Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00265

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2022.00265

Urteil

der 4. Kammer

vom 14. September 2022

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiber

Christoph Raess.

In Sachen

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

gegen

Spitalverband Limmattal, vertreten durch RA C,

Beschwerdegegner,

betreffend

Kündigung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. A war

seit dem 1. April 2017 für den Spitalverband Limmattal tätig. Mit

Schreiben vom 21. Juni 2021 löste die Spitalleitung des Spitalverbands das

Arbeitsverhältnis mit A per 31. Oktober 2021 auf. Das Schreiben verwies

auf die Möglichkeit, innert 30 Tagen beim Verwaltungsrat des Spitals um

Neubeurteilung zu ersuchen.

B. Mit

Schreiben an den Präsidenten des Verwaltungsrats vom 20. September 2021

machte A geltend, die Kündigung seines Anstellungsverhältnisses sei

missbräuchlich, und forderte eine angemessene Entschädigung. Diese Forderung

wies der Spitalverband Limmattal mit Schreiben vom 29. September 2021

zurück und machte zugleich geltend, die Rechtsmittelfrist gegen die Kündigung

sei bereits am 22. Juli 2021 unbenutzt abgelaufen.

Erwägungen

II.

Mit Rekurs vom 19. Oktober 2021 liess A dem

Bezirksrat Dietikon beantragen, unter Entschädigungsfolge sei festzustellen,

dass die Kündigung nichtig sei, eventualiter sei die Missbräuchlichkeit der

Kündigung festzustellen und ihm eine Entschädigung von vier Monatslöhnen

zuzüglich 5 % Zins ab dem 1. November 2021 zuzusprechen. Mit Beschluss

vom 31. März 2022 trat der Bezirksrat Dietikon nicht auf den Rekurs ein

(Dispositiv-Ziff. I) und verpflichtete A, dem Spitalverband Limmattal eine

Parteientschädigung von Fr. 1'500.- zuzüglich Mehrwertsteuer zu bezahlen

(Dispositiv-Ziff. III).

III.

A liess dagegen am 5. Mai 2022 Beschwerde an das

Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der

Rekursentscheid aufzuheben und festzustellen, dass die Kündigung vom

21.

Juni 2021 "zufolge falscher Rechtsmittelbelehrung" nichtig

sei, eventualiter sei der Bezirksrat anzuweisen, auf den Rekurs einzutreten.

Der Bezirksrat Dietikon verzichtete am 12. Mai 2022 auf Vernehmlassung;

der Spitalverband Limmattal schloss am 2. Juni 2022 auf Abweisung der

Beschwerde unter Entschädigungsfolge. Mit weiteren Stellungnahmen von A vom

27.

Juni und 19. August 2022 und des Spitalverbands Limmattal vom

7.

Juli 2022 wurde an den jeweiligen Anträgen festgehalten.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

für Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats über

personalrechtliche Anordnungen eines Zweckverbands nach §§ 41 ff. des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)

zuständig.

Ist die Vorinstanz auf

einen Rekurs nicht eingetreten, ist die unterliegende rekurrierende Partei

legitimiert, sich auf dem Rechtsmittelweg gegen den Nichteintretensentscheid zu

wehren (VGr, 2. Mai 2022, VB.2022.00003, E. 1.2, und 13. April

2022, VB.2021.00663, E. 1.2).

Weil auch die weiteren

Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Wird die Feststellung der

Nichtigkeit einer Kündigung bzw. die Weiterbeschäftigung beantragt, gelten als

Streitwert praxisgemäss die Bruttobesoldungsansprüche bis zum Zeitpunkt der

Hängigkeit beim Verwaltungsgericht zuzüglich der Ansprüche bis zur

nächstmöglichen Auflösung des Dienstverhältnisses (VGr, 14. November 2019,

VB.2019.00174, E. 2, und 17. Juli 2019, VB.2018.00589, E. 1.2).

