Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00310

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2022.00310

Urteil

der 3. Kammer

vom 8. Dezember 2022

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichter

Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiberin Eva Heierle.

In Sachen

A, vertreten durch RA B und/oder RA C,

Beschwerdeführerin,

gegen

Gemeinderat Kilchberg, vertreten durch RA D,

Beschwerdegegner,

und

1.

E,

2.

F,

beide vertreten durch RA G und/oder RA H,

Mitbeteiligte,

betreffend Einleitung

des Quartierplanverfahrens,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A ist Eigentümerin des überbauten Grundstücks Kat.-Nr. 01

in der zweigeschossigen Wohnzone W2B der Gemeinde Kilchberg. Sie ersuchte am 28. April

2020 um Einleitung einer Grenzbereinigung und am 10. November 2020 erneut

um Einleitung eines solchen Verfahrens bzw. eines Teilquartierplanverfahrens

betreffend die Erschliessung dieser Parzelle. Der Gemeinderat Kilchberg bezog E

und F als Eigentümerschaft von Kat.-Nr. 02 in das Verfahren ein. Mit

Beschluss vom 26. Oktober 2021 lehnte der Gemeinderat die Begehren von A

ab.

Erwägungen

II.

Gegen den ablehnenden Entscheid erhob A am 1. Dezember

2021.

Rekurs an das Baurekursgericht des Kantons Zürich. Dieses wies das

Rechtsmittel mit Entscheid vom 12. April 2022 ab.

III.

Mit Beschwerde vom 24. Mai 2022 beantragte A, der

angefochtene Entscheid sei aufzuheben und der Gemeinderat sei anzuweisen, das

nachgesuchte Teilquartierplanverfahren einzuleiten, eventualiter sei die Sache

an die Vorinstanz zurückzuweisen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen

zulasten des Gemeinderats.

Das Baurekursgericht stellte am 14. Juni 2022 ohne

weitere Bemerkungen Antrag auf Abweisung der Beschwerde. Der Gemeinderat

ersuchte am 29. Juni 2022 um Abweisung der Beschwerde. E und F beantragten

am 29. Juni 2022 ebenfalls die Abweisung der Beschwerde. In der Replik vom

5.

September 2022 hielt A an ihren Anträgen fest. Der Gemeinderat

verzichtete am 19. September 2022 auf Gegenbemerkungen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Die

Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ergibt sich aus § 41 Abs. 1 in

Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2).

1.2

Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen

sind ebenfalls erfüllt. Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.

2.

2.1

Der Quartierplan ermöglicht im erfassten

Gebiet eine der planungs- und baurechtlichen Ordnung entsprechende Nutzung und

enthält die dafür nötigen Anordnungen (§ 123 Abs. 1 des [kantonalen]

Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG; LS 700.1]). Alle

Grundstücke innerhalb des Quartierplangebiets müssen durch den Quartierplan

erschlossen werden und an gegebenenfalls erforderlichen gemeinschaftlichen

Ausstattungen und Ausrüstungen teilhaben. Dabei sind Erschliessungen sowie

gemeinschaftliche Ausstattungen so festzulegen, dass sie bei vollständiger

Nutzung der erfassten Grundstücke genügen (§ 128 Abs. 1 und 2 PBG).

Grundstücke sind im Sinn von Art. 19 Abs. 1 und Art. 22 Abs. 2

lit. b des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) sowie

von §§ 233 und 234 PBG unter anderem dann genügend erschlossen, wenn sie

selber und die darauf bestehenden oder vorgesehenen Bauten und Anlagen genügend

zugänglich sind (§ 236 Abs. 1 PBG). Genügende Zugänglichkeit bedingt

in tatsächlicher Hinsicht eine der Art, Lage und Zweckbestimmung der Bauten

oder Anlagen entsprechende Zufahrt für die Fahrzeuge der öffentlichen Dienste

und der Benützer (§ 237 Abs. 1 PBG). Zufahrten sollen sodann für

jedermann verkehrssicher sein (vgl. § 237 Abs. 2 PBG).

