Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00328

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2022.00328

Urteil

der 3. Kammer

vom 13. Juli 2023

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter

Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiberin Eva Heierle.

In Sachen

Gemeinde Regensdorf,

vertreten durch den

Gemeinderat,

dieser vertreten durch RA

lic. iur. A,

Beschwerdeführerin,

gegen

1. B,

2. C AG,

3. D,

4. E,

5. F,

6. G,

7. H,

8. I,

alle vertreten durch RA J,

9. K,

vertreten durch RA Dr. iur. L,

Beschwerdegegnerschaft,

und

1. Baudirektion Kanton Zürich,

2. Erbengemeinschaft M, bestehend aus:

2.1. N,

2.2. O,

2.3. Erbengemeinschaft P,

bestehend aus:

2.3.1. Q,

2.3.2. R,

alle

vertreten durch den Mitbeteiligten 2.1,

3. S,

Mitbeteiligte,

betreffend kommunale

Nutzungsplanung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Die Gemeindeversammlung von Regensdorf stimmte am 25. März

2019 einer Teilrevision der kommunalen Nutzungsplanung zu, die Anpassungen bei

den Erholungszonen Wisacher und Leematten betrifft. Dabei wurde die bestehende

Erholungszone Wisacher um rund 7,7 ha ausgedehnt, indem diese Fläche aus

der Landwirtschaftszone umgeteilt wurde. Gleichzeitig wurde im Gebiet Leematten

die dort bestehende Erholungszone von rund 4,7 ha im Sinn einer

Kompensation der Landwirtschaftszone zugewiesen. Im Rahmen der Erweiterung der

Erholungszone Wisacher wurde der überwiegende Teil des umgezonten Areals für

die Erstellung einer Surfanlage und weitere Sportnutzungen bestimmt und mit

einer Gestaltungsplanpflicht belegt. Die Baudirektion des Kantons Zürich

genehmigte diesen Beschluss mit Verfügung vom 4. August 2021.

Erwägungen

II.

Gegen diese Teilrevision der Ortsplanung erhoben

einerseits B, die C AG, D, E, F, G, H und I zusammen als auch anderseits K

Rekurs an das Baurekursgericht. Mit Entscheid vom 28. April 2022

vereinigte das Baurekursgericht die beiden Rekurse. Es trat auf den

erstgenannten Rekurs nicht ein, soweit er durch D erhoben worden war und er ein

Feststellungsbegehren enthielt. Im Übrigen hiess es die Rekurse gut, soweit es

darauf eintrat. Demgemäss hob es den Beschluss der Gemeindeversammlung Regensdorf

vom 25. März 2019 und die Verfügung der Baudirektion vom 4. August

2021.

auf.

III.

Mit Beschwerde vom 31. Mai 2022 beantragte die

Gemeinde Regensdorf die Aufhebung des Rekursentscheids, unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen.

Das Baurekursgericht beantragte mit Eingabe vom 21. Juni

2022.

ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. B, die C AG, E,

F, G, H und I ersuchten um Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen. Auch K stellte Antrag auf Abweisung der Beschwerde, unter

Kosten- und Entschädigungsfolgen. In der Replik vom 25. August 2022 wie

auch in den Gegenbemerkungen vom 9. September 2022 hielten die

Beschwerdeführerin und die Beschwerdegegnerschaft an ihren Anträgen fest. Die

Beschwerdeführerin äusserte sich mit Eingabe vom 28. September 2022 nochmals

zur Angelegenheit. Die Baudirektion und die Mitbeteiligten haben sich nicht

vernehmen lassen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41

Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) zuständig. Die Angelegenheit ist von

der Kammer zu beurteilen (§ 38b VRG e contrario).

1.2

Gemäss § 49

in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG ist eine Gemeinde

rechtsmittellegitimiert, wenn sie die Verletzung von Garantien rügt, die ihr

die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt. Die Beschwerdeführerin – die

durch die Aufhebung des Beschlusses vom 25. März 2019 in ihrer Stellung

als Hoheitsträgerin berührt ist – beruft sich auf eine Verletzung ihrer

Gemeindeautonomie, weshalb ihre Legitimation zur Beschwerdeerhebung zu bejahen

ist. Ob die beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht und im konkreten Fall

verletzt wurde, ist keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen

Beurteilung der Beschwerde (vgl. BGE 135 I 43 E. 1.2; BGr, 28. Juni

2021, 1C_100/2020, E. 1.3).

1.3

Da auch

die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

2.

Gemäss §§ 45 ff. des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September

1975.

(PBG; LS 700.1) kommt den Gemeinden bei der Nutzungsplanung Autonomie

zu (vgl. BGE 147 I 433 E. 4.4.2 mit Hinweisen). Das Baurekursgericht

überprüft kommunale Nutzungspläne auf alle Mängel, insbesondere auch auf ihre

Zweckmässigkeit und Angemessenheit hin (§ 20 Abs. 1 VRG). Damit wird

Art. 33 Abs. 3 lit. b des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni

1979.

(RPG; SR 700) Nachachtung verschafft, der eine volle Überprüfung von

Nutzungsplänen durch mindestens eine kantonale Beschwerdebehörde verlangt. Eine

umfassende Interessenabwägung bildet dabei Bestandteil des Prüfprogramms gemäss

Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG. Ob diese Interessen vollständig

erfasst worden sind, ist eine Rechtsfrage. Die relative Gewichtung der

potenziell widerstreitenden Interessen ist jedoch weitgehend eine

Ermessensfrage (vgl. dazu BGr, 22. März 2022, 1C_328/2020, E. 3.3).

Die Beschwerdeinstanz gemäss Art. 33 RPG hat zu beurteilen, ob die

Planungsträgerin ihr Ermessen richtig und zweckmässig ausgeübt hat; dabei hat

sie allerdings im Auge zu behalten, dass sie selbst keine Planungsbehörde ist.

Die Überprüfung hat sich sachlich vor allem dort zurückzuhalten, wo es um

lokale Angelegenheiten geht, hingegen so weit auszugreifen, dass den

übergeordneten, vom Kanton zu sichernden raumplanungsrechtlichen Interessen ausreichend

Rechnung getragen wird (vgl. BGr, 1. April 2019, 1C_314/2018, E. 3.2;

VGr, 24. Oktober 2019, VB.2018.00564, E. 1.4). Namentlich im Beschwerdeverfahren

gemäss Art. 33 RPG ist der den Planungsträgern durch Art. 2 Abs. 3

RPG zuerkannte Gestaltungsbereich zu beachten. Die Rechtsmittelinstanz darf bei

Planüberprüfungen somit nicht ihr Ermessen an die Stelle des Ermessens der

Gemeinde setzen; vielmehr hat sie es der Gemeinde zu überlassen, unter mehreren

verfügbaren und zweckmässigen Lösungen zu wählen (BGr, 2. November 2021,

1C_663/2020, E. 3.1). Respektiert die Rekursinstanz die erhebliche

Entscheidungsfreiheit der Gemeinde nicht und ersetzt sie eine vertretbare

Ermessensausübung durch eine gleichermassen vertretbare Beurteilung, so liegt

eine Rechtsverletzung vor (Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar

zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014.

[Kommentar VRG], § 50 N. 37). Ob eine solche vorliegt, kann das

Verwaltungsgericht gemäss § 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a VRG im Beschwerdeverfahren überprüfen.

3.

3.1

Die

umstrittene Erweiterung der Erholungszone Wisacher, eine Erholungszone des Typs

Ea [Sportanlagen]), betrifft die Parzellen Kat.-Nrn. 01, 02, 03, 04, 05

und eine Teilfläche von Kat.-Nr. 06. Diese Grundstücke sind von der

kantonalen Landwirtschaftszone in die Erholungszone Ea umgeteilt worden.

Das betroffene Areal schliesst südlich an die bereits bisher dieser

Erholungszone zugeteilten Grundstücke Kat.-Nrn. 07 und 08 an, die

ihrerseits südlich der Wiesackerstrasse gelegen sind. Die bestehende

Erholungszone Wisacher erstreckt sich auch nördlich der Wiesackerstrasse. Bei

der fraglichen Erweiterung der Erholungszone wurde die Gestaltungsplanpflicht

für alle vorgenannten Grundstücke mit Ausnahme von Kat.-Nr. 01 eingeführt.

