Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00278

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2022.00278

Urteil

der 4. Kammer

vom 29. September 2022

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin

Selina Sigerist.

In Sachen

A,

Beschwerdeführerin,

gegen

Migrationsamt des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Aufenthaltsbewilligung

(Kantonswechsel),

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A, geboren 1987, syrische Staatsangehörige, reiste am

4. November 2019 in die Schweiz ein und ersuchte gleichentags um Asyl. Mit

Entscheid vom 27. Januar 2020 wies das Staatssekretariat für Migration

(SEM) sie dem Kanton St. Gallen

zu. Mit Verfügung vom 2. März 2020 anerkannte das SEM A als Flüchtling und

gewährte ihr in der Schweiz Asyl.

Am 11. März 2020 ersuchte A beim Migrationsamt des

Kantons Zürich um Kantonswechsel mit der Begründung, sie sei mit dem im Kanton

Zürich wohnhaften B (geboren 1966) verlobt. Bei diesem handelt es sich um einen

vorläufig aufgenommenen syrischen Staatsangehörigen. Mit Verfügung vom

15. Juni 2020 wies das Migrationsamt das Gesuch ab.

2020 kam der Sohn von A und B, C, zur Welt. Am

1. Oktober 2021 heirateten A und B. Am 15. Oktober 2021 stellte A

erneut ein "Gesuch um Familienzusammenführung" im Kanton Zürich bzw.

um Kantonswechsel. Mit Verfügung vom 31. Januar 2022 wies das

Migrationsamt auch dieses Gesuch ab, weil infolge der Sozialhilfe- bzw.

Fürsorgeabhängigkeit beider Eheleute die öffentlichen Interessen an der

Verweigerung überwögen.

Erwägungen

II.

Gegen diese Verfügung erhob A am 3. März 2022 Rekurs

an die Sicherheitsdirektion. Diese wies das Rechtsmittel mit Entscheid vom

11.

April 2022 ab, auferlegte die Verfahrenskosten A

(Dispositiv-Ziff. II) und verweigerte dieser eine Parteientschädigung

(Dispositiv-Ziff. III).

III.

Hiergegen erhob A am 12. Mai 2022 Beschwerde an das

Verwaltungsgericht mit den Anträgen, es sei die angefochtene Verfügung

aufzuheben und ihr der Zuzug in den Kanton Zürich zu bewilligen, unter

Entschädigungsfolge zulasten der Sicherheitsdirektion. Zudem stellte sie

sinngemäss ein Gesuch um unentgeltliche Prozessführung.

Die Sicherheitsdirektion verzichtete ausdrücklich auf

Vernehmlassung, das Migrationsamt stillschweigend auf eine Beschwerdeantwort.

Das Verwaltungsgericht zog vom Migrationsamt das Dossier von B bei.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen

Rekursentscheide der Sicherheitsdirektion über Anordnungen des Migrationsamts

auf dem Gebiet des Ausländerrechts zuständig (§§ 41 ff. des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Weil

auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

2.

2.1

Gemäss

Art. 58 des Asylgesetzes vom 26. Juni 1998 (AsylG, SR 142.31) richtet

sich die Rechtsstellung der Flüchtlinge in der Schweiz nach dem für

Ausländerinnen und Ausländer geltenden Recht, unter Vorbehalt besonderer

Bestimmungen des Landes- und Völkerrechts. Nach Art. 60 AsylG haben Personen,

denen Asyl gewährt wurde, Anspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung im Kanton,

in dem sie sich rechtmässig aufhalten. Die Erteilung der

Niederlassungsbewilligung richtet sich nach Art. 34 des Ausländer- und

Integrationsgesetzes vom 16. Dezember 2005 (AIG, SR 142.20).

2.2

Gemäss

Art. 37 Abs. 2 AIG haben Personen mit einer Aufenthaltsbewilligung

Anspruch auf Kantonswechsel, wenn sie nicht arbeitslos sind und keine

Widerrufsgründe nach Art. 62 Abs. 1 AIG vorliegen. Der Anspruch ist

mithin an die Erwerbstätigkeit gebunden, weshalb Gründe für deren Fehlen –

Rente, Ausbildung, krankheitsbedingte Unmöglichkeit der Stellensuche – sie

nicht zu ersetzen vermögen (VGr, 30. April 2020, VB.2020.00005,

E. 2.3.4 mit Hinweisen; dazu und zum Folgenden vgl. VGr, 23. Februar

2022, VB.2021.00353, E. 2). Besteht kein Anspruch auf Kantonswechsel,

liegt der Entscheid über die Erteilung einer ausländerrechtlichen Bewilligung

für den neuen Kanton im pflichtgemässen Ermessen der dortigen

Migrationsbehörden (vgl. Art. 96 Abs. 1 AIG).

