Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00312

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2022.00312

Urteil

der 4. Kammer

vom 2. Februar 2023

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter

Marco Donatsch, Gerichtsschreiber

Elias Ritzi.

In Sachen

A AG, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Kanton Zürich, vertreten durch die Fachstelle Kultur,

Beschwerdegegner,

betreffend Ausfallentschädigung

gemäss Covid-19-Kulturverordnung,

hat

sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Die A AG mit Sitz in C bezweckt unter anderem die

Durchführung von Veranstaltungen jeglicher Art. Am 30. September 2021

beantragte sie bei der Fachstelle Kultur des Kantons Zürich eine

Ausfallentschädigung nach der Verordnung über die Massnahmen im Kulturbereich

gemäss Covid-19-Gesetz vom 14. Oktober 2020 (Covid-19-Kulturverordnung; SR

442.15), weil eine von ihr organisierte Veranstaltung in Taiwan wegen

Massnahmen der taiwanesischen Behörden gegen die Verbreitung des Coronavirus

nicht durchgeführt werden konnte. Mit Verfügung vom 1. November 2021 wies

die Fachstelle Kultur das Gesuch ab.

Erwägungen

II.

Mit Verfügung vom 12. April 2022 wies die Direktion

der Justiz und des Inneren einen von der A AG dagegen erhobenen Rekurs ab,

auferlegte der A AG die Rekurskosten von insgesamt Fr. 1'110.- und

sprach ihr keine Parteientschädigung zu.

III.

Gegen diese Verfügung wandte sich die A AG am 24. Mai

2022.

mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie beantragte, unter

Entschädigungsfolge sei der Rekursentscheid vom 12. April 2022 aufzuheben

und ihr eine Ausfallentschädigung in Höhe von Fr. 240'250.40 zuzusprechen,

eventualiter die Sache zur Neubeurteilung an die Fachstelle Kultur

zurückzuweisen. Mit Vernehmlassung vom 31. Mai 2022 schloss die Direktion

der Justiz und des Innern auf Abweisung der Beschwerde. Die Fachstelle Kultur

beantragte mit Beschwerdeantwort vom 27. Juni 2022 die Abweisung der

Beschwerde, eventualiter die Rückweisung zur Neubeurteilung an die Fachstelle

Kultur. Mit weiteren Eingaben vom 18. Juli und 22. August 2022

hielten die A AG und die Fachstelle Kultur an ihren jeweiligen Anträgen

fest.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für die

Beurteilung der Beschwerde gegen den Rekursentscheid der Direktion zuständig (§ 19

Abs. 3 und §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

[VRG, LS 175.2]). Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen

gegeben sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Die auf die Covid-19-Staatsbeiträge im

Kulturbereich anwendbaren Gesetzes- und Verordnungsbestimmungen wurden seit

ihrem Inkrafttreten mehrfach revidiert. Gemäss Art. 36 lit. a des Bundesgesetzes

über Finanzhilfen und Abgeltungen (SuG, SR 616.1) werden Gesuche um

Finanzhilfen und Abgeltungen nach dem im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung

Dispositiv

geltenden Recht beurteilt. Demnach sind das Covid-19-Gesetz vom 25. September

2020 (SR 818.102) in der am 2. September 2021 in Kraft getretenen

Fassung und die Covid-19-Kulturverordnung in der am 1. April 2021 in Kraft

getretenen Fassung massgebend.

3.

3.1 Nach Art. 11

Abs. 1 Covid-19-Gesetz kann der Bund Kulturunternehmen, Kulturschaffende

sowie Kulturvereine im Laienbereich mit Finanzhilfen unterstützen. Gemäss Art. 11

Abs. 11 Covid-19-Gesetz bestimmt der Bundesrat in einer Verordnung die

Kulturbereiche, die mit Finanzhilfen unterstützt werden, und regelt darin die

Anspruchsvoraussetzungen im Einzelnen. Er legt unter anderem die

Beitragskriterien und die Bemessungsgrundlagen für die Finanzhilfen fest.

3.2 Gestützt

auf diese Bestimmung erliess der Bundesrat die Covid-19-Kulturverordnung. Nach Art. 3

Abs. 1 lit. a dieser Verordnung können unter anderem

Ausfallentschädigungen für Kulturunternehmen und für Kulturschaffende zur

Entschädigung finanzieller Einbussen im Zusammenhang mit Veranstaltungen,

Projekten und Einschränkungen des Kulturbetriebs gewährt werden.