Das Teilgebiet mit Gestaltungsplanpflicht macht gemäss Angaben in der

Genehmigungsverfügung der Baudirektion etwa 6,1 ha aus. Das

Baurekursgericht hat im angefochtenen Entscheid demgegenüber angenommen, das

Teilgebiet mit Gestaltungsplanpflicht umfasse rund 6,3 ha. Wie sich im

Folgenden zeigen wird, kommt dieser Diskrepanz zur Grösse des

Gestaltungsplangebiets keine entscheidwesentliche Bedeutung zu.

3.2

Im

kantonalen Richtplan sind die bestehende Erholungszone Wisacher und die

umstrittene Erweiterung dem Landwirtschaftsgebiet zugewiesen. Der vom

Regierungsrat am 16. Mai 2018 festgesetzte regionale Richtplan Furttal

enthält im Richtplantext einen Eintrag zu den bestehenden Sportanlagen Wisacher

in Regensdorf, ergänzt um Festlegungen zur geplanten Erweiterung; danach

umfasst letztere eine neue Surfanlage und öffentliche Mantelnutzungen, und im

Rahmen der Nutzungsplanung soll die Einzonung von einer Auszonung der

kommunalen Erholungszone Leematten abhängig gemacht werden. In der

dazugehörigen Richtplankarte Siedlung und Landschaft wurde die neue Fläche für

das Erholungsgebiet Wisacher ausgewiesen. Im Nachhinein zeigte sich, dass die

Fläche des im regionalen Richtplans festgelegten Erholungsgebiets Wisacher rund

2.

ha kleiner war als gemäss der am 25. März 2019 beschlossenen

Teilrevision der Nutzungsplanung. Dieser kommunale Beschluss enthielt einen

Vorbehalt zur erforderlichen Bereinigung im regionalen Richtplan. Der

Regierungsrat setzte am 3. Februar 2021 eine nochmalige Erweiterung des

Erholungsgebiets Wisacher um rund 2 ha im regionalen Richtplan fest, so

dass die Teilrevision der Nutzungsplanung flächenmässig dem Richtplan

entsprach. Daraufhin genehmigte die Baudirektion am 4. August 2021 die

Teilrevision der Nutzungsplanung.

3.3

Das

Baurekursgericht hat die Erholungszone, in welche die betroffene Fläche von

rund 7,7 ha umgeteilt werden soll, als weitere Nutzungszone im Sinn von

Art. 18 Abs. 1 RPG beurteilt und erwogen, diese bilde nach ihrer

Zweckbestimmung keine Bauzone im Sinn von Art. 15 RPG. Das

Baurekursgericht hat an die kantonale Praxis angeknüpft, wonach das

Landwirtschaftsgebiet des kantonalen Richtplans durch die Festsetzung von

Freihaltezonen, Erholungszonen oder Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen in

der Nutzungsplanung "durchstossen" werden kann. Dabei sind nach

dieser Rechtsprechung aber hohe Anforderungen an die sachgerechte

raumplanerische Interessenabwägung zu stellen; insbesondere ist darzulegen,

weshalb die betreffenden Nutzungen nicht zweckmässig innerhalb des

Siedlungsgebiets untergebracht werden können, und es sind die Anordnungen des

Sachplans Fruchtfolgeflächen zu berücksichtigen (vgl. VGr, 19. April 2007,

VB.2006.00462, E. 4 = BEZ 2007 Nr. 15; Christoph Fritzsche/Peter

Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, Band 1, 6. A.,

Wädenswil 2019, S. 138). Das Baurekursgericht hat festgestellt, dass

genügend Kompensationsflächen zur Verfügung stehen, um die in Anspruch

genommenen Fruchtfolgeflächen zu kompensieren und die mit der Umzonung

angestrebten Nutzungen zu ermöglichen. Insofern liess es das genaue Mass der

beanspruchten Fruchtfolgeflächen offen. Darüber hinaus wurde jedoch nach

Ansicht des Baurekursgerichts weder auf Stufe der regionalen Richtplanung noch

der Nutzungsplanung hinreichend dargelegt, weshalb die Anlage nicht zweckmässig

innerhalb des Siedlungsgebiets oder an einem Standort mit weniger

Fruchtfolgeflächen untergebracht werden könnte. Ausserdem ergaben sich für das

Baurekursgericht keine überwiegenden Interessen, welche die geplante Nutzung

rechtfertigen würden. Deshalb hat es die umstrittene Teilrevision der Nutzungsplanung

aufgehoben. Hiergegen wendet sich die Beschwerdeführerin.

4.

4.1

Das RPG definiert

Bauzonen (Art. 15 RPG), Landwirtschaftszonen (Art. 16 RPG) und

Schutzzonen (Art. 17 RPG). Art. 18 RPG erlaubt es zudem den Kantonen,

die bundesrechtlichen Grundtypen zu unterteilen, zu variieren, zu kombinieren

und zu ergänzen. Allerdings dürfen sie die in Art. 15–17 RPG geschaffene

Ordnung nicht unterlaufen und müssen insbesondere die für das Raumplanungsrecht

fundamentale Unterscheidung zwischen Bauzonen und Nichtbauzonen

(Trennungsgrundsatz) einhalten. Die weiteren Nutzungszonen nach Art. 18

RPG sind daher entweder der Kategorie Bauzonen oder der Kategorie Nichtbauzonen

zuzuordnen. Was zur Bauzone zu rechnen ist, wird in Art. 15 RPG

bundesrechtlich abschliessend festgelegt. Lässt die Hauptbestimmung einer Zone

regelmässig Bautätigkeiten zu, welche weder mit bodenerhaltenden Nutzungen

(vorab der Landwirtschaft) verbunden noch auf einen ganz bestimmten Standort

angewiesen sind, so liegt von Bundesrechts wegen eine Bauzone vor, für welche

die Voraussetzungen gemäss Art. 15 f. RPG gelten. Andernfalls ist das

Gebiet als Nichtbauzone zu qualifizieren, auch wenn gewisse standortspezifische

Vorhaben zugelassen werden (z.B. Materialabbauzonen, Energiegewinnungsanlagen

oder touristische Anlagen; vgl. BGE 147 II 351 E. 4.1 mit Hinweisen).

4.2

Die in §§ 61 ff.

PBG vorgesehenen Erholungszonen können als Schutz- oder Spezialzonen sowohl

innerhalb wie ausserhalb des Siedlungsgebiets ausgeschieden werden (vgl. BGE

118.

Ib 503 E. 5c). Ausserhalb des Siedlungsgebiets sind sie indessen nicht

mehr Bauzonen im Sinn von Art. 15 RPG, sondern Sondernutzungszonen gemäss

Art. 18 RPG (VGr, 23. April 2015, VB.2014.00523, E. 3.3). Solche

Erholungszonen sind im Ergebnis zur Kategorie der Nichtbauzonen zu rechnen

(vgl. oben E. 4.1). Das Siedlungsgebiet wird in der Richtplankarte des

Kantonalen Richtplans generalisiert und nicht parzellenscharf dargestellt. Das

in diesem Richtplan bezeichnete Siedlungsgebiet kann auf regionaler und

kommunaler Stufe grundsätzlich weder vergrössert noch verkleinert werden. Vorbehalten

bleibt der Anordnungsspielraum bei der Abgrenzung der Bauzonen, worum es vorliegend

nicht geht, sowie in begründeten Fällen die Durchstossung des

Landwirtschaftsgebiets namentlich durch die Ausscheidung einer Erholungszone (Text

zum Kantonalen Richtplan, Pt. 2.2.2 und 3.2.2). Nach der grundsätzlich mit

der diesbezüglichen kantonalen Praxis (vgl. oben E. 3.3) übereinstimmenden

bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind im Landwirtschaftsgebiet

Sondernutzungszonen nicht ausgeschlossen. Dabei sind hohe Anforderungen an die

sachgerechte Interessenabwägung zu stellen. Insbesondere ist darzulegen,

weshalb die betreffenden Nutzungen nicht zweckmässig innerhalb des

Siedlungsgebiets untergebracht werden können, und es ist den für

Fruchtfolgeflächen geltenden Anforderungen Rechnung zu tragen (vgl. BGE 148 II 139 E. 9.2 mit Hinweis).

4.3

Die

Ausscheidung einer Erholungszone ausserhalb des Baugebiets zur Errichtung eines

regionalen Sport- und Erholungsparks setzt die Festlegung eines

Erholungsgebiets im regionalen Richtplan voraus (vgl. § 62 Abs. 2 PBG, BGr, 5. Juli 2012, 1C_491/2011, E. 6.4). Im Hinblick auf die

Nutzung für eine Sportanlage steht die Erholungszone dabei einer Zone für

öffentliche Bauten nahe; der Übergang kann fliessend sein. Auch entsprechende

private Nutzungen sind nicht ausgeschlossen. Gerade bei Mannschaftssportarten wie

Fussball oder bei einem Freibad ist mit einer intensiven Nutzung zu rechnen

(vgl. BGr, 3. Oktober 2018, 1C_473/2017, E. 2.7). Immerhin sind nach

der bundesgerichtlichen Rechtsprechung Sport- und Freizeitanlagen, die mit

einer erheblichen baulichen Veränderung des Raums verbunden und nicht auf einen

Standort ausserhalb der Bauzonen angewiesen sind, grundsätzlich in Bauzonen zu

realisieren. Dagegen können Zonen für Sport und Erholung als weitere Zonen gemäss

Art. 18 RPG zum Nichtbaugebiet gehören, wenn sie nach Zweck und Lage

spezifische Nutzungsbedürfnisse ausserhalb der Bauzone abdecken. Dies ist

insbesondere der Fall, wenn sie Teile des Nichtbaugebiets für eine Sport- oder

Freizeitaktivität freihalten, die grosse nichtüberbaute Flächen beansprucht (wie

z.B. der Ski- oder Golfsport) und hierfür nur eine beschränkte, für die

Sportausübung notwendige bauliche Nutzung zulassen (BGE 143 II 588 E. 2.5.3).

Im zuletzt genannten Urteil gelangte das Bundesgericht zum Schluss, das Projekt

für eine Ringkuhkampfarena und eine Markthalle im Kanton Wallis sei – ähnlich

wie ein Stadion mit Mantelnutzung – in einer Bauzone im Sinn von Art. 15

RPG zu realisieren; die fragliche Zone ausserhalb des Baugebiets könne nicht

gestützt auf Art. 18 RPG zugelassen werden (BGE 143 II 588 E. 2.6).

5.

5.1

Gemäss der

mit der Revision geänderten Ziffer 8.2 Abs. 3 der Bau- und

Zonenordnung (BZO) sind innerhalb des gestaltungspflichtigen Areals in der

Erholungszone Wisacher eine Surfanlage mit weiteren Sportnutzungen mit

dazugehörigem Erholungspark zulässig. Ausserdem betragen in der Erholungszone

Wisacher die Gebäudehöhe 13,5 m und die Überbauungsziffer 10 % (insoweit

unveränderte Ziffer 8.1 BZO). Die Surfanlage stellt schon nach der

Genehmigungsverfügung der Baudirektion die Hauptnutzung bei der Ausdehnung der

Erholungszone dar. Wie das Baurekursgericht im Zusammenhang mit der

Beanspruchung von Fruchtfolgeflächen im Perimeter und anhand des bei den Akten

liegenden Raumplanungsberichts festgestellt hat, ist für die Surfanlage eine

Fläche von rund 3 ha vorgesehen. Die geplanten Nutzungen bei dieser

Surfanlage umfassen namentlich den Wellensee (künstlicher See, in dem rollende

Wellen erzeugt werden), ein Gebäude mit Mantelnutzungen (u.a. Laden für

Surfausrüstung, Schulungsräumlichkeiten, gastronomische Einrichtungen) und

Nebenflächen (wie Zuschauerbereiche). Davon beansprucht das Wasserbecken der

Surfanlage bzw. der Wellensee nach den insoweit unwidersprochenen Angaben der

Beschwerdeführerin knapp 1,9 ha. Das Anlagenkonzept sieht ein Wasserbecken

in Form eines Drachenvierecks mit Diagonalen von 210 und 177 m vor. Im

Gestaltungsplanperimeter sind nach den Feststellungen der Vorinstanz ferner ein

offenes Schwimmbecken von 50 x 15 m, eine Pumptrack- und

Skateranlage, Bouldersteine bzw. -wand und Beachvolleyballfelder geplant. Der

restliche Teil dieses Areals soll als Park möglichst naturnah gestaltet werden.

Die Unterteilung der Ausdehnung der Erholungszone Wisacher in einen

gestaltungsplanpflichtigen und einen übrigen Bereich rührt u.a. daher, dass in

der kantonalen Vorprüfung die vorgeschlagene Beschreibung der Anlage für die

Projektidee einer Erholungs- und Sportanlage mit Wellensee in der BZO zu vage

für die Bewilligung eines Baugesuchs angesehen wurde. Deshalb wurde insofern

ein zweistufiges Vorgehen gewählt, wonach zuerst die Umzonung und daraufhin ein

Gestaltungsplan aufgrund eines vertieften Projekts erfolgen sollten.

5.2

Die

umstrittenen Änderungen bei der Erholungszone Wisacher gehen über den

Gestaltungsplanperimeter hinaus: Neu wird ebenfalls das ausserhalb dieses

Perimeters gelegene Grundstück Kat.-Nr. 01 von rund 1,2 ha der

Erholungszone Wisacher zugeteilt (vgl. oben E. 3.1). Gemäss der Weisung

zuhanden der Gemeindeversammlung und dem Raumplanungsbericht wurde die bereits

in der Erholungszone Wisacher befindliche und rund 2 ha grosse Parzelle

Kat.-Nr. 07 noch nicht genutzt. Damit stehe ausserhalb der Surfanlage noch

Raum für drei Fussballfelder (ca. 0,8 ha pro Feld) und diverse kleinere

Anlagen (z.B. 5er-Fussball, Beachvolleyball, Basketball, Unihockey etc.) zur

Verfügung. Der Bedarfsnachweis dafür sei im Rahmen der Revision des regionalen

Richtplans erbracht worden. Konkrete planerische Absichten für diese

Grundstücke würden derzeit nicht vorliegen. Ergänzend ist in der Erholungszone

ein neues Parkhaus auf Stützen über der Wiesackerstrasse auf der Höhe von

Kat.-Nr. 07 vorgesehen. Dieses soll sowohl den Nutzungen im

Gestaltungsplanperimeter als auch den übrigen Teilen der bestehenden und

erweiterten Erholungszone Wisacher dienen. Die Vorschrift zur zulässigen

Gebäudehöhe gemäss Ziff. 8.1 BZO ist auch für das geplante Parkhaus massgeblich.

In Ziffer 8.2 Abs. 4 BZO ist entsprechend eine Parkplatzregelung

eingefügt worden: Danach sind maximal 450 öffentlich zugängliche

Fahrzeugabstellplätze für die Nutzungen in der gesamten Erholungszone Wisacher

zulässig. In dieser Erholungszone kann ein Parkhaus erstellt werden, in dem

maximal 300 dieser Abstellplätze zur Verfügung gestellt werden. Sämtliche

Fahrzeugabstellplätze sind lenkungswirksam zu bewirtschaften. Zusätzlich

verlangt Ziffer 8.2 Abs. 2 BZO neu die Erstellung eines

Mobilitätskonzepts für das ganze Gebiet Wisacher mit dem Ziel, dass mindestens

50.

% der Nutzer von Neuanlagen mit dem öffentlichen Verkehr anreisen.