Die Kündigungsfrist des Beschwerdeführers betrug vier Monate (siehe den

Anstellungsvertrag vom 16. Februar 2017 in Verbindung mit Ziff. 3

Satz 1 des Personalreglements), weshalb das Anstellungsverhältnis bei

Einreichung der Beschwerde frühestens per Ende September 2022 hätte aufgelöst

werden können. Für die Streitwertberechnung ist damit der Zeitraum vom

1.

November 2021 bis zum 30. September 2022 massgebend. Bei einem

Jahreslohn von zuletzt rund Fr. 135'000.- ergibt dies einen Streitwert von

rund Fr. 124'000.-.

3.

Der Beschwerdeführer macht geltend, die Kündigung vom

21.

Juni 2021 sei nichtig. Diese Rüge ist vorab und losgelöst von der

Frage zu prüfen, ob die Rechtsmittelfrist ungenutzt abgelaufen ist, denn die

Nichtigkeit und damit im Ergebnis das Nichtbestehen einer Anordnung kann

grundsätzlich jederzeit und vor jeder Instanz geltend gemacht werden

(BGE 147 III 226 E. 3.1.2, 137 I 273 E. 3.1, auch zum

Folgenden). Fehlerhafte Verwaltungsakte sind in der Regel nicht nichtig,

sondern nur anfechtbar, und werden dementsprechend formell rechtskräftig, wenn

sie nicht innert der Rechtsmittelfrist angefochten werden. Die Nichtigkeit

eines Verwaltungsakts wird nur angenommen, wenn dieser an einem tiefgreifenden

und wesentlichen Mangel leidet, dieser schwerwiegende Mangel offensichtlich oder

zumindest leicht erkennbar ist und wenn zudem die Rechtssicherheit durch die

Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft gefährdet ist.

Der Beschwerdeführer rügt in diesem Zusammenhang

verschiedene Mängel, namentlich sei wegen der vertraglichen Ausgestaltung des

Anstellungsverhältnisses für ihn nicht erkennbar gewesen, dass es sich um eine

öffentlich-rechtliche Anstellung handelt, ergebe sich das zulässige

Rechtsmittel nicht aus dem Personalreglement und hätte der Beschwerdegegner in

der Rechtsmittelbelehrung auf die Verwirkungsfolge hinweisen müssen. Damit

vermag der Beschwerdeführer indes keinen derart schwerwiegenden Mangel

darzutun, dass sich deshalb auf Nichtigkeit der Kündigung schliessen liesse.

Wie sich zudem nachfolgend unter 5 zeigt, sind die Rügen des Beschwerdeführers

auch unbegründet.

4.

4.1

Die

Vorinstanz trat auf den Rekurs mit der Begründung nicht ein, dass der

Beschwerdeführer zunächst beim Verwaltungsrat des Beschwerdegegners im Sinn von

§§ 170 f. des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (GG,

LS 131.1) um Neubeurteilung hätte ersuchen müssen; mangels eines

Neubeurteilungsentscheids fehle es an einem tauglichen Anfechtungsobjekt. Im

Sinn einer Eventualbegründung führte die Vorinstanz weiter aus, die Frist für

ein Gesuch um Neubeurteilung sei (am 22. Juli 2021) unbenutzt abgelaufen,

weshalb der Beschwerdegegner das Schreiben vom 20. September 2021 nicht

als Neubeurteilungsgesuch habe behandeln müssen. Vermutlich aus diesem Grund

verzichtete die Vorinstanz stillschweigend auf eine Überweisung der Rekursschrift

an den Verwaltungsrat des Beschwerdegegners zur Behandlung als

Neubeurteilungsgesuch (siehe § 5 Abs. 2 Satz 1 VRG und zum

zulässigen Verzicht auf Weiterleitung bei verspäteten Eingaben Kaspar Plüss in:

Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 5 N. 49).

4.2

Beim

Beschwerdegegner handelt es sich um eine öffentlich-rechtliche Körperschaft in

der Form eines interkommunalen Zweckverbands nach § 73 GG. Gemäss

§ 73 Abs. 4 GG gelten für Zweckverbände die Bestimmungen des

Gemeindegesetzes über die politischen Gemeinden, soweit sie mit den

Besonderheiten des Zweckverbands vereinbar sind. Damit ist namentlich § 45 GG anwendbar, wonach Aufgaben zur selbständigen Erledigung an Angestellte übertragen

werden können – Angestellten also Verfügungskompetenz eingeräumt werden kann –,

wobei Aufgaben und Entscheidungsbefugnisse in einem Erlass zu regeln sind

(siehe zur Anwendbarkeit dieser Bestimmung auf Geschäftsleitungsmitglieder

eines Zweckverbands auch die Weisung des Regierungsrats zur Totalrevision des

Gemeindegesetzes, ABl. 2013-04-19 [Meldungsnummer 00030197], S. 151).

In diesem Sinn delegiert der Verwaltungsrat des

Beschwerdegegners in Ziff. 2 Satz 2 PR die

"Anstellungskompetenz" an die Spitalleitung. Daraus folgt zwanglos,

dass auch die Kompetenz zur Auflösung des Anstellungsverhältnisses bzw. zum

Erlass einer entsprechenden Verfügung delegiert wurde. Werden Aufgaben an

Angestellte delegiert, kann nach § 170 Abs. 1 lit. c in

Verbindung mit § 171 Abs. 1 GG innert 30 Tagen bei der

übertragenden Behörde – hier beim Verwaltungsrat – schriftlich und begründet

Neubeurteilung verlangt werden. Dieses Neubeurteilungsverfahren ist dem

Einspracheverfahren nachgebildet und hat zur Folge, dass die übertragende

Behörde die Anordnung uneingeschränkt überprüft und eine neue Verfügung erlässt

(§ 171 Abs. 3 GG); erst gegen diese Verfügung steht der Rekurs an den

Bezirksrat offen (§ 171 Abs. 4 GG in Verbindung mit § 19b

Abs. 2 lit. c Ziff. 4 VRG). Das Neubeurteilungsverfahren ist mit

anderen Worten zwingend; wurde nicht innert Frist um Neubeurteilung ersucht,

steht auch der Rekurs an den Bezirksrat nicht offen und die Verfügung der oder

des Angestellten erwächst in formelle Rechtskraft.

4.3

Vorliegend

wurde die Ausgangsverfügung dem Beschwerdeführer am 22. Juni 2021

eröffnet, mit dem ausdrücklichen Hinweis, dass hiergegen innert 30 Tagen (das

heisst bis zum 22. Juli 2021, vgl. § 11 Abs. 1 VRG)

Neubeurteilung beim Verwaltungsrat verlangt werden könne. Unbestrittenermassen

gelangte der Beschwerdeführer bis zum 22. Juli 2021 nicht an den

Beschwerdegegner, sondern erst mit Schreiben seiner Rechtsvertreterin vom

20.

September 2021, wobei er auch in diesem Schreiben nicht eine

Neubeurteilung verlangte, sondern sich darauf beschränkte, die Missbräuchlichkeit

der Kündigung zu behaupten. Entgegen dem Beschwerdeführer ist denn auch das

Schreiben des Rechtsvertreters des Beschwerdegegners vom 29. September

2021.

nicht als "Neubeurteilung" zu qualifizieren, zumal der

Rechtsvertreter dafür offenkundig nicht zuständig gewesen wäre (vgl. VGr,

21.

November 2017, VB.2017.00391, E. 3.4).

Angesichts dieser Sachlage kommt die Vorinstanz zu Recht

zum Schluss, dass sie für die Beurteilung eines Rechtsmittels gegen die

Verfügung vom 21. Juni 2021 funktionell nicht zuständig ist.

5.

5.1

Die Frist,

um eine Neubeurteilung zu verlangen, ist nach dem Gesagten am 22. Juli

2021.

unbenutzt abgelaufen. Der Beschwerdeführer ersucht deshalb im

Eventualstandpunkt um Wiederherstellung dieser Frist.

