzende

Betreuung der Beschwerdeführerin unstreitig auch dieser gegenüber zu erbringen und

steht das Mädchen insofern in einer besonderen Nähe zur Streitsache (vgl. auch

VGr, 1. November 2016, VB.2016.00462, E. 1, wo die Legitimation eines

Kindes, sich gegen die Auflösung des Betreuungsverhältnisses mit einer

Kinderkrippe zu wehren, stillschweigend bejaht wurde; siehe ferner den von der

Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang angerufenen BGr, 13. Juli 2016,

8C_147/2016, E. 6.3).

Selbst wenn die Rekurslegitimation der Beschwerdeführerin aber

zu verneinen (gewesen) wäre, wäre der daraus gezogene Schluss der Vorinstanz,

auf das Rechtsmittel vom 11. April 2022 nicht einzutreten, als überspitzt

formalistisch einzustufen. So erhellt aus der

betreffenden Eingabe und der dieser beiliegenden Vollmacht ohne Weiteres, dass

die Eltern der Beschwerdeführerin (auch) ein unabhängiges, eigenes Interesse an

der Prozessführung vor der Vorinstanz gehabt hätten bzw. von einer kongruenten

Interessenlage von Eltern und Kind auszugehen ist. Die Vorinstanz hätte die

Beschwerdeführerin bzw. den von ihren Eltern mandatierten Rechtsvertreter daher

mit Präsidialverfügung vom 13. April 2022 zumindest darauf hinweisen

müssen, dass sie beabsichtige, auf den Rekurs mangels Rekurslegitimation der

Beschwerdeführerin nicht einzutreten; stattdessen erscheint die genannte Zwischenverfügung

der Vorinstanz fast schon irreführend, erweckt sie doch den Anschein, es ginge

nur um die korrekte Abfassung des Rubrums.

2.4 Nicht

gefolgt werden kann der Vorinstanz im Weiteren, soweit sie ihre Zuständigkeit

zur Beurteilung des Rekurses vom 11. April 2022 in Zweifel zieht bzw. die

Frage in den Raum stellt, ob es sich bei dem aufgelösten Betreuungsverhältnis überhaupt

um ein öffentlich-rechtliches Rechtsverhältnis handelt.

Wie das Verwaltungsgericht bereits mit Urteil vom

1. November 2016 im Verfahren VB.2016.00462 erwogen hat, ist das

Verhältnis zwischen einer Gemeinde als Betreiberin einer Kinderkrippe und den

die Krippe besuchenden Kindern bzw. deren Eltern als öffentlich-rechtliches

Rechtsverhältnis zu qualifizieren und sind entsprechende Streitigkeiten deshalb

durch die Verwaltungsrechtspflege zu beurteilen (E. 2.3). Nichts anderes

hat für das der vorliegenden Streitigkeit zugrunde liegende

Betreuungsverhältnis zu gelten, verpflichtet das kantonale Recht die Gemeinden

im Kanton Zürich doch (auch) zur Bereitstellung eines solchen schulergänzenden

Betreuungsangebots in der Zeit zwischen 7.30 Uhr und 18.00 Uhr

(§ 30a Abs. 2 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005

[LS 412.100] in Verbindung mit § 32a Abs. 1 der

Volksschulverordnung vom 28. Juni 2006 [LS 412.101]) und nimmt die

Beschwerdegegnerin diese (öffentliche) Aufgabe hier selbst wahr, indem sie den

von der Beschwerdeführerin besuchten Kinderhort betreibt.

2.5 Da auch

die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, wäre die Vorinstanz somit

gehalten gewesen, auf den Rekurs der Beschwerdeführerin einzutreten bzw. die

Angelegenheit zumindest als Rekurs ihrer Eltern materiell zu beurteilen.

Kommt das Verwaltungsgericht zum Schluss, eine Vorinstanz

sei auf ein Begehren zu Unrecht nicht eingetreten, weist es die Angelegenheit

in der Regel zurück. Nachdem die Vorinstanz keine (summarische) materielle

Prüfung vorgenommen hat und sich die Beschwerdegegnerin vor Verwaltungsgericht

ebenfalls nicht zur Sache äusserte, besteht im vorliegenden Fall kein Anlass,

von diesem Grundsatz abzuweichen. Die Angelegenheit ist vielmehr an die

Vorinstanz zurückzuweisen zur materiellen Beurteilung (vgl. § 64 Abs. 1 VRG).

3.

Nach dem Gesagten ist die

Beschwerde gutzuheissen und die Angelegenheit zum materiellen Entscheid an die

Vorinstanz zurückzuweisen.

4.

Da die Rückweisung auf einen Verfahrensfehler der Vorinstanz

zurückzuführen ist, auf den die Parteien keinen Einfluss hatten, rechtfertigt es

sich, die Verfahrenskosten der Vorinstanz aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2

in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 2 VRG; Kaspar Plüss,

Kommentar VRG, § 13 N. 59 mit Hinweisen).

Die Vorinstanz ist sodann

zu verpflichten, der Beschwerdeführerin antragsgemäss eine angemessene

Parteientschädigung für das Beschwerdeverfahren zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG; Plüss, § 17 N. 26). Der Beschwerdegegnerin ist

dagegen keine Parteientschädigung zuzusprechen, nachdem das Gemeinwesen in der Regel

keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung hat (vgl. VGr, 28. Oktober

2021, VB.2021.00569, E. 7.2 mit Hinweisen; Plüss, § 17 N. 51)

und das vorliegende Verfahren weder in tatsächlicher noch in rechtlicher

Hinsicht besondere Schwierigkeiten aufweist, welche ein Abweichen von diesem

Grundsatz rechtfertigen würden.

5.

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs

ist Folgendes zu erläutern: Letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide sind

als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom

17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) zu qualifizieren. Sie sind daher vor

Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden

Nachteil bewirken können oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen

Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder

Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. In

Gutheissung der Beschwerde wird der Beschluss des Bezirksrats Horgen vom

28. April 2022 aufgehoben und die Angelegenheit zur materiellen

Beurteilung an diesen zurückgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 95.-- Zustellkosten,

Fr. 595.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Bezirksrat Horgen auferlegt.

4. Der

Bezirksrat Horgen wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das

Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 500.- zu bezahlen.

Der Beschwerdegegnerin wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab

Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Bezirksrat Horgen;

c) den Regierungsrat.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Die Vorsitzende: Die Gerichtsschreiberin:

Versandt: