Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00286

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2022.00286

Urteil

der 4. Kammer

vom 24. November 2022

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto

Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara

Nüssle, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.

In Sachen

Dr. med. A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Kanton Zürich,

vertreten durch Justizvollzug und Wiedereingliederung,

Beschwerdegegner,

betreffend Auflösung

des Auftragsverhältnisses (Nichteintreten),

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Per 1. September 2012 ernannte das Amt für

Justizvollzug (heute: Justizvollzug und Wiedereingliederung Kanton Zürich

[JuWe]) Dr. med. A zur Gefängnisärztin im Vollzugszentrum C. Mit

Verfügung vom 21. Februar 2020 stellte das JuWe zudem fest, dass A die

fachverantwortliche Person für den Betrieb der Heimapotheke und für den Umgang

mit kontrollierten Substanzen (Betäubungsmittel) im Vollzugszentrum C sei.

Am 11. März 2021 teilte der damalige Direktor der

Vollzugseinrichtungen Zürich A mit, dass sich "[d]ie bestehenden

Unstimmigkeiten zwischen Ihnen und dem Vollzugszentrum C bezüglich

Leistungserbringung [...] derart negativ auf die zur Gewährleistung einer

wirksamen medizinischen Versorgung der Insassen nötige vertrauensvolle

Zusammenarbeit ausgewirkt" hätten, dass das Auftragsverhältnis mit ihr per

sofort aufgelöst werde, womit sie auch die Funktion als fachverantwortliche

Person für den Betrieb der Apotheke und für den Umgang mit kontrollierten

Substanzen verliere.

Nachdem A eine Verfügung verlangt hatte, stellte das JuWe

mit Verfügung vom 23. April 2021 fest, dass die Bezeichnung der Genannten

als Gefängnisärztin "(inklusive die Bezeichnung als fachverantwortliche

Person für den Betrieb der Heimapotheke und für den Umgang mit kontrollierten

Substanzen)" im Vollzugszentrum C sowie das damit einhergehende

Auftragsverhältnis per 11. März 2021 aufgelöst würden.

Erwägungen

II.

Dagegen liess A am 21. Mai 2021 bei der Direktion

der Justiz und des Innern rekurrieren, welche auf das Rechtsmittel mit

Verfügung vom 28. März 2022 mangels sachlicher Zuständigkeit nicht

eintrat, ohne Kosten zu erheben oder eine Parteientschädigung zuzusprechen.

III.

A liess am 13. Mai 2022 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht erheben und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei die

Verfügung der Direktion der Justiz und des Innern vom 28. März 2022

aufzuheben und das Verfahren zur materiellen Prüfung der Anträge an diese

zurückzuweisen, eventualiter festzustellen, dass es sich beim von der

Beschwerdegegnerin als Auftrag bezeichneten Rechtsverhältnis zwischen ihnen um

ein Arbeitsverhältnis im Sinn von § 7 des kantonalen Personalgesetzes vom

27.

September 1998 (PG, LS 177.10) handle, und ihr der Lohn in Höhe

von Fr. 13'192.50 pro Monat während der Kündigungsfrist von drei Monaten,

eine Entschädigung von sechs Monaten wegen nicht gerechtfertigter fristloser

Kündigung sowie eine Abfindung von zehn Monatslöhnen zuzusprechen.

Die Direktion der Justiz und des Innern beantragte mit

Vernehmlassung vom 24. Mai 2022 die Abweisung der Beschwerde. Das JuWe

schloss mit Beschwerdeantwort vom 17. Juni 2022 ebenfalls auf Abweisung

des Rechtsmittels unter Entschädigungsfolge. A gab am 11. August 2022

einen Anwaltswechsel bekannt und ersuchte um (weitere) Erstreckung der Frist,

sich zur Beschwerdeantwort zu äussern, bis am 26. September 2022. Dieses

Gesuch wies der Vorsitzende mit Verfügung vom 12. August 2022. Hierauf

liess A am 22. August 2022 eine Stellungnahme einreichen. Das JuWe

erklärte am 5. September 2022 Verzicht auf weitere Äusserung.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen

Rekursentscheide der Direktion der Justiz und des Innern über

personalrechtliche Anordnungen des Beschwerdegegners zuständig (§§ 41 ff.