5.3

Dem

Baurekursgericht ist zuzustimmen, dass es bei der umstrittenen Erweiterung der

Erholungszone Wisacher im Wesentlichen um eine projektbezogene Umzonung aus der

Landwirtschaftszone geht. Die Beschwerdegegnerschaft 1–7 hat im

Rekursverfahren eine E-Mail-Auskunft des Rechtsdiensts des Bundesamts für

Raumentwicklung vom 15. März 2019 eingereicht, wonach das zur Diskussion

stehende Vorhaben nur in einer Bauzone im Sinn von Art. 15 RPG realisiert

werden dürfe. Vor Verwaltungsgericht kritisiert diese Beschwerdegegnerschaft,

dass auf der erstinstanzlichen Stufe und von der Rekursinstanz die

Anwendbarkeit von Art. 15 RPG verworfen wurde. Zu prüfen ist, ob sich die

Nutzungsplanung, insbesondere für die neue Surfanlage als Hauptnutzung dieses

Projekts (vgl. oben E. 5.1), auf Art. 18 RPG stützen kann oder ob

letztere in eine Bauzone gemäss Art. 15 RPG gehört.

5.4

Auch wenn

eine Spezialnutzungszone ausserhalb des Baugebiets nicht das Erfordernis der Standortgebundenheit

im Sinn von Art. 24 RPG zu erfüllen hat, so muss die fragliche Nutzung in

diesem Rahmen doch in raumplanerisch relevanter Weise auf den fraglichen

Standort angewiesen bzw. mit dem Trennungsgrundsatz vereinbar sein (vgl. Rudolf

Muggli, in: Heinz Aemisegger/Pierre Moor/Alexander Ruch/Pierre Tschannen

[Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich etc. 2016

[Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung], Art. 18 N. 22 f.; RB

2005.

Nr. 55; vgl. auch oben E. 4.3). Der Randbereich des

Siedlungsgebiets ist im Licht der Planungsgrundsätze und vom Landangebot her

oft besonders gut für die Lokalisierung von Sportanlagen geeignet. Dabei

besteht allerdings die Gefahr, dass Vorhaben, die sich innerhalb der Bauzonen

verwirklichen lassen, ins Nichtbaugebiet verschoben werden (Thomas Widmer

Dreifuss, Planung und Realisierung von Sportanlagen, Zürich etc. 2002,

S. 148). Das zürcherische Recht knüpft diese Angewiesenheit auf einen

Standort ausserhalb des Baugebiets bei entsprechenden Erholungszonen an den

Richtplaneintrag (vgl. § 62 Abs. 2 PBG). Ein Richtplaneintrag vermag

aber nicht in jedem Fall eine raumplanerisch relevante Angewiesenheit auf einen

Standort ausserhalb des Baugebiets zu begründen, sondern ist seinerseits

vorfrageweise auf die Rechtmässigkeit zu überprüfen.

5.5

Der

angefochtene Entscheid äussert sich zur Sportart des Wellenreitens (Surfen):

Wettbewerbe in dieser Sportart waren erstmals an den Olympischen Spielen 2020

(ausgetragen im Jahr 2021) Teil des olympischen Programms. An sich wird der

betreffende Sport im Meer betrieben. Im Binnenland Schweiz fehlen die

natürlichen Grundlagen dafür. Immerhin kann in der Schweiz auf stehenden

Flusswellen und in Surfanlagen (so in der Stadt Zürich, in Ebikon und in Sion)

gesurft werden. Die zur Diskussion stehende Surfanlage zeichnet sich durch das

künstlich angelegte Wasserbecken und die Notwendigkeit eines auch

konstruktionsmässig erheblichen Wellengenerators sowie durch ergänzende

Zusatznutzungen aus. Selbst wenn genauere Grössenvorgaben erst auf Stufe der

nachfolgenden Gestaltungsplanung festgelegt werden sollen, muss auf Stufe der – vorliegend

umstrittenen – übergeordneten Ortsplanung die grundsätzliche Zulässigkeit

bzw. die Rechtmässigkeit der Zonenfestlegung sichergestellt sein. In

begründeten Fällen mag die Ansiedlung eines öffentlichen Freibads ausserhalb

des Baugebiets bzw. am Siedlungsrand bzw. in einer entsprechenden Erholungszone

zulässig sein (vgl. Robert Wolf/Erich Kull, Das revidierte Planungs- und

Baugesetz [PBG] des Kantons Zürich, Bern 1992, N. 36). Ein

Fussballfeld als ebenfalls typische Nutzung in einer Erholungszone bewegt sich

in einer Grössenordnung unter 1 ha. Der geplante, künstlich anzulegende

Wellensee im vorliegenden Fall geht hingegen vom Flächenbedarf her erheblich

über derartige Anlagen hinaus (vgl. oben E. 5.1). Wie namentlich die im

vorinstanzlichen Entscheid angesprochene Surfanlage in der Stadt Zürich (www.urbansurf.ch;

besucht am 29. Juni 2023) zeigt, kann als Trainingsmöglichkeit für den

Surfsport ein viel kleineres Wasserbecken verwendet werden, das sich von der

Grössenordnung her im Umfang eines Grossschwimmbeckens bei einem Freibad

bewegt. Hinzu kommt, dass jene Surfanlage mitten im Siedlungsgebiet liegt.

5.6

Der

Wellensee für den Surfsport soll durch ein Gebäude mit Mantelnutzungen (wie

Surfschule, Surfshop, Gastronomie) ergänzt werden, das von der zulässigen

Gebäudehöhe gemäss den Zonenvorschriften her dreigeschossig ausgestaltet werden

kann. Ein solches Gebäude dient offensichtlich gewerblichen Zwecken und

übersteigt ebenfalls bei Weitem die Grössenordnung eines kleinen

Kassen-/Imbissgebäudes in einer typischen Erholungszone. Zusätzlich ist

vorliegend ohne genaue Vorgaben Raum für Zuschauerbereiche am Wasserrand als

Teil der Surfanlage – neben weiteren Sportanlagen im Gestaltungsplanperimeter –

als Nebenflächen eingeplant. Es wird mit einem durchschnittlichen

Besucheraufkommen von 500 Personen pro Tag für die Surfanlage gerechnet. Im

Raumplanungsbericht wird angetönt, dass allenfalls auch sportliche Wettkämpfe

in der Surfanlage stattfinden können. Dabei könne die Anzahl Besucher solcher Veranstaltungen

nicht abgeschätzt werden. Selbst in Grossbritannien kämen jeweils trotz des

dort grösseren Interesses an der Sportart nur 200 Zuschauerinnen und Zuschauer.

Nach dem Baurekursgericht ist davon auszugehen, dass Personen von ausserhalb

des Kantons Zürich die Anlage nutzen werden. Auch die Vorschriften in Ziffer 8.2

BZO zum Mobilitätskonzept und zum geplanten Parkhaus (vgl. oben E. 5.2)

deuten darauf hin, dass die Surfanlage zusammen mit den weiteren Nutzungen eine

überregionale sportliche Ausstrahlung haben und in namhaftem Umfang ein

Zuschauerpublikum anziehen soll. Die Beschwerdeführerin macht vor

Verwaltungsgericht nichts anderes geltend.

