Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00264

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2022.00264

Urteil

der 4. Kammer

vom 1. September 2022

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiber

Christoph Raess.

In Sachen

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Gemeinde C,

vertreten durch Gemeinderat C,

diese vertreten durch RA D,

Beschwerdegegnerin,

betreffend

Kündigung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A, geboren

1962, war seit dem 1. Juli 1990 als Mitarbeiterin Hausdienst im Alters-

und Pflegeheim E der Gemeinde C mit einem Arbeitspensum von 50 %

angestellt. Ab dem 19. Oktober 2020 war sie als Folge eines Unfalls zu

100 % arbeitsunfähig, ab dem 6. April 2021 noch zu 50 %. Mit

Beschluss vom 23. Juli 2021 entliess der Gemeinderat A per 31. Oktober

2019 und stellte sie per sofort frei.

Erwägungen

II.

Dagegen erhob A am 26. August 2021 Rekurs an den

Bezirksrat Dielsdorf. Dieser stellte mit Entscheid vom 17. März 2022 fest,

dass das Arbeitsverhältnis von A mit der Gemeinde C per 30. November 2021

endete (Dispositiv-Ziff. I Satz 1), und wies den Rekurs im Übrigen ab (Satz 2).

Der Bezirksrat erhob keine Verfahrenskosten (Disp.-Ziff. II) und sprach

keine Parteientschädigungen zu (Disp.-Ziff. III).

III.

Am 5. Mai 2021 erhob A Beschwerde am

Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei Disp.-Ziff. I

Satz 2 des vorinstanzlichen Beschlusses vom 17. März 2022 aufzuheben

und die Gemeinde C zu verpflichten, ihr eine Abfindung in Höhe von vier

Monatslöhnen sowie eine Entschädigung von vier Monatslöhnen zu bezahlen.

Eventualiter sei die Angelegenheit an die Vorinstanz zurückzuweisen.

Der Bezirksrat Dielsdorf verzichtete am 11. Mai 2022

ausdrücklich auf eine Vernehmlassung. Mit Beschwerdeantwort vom 1. Juni

2022.

beantragte die Gemeinde C die Abweisung der Beschwerde unter

Entschädigungsfolge.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats

über Anordnungen einer politischen Gemeinde in personalrechtlichen

Angelegenheiten nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig. Da auch die übrigen

Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2

Die

Beschwerdeführerin verlangt acht Monatslöhne als Entschädigung und Abfindung.

Bei einem Bruttolohn von rund Fr. 2'500.- (inkl. Anteil

13.

Monatslohn) beläuft sich der Streitwert auf knapp über Fr. 20'000.-,

weshalb die Angelegenheit in die Zuständigkeit der Kammer fällt (§ 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38b

Abs. 1 lit. c e contrario VRG).

2.

Soweit die Beschwerdeführerin eine Verletzung ihres

Anspruchs auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) wegen ungenügender

Begründung des Rekursentscheids geltend macht, kann ihr nicht gefolgt werden.

Der Rekursentscheid der Vorinstanz ist ausreichend begründet. Nach der

Rechtsprechung ist es nicht erforderlich, dass sich eine Behörde mit allen

Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen

ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid

wesentlichen Punkte beschränken (BGE 146 II 335 E. 5.1 mit Hinweisen).

Diesen Anforderungen genügt der vorinstanzliche Entscheid.

3.

3.1

Das kantonale Recht macht den Gemeinden im Bereich des

Personalrechts nur wenige Vorgaben. Nach Art. 47 Abs. 1 der

Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (LS 101) untersteht das

Arbeitsverhältnis des Gemeindepersonals dem öffentlichen Recht. § 53 Abs. 1

des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (GG, LS 131.1) wiederholt

diese Regelung. Daneben sieht § 53 Abs. 2 GG vor, dass die

Bestimmungen des kantonalen Personalrechts sinngemäss anzuwenden sind, sofern

eine Gemeinde keine eigenen Vorschriften erlässt. Die Regelung des

Dispositiv

Personalrechts fällt demnach in den Kompetenzbereich der Gemeinden, wobei ihnen

ein erheblicher Gestaltungsspielraum zukommt.