2.3

2.3.1

Verfügt eine betroffene ausländische Person über die

Flüchtlingseigenschaft, gelangt jedoch nach der Rechtsprechung des

Bundesverwaltungsgerichts nicht Art. 37 Abs. 2 AIG zur Anwendung,

sondern Art. 37 Abs. 3 AIG, welcher den Kantonswechsel (von Personen

mit einer Niederlassungsbewilligung) lediglich davon abhängig macht, dass keine

Widerrufsgründe nach Art. 63 AIG vorliegen (vgl. BVGE 2012/2 E. 5.2.1 ff.,

bestätigt unter anderem mit BVGr, 10. August 2022, F-6485/2020,

E. 3.2; so etwa auch – jeweils ohne inhaltliche Begründung – Staatssekretariat

für Migration, Handbuch Asyl und Rückkehr, Artikel F6: Die Gesuche um

Kantonswechsel, Stand: 12. Juli 2020, Ziff. 2.3.3, www.sem.admin.ch

> Asyl/Schutz vor Verfolgung > Das Asylverfahren > Nationale

Asylverfahren; Nula Frei/Constantin Hruschka in: Constantin Hruschka [Hrsg.],

Genfer Flüchtlingskonvention, Handkommentar, Baden-Baden 2022, Art. 26

Rn. 37 f.; Tobias Grasdorf-Meyer/Lisa Ott/Luzia Vetterli, Geflüchtete

Menschen im Schweizer Recht, Bern 2021, Rz. 932; Marc Spescha et al.,

Handbuch zum Migrationsrecht, 4. A., Zürich 2020, S. 453). Das

Bundesverwaltungsgericht stützt sich auf Art. 26 des Abkommens über die

Rechtsstellung der Flüchtlinge vom 28. Juli 1951 (FK, SR 0.142.30).

2.3.2

Die Vorinstanz vertritt demgegenüber die Ansicht, der Praxis des

Bundesverwaltungsgerichts könne nicht gefolgt werden, weil Art. 26 FK die

Gleichbehandlung von Flüchtlingen mit Aufenthaltsberechtigten – statt mit

Niedergelassenen – nicht ausschliesse (so sinngemäss auch der Bundesrat in der Botschaft

vom 26. August 2020 zur Änderung des Ausländer- und Integrationsgesetzes

[Einschränkungen für Reisen ins Ausland und Anpassungen des Status der

vorläufigen Aufnahme], BBl 2020 7457 ff., 7470 [Botschaft AIG 2020];

Kantonsgericht Freiburg, 10. November 2020, 601 2019 193; vgl. auch BGr,

12.

Juni 2017, 2C_832/2016, E. 5.2). Das Verwaltungsgericht liess die

Frage, ob bei Flüchtlingen mit einer Aufenthaltsbewilligung Art. 37

Abs. 2 oder Abs. 3 AIG anwendbar sei, bisher offen (VGr,

23.

Februar 2022, VB.2021.00353, E. 2.4 – 20. Mai 2021,

VB.2021.00001, E. 2.3).

2.3.3

Nach Art. 26 FK räumt jeder vertragsschliessende Staat "den

Flüchtlingen, die sich rechtmässig auf seinem Gebiet aufhalten, das Recht ein,

dort ihren Aufenthaltsort zu wählen und sich frei zu bewegen, vorbehältlich der

Bestimmungen, die unter den gleichen Umständen für Ausländer im allgemeinen

gelten". Der Ausdruck "unter den gleichen Umständen" bedeutet

nach Art. 6 FK, "dass eine Person alle Bedingungen (vor allem

diejenigen über Dauer und Voraussetzungen von Aufenthalt und Niederlassung) zur

Ausübung eines Rechts erfüllen muss, gleich wie wenn sie nicht Flüchtling wäre.