2.2

Mit dem Rechtsmittel gegen die Einleitung

des Quartierplanverfahrens oder deren Verweigerung kann nur geltend gemacht

werden, die Voraussetzungen zur Durchführung des Verfahrens fehlten oder sie

seien gegeben; Einwendungen dieser Art können später nicht mehr behoben werden

(vgl. § 148 Abs. 2 PBG). Wo die bauliche Entwicklung und der

Erschliessungsplan es als wünschbar erscheinen lassen, wird der Quartierplan

von Amtes wegen eingeleitet (§ 147 PBG). Die Voraussetzung der

"Wünschbarkeit" räumt der Gemeinde zwar einen gewissen

Entscheidungsspielraum ein, ist aber an den berührten öffentlichen und privaten

Interessen zu messen. Die Einleitung kann beispielsweise verweigert werden,

wenn die Erschliessung anderweitig gewährleistet ist, die betroffenen Parzellen

sinnvoll genutzt werden können und die Regelbauweise eingehalten wird.

Diesfalls fehlt es an der Erforderlichkeit und damit an der Verhältnismässigkeit

einer hoheitlich verfügten Quartierplanung (vgl. BGr, 1. April 2019,

1C_314/2018, E. 4.2). In jedem Fall kann der Einleitungsbeschluss nur nach

einer grundsätzlichen Prüfung der Randbedingungen – etwa die Zweckmässigkeit

der Gebietssanierung oder die vermutlichen Bedürfnisse der Öffentlichkeit –

gefasst werden (VGr, 18. September 2014, VB.2013.00624, E. 2.3 mit

Hinweisen). Nicht zu prüfen ist bei Einleitung eines amtlichen

Quartierplanverfahrens, ob damit in die Eigentumsgarantie der betroffenen

Grundstückseigentümer in unverhältnismässiger Weise eingegriffen wird. Diese

Frage stellt sich erst im Rahmen der definitiven Festlegung der

Erschliessungsanlagen (VGr, 27. Juni 2019, VB.2018.00515, E. 2.2).

3.

Der Beschwerdeführerin gehören neben Kat.-Nr. 01 die nördlich

anschliessenden Parzellen Nrn. 03 und 04. Nordwestlich an Kat.-Nr. 04

grenzt das Grundstück Kat.-Nr. 02 der Mitbeteiligten an. Bei Kat.-Nr. 02

zweigt eine private Zufahrt ab, die über Kat.-Nrn. 04 und 03 an sich bis

zu Kat.-Nr. 01 führt. Kat.-Nrn. 04 und 03 verfügen über ein Fahr- und

Fusswegrecht bezüglich dieser Zufahrt, nicht hingegen Kat.-Nr. 01. Auf

Kat.-Nr. 01 befinden sich ein Wohnhaus und ein Nebengebäude. Die kommunale

Baubehörde erteilte der Beschwerdeführerin am 17. Juni 2019 die

Baubewilligung für die Anpassung der Umgebungsgestaltung; Anfang März 2020

begann die Realisierung des Projekts (vgl. VGr, 17. August 2021,

VB.2021.00209, E. 2.1). Bei diesen Bauarbeiten tolerierten, gemäss Angaben

der Beschwerdeführerin, die mitbeteiligten Grundeigentümer von Kat.-Nr. 02

eine Benutzung der Zufahrt für Bedürfnisse von Kat.-Nr. 01 nicht mehr und

räumten dafür auch kein Fuss- und Fahrwegrecht ein. Nach Ansicht des

Beschwerdegegners ist Kat.-Nr. 01 über einen mittels Dienstbarkeit

zulasten des westlich gelegenen Grundstücks Kat.-Nr. 05 gesicherten

Zugangsweg (Treppenweg) zur öffentlichen Strasse hinreichend erschlossen. Der

Ansicht des Beschwerdegegners hat die Vorinstanz im Ergebnis zugestimmt. Im

Folgenden sind die dagegen gerichteten Rügen der Beschwerdeführerin zu prüfen.

4.

4.1

Am

1.

Juni 2020 ist die Verkehrserschliessungsverordnung vom 17. April

2019.

(VErV; LS 700.4) in Kraft getreten (OS 75, 281). In der VErV werden die

technischen Anforderungen an Zufahrten geregelt. Für die Detailanforderungen an

die Notzufahrt verweist § 13 VErV auf die Richtlinie der Feuerwehr

Koordination Schweiz (FKS) für Feuerwehrzufahrten, Bewegungs- und Stellflächen

vom 4. Februar 2015 (im Folgenden FKS-Richtlinie; vgl. www.feukos.ch). Die VErV

gilt gemäss ihrer Übergangsbestimmung nur für Bauvorhaben, die nach ihrem

Inkrafttreten bei den örtlichen Baubehörden eingereicht werden. Das erste

Gesuch der Beschwerdeführerin um Einleitung des vorliegenden Verfahrens wurde

am 28. April 2020, d. h. vor Inkrafttreten der VErV, gestellt.