Die

Beschwerdegegnerin hat von dieser Kompetenz mit Erlass der am 1. Januar

2021 in Kraft getretenen Personalverordnung (PVO) Gebrauch gemacht. Soweit die

Personalverordnung nichts Abweichendes regelt, gelten gemäss Art. 6 Abs. 1

PVO sinngemäss die Bestimmungen des kantonalen Personalrechts, wozu

insbesondere das Personalgesetz vom 27. September 1998 (PG,

LS 177.10) und die Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19. Mai

1999 (VVO, LS 177.111) gehören.

3.2 Gemäss Art. 18

lit. c PVO endet das Arbeitsverhältnis unter anderem durch Kündigung. Die

Kündigungsfrist beträgt nach der Probezeit ab

dem dritten Dienstjahr drei Monate (Art. 20 lit. c PVO). Gemäss Art. 21

Abs. 2 PVO darf die Kündigung durch die Gemeinde nicht missbräuchlich nach

den Bestimmungen des Obligationenrechts sein und setzt einen sachlichen Grund

voraus. Mit dem zusätzlichen Erfordernis des sachlich zureichenden

Kündigungsgrunds geht der öffentlich-rechtliche Kündigungsschutz weiter als die

Missbrauchstatbestände des Obligationenrechts. Grundsätzlich ist eine

Kündigung dann sachlich begründet, wenn die

Weiterbeschäftigung der betreffenden angestellten Person dem öffentlichen

Interesse, insbesondere demjenigen einer gut funktionierenden Verwaltung,

widerspricht. Dies kann nach § 16 Abs. 1 lit. c VVO unter

anderem dann der Fall sein, wenn die oder der Angestellte aus gesundheitlichen

Gründen während langer Zeit wiederholt oder dauernd an der Erfüllung der

Aufgaben verhindert ist (VGr, 18. März 2021, VB.2020.00562, E. 2.2

mit Hinweisen). Die Beweislast für das Vorliegen sachlich zureichender

Gründe für eine Kündigung liegt bei den öffentlich-rechtlichen Arbeitgebenden.

Die Kündigung

darf nach Art. 23 Abs. 1 PVO auch nicht zur Unzeit im Sinn von Art. 336c

des Obligationenrechts (OR, SR 220) erfolgen. Und selbst nach Ablauf der

Sperrfrist (Art. 23 Abs. 1 PVO in Verbindung mit Art. 336c Abs. 1

lit. b OR) darf das öffentlich-rechtliche Arbeitsverhältnis nicht in jedem

Fall unabhängig von den konkreten Umständen gekündigt werden; vorbehalten

bleiben stets die allgemeinen verfassungsrechtlichen Schranken wie das

Willkürverbot, das Verhältnismässigkeitsprinzip sowie der Grundsatz von Treu

und Glauben. Es ist anhand der gesamten Umstände des Einzelfalls zu prüfen, ob

die Auflösung des Anstellungsverhältnisses wegen Krankheit gerechtfertigt war

(zum Ganzen VGr, 18. März 2021, VB.2020.00562, E. 2.2 mit Hinweisen).

4.

4.1 Es ist

unbestritten, dass die Kündigung nach Ablauf der Sperrfrist erfolgte.

Umstritten und im Folgenden zu klären ist jedoch, ob der Kündigung ein

sachlicher Grund zugrunde liegt und ob sie missbräuchlich ist.

4.2 Die

Beschwerdegegnerin begründete die Auflösung des Arbeitsverhältnisses mit der

Beschwerdeführerin damit, dass diese seit dem 19. Oktober 2020

ununterbrochen wegen Krankheit und Unfall arbeitsunfähig gewesen sei und es

nicht absehbar sei, wann die Beschwerdeführerin ihr vorgesehenes Pensum von

50 % wiederaufnehmen könne.