5.7

Insgesamt

lässt die umstrittene Nutzungsplanungsrevision bereits für die geplante

Surfanlage ein derart erhebliches bauliches Ausmass zu und hat insoweit

räumliche Auswirkungen zur Folge, die den in einer Erholungszone ausserhalb des

Baugebiets bzw. den in einer Zone nach Art. 18 Abs. 1 RPG zulässigen

Umfang sprengen. Die vorliegend zugelassene Surfanlage weist in dieser Hinsicht

Parallelen zu der in BGE 143 II 588 beurteilten Ringkuhkampfarena auf. Dort

ging die Anlage ebenfalls weit über eine minimale Infrastruktur für öffentlich

ausgetragene Kuhkämpfe hinaus und war mit einer erheblichen baulichen Veränderung

des Raums verbunden (vgl. oben E. 4.3). Im vorliegenden Fall wird

nutzungsplanerisch eine Surfanlage mit Mantelnutzungen zugelassen, die von der

absehbaren Grösse des künstlichen Wellensees her, aber auch mit dem

Dienstleistungsgebäude und den Nebenflächen für ein Zuschauerpublikum (und dem

damit insgesamt verbundenen Parkierungsbedarf) eine beschränkte, für rein

sportliche Bedürfnisse notwendige bauliche Nutzung übersteigt. Eine Anlage

dieser Dimension ist von der Lokalisierung her nicht auf einen Standort im

Randbereich des Siedlungsgebiets bzw. ausserhalb des Baugebiets angewiesen bzw.

läuft dem Trennungsgrundsatz des Raumplanungsrechts zuwider. Die

Beschwerdeführerin wendet ein, das Verdichtungsziel im bestehenden

Siedlungsgebiet stehe der umstrittenen Nutzung mit einer Surfanlage der

vorliegenden Art innerhalb des Siedlungsgebiets entgegen. Das Siedlungsgebiet

hat allerdings in geeigneter Weise den Raum für sportliche Grossanlagen

bereitzustellen. Dieser Kategorie ist die fragliche Surfanlage zuzurechnen.

Auch wird ihre räumliche Bedeutung nicht relativiert, wenn sie mit baulich

weniger intensiven Freizeitanlagen wie einem zusätzlichen Freibad und einer

naturnahen Parkanlage kombiniert wird. Im Ergebnis kann das in der umstrittenen

Nutzungsplanung zugelassene Vorhaben mit der Grossanlage für den Surfsport

nicht einer Zone im Sinn von Art. 18 RPG zugewiesen werden, sondern gehört

in eine Bauzone gemäss Art. 15 RPG.

6.

6.1

Einer

Einzonung des gestaltungsplanpflichtigen Perimeters für die fragliche

Surfanlage – etwa im Rahmen einer Zone für öffentliche Bauten – steht das

bezüglich Bauzonen geltende Konzentrationsprinzip entgegen. Es verlangt, Bauten

und Anlagen grundsätzlich auf räumlich zusammenhängende, vom umliegenden

Nichtsiedlungsgebiet klar abgegrenzte und auf das Notwendige beschränkte Zonen

zu konzentrieren (vgl. Art. 1 Abs. 2 lit. abis und

lit. b RPG; BGE 116 Ia 335 E. 4a; vgl. auch BGE 141 II 50 E. 2.5).

Dabei geht es darum, die Zersiedlung zu vermeiden, Landwirtschaftsflächen und

Landschaften zu erhalten sowie eine haushälterische Nutzung des Bodens

sicherzustellen (vgl. BGE 119 Ia 411 E. 2b; BGr, 18. Januar 2021,

1C_361/2020, E. 4.2). Nach der Rechtsprechung sind Kleinbauzonen im

Allgemeinen unzulässig, wenn sie gegen das raumplanerische Ziel verstossen, die

Siedlungstätigkeit in Bauzonen zusammenzufassen und die Streubauweise für nicht

freilandgebundene Bauten zu verhindern. Ermöglicht eine Kleinbauzone jedoch

keine zusätzliche Streubauweise, sondern einzig eine geringfügige Erweiterung

bereits bebauten Gebiets oder die massvolle Erweiterung bestehender Bauten, ist

sie zulässig, sofern sie auch sonst auf einer sachlich vertretbaren

Interessenabwägung beruht und einem planerischen Bedürfnis entspricht (vgl. BGE 124 II 391 E. 3a; BGr, 14. März 2012, 1C_374/2011, E. 3; VGr,

9.

Mai 2019, VB.2018.00348, E. 2.3).

6.2

Im Übrigen

ergibt sich aus dem raumplanerischen Trennungsgrundsatz, dass (neue) Bauzonen

sich selber erschliessen bzw. die dafür notwendigen Strassen grundsätzlich

durch das Siedlungsgebiet führen sollen (vgl. BGE 133 II 321 E. 4.3.1; Heinz

Aemisegger/Samuel Kissling, Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Art. 15

N. 103).

6.3

Der

Perimeter mit Gestaltungsplanpflicht stösst einzig an der relativ kurzen

Ostseite (bei Kat.-Nr. 03) direkt an Siedlungsgebiet bzw. eine (baulich

bereits genutzte) Bauzone an. An der viel längeren Nordseite schliesst das

Teilgebiet an die bestehende Erholungszone Wisacher an (bzw. bei Kat.-Nr. 01

handelt es sich bisher um Landwirtschaftsgebiet); auf der West-, der Süd- und

der Südostseite grenzt es an das Landwirtschaftsgebiet. Wie dargelegt, sind im

kantonalen Richtplan die Fläche der bisherigen Erholungszone Wisacher und die

umstrittene Erweiterung dem Landwirtschaftsgebiet zugewiesen (vgl. oben E. 3.2).

Eine Einzonung für die Surfanlage am fraglichen Standort führt zu einer

blasenförmigen Ausbuchtung des Bau- bzw. Siedlungsgebiets (bei Kat.-Nr. 03).

Ein relevanter Siedlungszusammenhang über die bestehenden Sportanlagen in der

bisherigen Erholungszone Wisacher hinweg zum nordwärts davon gelegenen

Baugebiet ist nicht gegeben. Vielmehr schiebt sich der Perimeter mit

Gestaltungsplanpflicht zwischen diese Erholungszone und das

Landwirtschaftsgebiet und kommt einer Kleinbauzone gleich. Die verkehrsmässige

Erschliessung der Surfanlage soll über die Wiesackerstrasse (mit dort geplantem

Parkhaus, vgl. oben E. 5.2) und somit durch die Erholungszone hindurch

erfolgen. Dies weicht vom dargelegten Grundsatz ab, wonach einzuzonendes Land

durch bestehendes Siedlungsgebiet erschlossen werden soll (vgl. oben E. 6.2).

Insgesamt geht eine Einzonung des Perimeters mit Gestaltungsplanpflicht für die

Surfanlage über eine geringfügige Erweiterung bereits bebauten Gebiets hinaus

und führt zu einer Zersiedlung, die dem für Bauzonen geltenden

Konzentrationsprinzip widerspricht. Ergänzend ist nachfolgend zu prüfen, ob

trotzdem eine Einzonung für die Surfanlage aufgrund einer umfassenden

Interessenabwägung zulässig sein könnte.

7.

7.1

Im Rahmen

der umfassenden Interessenabwägung (Art. 3 der Raumplanungsverordnung vom

28.

Juni 2000 [RPV; SR 700.1]) hat das Baurekursgericht die für das

Nutzungsplanverfahren aktenkundige Standortevaluation mit 26 Standorten im

Kanton Zürich gewürdigt. Es erwog, dabei seien fast ausnahmslos Standorte

ausserhalb des Siedlungsgebiets geprüft worden. Es werde nicht dargelegt,

weshalb die Anlage nicht zweckmässig innerhalb des Siedlungsgebiets

untergebracht werden könne. Selbst wenn der Standort nach der Evaluation am

besten abschneide oder sogar als einziger in Frage komme, begründe dies noch

kein überwiegendes Interesse an der geplanten Nutzung. Bei der Anpassung des

regionalen Richtplans im Jahr 2018 wurden zusätzlich zwei weitere Standorte in

Regensdorf überprüft. Dieser Standortevaluation hielt das Baurekursgericht

entgegen, letztere lägen ausserhalb der Bauzonen. Den Eintrag im regionalen

Richtplan zur Erweiterung des Erholungsgebiets Wisacher, namentlich zugunsten

der Surfanlage, erachtete das Baurekursgericht als rechtswidrig. Es

beanstandete eine mangelhafte Standortevaluation und Interessenabwägung auf der

Stufe der Richtplanung.