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG,

LS 175.2]).

Nimmt die Vorinstanz einen

Rekurs nicht an die Hand, ist die formell unterlegene rekurrierende Person

legitimiert, sich auf dem Rechtsmittelweg gegen den Nichteintretensentscheid zu

wehren (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG; vgl. Martin

Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],

Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 58). Die Beschwerdelegitimation der

Beschwerdeführerin ist folglich zu bejahen.

Da auch die übrigen

Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Die Beschwerdeführerin verlangt vor Verwaltungsgericht unter

anderem eine Lohnfortzahlung während der Kündigungsfrist von drei Monaten, eine

Entschädigung in der Höhe von sechs Monatslöhnen sowie eine Abfindung von zehn

Monatslöhnen, wobei sie sich auf den Standpunkt stellt, ihr Lohn habe Fr. 13'192.50

pro Monat betragen. Im Streit liegt somit ein Betrag von über Fr. 250'000.-,

weshalb die Beschwerde durch die Kammer zu behandeln ist (§ 38 Abs. 1

in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c e contrario VRG).

3.

Die Vorinstanz begründet ihren Nichteintretensentscheid

damit, dass es sich bei dem Rechtsverhältnis zwischen der Beschwerdeführerin

und dem Beschwerdegegner nicht um ein öffentlich-rechtliches

Anstellungsverhältnis gehandelt habe und Forderungen daraus insofern nicht im

Anfechtungsverfahren vor ihr als Rekursbehörde geltend zu machen seien. Daran

ändere auch die beschwerdegegnerische Feststellungsverfügung vom 23. April

2021.

nichts, worin sie als Rekursinstanz angegeben werde. Vielmehr fehle es ihr

an der sachlichen Zuständigkeit zur Beurteilung des Rekurses der Beschwerdeführerin

und habe diese ihre (auftragsrechtlichen) Forderungen vor Zivil- oder

Verwaltungsgericht geltend zu machen.

Dagegen stellt sich die

Beschwerdeführerin auf den Standpunkt, dass das Verhältnis zwischen ihr und dem

Beschwerdegegner als öffentlich-rechtliches Arbeitsverhältnis zu qualifizieren

und die Vorinstanz damit zu Unrecht auf ihren Rekurs nicht eingetreten sei. So

ergebe sich aus der Kantonsverfassung und der Gesetzgebung des Kantons Zürich,

dass Personen, die eine medizinische Dienstleistung im Strafvollzug erbrächten,

durch den Kanton Zürich angestellt werden müssten, und könne die

privatrechtliche Praxis zur Abgrenzung des Auftrags zum Arbeitsvertrag nur

ergänzend beigezogen werden. Auch diesbezüglich sprächen jedoch verschiedene

Elemente dafür, dass sie als Angestellte im Sinn des Personalgesetzes für den

Beschwerdegegner tätig gewesen sei (Benutzung der Räumlichkeiten und von

Material des Beschwerdegegners, wirtschaftliche Abhängigkeit von diesem,

Teilnahme an Sitzungen des Beschwerdegegners sowie Bezeichnung als Ärztin der

Vollzugseinrichtung).

4.

4.1

Die

Verwaltungsbehörden und das Verwaltungsgericht sind für die Beurteilung

öffentlich-rechtlicher Angelegenheiten zuständig (§ 1 Satz 1 VRG).

Die Beurteilung privatrechtlicher Angelegenheiten fällt dagegen in die

sachliche Zuständigkeit der Zivilgerichte (§ 1 Satz 2 VRG).

4.2

Streitigkeiten

über öffentlich-rechtliche Arbeitsverhältnisse, die in der Regel durch

Verfügung und ausnahmsweise durch den Abschluss eines öffentlich-rechtlichen

Arbeitsvertrags begründet werden, sind daher auf dem verwaltungsrechtlichen Weg

geltend zu machen (§ 12 und § 33 PG). Dies gilt auch dann, wenn nicht

nur öffentliches Personalrecht, sondern vorfrageweise auch Zivilrecht

angewendet wird. Dabei ist in jedem Fall der Anfechtungsweg zu beschreiten; § 81 lit. b VRG schliesst das Klageverfahren für personalrechtliche

Angelegenheiten aus (vgl. Tobias Jaag, Kommentar VRG, § 81 N. 19).