4.3 Hinsichtlich

der Sachumstände der streitgegenständlichen Kündigung ergibt sich aus den Akten

Folgendes:

Am 17. Oktober 2020 erlitt die Beschwerdeführerin zuhause

beim Verschieben eines Steinsockels eines Sonnenschirms eine Rückenblockade. In

der Folge war sie zunächst zu 100 % und ab dem 6. April 2021 noch zu

50 % arbeitsunfähig.

Im April 2021 trat die Beschwerdeführerin ihre Arbeit

mehrmals ohne Absprache mit ihrer Vorgesetzten mit einer halben Stunde

Verspätung an. Sie begründete dies gegenüber der Leiterin des Hausdienstes

damit, dass sie am Morgen viel Zeit brauche und sie sonst schon um 5.00 Uhr

aufstehen müsse. Unter anderem aufgrund dieser Verspätungen wurde die

Beschwerdeführerin am 9. Juni 2021 schriftlich verwarnt. Die Verwarnung

wurde zudem damit begründet, dass die Beschwerdeführerin ihrer Vorgesetzten das

Andauern ihrer Arbeitsunfähigkeit jeweils zu spät gemeldet habe.

Am 24. Juni 2021 wurde der Beschwerdeführerin die

unverschuldete Auflösung des Anstellungsverhältnisses wegen langandauernder

Krankheit in Aussicht gestellt und das rechtliche Gehör gewährt. Die Kündigung

wurde damit begründet, dass die langandauernde Abwesenheit der

Beschwerdeführerin für alle Teammitglieder eine grosse Belastung darstelle.

Ihre bereits in der Verwarnung vom 9. Juni 2021 thematisierte

vorschriftenwidrige Handhabung ihrer Arbeitsunfähigkeit würde trotz allem

Verständnis für ihre Situation zu einer nicht mehr tragbaren Belastung des

Teams führen. Zudem erfahre das Team bereits ohnehin eine gewisse

Mehrbelastung, da von der Beschwerdeführerin keinerlei Nachmittagsdienste

geleistet würden. Hinzu komme, dass die Beschwerdeführerin angekündigt habe,

dass ihr Arzt ihr einen Reha-Aufenthalt in den Raum gestellt habe und sie

wahrscheinlich einen solchen bald antreten werde. Eine Rückkehr der

Beschwerdeführerin an den Arbeitsplatz zu einem Beschäftigungsgrad von

50 % und somit eine Normalisierung der Arbeitseinsätze sei in der

derzeitigen Situation nach wie vor nicht absehbar. Am 9. Juli 2021 nahm

der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin Stellung zur angedrohten Kündigung.

Mit Beschluss

vom 23. Juli 2021 entliess die Beschwerdegegnerin die Beschwerdeführerin

per 31. Oktober 2019 und stellte sie per sofort frei.

4.4 Die

Beschwerdeführerin war im Kündigungszeitpunkt seit neun Monaten zu mindestens der

Hälfte ihres 50 %-Pensums krankgeschrieben. Seit rund dreieinhalb Monaten

betrug ihre Arbeitsfähigkeit unverändert 50 %. Eine Besserung der

Arbeitsfähigkeit und die damit verbundene Normalisierung ihrer Arbeitseinsätze

war nicht absehbar. Die anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin behauptete im

Rahmen der Gehörsgewährung zur beabsichtigten Kündigung zwar, sie befinde sich

auf dem Weg der Genesung, legte indes nicht dar, inwiefern bald mit einer

Erhöhung des Arbeitspensums gerechnet werden könne; zwei Anfragen beim

Versicherungsträger der Krankentaggeldversicherung ergaben zudem, dass die

Beschwerdeführerin einen verlangten Arztbericht noch nicht eingereicht habe,

weshalb auch noch keine vertrauensärztliche Untersuchung stattgefunden habe.