Ausgenommen hievon sind nur die Bedingungen, die ihrer Natur nach von einem

Flüchtling nicht erfüllt werden können." Zu prüfen ist, was unter dem

Vorbehalt von Bestimmungen, die "für Ausländer im allgemeinen"

gelten, zu verstehen ist: Die Wendung könnte einerseits so aufgefasst werden,

dass Art. 26 FK nur den Ausschluss von Restriktionen bezweckt, die eigens für

Flüchtlinge aufgestellt werden. Anderseits könnte sie – darüber hinausgehend –

so verstanden werden, dass Flüchtlinge nur Einschränkungen unterworfen werden

dürfen, die für alle anderen Ausländerinnen und Ausländer gelten; wenn das

Landesrecht verschiedene Kategorien von Anwesenheitsberechtigungen schafft,

Dispositiv

hätte die Rechtsstellung der Flüchtlinge demnach – im Sinn einer

Meistbegünstigung – derjenigen der bestgestellten Kategorie zu entsprechen.

2.3.4 Dem

(englischen und französischen Original-)Wortlaut von Art. 26 FK lässt sich

keine klare Antwort entnehmen. Entgegen der Ansicht des

Bundesverwaltungsgerichts (BVGE 2012/2 E. 5.2.2) kann auch nicht

ausschlaggebend sein, dass Art. 26 FK die Freiheit der Wohnsitzwahl und

die Bewegungsfreiheit bezweckt. Die Bestimmung lässt Einschränkungen dieses

Grundsatzes zu. Wie weit diese gehen dürfen, ist auszulegen; es kann nicht ohne

Weiteres angenommen werden, dass einer solchen Ausnahme der geringste denkbare

Gehalt zukommen müsse. Die Schöpfer der Flüchtlingskonvention schienen davon

auszugehen, dass die Freiheit der Wohnsitzwahl und die Bewegungsfreiheit

anwesenheitsberechtigten Ausländerinnen und Ausländern in der Regel zustünden,

weshalb sie die hier zu beantwortende Frage nicht regelten (vgl. Reinhard Marx

in: Andreas Zimmermann [Hrsg.], The 1951 Convention Relating to the Status of

Refugees and its 1967 Protocol, A Commentary, Oxford 2011, Art. 26

N. 2, 55). Auch in Bezug auf die gleichlautende Formulierung von

Art. 7 Ziff. 1 FK besteht keine Klarheit (vgl. Tim Rohmann in:

Hruschka, Art. 7 Rn. 17 ff.). In der völkerrechtlichen Literatur

wird teils akzeptiert, dass Flüchtlinge wie bestimmte Kategorien ("certain

classes") von Ausländern behandelt und ihnen demgemäss die volle Freiheit

der Bewegung und der Wohnortwahl nur sukzessiv gestattet wird (Atle

Grahl-Madsen, Commentary on the Refugee Convention 1951 [1963], Neudruck Genf

1997, www.unhcr.org, Art. 26 N. 6). Andernorts ist ausdrücklich und

konsequent davon die Rede, dass Art. 26 FK flüchtlingsspezifische

("refugee-specific") Restriktionen untersage (James C. Hathaway, The

Rights of Refugees under International Law, 2. A., Cambridge etc. 2021,

S. 868, 871 f., 886; vgl. auch Marx, Art. 26 N. 55). Als

unzulässig werden etwa Internierungen oder der Entzug staatlicher Leistungen

der Grundversorgung im Fall des Wohnortwechsels bezeichnet (Hathaway, S. 871 ff.). Insgesamt sind keine ausreichenden Hinweise

auszumachen, dass Art. 26 FK eine Meistbegünstigungsklausel für

Flüchtlinge enthält und Differenzierungen zwischen verschiedenen Kategorien von

Ausländerinnen und Ausländern im nationalen Migrationsrecht in Bezug auf

Flüchtlinge für irrelevant erklärt. Zur Anwendung nicht flüchtlingsspezifischer

ausländerrechtlicher Regelungen auf Flüchtlinge äussert sich Art. 26 FK

demzufolge nicht.