Alle anderen Streitigkeiten aus verwaltungsrechtlichen

Verträgen beurteilt das Verwaltungsgericht im Klageverfahren als einzige

kantonale Instanz (§ 81 lit. b VRG).

Sie sind abzugrenzen von Streitigkeiten aus privatrechtlichen Verträgen, deren

Beurteilung in die Zuständigkeit der Zivilgerichte fällt. Der

verwaltungsrechtliche Vertrag ist die auf übereinstimmenden Willenserklärungen

von zwei oder mehreren Rechtssubjekten beruhende Vereinbarung, welche die

Regelung einer konkreten verwaltungsrechtlichen Rechtsbeziehung, vor allem im

Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben, zum Gegenstand hat. Zur

Unterscheidung zwischen verwaltungsrechtlichen und privatrechtlichen

Verträgen ist daher – bei Fehlen einer gesetzlichen Qualifizierung – in erster

Linie auf den Vertragsgegenstand und -zweck abzustellen. Entscheidend für die

Qualifikation als öffentlich-rechtlich ist, dass der Vertrag unmittelbar die

Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft oder Materien enthält, die vom

öffentlichen Recht geregelt werden. Als privatrechtlich ist ein Vertrag

demgegenüber einzustufen, wenn er nur mittelbar öffentliche Interessen verfolgt

bzw. wenn es einzig darum geht, dass der Staat durch Kauf, Werkvertrag oder

Auftrag Hilfsmittel beschafft, die er zur Erfüllung seiner öffentlichen

Aufgaben benötigt (zum Ganzen Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 1 N. 20;

ferner Jaag, § 81 N. 9 f.; BGr, 3. Juli

2019, 1C_602/2018, E. 3.1).

4.3

Aus § 81 lit. b VRG folgt, dass sämtliche personalrechtlichen Streitigkeiten im (verwaltungsrechtlichen)

Anfechtungsverfahren zu beurteilen sind. Seit Inkrafttreten der vorgenannten

Bestimmung genügt es für die Eröffnung eines solchen Anfechtungsverfahrens

dabei, dass die rekurrierende Person vertretbar begründete potenzielle

Ansprüche aus öffentlichem Personalrecht geltend macht (vgl. zum alten Recht

noch VGr, 12. Januar 2005, PB.2004.00074, E. 1). So sind Tatsachen,

die sowohl für die Zuständigkeit der angerufenen Verwaltungsrechtspflegeinstanz

als auch die Begründetheit des Rechtsmittels erheblich sind, für die

Beurteilung der Zuständigkeit grundsätzlich als wahr zu unterstellen; sie

werden erst im Moment der materiellen Prüfung des eingeklagten Anspruchs

untersucht (vgl. Bertschi, § 21 N. 8; BGr, 23. Februar 2018, 2C_1024/2016,

E. 3.4.1).

Das vorinstanzliche Nichteintreten war somit nicht gerechtfertigt.

Vielmehr hätte die Vorinstanz auf den Rekurs der Beschwerdeführerin eintreten

müssen, macht(e) diese doch geltend, dass ihr aus einem öffentlich-rechtlichen

Anstellungsverhältnis ein Anspruch auf Lohnfortzahlung, Entschädigung und

Abfindung zukomme. Nachdem die Vorinstanz die materiell-rechtliche Frage, ob

zwischen der Beschwerdeführerin und dem Beschwerdegegner ein

öffentlich-rechtliches Anstellungsverhältnis bestand, im Rahmen der

Eintretensfrage geprüft hat, erübrigt sich eine Rückweisung.

5.

5.1

Das

Arbeitsverhältnis des Personals des Kantons und seiner unselbständigen

Anstalten untersteht gemäss Art. 47 Abs. 1 der Kantonsverfassung vom

27.

Februar 2005 (LS 101) und § 1 Abs. 1 und § 7 PG

dem öffentlichen Recht; privatrechtliche Arbeitsverhältnisse sind

ausgeschlossen (vgl. Evi Schwarzenbach in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi

Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc.

2007, Art. 47 N. 4; Plüss, § 1 N. 28; VGr, 12. Januar

2005, PB.2004.00074, E. 2.1).