Ein ins Gewicht fallendes

öffentliches, sportpolitisches Interesse an der Bereitstellung der

Trainingsmöglichkeit für den Surfsport ist nach Ansicht des Baurekursgerichts

ungeachtet des Eintrags im regionalen Richtplan nicht ersichtlich. Im Übrigen

sei die Anlage nur zu einem untergeordneten Teil auf die Bedürfnisse des

Breitensports ausgerichtet, und ein schlüssiger Bedarfsnachweis für die

betroffenen Flächen der übrigen geplanten Sportanlagen in der umstrittenen

Erweiterung der Erholungszone fehle. Das Baurekursgericht hat dem Ausbau des

Sport- und Freizeitangebots (namentlich mit der Surfanlage) eine Steigerung der

Standortattraktivität der Gemeinde sowie wirtschaftliche Vorteile (wie

Schaffung von Arbeitsplätzen und Wertschöpfung für das lokale Gewerbe)

zugebilligt. Auch hat es die von der Gemeinde ins Feld geführten

Standortvorteile (wie Topographie, relativ gute Anbindung an den öffentlichen

Verkehr, Synergiepotenziale mit bestehenden Sportanlagen) in die Beurteilung

einbezogen. Stark relativiert hat das Baurekursgericht die von der Gemeinde

geltend gemachte positive Auswirkung der fraglichen Nutzungsplanung, mit diesem

Alternativangebot den Nutzungsdruck auf das Naherholungsgebiet

"Chatzenseen" zu reduzieren. Das Baurekursgericht hat eingeräumt,

dass das geplante Schwimmbecken allenfalls das Seebad Katzensee entlaste. Von

einem naturnahen Erholungsraum im Sinn einer Alternative zum Gebiet

"Chatzenseen" könne aber schwerlich gesprochen werden.

Als öffentliche Interessen

gegen die fragliche Nutzungsplanung stellte das Baurekursgericht die in sehr

erheblichem Mass anfallende, dauerhafte Beanspruchung von Fruchtfolgeflächen (FFF)

in den Vordergrund. Dabei mache der Anteil uneingeschränkt für die Landwirtschaft

nutzbarer Böden (NEK 1 und 2), die für den Freizeit- und

Erholungspark beansprucht würden, ca. 55 % aus. Der diesbezügliche

Durchschnitts- und Orientierungswert gemäss dem Kantonalen Richtplan von

40.

% bei einer Beanspruchung von FFF für eine Erholungsanlage werde

deutlich überschritten (vgl. Text zum Kantonalen Richtplan, Pt. 3.5.3.a).

Trotz der gemäss dem Baurekursgericht hinreichend nachgewiesenen

FFF-Kompensation würden dadurch insbesondere aufwertbare Böden verknappt.

Weiter beeinträchtige die Surfanlage die Landschaft und belaste die Umwelt

mittels Verbrauch von Wasser und Energie, durch Lärm- und Lichtimmissionen der

Anlage selbst sowie das damit verbundene Verkehrsaufkommen.

Bei der Gewichtung der betroffenen Interessen hat das

Baurekursgericht die Beeinträchtigung von Raum und Umwelt als massiv und

demgegenüber die für die fragliche Nutzungsplanung sprechenden Interessen als

weniger hoch beurteilt. Daraus zog es den Schluss, die Interessen zugunsten

dieser Nutzungsplanung würden nicht überwiegen.

7.2

Die

Beschwerdeführerin betont im Gegensatz dazu die hohe Attraktivität der

polysportiven Erholungs- und Freizeitanlage für die Bevölkerung, die Eingang in

das kantonale Sportanlagenkonzept (KASAK) Eingang gefunden habe, und das

gewichtige öffentliche Interesse namentlich an der Surfanlage, das im Rahmen

des regionalen Richtplans anerkannt worden sei. Weiter bestehe ein zumindest

auf kommunaler Ebene demokratisch legitimiertes öffentliches Interesse an der

Freizeitanlage mit dem Surfpark als innovatives Projekt. Die Anforderungen von

Art. 30 Abs. 1bis RPV, wonach FFF nur eingezont werden

dürfen, wenn ein auch aus der Sicht des Kantons wichtiges Ziel ohne die

Beanspruchung von FFF nicht sinnvoll erreicht werden könne, seien erfüllt. Das

Baurekursgericht habe sich nicht mit der Tatsache auseinandergesetzt, dass die

Qualität eines wesentlichen Teils der FFF fraglich sei; ebenso habe es die

vollständige und gleichwertige FFF-Kompensation zu wenig stark gewichtet. Der

fragliche Natur- und Freizeitpark führe ferner keineswegs zu einem – und

schon gar nicht zu einem schweren – Eingriff in die Landschaft. Vielmehr

sei beabsichtigt, das Areal möglichst naturnah zu gestalten und ökologische

Ausgleichsflächen zu schaffen. Hinzu komme, dass im Gegenzug die Erholungszone

Leematten in die Landwirtschaftszone umgeteilt werde. Umgesetzt werde ein

gesamtheitliches Planungskonzept, das zu einer Bündelung von Sportanlagen im

Gebiet Wisacher führe. Dies habe das Baurekursgericht übersehen. Es habe seinen

Blick zu Unrecht auf die Surfanlage verengt. Die fragliche Erweiterung der

Erholungszone lasse sich nur ausserhalb des Siedlungsgebiets und am besten am

vorgesehenen Standort realisieren; dies habe sich im Rahmen der

Standortevaluation gezeigt. Ebenso bekräftigt die Beschwerdeführerin die

angestrebte Entlastungswirkung für das Schutzobjekt "Chatzenseen".

Insgesamt habe das Baurekursgericht seinen eigenen politischen

Wertungsentscheid zur Nutzungsplanung an die Stelle desjenigen der

Beschwerdeführerin gesetzt, indem es ein überwiegendes öffentliches Interesse

zugunsten der Umzonung verneint habe. Mit der fraglichen Nutzungsplanung habe

jedoch die Gemeinde ihr Planungsermessen gesetzeskonform ausgeübt. Da das

Baurekursgericht die kommunale Planungsfreiheit nicht respektiert habe, liege

eine Verletzung der Gemeindeautonomie bzw. eine Rechtsverletzung vor.

7.3

Der

vorliegende Fall wirft Fragen zur Rechtmässigkeit des Eintrags im regionalen

Richtplans für die Sportanlagen inkl. Surfanlage am Standort auf. Weiter

handelt es sich bei einer Einzonung gemäss Art. 15 RPG um eine

Bundesaufgabe (vgl. BGE 142 II 509 E. 2.5). Dabei geht es um die

Beurteilung übergeordneter raumplanungsrechtlicher Interessen, die das Baurekursgericht

bei seiner Überprüfung entsprechend zu berücksichtigen hatte (vgl. oben

E. 2).

7.4

Selbst

wenn die Ermöglichung einer Grossanlage für den Surfsport einem wichtigen Ziel

aus Sicht der zuständigen Planungsbehörden entsprechen sollte, so muss die Wahl

des umstrittenen Standorts erhöhte materielle Anforderungen erfüllen, um bei

einer Einzonung eine Ausnahme vom Konzentrationsprinzip für Bauzonen und vom

Trennungsgrundsatz zu rechtfertigen (vgl. oben E. 6). Dafür ist

nachvollziehbar aufzuzeigen, weshalb Alternativstandorte im Baugebiet

ausscheiden. In der dokumentierten Evaluation mit 26 Standorten aus dem

Kanton Zürich fehlt als eigenes Kriterium die Zugehörigkeit der untersuchten

Areale zum rechtskräftig ausgeschiedenen Baugebiet. Letzteres wird nur indirekt

über die in der Evaluation aufgeführten Kriterien, ob das Projekt FFF

beansprucht und ob es die Landschaft zerschneidet, erfasst. Dieses Vorgehen hat

zur Folge, dass ein Standort im Baugebiet sich in der Rangfolge bei der

Evaluation nicht gegenüber einem Standort ausserhalb des Baugebiets (z.B. in

einer bestehenden Erholungszone) auszeichnen kann, wenn dort keine FFF mehr

beansprucht und die Landschaft nicht beeinträchtigt wird. Dennoch ist die

Prüfung von Alternativstandorten im Baugebiet im vorliegenden Zusammenhang von

zentraler Bedeutung. Die fehlende spezifische Überprüfung dieser Frage bildet

deshalb eine Unvollständigkeit, die als Rechtsmangel des Nutzungsplanverfahrens

zu beurteilen ist. Unabhängig davon ist dem Baurekursgericht beizupflichten,

dass in der Nutzungsplanung auch nicht begründet wurde, weshalb die geplante

Surfanlage nicht an Standorten angesiedelt werden könne, die ebenfalls hoch

rangiert wurden, aber nicht mehr mit der Beanspruchung von inventarisierten FFF

verbunden sind, auch wenn sie im kantonalen Landwirtschaftsgebiet liegen. Dazu

äussert sich die Beschwerdeführerin vor Verwaltungsgericht nicht konkret. Es

ist nicht zu beanstanden, wenn das Baurekursgericht den Schluss gezogen hat,

aus dieser Standortevaluation lasse sich kein überwiegendes Interesse für die

fragliche Nutzungsplanung ableiten.