Unter diesen Umständen kann der Beschwerdegegnerin nicht vorgeworfen werden,

sie habe die voraussichtliche Dauer der Arbeitsunfähigkeit nicht hinreichend

abgeklärt; vielmehr hätte die Beschwerdeführerin dartun müssen, weshalb trotz

der ausgebliebenen Steigerung des Arbeitspensums mit ihrer baldigen Rückkehr zu

rechnen sei. Es ist sodann nachvollziehbar, dass die Beschwerdeführerin mit

ihrem verbliebenen Kleinstpensum von rund zwei Stunden pro Tag – insbesondere

unter Berücksichtigung der Betriebsgrösse des Alters- und Pflegeheims – nicht

mehr sinnvoll eingesetzt werden konnte und die anderen Teammitglieder deshalb

übermässig belastet wurden. Eine Weiterbeschäftigung der Beschwerdeführerin für

zwei Stunden pro Tag hätte die Funktionsfähigkeit des Teams, in welchem die

Beschwerdeführerin ihre Arbeitseinsätze leistete, weiterhin beeinträchtigt. Es

kommt hinzu, dass die Beschwerdeführerin sich schon vor ihrem Unfall geweigert

hatte, Nachmittagsdienste zu übernehmen, und nach der teilweisen Rückkehr an

den Arbeitsplatz wiederholt verspätet zur Arbeit erschien und sich den

Weisungen der Vorgesetzten widersetzte, was den Arbeitsbetrieb zusätzlich

belastete. Damit stellt die lange Zeit andauernde Arbeitsunfähigkeit der

Beschwerdeführerin einen sachlichen Kündigungsgrund dar und erweist sich die

Kündigung als rechtmässig.

4.5 Ist die

Kündigung sachlich begründet, liegt auch keine Missbräuchlichkeit im Sinn von Art. 336

Abs. 1 OR vor.

5.

5.1 Nach Art. 31

Abs. 1 PVO kann Mitarbeitenden mit wenigstens zehn Dienstjahren, deren

Arbeitsverhältnis auf Veranlassung der Gemeinde und ohne ihr Verschulden

aufgelöst wird, in Härtefällen eine Abfindung von höchstens sechs Monatslöhnen

(zuzüglich Anteil am 13. Monatslohn) zugesprochen werden, sofern sie mindestens

50-jährig sind. Der Gemeinderat legt die Höhe der Abfindung nach den Umständen

des Einzelfalls fest (Art. 31 Abs. 2 PVO).

Der Weisung vom 15. September 2020 zur Revision der

PVO kann entnommen werden, dass die Beschwerdegegnerin mit der aktuell

geltenden Abfindungsregelung die direkten und indirekten Kosten im Zusammenhang

mit der Auflösung von Arbeitsverhältnissen senken und insbesondere die

Privilegierung ihrer Angestellten aufgrund der Abfindungsregelung gegenüber den

Angestellten in der Privatwirtschaft abschaffen wollte, weshalb nur noch in

Härtefällen eine Abfindung zugesprochen werden soll. Art. 31 Abs. 1 PVO stellt es somit ins Ermessen des Gemeindevorstands,

ob und in welcher Höhe eine Abfindung zuzusprechen ist. Diese Ermessensausübung

kann das Verwaltungsgericht nur auf das Überschreiten, Unterschreiten oder den

Missbrauch des Ermessens überprüfen, hingegen nicht auf die Angemessenheit des

Entscheids (§ 50 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und b

VRG; Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014, § 50 N. 25 ff. und 66 ff., auch zum Folgenden).

Zudem öffnet sich für den

Gemeinderat bei der Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffs

"Härtefall", welcher als Voraussetzung für eine Abfindung festgelegt

wurde, ein Beurteilungsspielraum, in den das Verwaltungsgericht nicht

eingreifen darf (vgl. VGr, 24. März 2022, VB.2021.00745, E. 4.4.2 mit

Hinweisen).

5.2 Die Beschwerdegegnerin begründete den

Verzicht auf eine Abfindung in ihrer Verfügung vom 23. Juli 2021 wie folgt:

Bei Arbeitsunfähigkeit wegen

Krankheit bestehe gemäss Art. 24 der Vollzugsverordnung zur Personalverordnung

vom 3. November 2020 (VVO) ein Anspruch auf Lohnfortzahlung von 100 %,

solange das Arbeitsverhältnis andauere. Nach Auflösung des Arbeitsverhältnisses

erbringe die Krankentaggeldversicherung ihre Leistungen weiterhin. Aus Sicht

des Gemeindevorstands liege deshalb kein Härtefall vor. Das Lebensalter und das

Dienstalter würden in der Gemeinde C nicht per se als Begründung eines

Härtefalls gelten.