Zur Frage, wann ein (öffentlich-rechtliches)

Arbeitsverhältnis gegeben ist, äussert sich das kantonale Recht nicht. Es ist

deshalb gerechtfertigt, für die Definition des Arbeitsverhältnisses im Sinn des

kantonalen Personalrechts subsidiär (vgl. hierzu Art. 6 Abs. 1 des

Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 10. Dezember 1907 [SR 210]) den

zivilrechtlichen Begriff des Arbeitsverhältnisses zu berücksichtigen (vgl. BGr,

5.

März 2008, 1C_252/2007, E. 5.2 f. mit Hinweisen; VGr, 12. Januar

2005, PB.2004.00074, E. 3.4).

5.2

Nach der

zivilrechtlichen Definition weist der Arbeitsvertrag im Wesentlichen vier

Merkmale auf: Das Erbringen einer Arbeitsleistung, die Entgeltlichkeit, die

Eingliederung in eine fremde Arbeitsorganisation (sog. Subordinations- oder

Unterordnungverhältnis) und das Vorliegen eines Dauerschuldverhältnisses (vgl. Art. 319

Abs. 1 des Obligationenrechts vom 30. März 1911 [OR, SR 220]).

Im Einzelfall kann es schwierig sein, den Arbeitsvertrag von anderen Verträgen

auf Arbeitsleistungen abzugrenzen, insbesondere vom Auftrag (Art. 394 ff.

OR), der auch Dienstleistungen gegen Entgelt zum Gegenstand hat. Der

Arbeitsvertrag unterscheidet sich aber durch das Merkmal der Subordination der

arbeitnehmenden Person. Darunter wird deren rechtliche Unterordnung in

persönlicher, betrieblicher, zeitlicher und in gewisser Weise auch in

wirtschaftlicher Hinsicht verstanden (zum Ganzen BGr, 6. August 2020,

4A_64/2020, E. 6.1 f. mit Hinweisen). Bei einem für den

Arbeitsvertrag typischen Subordinationsverhältnis ist die Arbeitnehmerin bzw.

der Arbeitnehmer in der Regel in den Betrieb der Arbeitgeberin bzw. des

Arbeitgebers eingegliedert. Entsprechend deuten das Zurverfügungstellen eines

Arbeitsplatzes und von Arbeitsmaterialien, die Pflicht zur Einhaltung von

vorgeschriebenen Arbeitszeiten, Arbeitszeitkontrollen und die Pflicht zu

regelmässigem Erscheinen auf das Vorliegen eines Arbeitsvertrags hin. Ebenso

spricht die Gewährung von Ferien für ein Arbeitsverhältnis. Demgegenüber kann

die bzw. der Beauftragte selber bestimmen, wann und wo sie bzw. er ihre bzw.

seine Dienste erbringt. Sowohl die arbeitnehmenden als auch die beauftragten

Personen müssen sodann zwar Weisungen befolgen, dies indessen in

unterschiedlichem Umfang: Die Arbeitgeberin bzw. der Arbeitgeber hat ein

umfassendes Weisungsrecht, da sie bzw. er über Art, Umfang und Organisation der

zu leistenden Arbeit Weisungen erteilen kann (vgl. Art. 321d OR); die

Auftraggeberin bzw. der Auftraggeber darf nur hinsichtlich der Besorgung des

übertragenen Geschäfts Weisungen erteilen (vgl. Art. 397 Abs. 1 OR).

Ausgeschlossen sind grundsätzlich sogenannte Verhaltensanweisungen, das heisst

solche bezüglich Ort, Organisation der Arbeit etc. Zulässig sind dagegen

Zielanweisung und Fachanweisungen (vgl. zum Ganzen VGr, 12. Januar 2005,

PB.2004.00074, E. 3.4; BGr, 6. August 2020, 4A_64/2020, E. 6.3.1 ff.

mit Hinweisen).