7.5

Eine

schlüssige Begründung dafür, dass der umstrittene Standort Alternativen im Baugebiet

vorgeht, erfolgte vorliegend auch nicht auf der Stufe der regionalen

Richtplanung. Das Sportanlagenkonzept des Kantons Zürich (KASAK) enthält einen

Katalog kantonal und regional bedeutender Sportanlagen. In diesem Katalog sind beim

Standort Wisacher die Sporthalle (bestehend, im Teil der Erholungszone Wisacher

nördlich der Wiesackerstrasse), eine kombinierte Freianlage für Fussball und

Leichtathletik sowie ein polysportives Zentrum aufgeführt (vgl. www.zh.ch/de/sport-kultur/sport/raum-fuer-sport/kantonales-sportanlagenkonzept.html;

besucht am 29. Juni 2023). Im angefochtenen Entscheid wird festgestellt,

dass das Fehlen einer Surfanlage im KASAK, im Unterschied zu anderen

Anlagetypen (wie etwa einem Hallen- oder Freibad im Furttal), nicht als Manko

aufgeführt sei. Dem widerspricht die Beschwerdeführerin vor Verwaltungsgericht

nicht konkret. Nach ihren Vorbringen ergeben sich Synergien zu den bestehenden

Sportanlagen am Standort namentlich bezüglich der verkehrsmässigen Erschliessung

und Gastronomie. Unter den gegebenen Umständen kommt diesen Gesichtspunkten

kein erhebliches Gewicht zu. Wie aus dem Regierungsratsbeschluss vom

3.

Februar 2021 zur Bereinigung des regionalen Richtplans bezüglich des

Erholungsgebiets Wisacher (vgl. dazu oben E. 3.2) hervorgeht, wurde

bereits auf der Stufe des Richtplans eine Teilfläche von 3 ha für die

Surfanlage eingesetzt. Offenbar waren sich die Planungsbehörden bei der

Richtplanung der erheblichen Auswirkungen der Grossanlage für den Surfsport auf

Raum und Umwelt bewusst. Aus der Begründung der regionalen Richtplanung und den

dazu gehörenden, aktenkundigen Unterlagen geht allerdings nicht hervor, dass

dabei ein genügendes Augenmerk auf Alternativstandorte für die Surfanlage im

Siedlungsgebiet gelegt worden wäre. Die Delegiertenversammlung der

Planungsregion verabschiedete im Jahr 2019 die Bereinigung des regionalen Richtplans

zur Anpassung der Grösse des Erholungsgebiets Wisacher (vgl. oben E. 3.2)

zuhanden der regierungsrätlichen Festsetzung. Auf Nachfragen der kantonalen

Baudirektion sandte ihr die Planungsgruppe Furttal am 2. September 2020

ein Schreiben zur ergänzenden Begründung der Revisionsvorlage. Dort steht, im

Siedlungsgebiet von Regensdorf gebe es sieben unüberbaute (resp. noch nicht

fest beplante) zusammenhängende Flächen über 1 ha; die grösste umfasse

2,6 ha. Deshalb lasse sich die Surfanlage offensichtlich nicht innerhalb

des Siedlungsgebiets unterbringen. Ausführungen dazu sind im Text des

regionalen Richtplans und den Erläuterungen nicht ersichtlich. Es fällt auf,

dass die grösste der erwähnten Flächen sich in einer Grössenordnung bewegt, die

nur geringfügig unter dem als relevant erachteten Bedarf von 3 ha liegt.

Dennoch wurde nicht mit dem gebotenen Detaillierungsgrad dargelegt, weshalb die

Surfanlage – allenfalls unter geringfügigen Abstrichen –

beispielsweise dort nicht realisierbar sein soll. Dazu äussert sich die

Beschwerdeführerin im Übrigen auch vor Verwaltungsgericht nicht. Im Ergebnis

ist die regionale Richtplanung im Hinblick auf die Überprüfung von Alternativen

im Baugebiet mit demselben Mangel behaftet, der oben für die Evaluation mit

26.

Standorten festgehalten wurde (vgl. oben E. 7.4). Weiter durfte

das Baurekursgericht die Nähe des umstrittenen Standorts zum Gebiet

"Chatzenseen" als nicht ausschlaggebend betrachten, zumal eine

Entlastungswirkung beim dortigen Gebiet nur schon infolge der deutlich

geringeren Grösse des Perimeters mit Gestaltungsplanpflicht relativ beschränkt

sein dürfte. An dieser Beurteilung vermag nichts zu ändern, dass in einem

Forschungsbericht der Universitäten Zürich und Lausanne von 2019 im Auftrag des

Bundesamts für Umwelt zum Thema "Landschaftsleistungen in Landschaften von

nationaler Bedeutung" das Projekt für die zur Diskussion stehende

Surfanlage als Beispiel für eine erwünschte proaktive Erholungsplanung zur

Entlastung des Gebiets "Chatzenseen" genannt wird (einsehbar unter www.bafu.admin.ch

> Themen >

Landschaft > Publikationen und Studien > Studien; besucht am 29. Juni

2023). Auf diese Studie brauchte das Baurekursgericht nicht weiter einzugehen.

Insgesamt ist der Eintrag im regionalen Richtplan zugunsten der Surfanlage

wegen der unvollständigen Begründung als rechtswidrig anzusehen, so dass ihm

keine die Nutzungsplanung rechtfertigende Rechtswirkung zukommen kann (vgl.

auch unten E. 8.3).

7.6

Das

Baurekursgericht hat die in Betracht kommenden Elemente der Interessenabwägung auch

im Übrigen ausreichend ermittelt und im Ergebnis rechtskonform gegeneinander

abgewogen. Der Eingriff in die Landschaft durch das Projekt ist bereits wegen

der Surfanlage gewichtig (vgl. oben E. 5.1). Die insoweit im

Gestaltungsplanperimeter ermöglichten Bauten und Anlagen geraten mit dem

Landschaftsbild erheblich in Konflikt. Der Beschwerdeführerin kann nicht

gefolgt werden, wenn sie eine Eingriffswirkung bestreitet. Diese

Eingriffswirkung wird nicht dadurch verringert, dass die Surfanlage in eine

neue, wenn auch naturnah ausgestaltete Parkanlage (mit zusätzlichen

Sportanlagen) ausserhalb des Baugebiets eingebettet werden soll. Ebenso hat das

Baurekursgericht die erhebliche Umweltbelastung, namentlich den Betriebslärm

und den erzeugten Verkehr zutreffend gewürdigt. So soll die Lärmbelastung beim

östlich benachbarten Wohnquartier u.a. durch die Platzierung und Ausrichtung

des im Perimeter zugelassenen Gebäudes mit Mantelnutzungen und einer

Modellierung des Geländes minimiert werden. Auch spricht die verkehrsmässige

Erschliessung durch die Erholungszone hindurch in schwerwiegender Weise gegen

eine Einzonung am umstrittenen Standort (vgl. dazu auch oben E. 6.3). Der

Umstand, dass im Rahmen der fraglichen Nutzungsplanung inventarisierte FFF

beansprucht werden, beeinträchtigt die gebotene Erhaltung solcher Flächen.