Berechnungsgrundlage für die Ausfallentschädigungen ist der finanzielle

Schaden, der aus der Absage, Verschiebung oder eingeschränkten Durchführung von

Veranstaltungen und Projekten oder aufgrund betrieblicher Einschränkungen

infolge der Umsetzung staatlicher Massnahmen entsteht (Art. 4 Abs. 1

Covid-19-Kulturverordnung). Ersatzfähig sind nur Schäden, die durch staatliche

Massnahmen verursacht wurden (Art. 5 Abs. 1 lit. a

Covid-19-Kulturverordnung).

Das Verfahren der Gesuchsbeurteilung richtet sich nach

kantonalem Recht, welches vorsieht, dass Anordnungen kantonaler Organe im

Bereich der Kulturförderung von den Rechtsmittelinstanzen nicht auf deren

Angemessenheit überprüft werden können (Art. 6 Abs. 3

Covid-19-Kulturverordnung; Art. 4a des Kulturförderungsgesetzes [KFG,

LS 440.1]).

3.3 Die

Beschwerdeführerin macht geltend, die Covid-19-Kulturverordnung vermittle einen

Anspruch auf Ausfallentschädigungen, wenn alle Voraussetzungen nach Art. 4

und 5 Covid-19-Kulturverordnung gegeben sind. Dem ist nicht zu folgen. Auch

wenn Art. 4 Covid-19-Kulturverordnung mit

"Anspruchsvoraussetzungen" betitelt ist, ergibt sich aus Art. 3 Abs. 2

Covid-19-Kulturverordnung ausdrücklich, dass kein Anspruch auf Finanzhilfen

besteht. Dazu kommt, dass den für die Beurteilung der Gesuche zuständigen

Kantonen ein erhebliches Ermessen zukommt und sie kulturpolitische Prioritäten

setzen können (Art. 3 Abs. 2 Covid-19-Kulturverordnung).

4.

4.1 Beschwerdegegner

und Vorinstanz kamen zum Schluss, dass Schäden, welche im Ausland durch von

einem ausländischen Staat angeordnete Massnahmen verursacht wurden, nicht

ersatzfähig im Sinn von Art. 4 f. Covid-19-Kulturverordnung sind.

Hiergegen wendet sich die Beschwerdeführerin. Sie bringt vor, Art. 5 Abs. 1

lit. a Covid-19-Kulturverordnung sei dahingehend auszulegen, dass auch

Massnahmen eines ausländischen Staats unter den Begriff der "staatlichen

Massnahmen" falle.

4.2 Bei der

Ermittlung des Sinns einer Rechtsnorm ist primär auf deren Wortlaut abzustellen

(grammatikalisches Element). Ist er klar, das heisst eindeutig und

unmissverständlich, darf vom Wortlaut nur abgewichen werden, wenn ein triftiger

Grund für die Annahme besteht, der Wortlaut ziele am "wahren Sinn"

der Regelung vorbei. Anlass für eine solche Annahme können die

Entstehungsgeschichte der Bestimmung (historisch), ihr Zweck (teleologisch)

oder der Zusammenhang mit anderen Vorschriften (systematisch) geben, so

namentlich, wenn die grammatikalische Auslegung zu einem Ergebnis führt, das

der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber nicht gewollt haben kann (BGE 140 II 80 E. 2.5.3 mit zahlreichen Hinweisen; VGr, 14. Juli 2022, VB.2022.00068, E. 4.2).

4.3 In Art. 2

lit. g Covid-19-Kulturverordnung wird der Begriff der staatlichen

Massnahmen als "Massnahmen auf Anordnung des Bundes, der Kantone und der

Gemeinden zur Bekämpfung des Coronavirus (Covid-19)". Nach dem klaren

Wortlaut sind Massnahmen ausländischer Behörden damit nicht erfasst. Eine

solche Beschränkung auf die staatlichen Behörden innerhalb der Schweiz

entspricht sodann dem Zweck der Covid-19-Kulturverordnung. Ziel der

vorgesehenen Unterstützungsmassnahmen war unter anderem, eine nachhaltige

Schädigung der Schweizer Kulturlandschaft zu verhindern und zum Erhalt der

kulturellen Vielfalt beizutragen (Art. 1 lit. c Covid-19-Kulturverordnung).

Wenn einem Schweizer Kulturunternehmen im Ausland durch eine Massnahme eines

ausländischen Staats ein Schaden entsteht, dürfte dadurch regelmässig eher die

Kulturlandschaft und kulturelle Vielfalt in diesem Staat und nicht jene in der

Schweiz gefährdet sein. Dazu kommt, dass die Beurteilung der Kausalität

zwischen ausländischen Massnahmen und Ausfällen im Ausland mangels Kenntnis der

dortigen Verhältnisse und des ausländischen Rechts durch die kantonalen

Behörden dem Zweck der raschen Gewährung finanzieller Hilfe zuwiderliefe.