2.4 Das Recht auf Bewegungs- und Niederlassungsfreiheit gemäss Art. 12

Abs. 1 des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte

vom 16. Dezember 1966 (SR 0.103.2) steht in der Schweiz unter dem

Vorbehalt der Bundesgesetzgebung über die Ausländer, wonach Aufenthalts- und

Niederlassungsbewilligungen nur für den Kanton gelten, der sie ausgestellt hat.

2.5 Demnach

stehen die Garantien der Bewegungs- und Niederlassungsfreiheit im

internationalen Recht der Anwendung von Art. 60 AsylG in Verbindung mit

Art. 37 AIG nicht entgegen. Der beantragte Kantonswechsel der

Beschwerdeführerin, die als anerkannter Flüchtling im Besitz einer

Aufenthaltsbewilligung ist, richtet sich folglich nach Art. 37 Abs. 2

AIG.

3.

3.1 Nach

Art. 23 FK gewähren die Vertragsstaaten den auf ihrem Gebiet rechtmässig

sich aufhaltenden Flüchtlingen die gleiche Fürsorge und öffentliche

Unterstützung wie den Einheimischen (Grundsatz der Inländergleichbehandlung).

Daraus folgt, dass Flüchtlingen keine weitergehenden Voraussetzungen und

Einschränkungen des Sozialhilfebezugs auferlegt werden dürfen als Schweizer

Staatsangehörigen. Der Sozialhilfebezug darf ihnen flüchtlings- und

asylrechtlich nicht entgegengehalten werden, und die ausländerrechtliche

Anwesenheit darf nicht deswegen beendet werden (BGE 139 I 330

E. 3.1; 122 II 1 E. 3c). Auf den Familiennachzug aus dem

Ausland hat das Bundesgericht allerdings nicht die für Schweizerinnen und

Schweizer geltende Regelung (Art. 42 Abs. 1 in Verbindung mit

Art. 51 Abs. 1 lit. b und Art. 63 Abs. 1 lit. c

AIG) angewandt, sondern jene für die betreffende Kategorie von Ausländerinnen

und Ausländern (konkret Art. 44 AIG) unter Berücksichtigung der besonderen

Situation von Flüchtlingen (vgl. BGE 139 I 330 E. 3.2). Das

Bundesgericht scheint also nicht davon auszugehen, dass Flüchtlinge bezüglich

der Rechtsfolgen des Sozialhilfebezugs stets gleich wie Einheimische zu

behandeln sind. Allerdings gelangt es im Ergebnis zu einer für die Flüchtlinge

kaum weniger günstigen Praxis, indem insbesondere für massgeblich erklärt wird,

ob die Fürsorgeabhängigkeit – analog zu Art. 63 Abs. 1 lit. c

AIG – fortgesetzt und erheblich ist (BGE 139 I 330 E. 3.2,

4.1 f.).

3.2 Vorliegend

fragt sich, ob die Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit nach Art. 37

AIG wegen Sozialhilfebezugs, die für ausländische Staatsangehörige, nicht aber

für Einheimische vorgesehen sind, auf Flüchtlinge angewandt werden dürfen. Die

Regelung ist zu unterscheiden von der Kürzung der Fürsorgeleistungen aufgrund

einer Nichtbeachtung von Residenzpflichten, die gegenüber Flüchtlingen nicht

vorgenommen werden darf, wenn dieselbe Sanktion nicht auch für Einheimische

vorgesehen ist (vgl. Hathaway, S. 1020). Bezüglich des Anspruchs auf

Kantonswechsel ist die Auslegung von Art. 23 FK aber insoweit nicht

relevant, als bereits das Landesrecht die Berücksichtigung des

Sozialhilfebezugs bei Flüchtlingen ausschliesst, wie im Folgenden darzustellen

ist.