Beim Arbeitsvertrag ist weiter typisch, dass die

Arbeitgeberin bzw. der Arbeitgeber das Unternehmensrisiko trägt (BGr, 6. August

2020, 4A_64/2020, E. 6.3.5 mit Hinweisen) und bei der arbeitnehmenden

Person im Rahmen der vertraglich zur Verfügung gestellten Arbeitsleistung eine

wirtschaftliche Abhängigkeit besteht, namentlich indem durch eigene

unternehmerische Entscheide kein Einfluss auf das Einkommen genommen werden

kann (BGr, 6. August 2020, 4A_64/2020, E. 6.3.6 mit Hinweisen). Eine

regelmässige Entschädigung, also eine fixe oder periodische Vergütung, kann

ebenfalls auf einen Arbeitsvertrag hindeuten. Ein Arbeitsvertrag setzt aber

nicht zwingend die Vergütung eines fixen Zeitlohns voraus. Vielmehr kann auch

ein Leistungslohn oder Erfolgsvergütungen vereinbart werden. Häufig werden auch

Mischformen verabredet, beispielsweise ein garantierter Mindestlohn kombiniert

mit einer leistungsbezogenen Vergütungskomponente (zum Ganzen BGr, 6. August

2020, 4A_64/2020, E. 6.3.4 mit Hinweisen).

Neben diesen materiellen

Merkmalen haben die formellen Kriterien für die Qualifikation als

Arbeitsvertrag – wie das Abführen von Sozialversicherungsbeiträgen oder die

Einstufung der Tätigkeit als unselbständige Erwerbstätigkeit im Steuer- oder

Sozialversicherungsrecht – nur eine untergeordnete Bedeutung. Nicht

entscheidend ist ferner die von den Parteien gewählte Bezeichnung des

eingegangenen Vertrags (BGr, 6. August 2020, 4A_64/2020, E. 6.4, und

7.

April 2020, 9C_669/2019, E. 3.1 [je mit Hinweisen]).

5.3

5.3.1

Die Beschwerdeführerin wurde vom Beschwerdegegner mit Verfügung vom 18. Juli

2012.

per 1. September 2012 "zur Gefängnisärztin im Vollzugszentrum C

ernannt", wobei sich die betreffende Verfügung nicht (näher) zur Art des

Vertragsverhältnisses zwischen den Parteien und zum Vertragsinhalt äussert.

Erwähnt wird lediglich, dass die Beschwerdeführerin die medizinische

Grundversorgung des Vollzugszentrum C übernehmen werde und man sich auf

eine erfolgreiche Zusammenarbeit mit ihr freue.

Das kantonale Recht erlaubt

in diesem Zusammenhang ebenfalls keine klaren Rückschlüsse. So bestehen keine

verbindlichen Vorgaben für die Regelung der Beschäftigung von Ärztinnen und

Ärzten in kantonalen Vollzugseinrichtungen. Gemäss den massgeblichen

gesetzlichen Bestimmungen zur

medizinischen Versorgung inhaftierter Personen im Kanton Zürich erbringt die

Justizdirektion Dienstleistungen dieser Art zwar grundsätzlich "mit

eigenem Personal" (§ 24 Abs. 1 lit. a des Straf- und

Justizvollzugsgesetzes vom 19. Juni 2006 [StJVG, LS 331]; § 96 Abs. 1,

§ 108 Abs. 1 und § 109 Abs. 1 der Justizvollzugsverordnung

vom 6. Dezember 2006 [JVV, LS 331.1]); § 24 Abs. 2 StJVG

ermächtigt die Behörde jedoch gleichzeitig, sachverständige Personen mit der

medizinischen Versorgung zu beauftragen, wenn die Leistung nicht mit eigenem

Personal erbracht werden kann (§ 24 Abs. 2 StJVG). Von einer solchen

Ausnahmesituation kann – den insofern nachvollziehbaren Ausführungen des

Beschwerdegegners zufolge – im Fall der im Vollzugszentrum C anzubietenden

ärztlichen Leistungen ausgegangen werden, weil die betroffenen Ärztinnen und

Ärzte angesichts der geringen Grösse der Einrichtung nur im Rahmen eines

Niedrigpensums angestellt werden könnten, was gerade für eine ausgebildete

Ärztin bzw. einen ausgebildeten Arzt mit eigener Praxis finanziell gesehen

nicht attraktiv ist (siehe auch Michelle Salathé, Die Bedeutung der ärztlichen

Unabhängigkeit in der Vollzugsmedizin, in: Riklin Franz/Mez Bettina [Hrsg.],

Gefängnismedizin und Strafjustiz, Eine unheilvolle Verbindung?, Bern 2012, S. 65 ff.,