4.4 Die

Beschwerdeführerin macht sinngemäss geltend, die vom BKS erlassenen Richtlinien

zur Verordnung über die Abfederung der wirtschaftlichen Auswirkungen des

Coronavirus (COVID-19) im Kultursektor -

COVID-Verordnung Kultur (Richtlinien) sähen die Entschädigung von Ausfällen

vor, die im Ausland durch Massnahmen des ausländischen Staats entstehen. Inwiefern

diese Richtlinien für die Fachstelle Kultur verbindlich sind, kann offenbleiben,

da die Beschwerdeführerin nichts zu ihren Gunsten aus diesen ableiten könnte.

In Ziff. 4.4 sehen die Richtlinien vor, dass "finanzielle Schäden,

die im Ausland entstanden sind, […] entschädigt werden [können], sofern alle

übrigen Anspruchsvoraussetzungen erfüllt sind". Ziff. 4.4 äussert

sich nicht zur Frage, von welcher Behörde die schädigende Massnahme erlassen

worden sein muss, sondern einzig, wo der Schaden angefallen sein muss. So

lassen die Richtlinien die Entschädigung von Ausfällen zu, die zwar durch

Schweizer Massnahmen ausgelöst werden, jedoch nicht in der Schweiz anfallen.

Der Begriff der staatlichen Massnahmen ist dagegen in Art. 2 lit. g

Covid-19-Kulturverordnung abschliessend geregelt und beschränkt sich auf

Massnahmen schweizerischer Behörden.

4.5 Damit ist

der Schluss von Beschwerdegegner und Vorinstanz, keine Ausfallentschädigung an

die Beschwerdeführerin auszurichten, nicht rechtsverletzend.

5.

5.1 Daran

vermag auch nichts zu ändern, dass das BKS in einem mit "Fragen und

Antworten (FAQ) zu den Unterstützungsmassnahmen gemäss Covid-19-Gesetz des

Bundes im Kulturbereich" betitelten Dokument als Antwort auf Frage B/E5

ausführt, dass im Ausland entstandene Schäden entschädigt werden können,

"sofern alle übrigen Anspruchsvoraussetzungen erfüllt sind und sie durch

staatliche Massnahmen des betreffenden Staates verursacht worden sind".

Bei diesem Dokument handelt es sich nicht um anwendbares Recht, sondern

lediglich um eine Rechtsauffassung des BKS, der -

wie sich aus dem Gesagten ergibt -

nicht zuzustimmen ist.

5.2 Soweit die

Beschwerdeführerin behauptet, die Fachstelle Kultur habe ähnlich gelagerte

Gesuche von anderen Gesuchstellenden in der Vergangenheit gutgeheissen und

daraus einen Anspruch auf Ausfallentschädigungen ableitet, ist ihr nicht zu

folgen. Die Beschwerdeführerin beschränkt sich auf die Behauptung, Kenntnis von

zwei Fällen zu haben, in denen "Entschädigungen für im Ausland erlittene

Schäden ausgerichtet wurden". Die Fachstelle Kultur nahm bereits im

Rekursverfahren dahingehend Stellung, dass die beiden Unternehmen, auf die die

Beschwerdeführerin verweist, kein Gesuch gestützt auf die Covid-19-Kulturverordnung

gestellt hätten. Die Fachstelle Kultur führte sodann in ihrer Stellungnahme vom

24. Juni 2022 aus, ihr seien keine Fälle bekannt, in denen

Ausfallentschädigungen aufgrund von Massnahmen ausländischer Behörden

ausgerichtet wurden. Die von der Beschwerdeführerin beantragte Erkundigung zu

dieser Frage erübrigt sich deshalb.

6.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen und

ist dieser keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 sowie § 17 Abs. 2 VRG).

7.

Gegen Entscheide betreffend

Subventionen steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten

gemäss Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005

(BGG, SR 173.110) nur offen, wenn ein Anspruch auf die Subvention besteht

(Art. 83 lit. k BGG). Ansonsten kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde

gemäss Art. 113 ff. BGG erhoben

werden.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 8'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 8'120.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist

binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht,

1000 Lausanne 14.

6. Mitteilung

an:

a) die Parteien;

b) die Direktion der Justiz und des Innern.