3.3 Art. 37

Abs. 2 AIG macht den Anspruch auf einen Kantonswechsel grundsätzlich von

einer gültigen Aufenthaltsbewilligung sowie von der Erwerbstätigkeit und vom

Fehlen von Widerrufsgründen nach Art. 62 Abs. 1 AIG abhängig. Zu

Letzteren gehört auch die Sozialhilfeabhängigkeit (lit. e). Was die

Widerrufsgründe betrifft, so ist zu prüfen, ob eine Rückkehr ins Heimatland –

nicht in den Ursprungskanton – verhältnismässig wäre (BGr, 29. März 2016,

2C_785/2015, E. 4.1; VGr, 30. April 2020, VB.2020.00005, E. 2.5;

Peter Bolzli in: Spescha et al., Migrationsrecht, 5. A., Art. 37 AIG

N. 9). Daraus folgt – wie das Bundes-­gericht mit Bezug auf Art. 37

Abs. 3 in Verbindung mit Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG

festgehalten hat –, dass bei Flüchtlingen der Widerrufsgrund der

Sozialhilfeabhängigkeit nicht berücksichtigt werden darf, weil Sozialhilfebezug

nach Art. 65 AsylG bei Flüchtlingen keinen Wegweisungsgrund darstellt

(BGr, 26. August 2011, 2D_17/2011, E. 4).

3.4 Das

Kriterium der Arbeitslosigkeit in Art. 37 Abs. 2 AIG wird zwar in der

bundesrätlichen Botschaft in einen Zusammenhang mit dem Sozialhilfebezug

gebracht (Botschaft vom 8. März 2002 zum Ausländergesetz, BBl 2002

3709 ff., 3790 f.). Der Gesetzeszweck ist allerdings darin zu sehen,

dass die berufliche Mobilität vereinfacht werden soll. Bei der Erwerbstätigkeit

handelt es sich also um eine eigenständige Voraussetzung, die nicht mit der

Unabhängigkeit von Sozialhilfe gleichzusetzen ist (eingehend VGr,

30. April 2020, VB.2020.00005, E. 2.3.2). Sie ist demnach auch auf

Flüchtlinge anwendbar.

3.5 Die

Beschwerdeführerin ist nicht erwerbstätig. Sie kann demnach aus Art. 37

Abs. 2 AIG keinen Anspruch auf einen Kantonswechsel ableiten.

4.

4.1 Die

Beschwerdeführerin beruft sich auf den Grundsatz der Einheit der Familie sowie

die Garantie des Familienlebens nach Art. 8 der Europäischen

Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101; vgl. auch Art. 13 Abs. 1

der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [SR 101]).

4.2 Die

Berücksichtigung des Grundsatzes der Einheit der Familie wird verschiedentlich

im Asylrecht sowie in Bezug auf vorläufig Aufgenommene gesetzlich

vorgeschrieben (vgl. Art. 27 Abs. 3, Art. 44, Art. 68

AsylG; Art. 85 Abs. 4 AIG bzw. Art. 85b Abs. 2 lit. a

AIG in der Fassung vom 17. Dezember 2021 [BBl 2021 2999 ff.

S. 4; noch nicht in Kraft]). Ausserhalb dieser Bereiche kommt ihm keine

selbständige Bedeutung zu (vgl. VGr, 3. März 2021, VB.2020.00183,

E. 4.4.3; BVGr, 22. Oktober 2020, E-1882/2019, E. 3.4; EMARK

1995 Nr. 24 E. 11b, ark-cra.rekurskomissionen.ch). Auf die

Beschwerdeführerin sind die genannten Normen nicht direkt anwendbar. Zu prüfen

ist, ob sie sich auf die verfassungs- und völkerrechtliche Garantie des Familienlebens

berufen kann, als deren Ausfluss der Grundsatz der Einheit der Familie gelten

kann (vgl. Spescha et al., S. 369).

4.3 Aus der

Garantie des Familienlebens nach Art. 8 EMRK ergibt sich grundsätzlich ein

Anspruch auf Einreise und Aufenthalt von Mitgliedern der Kernfamilie, sofern

ein Familienmitglied über ein gefestigtes Aufenthaltsrecht im betreffenden

Staat verfügt und sofern die familiäre Beziehung tatsächlich gelebt wird und

intakt ist (vgl. statt vieler BGE 137 I 284 E. 1.3).

4.3.1

Die Vorinstanz führt aus, dass sich die Beschwerdeführerin nicht auf die

Garantie des Familienlebens nach Art. 8 EMRK berufen könne, weil ihr

Ehemann als vorläufig Aufgenommener nicht über ein gefestigtes Anwesenheitsrecht

verfüge. Diese für die Einreise- und Aufenthaltsberechtigung geltende

Voraussetzung ist allerdings nicht unbesehen auf den Kantonswechsel anzuwenden.