Nach § 12 Abs. 2 Satz 1 VRG lässt sich eine

versäumte Frist nur wiederherstellen, wenn der säumigen Person keine grobe

Nachlässigkeit zur Last fällt und sie innert zehn Tagen nach Wegfall des

Grundes, der die Einhaltung der Frist verhindert hat, ein Gesuch um

Wiederherstellung einreicht. Ein Grund, der die Wiederherstellung einer Frist

rechtfertigen könnte, ist dabei nicht leichthin anzunehmen. Eine fehlende grobe

Nachlässigkeit ist deshalb nur zu bejahen, wenn es der säumigen Person trotz

Anwendung der üblichen Sorgfalt objektiv unmöglich oder subjektiv nicht

zumutbar war, die fristgebundene Rechtshandlung rechtzeitig vorzunehmen (VGr,

3.

März 2022, VB.2021.00771, E. 3.2 – 28. Oktober 2021,

VB.2021.00497, E. 3.1 – 16. April 2021, VB.2021.00217, E. 3.1).

5.2

Der

Beschwerdeführer macht im Wesentlichen geltend, er habe zwar die

Rechtsmittelbelehrung in der Kündigungsverfügung "zur Kenntnis"

genommen, sei jedoch der Auffassung gewesen, es handle sich um ein

privatrechtliches Anstellungsverhältnis, und habe sich betreffend möglicher

Rechtsbehelfe auf eigene Internetrecherchen zur Geltendmachung der

Missbräuchlichkeit im privaten Arbeitsrecht verlassen. In diesem Zusammenhang

wirft er dem Beschwerdegegner im Wesentlichen vor, wegen der vertraglichen

Ausgestaltung des Anstellungsverhältnisses sei dessen öffentlich-rechtliche

Natur nicht erkennbar gewesen und das Kündigungsschreiben sei nicht als

Verfügung bezeichnet. Sodann sei im Kündigungsschreiben nicht auf die

Verwirkungsfolge bei unbenutztem Ablauf dieser Frist hingewiesen worden, obwohl

§ 18 Abs. 1 Satz 2 des kantonalen Personalgesetzes vom

27.

September 1998 (PG, LS 177.10) einen solchen Hinweis vorschreibe;

das Personalreglement verweise in Ziff. 3 auf die Bestimmungen des

kantonalen Personalrechts.

5.3

Der

anwaltlich vertretene Beschwerdeführer empfing das Antwortschreiben des Beschwerdegegners

– in dem dieser auf den Fristablauf hinwies – am 30. September 2021,

brachte indes erst im Rekurs vom 19. Oktober 2021 sinngemäss Fristwiederherstellungsgründe

vor, womit sich ein solches Gesuch als verspätet erwiese.

Sodann vermöchten die angeführten Gründe auch keine

Fristwiederherstellung zu rechtfertigen. Entgegen dem Beschwerdeführer muss

eine Verfügung nicht ausdrücklich als solche bezeichnet werden; es genügt, wenn

deren Anordnungscharakter für den Adressaten klar ersichtlich ist (vgl. Peter

Karlen, Schweizerisches Verwaltungsrecht, Zürich etc. 2018, S. 204).

Hier war sowohl aus der Überschrift ("Beendigung des

Arbeitsverhältnisses") als auch aus dem Text ersichtlich, dass das

Schreiben vom 21. Juni 2021 auf Rechtswirkungen ausgerichtet ist; der

Beschwerdeführer erkannte denn auch, dass sein Anstellungsverhältnis damit

aufgelöst wurde. Sodann ist nicht ersichtlich, weshalb der Beschwerdeführer

sich in einem privatrechtlichen Anstellungsverhältnis wähnte, nachdem der

(öffentlich-rechtliche) Anstellungsvertrag ausdrücklich auf das

Personalreglement des Beschwerdegegners verwies und das Obligationenrecht darin

überhaupt nicht erwähnt wurde. Das Arbeitsverhältnis der Angestellten von

Zweckverbänden untersteht denn auch zwingend dem öffentlichen Recht (§ 53 Abs. 1 GG); eine privatrechtliche Anstellung wäre gar nicht zulässig.