Im Schreiben vom 10. November 2020, mit dem die Beschwerdeführerin ihr

Gesuch bekräftigte, bezog sie sich auf diese FKS-Richtlinie und somit

sinngemäss auch auf die darauf verweisende VErV. Zu berücksichtigen ist

ausserdem, dass allfällige noch auszuarbeitende Strassenprojekte im Rahmen des

nachgesuchten Quartierplans auf der Grundlage der VErV auszuarbeiten wären

(vgl. VGr, 1. Oktober 2020, VB.2018.00798, E. 4.2). Übergangsrechtlich

ist somit diese Verordnung im vorliegenden Fall anwendbar.

4.2

Die

kommunale Baubehörde hat Kat.-Nr. 01 in früheren Baubewilligungsverfahren

gemäss den damals massgeblichen Zugangsnormalien als genügend erschlossen

angesehen. Dies schliesst jedoch nicht aus, dass die Beschwerdeführerin im

Rahmen eines Gesuchs um Einleitung eines Teilquartierplanverfahrens eine

Neuüberprüfung der Erschliessung mindestens im Hinblick auf die Voraussetzungen

für die Notzufahrt gemäss § 13 VErV bzw. FKS-Richtlinie beanspruchen kann:

Die VErV führt zwar – aufgrund ihrer übergangsrechtlichen Regelung – nicht zu

einem Anpassungsbedarf bei Bauvorhaben, die vor ihrem Inkrafttreten eingereicht

wurden, bzw. bei entsprechenden Baubewilligungen im Hinblick auf die

technischen Anforderungen an die Zufahrt. Es kann den Inhaberinnen und Inhabern

solcher Baubewilligungen aber nicht ohne Weiteres verwehrt werden, von der

Verweisung von § 13 VErV auf die Anforderungen der FKS-Richtlinie an die

Notzufahrt zu profitieren, soweit diese ein höheres Sicherheitsniveau vorsehen,

als es vor dem Inkrafttreten der VErV bestanden hat. Die entsprechenden neuen

Normen dienen sodann dem Schutz polizeilicher Güter und der öffentlichen

Sicherheit. Wo die tatsächlichen Verhältnisse den aktuellen

Mindestanforderungen an die Notzufahrt und damit dem heute verfolgten

Sicherheitsstandard nicht (mehr) genügen, hat die zuständige Behörde beim

Entscheid über die Einleitung eines Quartierplanverfahrens nicht nur das

private Interesse der Grundeigentümerschaft an einer allfälligen Verbesserung

der Erschliessung, sondern auch die damit in Zusammenhang stehenden

öffentlichen bzw. polizeilichen Interessen zu berücksichtigen.

5.

5.1

In

den Ziff. 8 bis 10 der FKS-Richtlinie werden unterschiedliche Vorgaben an

die Notzufahrt für drei Kategorien von in der Höhe abgestuften Gebäuden

(Gebäude geringer Höhe, Gebäude mittlerer Höhe und Hochhäuser) festgelegt.

Dabei wird gemäss Ziff. 8 und 9 der FKS-Richtlinie die Grenze zwischen der

ersten und der zweiten Kategorie bei einer Höhe von 11 m gezogen. In dem

vom Beschwerdegegner eingeholten Technischen Bericht der I AG vom 9. August

2021.