Immerhin ist namentlich bei den Entscheiden über die Zuweisung von

Asylsuchenden an die Kantone und über den Kantonswechsel vorläufig

Aufgenommener (selbst ohne Flüchtlingseigenschaft) der Grundsatz der Einheit

der Familie zu beachten (Art. 27 Abs. 3 AsylG; Art. 85

Abs. 4 AIG). Die Beschwerdeführerin, deren Flüchtlingseigenschaft

anerkannt und der Asyl gewährt wurde, darf mit Bezug auf den Rechtsschutz gegen

die Verweigerung des Kantonswechsels jedenfalls nicht schlechter gestellt

werden, als wenn sie von einer Verfügung nach Art. 27 Abs. 3 AsylG

oder Art. 85 Abs. 4 AIG betroffen wäre.

4.3.2

Im Übrigen trifft ohnehin nicht zu, dass das Fehlen eines gefestigten

Aufenthaltsrechts hier der Berufung auf Art. 8 EMRK entgegenstünde. Von

einem gefestigten Anwesenheitsrecht ist zwar grundsätzlich nur bei

schweizerischer Staatsangehörigkeit auszugehen sowie beim Vorliegen einer

Niederlassungsbewilligung oder einer Aufenthaltsbewilligung, auf deren

Verlängerung ein Anspruch besteht. Ausnahmsweise kann es jedoch

vorkommen, dass sich eine ausländische Person ohne Bewilligungsanspruch in

einer Situation befindet, in der davon auszugehen ist, dass ihre

Aufenthaltsbewilligung auch in Zukunft regelmässig verlängert werden wird. In

einem solchen Fall ist faktisch von einer gefestigten Anwesenheit der

betreffenden Person in der Schweiz auszugehen (BGr, 6. Juni 2018,

2C_251/2017, E. 2.2; VGr, 18. November 2020,

VB.2020.00527, E. 2.2 mit weiteren Hinweisen). Gemäss der Praxis kommt

daher etwa vorläufig

aufgenommenen Personen – mit oder ohne Flüchtlingseigenschaft – ein

Anspruch nach Art. 8 EMRK zu, wenn ihr Aufenthalt aus objektiven

Gründen faktisch als Realität hinzunehmen ist bzw. wenn eine Änderung der

vorläufigen Aufnahme nicht absehbar ist (vgl. BGr, 7. Februar 2018,

2C_941/2017, E. 1.4 – 13. Februar 2013, 2C_639/2012, E. 4.4;

BVGE 2021 VI/1 E. 13.4; 2017 VII/4 E. 6.3). Der Europäische

Gerichtshof für Menschenrechte wiederum sieht den Schutzbereich von Art. 8

EMRK bereits eröffnet, wenn eine enge und tatsächlich gelebte, von Art. 8

EMRK erfasste Beziehung zu einem sich im Konventionsstaat aufhaltenden

Familienmitglied vorliegt. Den Aufenthaltsstatus der beteiligten Personen

berücksichtigt er als Kriterium bei der Interessenabwägung und

Verhältnismässigkeitsprüfung (vgl. EGMR, 8. Juli 2014, M.P.E.V. et al.

gegen die Schweiz, 3910/13, §§ 51 ff., sowie die Zusammenfassung der

Rechtsprechung in BVGE 2021 VI/1 E. 13.2 f.; zum Ganzen VGr, 3. März

2021, VB.2020.00183, E. 5.1).

4.3.3

Der Ehemann der Beschwerdeführerin ist im Kanton Zürich wohnhaft. Mit

Entscheid vom 21. Dezember 2018 lehnte das SEM sein Asylgesuch ab und nahm

ihn wegen Unzumutbarkeit des Wegweisungsvollzugs vorläufig auf, wobei ein Beschwerdeverfahren

gegen die Abweisung des Asylgesuchs anscheinend noch hängig ist. Eine Beendigung

der vorläufigen Aufnahme ist angesichts der Situation in der Herkunftsregion

nicht absehbar, ganz abgesehen davon, dass der Beschwerdeführerin Asyl gewährt

wurde. Auch die – hier nicht anwendbare – dreijährige Karenzfrist für den

Familiennachzug durch vorläufig Aufgenommene wäre erfüllt (Art. 85

Abs. 7 AIG; vgl. ohnehin zur Problematik einer solchen Frist EGMR,

9. Juli 2021, M.A. gegen Dänemark, 6697/18, §§ 162, 179 f.,

192 f.). Ein Anspruch aus Art. 8 EMRK ist daher gegeben.