Jedenfalls handelte der Beschwerdeführer grob unsorgfältig, wenn er als

juristischer Laie einzig aufgrund eigener Internetrecherche zum Schluss

gekommen sein will, dass die (nach dem vorgängig Ausgeführten korrekte)

Rechtsmittelbelehrung falsch sei. Nachdem die Rechtsmittelbelehrung korrekt

war, ist sodann auch irrelevant, ob der Beschwerdeführer bei Gesetzeslektüre den

richtigen Instanzenzug ohne Weiteres hätte erkennen können, zumal der

Beschwerdeführer innert Frist auch nicht an eine andere Behörde, etwa den

Bezirksrat, gelangt ist. Soweit er sodann rügt, er hätte auf die

Verwirkungsfolge hingewiesen werden müssen, übersieht er, dass § 18

Abs. 1 Satz 2 PG nur den Fall der unbegründeten Kündigung und das

Recht, eine Begründung zu verlangen, betrifft – die streitgegenständliche

Kündigung enthielt bereits eine Begründung –; in der Rechtsmittelbelehrung

einer begründeten Kündigung muss demgegenüber auch nach § 18 Abs. 1

Satz 2 PG nicht auf die Verwirkungsfolge hingewiesen werden. Hier kommt

diese Bestimmung im Übrigen schon deshalb nicht (subsidiär) zur Anwendung, weil

eine Kündigung durch den Beschwerdegegner nach Ziff. 1.3.2 lit. b

Satz 2 Personalreglement stets begründet werden muss.

Dispositiv

Demnach ist die Beschwerde in der Hauptsache abzuweisen.

6.

6.1 Der

Beschwerdeführer wendet sich schliesslich dagegen, dass die Vorinstanz dem

Beschwerdegegner eine Parteientschädigung zusprach.

Nach ständiger Praxis steht dem in seinem amtlichen

Wirkungskreis tätig gewordenen Gemeinwesen in der Regel keine

Parteientschädigung zu. Von dieser Regel lässt sich nur unter besonderen

Umständen abweichen, etwa wenn dem Gemeinwesen durch die Prozessführung der

privaten Partei ein grosser Aufwand entstanden ist (vgl. betreffend den

Beschwerdegegner VGr, 19. Mai 2022, VB.2021.00619, E. 3, ferner VGr,

16. September 2015, VB.2014.00559, E. 5.2).

6.2 Die

Vorinstanz begründet die ausnahmsweise Zusprechung einer Parteientschädigung an

den Beschwerdegegner damit, dass "[d]as vorliegende Verfahren […] in

prozessualer Hinsicht eine rechtliche Komplexität [aufweise], welche Fachwissen

erforderte und den Beizug eines Rechtsvertreters rechtfertigte". Dem lässt

sich nicht folgen. Es ist nicht ersichtlich, worin vorliegend eine Komplexität

der sich stellenden Rechtsfragen erblickt werden soll, geht es im Ergebnis doch

einzig darum, ob der Beschwerdegegner auf das richtige Rechtsmittel verwies.

Die Begründung der Vorinstanz ist damit unhaltbar und die Beschwerde in diesem

Punkt gutzuheissen.

7.

Der Streitwert beträgt mehr als Fr. 30'000.-, weshalb

das vorliegende Verfahren kostenpflichtig ist (§ 65a Abs. 3

Satz 1 e contrario VRG). Die Kosten sind dem nur in einem Nebenpunkt

obsiegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung

mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Da vorliegend nur die

Eintretensfrage bei der Vorinstanz zu klären war, ist die Gerichtsgebühr

angemessen zu reduzieren.

Dem unterliegenden Beschwerdeführer steht keine

Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG); dem obsiegenden

Beschwerdegegner ist nach dem vorstehend Ausgeführten ebenfalls keine

Parteientschädigung zuzusprechen.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. In

teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird Dispositiv-Ziff. III des Beschlusses

des Bezirksrats Dietikon vom 31. März 2022 aufgehoben.

Im

Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 145.-- Zustellkosten,

Fr. 4'145.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4. Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist binnen 30 Tagen ab

Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern.

6. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Bezirksrat Dietikon;

c) den Regierungsrat.