S. 66 f.;

Zu beachten ist ausserdem, dass sich eine in einer Vollzugseinrichtung tätige

Ärztin bzw. ein in einer Vollzugseinrichtung tätiger Arzt gegenüber den

polizeilichen oder den Strafvollzugsbehörden stets auf volle Unabhängigkeit

berufen können muss. Ihre bzw. seine klinischen Entscheidungen sowie alle

anderen Einschätzungen des Gesundheitszustands von inhaftierten Personen dürfen

sich ausschliesslich auf rein medizinische Kriterien stützen und gemäss den

Standesregeln sollte jegliche hierarchische Abhängigkeit oder sogar direkte

vertragliche Beziehung zwischen den Ärztinnen bzw. Ärzten und der Leitung der

Anstalt vermieden werden (Ziff. 12 der Richtlinien zur "Ausübung der

ärztlichen Tätigkeit bei inhaftierten Personen" der Schweizerischen

Akademie der Medizinischen Wissenschaften vom 28. November 2002, Fassung

vom 29. November 2018).

5.3.2

Bezüglich der konkreten Ausgestaltung ihrer Tätigkeit im Vollzugszentrum C

bringt die Beschwerdeführerin vor, dass sie mit der Erbringung

allgemeinmedizinischer Dienstleistungen (Durchführung ärztlicher Visiten,

Behandlung von Insassen und Verschreibung von Medikamenten) sowie – ab dem Jahr

2020.

– dem Betrieb und der Kontrolle der Heimapotheke im Vollzugszentrum C

betraut gewesen sei und sich in diesem Zusammenhang bis Ende Dezember 2020

jeweils am Dienstag- und Donnerstagmorgen fixe Zeitfenster von 7.30 Uhr

bis circa 10.30 Uhr für die Visiten im Vollzugszentrum C reserviert gehabt

habe. Darüber hinaus habe sie die Insassen des Vollzugszentrum C

erforderlichenfalls auch in ihrer Praxis behandelt, sodass "klar von einem

Arbeitspensum von deutlich über 20 % auszugehen" sei. Die mit der

Tätigkeit als Gefängnisärztin erzielten Einnahmen hätten denn auch "fast

20.

%" bzw. "etwa 30 %" ihres Gesamteinkommens als

Ärztin ausgemacht.

Mit der Beschwerdeführerin ist davon

auszugehen, dass das Zurverfügungstellen eines Arbeitsplatzes (inklusive

Einrichtung) ein Indiz für einen Arbeitsvertrag sein kann. Jedoch ist im Fall

der Beschwerdeführerin das Bereitstellen eines Arbeitsplatzes vor folgendem

Hintergrund zu betrachten: Der Beschwerdegegner hat für die körperliche und

geistige Gesundheit der inhaftierten Personen zu sorgen und ihren

Gesundheitszustand durch medizinisches Fachpersonal abklären zu lassen (vgl. § 96

Abs. 1 und § 108 Abs. 1 JVV). Personen, die in eine

Vollzugseinrichtung eingewiesen wurden, dürfen diese jedoch nur ausnahmsweise

verlassen, weshalb innerhalb der Einrichtung eine Grundinfrastruktur für die

medizinische Betreuung der inhaftierten Personen vorhanden sein muss und

Termine, die – wie die wöchentliche ärztliche Visite – zum Vollzugsalltag gehören,

grundsätzlich dort wahrgenommen werden müssen. Insoweit ist das Merkmal des

Zurverfügungstellens eines Arbeitsplatzes zu relativieren.