Aufgrund des der Beschwerdegegnerin zukommenden

Gestaltungsspielraums bei der Regelung des kommunalen Personalrechts ist es

zulässig, nur in Härtefällen eine Abfindung zuzusprechen, zumal eine Abfindung

auch gänzlich ausgeschlossen werden kann. Der Schluss des Gemeindevorstands der

Beschwerdegegnerin, dass allein das Alter und die lange Diensttätigkeit der

Beschwerdeführerin keinen Härtefall begründen und ihr dementsprechend keine

Abfindung zusteht, liegt noch innerhalb des ihm zustehenden Ermessensspielraums.

Der Gemeindevorstand der Beschwerdegegnerin durfte bei der Prüfung, ob ein

Härtefall vorliegt, zudem berücksichtigen, dass die Beschwerdeführerin aufgrund

der Krankentaggeldversicherung bereits von einer grosszügigen

Lohnfortzahlungslösung profitiert. Insgesamt übte die Beschwerdegegnerin ihr

Ermessen nicht in rechtsverletzender Weise aus, indem sie der

Beschwerdeführerin eine Abfindung verweigerte.

6.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

7.

Weil der

Streitwert weniger als Fr. 30'000.- beträgt, werden keine Gerichtskosten

erhoben (§ 65a Abs. 3 VRG). Der unterliegenden Beschwerdeführerin

steht keine Parteientschädigung zu (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 17 Abs. 2 VRG). Der in ihrem amtlichen Wirkungsbereich tätig gewordenen

Beschwerdegegnerin ist ebenfalls keine Parteientschädigung zuzusprechen (vgl.

VGr, 1. April 2021, VB.2020.00259, E. 5 – 18. Februar 2021,

VB.2020.00334, E. 8.2).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'200.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 95.-- Zustellkosten,

Fr. 2'295.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4. Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (SR 173.110) erhoben werden. Sie

ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht,

Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern.

6. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Bezirksrat Dielsdorf;

c) den Regierungsrat.

Abweichende

Meinung des Gerichtsschreibers:

(§ 71 VRG in

Verbindung mit § 124 des Gesetzes über die Gerichts- und

Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010)

Nach Auffassung des Gerichtsschreibers ist die Beschwerde teilweise

gutzuheissen.

Die Kündigung wurde bereits neun Monate nach dem Unfall

ausgesprochen, obwohl die Beschwerdeführerin schon nach sechs Monaten nur noch

zu 50 % arbeitsunfähig war. Aus den Akten ergeht nicht, ob sich der

Gesundheitszustand der Beschwerdeführerin danach weiter verbesserte oder ob er

stagnierte. Die Beschwerdegegnerin hat zudem nicht belegt, dass es im

Kündigungszeitpunkt nicht absehbar war, wann die Beschwerdeführerin ihr

angestammtes Pensum wiederaufnehmen wird. Aufgrund ihrer weitreichenden Fürsorgepflicht

gegenüber der Beschwerdeführerin wäre die Beschwerdegegnerin in dieser

Situation gehalten gewesen, die Dauer der Arbeitsunfähigkeit der

Beschwerdeführerin genauer abzuklären. Sodann vermag die von der

Beschwerdegegnerin lediglich behauptete betriebliche Belastung durch die

Arbeitsunfähigkeit der Beschwerdeführerin die Kündigung nicht zu rechtfertigen.

Unter diesen Umständen ist die Kündigung sachlich nicht begründet und erweist

sie sich als unverhältnismässig. Der Beschwerdeführerin ist antragsgemäss eine

Entschädigung von vier Monatslöhnen zuzusprechen.

Für

richtiges Protokoll,

Der

Gerichtsschreiber:

Christoph

Raess