zur Erschliessungsprüfung wurde ausgeführt, es sei beim bestehenden Wohnhaus

von einer Gebäudehöhe bis 11 m gemäss der FKS-Richtlinie auszugehen, weil

die Parzelle in der zweigeschossigen Wohnzone W2B liege. Die Vorinstanz erwog,

die massgebliche Höhe beziehe sich gemäss der FKS-Richtlinie nicht auf die

Gebäudehöhe im baurechtlichen Sinn, sondern auf die Gesamthöhe. Es trifft zu,

dass die fraglichen Bestimmungen an die Gesamthöhe des Gebäudes anknüpfen. Dies

ergibt sich nicht nur aus dem Wortlaut von Ziff. 8 bis 10 der

FKS-Richtlinie. In der Begriffsbestimmung in Ziff. 2 der FKS-Richtlinie

wird präzisiert, dass damit der grösste Höhenunterschied zwischen dem höchsten

Punkt der Dachkonstruktion und den lotrecht darunterliegenden Punkten auf dem

massgebenden Terrain gemeint ist. Die Beschwerdeführerin macht geltend, ihr

Wohnhaus mit einem spitz zulaufenden Mansardendach auf Kat.-Nr. 01 sei

11,70 m hoch. Diese Behauptung erachtete die Vorinstanz als plausibel und

prüfte deshalb, ob bei dieser Baute die Voraussetzungen gemäss Ziff. 9 der

FKS-Richtlinie für Gebäude mittlerer Höhe vorliegend erfüllt sind. Beim

bestehenden Nebengebäude auf Kat.-Nr. 01 gehen die Verfahrensbeteiligten

übereinstimmend von einem Gebäude geringer Höhe gemäss Ziff. 8 der

FKS-Richtlinie aus. Neben der Frage, ob die Länge des Zugangswegs ab der

öffentlichen Strasse über Kat.-Nr. 05 und 01 zu diesen beiden Bauten den

Vorgaben für eine Notzufahrt entspricht, ist unter den Verfahrensbeteiligten

umstritten, ob der Treppenweg über Kat.-Nr. 05 für einen solchen Zweck

genügend breit ist.

5.2

Ziff. 9 der FKS-Richtlinie sieht für

Gebäude mittlerer Höhe vor, dass die abgewickelte Schlauchlänge vom Löschfahrzeug

bis zum Gebäudeeingang maximal 60 m betragen darf. Zusätzlich ist eine

Stellfläche für ein Hubrettungsfahrzeug entlang einer Fassade zum Anleitern

verlangt, wobei die Bestimmung nicht nur Anforderungen an die Masse der

Stellfläche, sondern auch an den Standort des Hubrettungsfahrzeugs enthält. Im

Unterschied dazu beschränkt sich Ziff. 8 der FKS-Richtlinie für Gebäude

geringer Höhe auf Vorschriften zum Löschfahrzeug; insoweit darf die

abgewickelte Schlauchlänge bei derartigen Gebäuden maximal 80 m betragen.

Wie dargelegt

(vgl. oben E. 5.1), ging die Vorinstanz zugunsten der Beschwerdeführerin

von der von dieser behaupteten Gesamthöhe des Wohnhauses aus, ohne letztere

festzustellen. Weiter beurteilte die Vorinstanz bei diesem Wohnhaus bloss die Einhaltung

der Anforderungen zur Schlauchlänge beim Wohnhaus gemäss Ziff. 9 der

FKS-Richtlinie. Sie nahm dabei an, das Löschfahrzeug würde auf der öffentlichen

Strasse beim Eingang des Treppenwegs über Kat.-Nr. 05 zu Kat.-Nr. 01

abgestellt. Mit den Voraussetzungen zur Stellfläche für das Hubrettungsfahrzeug

gemäss Ziff. 9 der FKS-Richtlinie hat die Vorinstanz sich nicht befasst.

Das in der zweiten Bautiefe gelegene Wohnhaus auf Kat.-Nr. 01 ist derart

weit von der öffentlichen Strasse entfernt, dass mit einem Abstellen des

Hubrettungsfahrzeugs auf dieser Strasse die Vorgaben von Ziff. 9 der

FKS-Richtlinie zur Stellfläche offensichtlich nicht erfüllt werden könnten.

Zwar lassen Ziff. 1

und 3 der FKS-Richtlinie Abweichungen von den Vorgaben dieser Richtlinie bei

Gleichwertigkeit entsprechender Ersatzmassnahmen zu. Auch sieht Art. 2 Abs. 2

der Brandschutznorm der Vereinigung kantonaler Feuerversicherungen (vgl.

www.gvz.ch) vor, dass bestehende Bauten und Anlagen bei wesentlichen

Veränderungen gemäss dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz an die

Brandschutzvorschriften anzupassen sind (vgl. dazu BGr, 28. Juli 2022,

1C_666/2021, E. 2.2.2; Jürg Neeracher, Brandschutz im Kanton Zürich –

Entwicklung hin zu mehr (Eigen-)Verantwortung, in: PBG aktuell 2010/2, S. 17 f.).

Wenn die Gemeinde aber Abweichungen in diesem Sinn bei der Notzufahrt als

ausreichend erachten sollte, so müssten dafür die Gleichwertigkeit mit dem an

sich vorgeschriebenen Schutzniveau nachgewiesen und die zuständigen Stellen

unter Berücksichtigung von Ziff. 3 der FKS-Richtlinie damit einverstanden

sein.