Gleiches gilt hinsichtlich

der Vereinbarung fixer Zeiten für die Konsultation der Beschwerdeführerin durch

die Insassen des Vollzugszentrums C. So beschlagen die spezifischen

Bedingungen des Justizvollzugs auch die zeitliche Komponente der medizinischen

Leistungserbringung. Wie der Beschwerdegegner zu Recht geltend macht, ist es

für die anzustrebende Wiedereingliederung verurteilter Personen und die

Gewährleistung eines geordneten Anstaltsbetriebs von grosser Bedeutung, dass

den inhaftierten Personen ein geregelter Tagesablauf geboten wird mit fixen

Zeiten für Arbeit, Schule, Freizeit etc. Die Gesundheitsversorgung ist in

diesen Rahmen einzubetten und namentlich die wöchentliche medizinische

Visitentätigkeit der Gefängnisärztin bzw. des Gefängnisarztes in zeitlicher

Hinsicht mit den anderen Aufgaben des Strafvollzugs zu koordinieren. Die

Notwendigkeit klarer Zeitfenster ergab sich im Fall der Beschwerdeführerin

weiter aus dem Umstand, dass bei den Visiten wie auch der Kontrolle der

Hausapotheke immer jemand vom Personal der Vollzugseinrichtung mit anwesend

sein musste, nur schon um der Beschwerdeführerin Zugang zu den Räumlichkeiten

zu verschaffen, da sie nicht über eine eigene Chip-Karte verfügte. Dass der

Beschwerdegegner der Beschwerdeführerin bestimmte Arbeitszeiten vorgeschrieben

hätte, lässt sich den Akten sodann nicht entnehmen. Vielmehr scheint die

Beschwerdeführerin ihre wöchentlichen Visiten sowie die Termine mit einzelnen

Insassen in ihrer Praxis in den Grenzen der vorerwähnten Besonderheiten des

Justizvollzugs nach ihrem Belieben festgelegt zu haben. So beklagte sie sich

jedenfalls Anfang des Jahres 2021, dass zum ersten Mal in ihrer langjährigen

Tätigkeit als Gefängnisärztin von ihr geplante Visiten kurzfristig seitens

einer Mitarbeiterin des Vollzugszentrum C "anberaumt" und

abgesagt worden seien. Absprachen bezüglich der Ferienabwesenheiten der

Beschwerdeführerin haben sich ebenfalls auf eine Mitteilung der geplanten

Abwesenheit und die Organisation einer Vertretung beschränkt.

5.3.3

Gegen das Vorliegen eines Arbeitsvertrags spricht im Weiteren, dass die

Beschwerdeführerin innerhalb der Organisation des Beschwerdegegners nicht

direkt einer Person unterstellt war und ihre Leistung und ihr Verhalten nicht

qualifiziert wurden.

Der Beschwerdegegner gab der

Beschwerdeführerin zudem nicht nur keine individuell-konkreten Weisungen,

welche unmittelbar die Gestaltung ihrer Arbeit beeinflusst hätten, oder gar

fachliche Weisungen; auch die von der Beschwerdeführerin behauptete

Verpflichtung, regelmässig an internen Sitzungen des Vollzugszentrum C

teilzunehmen, und ihre angebliche Überwachung durch Mitarbeitende des

Beschwerdegegners bei der Arbeitsausführung, sind nicht belegt. Aus den Akten

ergibt sich diesbezüglich einzig, dass sich die Beschwerdeführerin bei

Problemen oder Fragen im Zusammenhang mit der Gesundheitsversorgung im Vollzugszentrum C

wiederholt mit der Anstaltsleitung austauschte, um sich "gegenseitig abzusichern",

und diese die von der Beschwerdeführerin eingereichten Leistungsabrechnungen

nach Aufkommen erklärungsbedürftiger Unstimmigkeiten einer internen Überprüfung

unterzog.

5.3.4

Die Verpflichtung, auf dem Areal des Vollzugszentrum C auf eine

respektvolle Kleidung zu achten, trifft sodann alle Personen, welche die

Einrichtung aufsuchen, auch die Besucherinnen und Besucher. Sie ist insofern

nicht charakteristisch für ein Arbeitsverhältnis.

Dies gilt erst recht für

den Umstand, dass die Beschwerdeführerin für die Organisation ihrer Termine als

Gefängnisärztin und die Erledigung administrativer Arbeiten auf das Personal

ihrer privaten Arztpraxis zurückgriff, welche sie seit 2011 in D betrieb.

Dort behandelte sie auch regelmässig Insassen des

Vollzugszentrum C, wenn sie auf die besondere Infrastruktur ihrer Praxis

angewiesen war.