4.3.4

Der Beschwerdeführerin wird das Familienleben nicht verwehrt, erreicht sie

doch das Domizil ihres Ehemanns nach einer etwa einstündigen Reise, wenn sie

den öffentlichen Verkehr benützt. Gleichwohl verunmöglicht ihr die Verweigerung

des Kantonswechsels das Zusammenleben mit ihrem Ehemann und dem gemeinsamen

Kleinkind in einer Wohnung, was als Eingriff in das Familienleben zu bewerten

ist (vgl. EGMR, 29. Juli 2010, Agraw gegen die Schweiz, 3295/06,

§§ 44 ff., 51). Dieser kann auch nicht als offensichtlich zulässig

bezeichnet werden (so aber das Kantonsgericht Freiburg, 10. November 2020, 601

2019 193).

4.4 Ein

Eingriff in den Schutz des Familienlebens ist nach Art. 8 Abs. 2 EMRK

zulässig, soweit er "gesetzlich vorgesehen und in einer demokra­tischen

Gesellschaft notwendig ist für die nationale oder öf­fentliche Sicherheit, für

das wirtschaftliche Wohl des Lan­des, zur Auf­rechterhaltung der Ordnung, zur

Verhütung von Straf­taten, zum Schutz der Gesundheit oder der Moral oder zum

Schutz der Rechte und Freiheiten anderer".

4.4.1

Die geforderte gesetzliche Grundlage liegt mit Art. 37 Abs. 2 in

Verbindung mit Art. 62 Abs. 1 lit. e AIG vor.

4.4.2

Die Vorinstanzen berufen sich auf die öffentlichen Interessen an der Begrenzung

des Bestands der ausländischen Wohnbevölkerung im Kanton Zürich und an der

Verminderung des Fürsorgerisikos bzw. am "Schutz gesunder Finanzen".

4.4.3 Der

Verbleib der Beschwerdeführerin in der Schweiz ist gesichert. Streitig ist nur,

in welchem Kanton sie wohnen und Fürsorgeleistungen beziehen darf. Insofern

stellen nicht die Kontrolle der Zuwanderung in die Schweiz und die Verringerung

der Fürsorgekosten als solche das gemäss Art. 8 Abs. 2 EMRK

massgebliche öffentliche Interesse dar, sondern die angemessene Verteilung der

ausländischen Wohnbevölkerung auf die Kantone und deren gleichmässige

finanzielle Belastung aufgrund der Immigration. Zwar mag auch dieser

demografische und finanzielle Ausgleich zwischen den Gebietskörperschaften aus

völkerrechtlicher Sicht ein zulässiges öffentliches Interesse an einem Eingriff

ins Familienleben darstellen. Doch ist dieses öffentliche Interesse selbst

unter Einbezug der Präzedenzwirkung als weniger bedeutsam zu bewerten, denn es

ist davon auszugehen, dass die Kantonswechsel infolge Familiennachzugs die

Verteilung der Flüchtlinge auf die Kantone insgesamt nur beschränkt

beeinflussen können (vgl. auch EGMR, 29. Juli 2010, Agraw gegen die

Schweiz, 3295/06, § 53).

4.4.4 Flüchtlingen

darf aufgrund von Art. 23 FK die Sozialhilfeabhängigkeit im Rahmen der

Verhältnismässigkeitsprüfung nach Art. 96 Abs. 1 AIG nicht zum

Vorwurf gemacht werden (VGr, 23. Februar 2022, VB.2021.00353, E. 3.3

– 20. Mai 2021, VB.2021.00001, E. 3.3). Zu beachten ist demnach

höchstens der Fürsorgebezug des Ehemanns, dem die Flüchtlingseigenschaft

(bisher) nicht zuerkannt wurde.