5.3

Insgesamt erweist sich der angefochtene

Entscheid auf der Sachverhaltsebene als ungenügend abgeklärt. Es drängt sich

auf, die für die Anwendung der FKS-Richtlinie massgebenden Gebäudehöhen im

konkreten Fall zu ermitteln; dies gilt namentlich für das Wohnhaus auf Kat.-Nr. 01,

bei dem die relevante Gesamthöhe nicht erstellt ist. Ob die bestehende

Erschliessung vorliegend insbesondere den Anforderungen an die Notzufahrt

gemäss § 13 VErV bzw. FKS-Richtlinie entspricht, ist nicht abschliessend

beurteilbar, weil das massgebliche Schutzniveau und die allfällige

Gleichwertigkeit von Abweichungen nicht bekannt sind. Die diesbezüglichen

sachverhaltsmässigen Mängel sind nicht vom Verwaltungsgericht zu korrigieren,

weshalb die Einholung des von der Beschwerdeführerin beantragten Gutachtens

einer Fachperson mit feuerpolizeilichen Kenntnissen zum Genügen der Notzufahrt

abzulehnen ist. Vielmehr ist die Sache in Gutheissung der Beschwerde zur

Neubeurteilung an den Beschwerdegegner zurückzuweisen. Bei diesem Ergebnis

erübrigt es sich, auf die weiteren Rügen der Beschwerdeführerin einzugehen.

6.

Kann eine

Rückweisung zu einer vollständigen Gutheissung des Antrags führen, gelten –

besondere Umstände vorbehalten – die beschwerdeführenden Personen mit Blick auf

die Kosten- und Entschädigungsfolgen als obsiegend (BGr, 28. April 2014,

2C_846/2013, E. 3.2 f.). Kostenpflichtig sind vorliegend neben dem

Beschwerdegegner auch die Mitbeteiligten, welche die Abweisung der Rechtsmittel

der Beschwerdeführerin beantragt haben (vgl. Kaspar Plüss in: Alain Griffel

[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A.,

Zürich etc. 2014, § 13 N. 45 f.). Damit sind die Gerichtskosten

von Rekurs- und Beschwerdeverfahren zur Hälfte den Mitbeteiligten, die

für ihren Anteil solidarisch haften,

sowie zur Hälfte dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 14 VRG). Zudem sind

die Mitbeteiligten und der Beschwerdegegner entsprechend zu einer Parteientschädigung

an die Beschwerdeführerin zu verpflichten (§ 17 Abs. 2 VRG); als

angemessen erscheint für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren ein Betrag von

insgesamt Fr. 5'000.-.

7.

Schliesslich

ist darauf hinzuweisen, dass es sich beim vorliegenden Rückweisungsentscheid um

einen Zwischenentscheid im Sinn von Art. 93 Abs. 1 lit. a und b

des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG; SR 173.110) handelt,

der nur unter den darin erwähnten einschränkenden Voraussetzungen angefochten

werden kann.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

In

Gutheissung der Beschwerde werden der Beschluss des Gemeinderats Kilchberg vom

26.

Oktober 2021 und der Rekursentscheid vom 12. April 2022

aufgehoben. Die Sache wird im Sinn der Erwägungen an den Gemeinderat Kilchberg

zurückgewiesen.

Die Rekurskosten von Fr. 4'205.-- werden zur Hälfte

den Mitbeteiligten, die für ihren Anteil solidarisch haften, sowie zur Hälfte

dem Beschwerdegegner auferlegt.

2.

Die Gerichtsgebühr

wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 230.-- Zustellkosten,

Fr. 4'230.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden zur Hälfte den Mitbeteiligten, die für ihren Anteil

solidarisch haften, sowie zur Hälfte dem Beschwerdegegner auferlegt.

4.

Die

Mitbeteiligten, die für ihren Anteil solidarisch haften, und der

Beschwerdegegner werden verpflichtet, der Beschwerdeführerin je hälftig eine

Parteientschädigung von insgesamt Fr. 5'000.-- zu bezahlen, zahlbar innert

30.

Tagen ab Rechtskraft des vorliegenden Urteils.

5.

Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 7 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien und die Mitbeteiligten;

b) das Baurekursgericht;

c) das Bundesamt für Raumentwicklung.