5.3.5

Absolut atypisch für ein Arbeitsverhältnis ist schliesslich die

Entschädigung, welche die Beschwerdeführerin für ihre Tätigkeit beim

Beschwerdegegner erhalten hat. So stellte die Beschwerdeführerin ihre gegenüber

Insassen erbrachten Leistungen jeweils direkt dem Vollzugszentrum C bzw.

dem Beschwerdegegner in Rechnung gemäss geltendem Tarif für ambulante ärztliche

Leistungen in der Schweiz (Tarmed). Der Beschwerdegegner beglich die Rechnung

der Beschwerdeführerin und forderte die jeweiligen Beträge bei der zuständigen

Krankenkasse der betroffenen Insassen zurück. Angaben der Beschwerdeführerin

zufolge soll ihr der Beschwerdegegner dabei für ihre Arztleistungen (inklusive

Medikamentenverkauf) über die Jahre hinweg einen "Monatslohn" von

durchschnittlich Fr. 13'192.50 ausgerichtet haben, was unter

Berücksichtigung ihres tiefen Pensums einem Vielfachen des Lohnmaximums gemäss Anhang 2

der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19. Mai 1999 (LS 177.111)

entspräche.

Die konkrete Höhe des

Einkommens der Beschwerdeführerin aus ihrer Tätigkeit als Gefängnisärztin war

überdies unmittelbar davon abhängig, wie viele Insassen sie behandelte und

welche Untersuchungen sie bei ihnen durchführte. Das heisst, die

Beschwerdeführerin konnte auf die Höhe ihres Einkommens bis zu einem gewissen

Grad selbst Einfluss nehmen. Ein eigentliches Basissalär war nicht vereinbart

und auch keine Lohnzahlungen während der Ferien oder krankheitsbedingter

Abwesenheiten. Entsprechend schwankte das Einkommen der Beschwerdeführerin

monatlich und schlug sie dem Beschwerdegegner Anfang des Jahres 2021 eine

Vereinbarung vor, welche unter anderem eine Stornogebühr von Fr. 400.-

pro Stunde vorsah für reservierte Visitenzeiten, wenn diese nicht mindestens

drei Monate im Voraus storniert wurden.

Die Beschwerdeführerin

genoss bei Ausübung ihrer Tätigkeit als Gefängnisärztin aber auch insofern eine

grosse wirtschaftliche Unabhängigkeit, als ihr andere Erwerbstätigkeiten nicht

verwehrt waren. Neben ihrer eigenen Praxis war sie denn auch als Schulärztin

und verantwortliche Person für die Heimapotheke des Alters- und Pflegeheims D

tätig.

5.4

Nach dem

Gesagten weist die von der Beschwerdeführerin ausgeübte Tätigkeit als

Gefängnisärztin und fachverantwortliche Person für den Betrieb der Heimapotheke

und für den Umgang mit kontrollierten Substanzen im Vollzugszentrum C

verschiedene Kriterien auf, die eindeutig gegen das Vorliegen eines

(öffentlich-rechtlichen) Arbeitsverhältnisses sprechen. Die Vorinstanz ging

daher zu Recht davon aus, dass die Beschwerdeführerin ihre Forderungen

gegenüber dem Beschwerdegegner nicht auf das öffentliche Personalrecht zu

stützen vermag.

Dies führt zur Abweisung der Beschwerde im Sinn der

Erwägungen.

6.

Da die Beschwerdeführerin

im vorliegenden Verfahren vor Verwaltungsgericht ausschliesslich

personalrechtliche Ansprüche stellt und sich in der Begründung der Beschwerde

auch nur dazu äussert, besteht kein Anlass, die Eingabe vom 13. Mai 2022

(auch) als verwaltungsrechtliche Klage entgegenzunehmen.

7.

Weil der Streitwert mehr als Fr. 30'000.- beträgt, sind

Kosten aufzuerlegen (§ 65a Abs. 3 Satz 1 VRG). Ausgangsgemäss

sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2

in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).

Weder der unterliegenden Beschwerdeführerin noch dem in

seinem amtlichen Wirkungskreis tätig gewordenen Beschwerdegegner ist eine

Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG; VGr, 9. Juli

2020, VB.2020.00164, E. 4.2).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen

abgewiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 8'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 8'120.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin

auferlegt.

4.

Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.

5.

Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des

Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist binnen 30 Tagen

ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,

6004.

Luzern.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) die Direktion der Justiz und des Innern.