4.4.5 Die

konkrete Situation der Beschwerdeführerin stellt sich wie folgt dar: Ihr wurde

vor rund zweieinhalb Jahren Asyl gewährt, und sie ist Mutter eines knapp

zweijährigen Kindes. Sie verfügt nach eigenen Angaben über einen in der Heimat

erworbenen Universitätsabschluss. Ihr Ehemann reiste im Alter von 49 Jahren in

die Schweiz ein; mittlerweile ist er 56-jährig. Im Heimatland arbeitete er

gemäss seinen Angaben in der Finanzverwaltung. Beide beziehen seit der Einreise

in die Schweiz ununterbrochen Asylfürsorge bzw. Sozialhilfe. Bemühungen um eine

Erwerbstätigkeit auch nur eines Ehepartners auf dem ersten Arbeitsmarkt werden

nicht geltend gemacht. Somit besteht zweifellos weiterhin ein Fürsorgerisiko

des Ehemanns. Doch ist immerhin anzumerken, dass das Zusammenleben in einer

gemeinsamen Wohnung insgesamt die Kosten senken dürfte. Zudem könnte es die

Aufnahme einer Arbeitstätigkeit zumindest eines Ehegatten fördern, weil die

Kindesbetreuung durch den jeweils anderen erleichtert würde.

4.4.6

Folglich haben die öffentlichen Interessen an der Verweigerung des

Kantonswechsels in der Abwägung insgesamt nur wenig Gewicht. Demgegenüber sind

zwar auch die privaten Interessen weniger bedeutsam, als wenn ein Familiennachzug

aus dem Ausland infrage stünde, denn der Beschwerdeführerin und ihrer Familie

wird das Familienleben nicht verunmöglicht. Wird einem Ehepaar mit einem

Kleinkind das Zusammenleben in einer gemeinsamen Wohnung verwehrt, stellt dies

allerdings einen deutlich spürbaren Eingriff in die Garantie des Familienlebens

dar. Die wenig gewichtigen öffentlichen Interessen überwiegen das private

Interesse der Beschwerdeführerin, ihres Ehemanns und ihres Sohns an der

uneingeschränkten Führung ihres Familienlebens nicht. Infolgedessen ist die

Beschwerde gutzuheissen.

5.

5.1 Ausgangsgemäss

sind die Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens dem unterliegenden

Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG, teilweise

in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG). Das Gesuch der

Beschwerdeführerin um unentgeltliche Prozessführung im Beschwerdeverfahren ist

als gegenstandslos abzuschreiben.

5.2 Parteientschädigungen

sind der Beschwerdeführerin nicht zuzusprechen, weil Parteien, die nicht durch

einen Rechtsbeistand vertreten sind, nur dann Anspruch darauf haben, wenn für

die Rechtsmittelerhebung ein besonderer Aufwand zu erbringen ist. Dies war hier

nicht der Fall (§ 17 Abs. 2 VRG; Kaspar Plüss in: Alain Griffel

[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],

3. A., Zürich etc. 2014, § 17 N. 47 ff.). Die Beschwerdeführerin

bringt denn auch nicht vor, dass sie einen ausserordentlichen Aufwand für die

Rechtsmittelerhebung erbracht hätte.

6.

Gegen Entscheide über einen Kantonswechsel steht die

Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nicht offen (Art. 83 lit. c

Ziff. 6 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). In der Rechtsmittelbelehrung des

nachfolgenden Dispositivs ist deshalb auf die subsidiäre Verfassungsbeschwerde

nach Art. 113 ff. BGG zu verweisen.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I des Rekursentscheids der

Sicherheitsdirektion vom 11. April 2022 und die Verfügung des

Beschwerdegegners vom 31. Januar 2022 werden aufgehoben. Der

Beschwerdegegner wird angewiesen, der Beschwerdeführerin eine

Aufenthaltsbewilligung für den Kanton Zürich zu erteilen.

In Abänderung von

Dispositiv-Ziff. II des Rekursentscheids der Sicherheitsdirektion vom 11. April

2022 werden die Kosten des Rekursverfahrens von insgesamt Fr. 1'290.- dem

Beschwerdegegner auferlegt.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.-- Zustellkosten,

Fr. 2'070.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4. Das

Gesuch der Beschwerdeführerin um unentgeltliche Prozessführung für das

Beschwerdeverfahren wird als gegenstandslos abgeschrieben.

5. Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

6. Gegen

dieses Urteil kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

7. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) die Sicherheitsdirektion;

c) den Regierungsrat;

d) das Staatssekretariat für Migration.