Immerhin ist die vom Baurekursgericht nicht in Frage gestellte, vollständige

Kompensation der FFF-Beanspruchung unter dem Blickwinkel von Art. 30

Abs. 1bis RPV als erheblicher Aspekt zugunsten einer Einzonung

zu berücksichtigen (vgl. dazu BGE 145 II 32 E. 7.2; 145 II 18

E. 4.2); insofern ist der angefochtene Entscheid zu präzisieren. Weiter

ist den Planungsbehörden zugutezuhalten, dass gleichzeitig die Umteilung der

Erholungszone Leematten in die Landwirtschaftszone beschlossen wurde. Diese

beiden und die weiteren von der Beschwerdeführerin geltend gemachten

Gesichtspunkte zugunsten der Surfanlage am Standort vermögen jedoch nicht

wettzumachen, dass die zur Diskussion stehende Surfanlage weder auf eine Lage

ausserhalb des Baugebiets angewiesen ist (oben E. 5) noch sonst eine

tragfähige Begründung vorliegt, die den umstrittenen Standort raumplanerisch

rechtfertigen würde (oben E. 7.4. f.). In der Gesamtinteressenabwägung

überwiegen die dargelegten öffentlichen Interessen gegen eine Surfanlage,

namentlich der Trennungsgrundsatz, das Konzentrationsprinzip für Bauzonen sowie

der Landschafts- und Umweltschutz. Auch gestützt auf eine umfassende

Interessenabwägung lässt sich eine Einzonung am umstrittenen Standort für die

Realisierung der fraglichen Surfanlage nicht mit Art. 15 RPG vereinbaren.

7.7

Bei der

Surfanlage handelt es sich um das "Herzstück" des Perimeters mit

Gestaltungsplanpflicht. Der angefochtene Entscheid befasst sich in

ausreichender Weise auch mit der planerischen Zulässigkeit der übrigen

vorgesehenen Nutzungen bei der fraglichen Planungsrevision. Die übrigen

Sportnutzungen ausserhalb der Surfanlage, wie ein Freibad mit Liegeflächen bzw.

eine naturnahe Parkanlage (vgl. oben E. 5.1), die in diesem Perimeter nach

der fraglichen Planung für zulässig erklärt werden sollen, können unter

Umständen in einer Erholungszone im Sinn einer Zone nach Art. 18 RPG untergebracht

werden (vgl. oben E. 5.5). Es kann offenbleiben, ob auf Stufe Richtplanung

ein nachvollziehbarer Bedarf insbesondere für ein Freibad am Standort

ausgewiesen ist. Im vorliegenden Nutzungsplanverfahren wurde nicht dargelegt,

weshalb ein Freibad nicht in der bereits bestehenden Erholungszone Wisacher

realisiert werden könnte. Es ist daran zu erinnern, dass gemäss Angaben in der

kommunalen Nutzungsplanung die bereits bisher in der Erholungszone befindliche

Grosszparzelle Kat.-Nr. 07 noch nicht genutzt wurde (vgl. oben E. 5.2).

Der Beurteilung des Baurekursgerichts, wonach ein schlüssiger Bedarfsnachweis

für eine Erweiterung der Erholungszone zugunsten von Breitensportarten (inkl.

Freibad) fehlt (vgl. oben E. 7.1), ist zuzustimmen. Gleich verhält es sich

mit einem spezifischen Bedarfsnachweis für eine naturnahe Parkanlage am

Standort. Demzufolge fällt die Interessenabwägung zum Perimeter mit

Gestaltungsplanpflicht auch im Hinblick auf die Zulassung von übrigen

Sportanlagen bzw. einer naturnahen Parkanlage im Ergebnis zulasten einer

Erweiterung der Erholungszone aus. Das Baurekursgericht hat keine

Rechtsverletzung begangen, wenn es überwiegende Interessen für eine Zuweisung

des Perimeters mit Gestaltungsplanpflicht in die Erholungszone auch in dieser

Hinsicht verneint hat.

7.8

Als

Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass die Beschwerde fehlgeht, soweit sie den

Perimeter mit Gestaltungsplanpflicht betrifft.

8.

8.1

Wie

dargelegt, steht zusätzlich die Umteilung von Kat.-Nr. 01 (ausserhalb des

Perimeters mit Gestaltungsplanpflicht) zur Erholungszone im Streit. Die in der

Nutzungsplanung gelegten Grundlagen für eine Erhöhung des Parkierungsangebots

(inkl. ein neues Parkhaus mit maximal 300 Abstellplätzen) in der Erholungszone

beziehen sich ebenfalls auf das Gebiet ausserhalb des Perimeters mit Gestaltungsplanpflicht

(vgl. oben E. 5.2). Gemäss der Genehmigungsverfügung der Baudirektion wird

für die Surfanlage mit einem Bedarf von maximal 218 Parkfeldern gerechnet.

8.2

Die beim

Perimeter mit Gestaltungsplanpflicht angestellte Erwägung, wonach ein

schlüssiger Bedarfsnachweis für eine Erweiterung der Erholungszone zugunsten

von Breitensportarten fehlt (vgl. oben E. 7.7), trifft in gleicher Weise

für das Grundstück Kat.-Nr. 01 zu. Weiter ist die Nutzungsplanung, soweit

sie sich auf die Erhöhung des Parkierungsangebots in der Erholungszone bezieht,

untrennbar mit dem Projekt für die Surfanlage verbunden, weil ein Grossteil der

ermöglichten Parkierungsmöglichkeiten für diese Anlage benötigt wird (vgl. oben

E. 8.1). Zufolge der Unzulässigkeit der Nutzungsplanung im Hinblick auf

die Surfanlage (vgl. oben E. 5–7) ist der Bedarf für die mit der

Nutzungsplanung zugelassenen Abstellplätze in der Erholungszone nicht

ausgewiesen. Die fragliche Nutzungsplanung hält daher auch einer Rechtsprüfung

bezüglich der Änderungen ausserhalb des Perimeters mit Gestaltungsplanpflicht nicht

stand. Im Ergebnis verletzt die gesamthafte Aufhebung der Nutzungsplanung im

angefochtenen Entscheid ebenso wenig die Gemeindeautonomie der

Beschwerdeführerin.

8.3

Wie

dargelegt, hat das Baurekursgericht in den Erwägungen den Eintrag im regionalen

Richtplan zur Erweiterung des Erholungsgebiets Wisacher, namentlich zugunsten

der Surfanlage, als rechtswidrig bezeichnet (vgl. oben E. 7.1). Von einer

förmlichen Feststellung zur Rechtmässigkeit der Festsetzungen im regionalen

Richtplan hat das Baurekursgericht abgesehen und eine akzessorische Prüfung als

genügend erachtet. Den entsprechenden Erwägungen des Baurekursgericht ist

zuzustimmen (vgl. auch oben E. 7.5). Bei diesem Ergebnis kann

offenbleiben, ob eine rechtmässige Festsetzung auf Stufe regionaler Richtplan

überhaupt genügte, oder ob nicht vielmehr – im Sinn des vorinstanzlichen

Minderheitsvotums – eine Verankerung im kantonalen Richtplan erforderlich wäre.

9.

9.1

Nach dem

Gesagten ist die Beschwerde vollumfänglich abzuweisen. Ausgangsgemäss sind die

Kosten des Verfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a

Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).

9.2

Gemäss

§ 17 Abs. 2 VRG kann die unterliegende Partei oder Amtsstelle im

Rekursverfahren und im Verfahren vor Verwaltungsgericht zu einer angemessenen

Entschädigung für die Umtriebe ihres Gegners verpflichtet werden, namentlich

wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sachverhalte und schwieriger

Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder den Beizug eines

Rechtsbeistandes rechtfertigte (lit. a) oder wenn ihre Rechtsbegehren oder

die angefochtene Anordnung offensichtlich unbegründet waren (lit. b). Die

Zusprechung einer Parteientschädigung setzt ein entsprechendes Begehren voraus

(Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 16 ff.). Der

unterliegenden Beschwerdeführerin steht eine Parteientschädigung nicht zu.

Ausserdem erscheint es gerechtfertigt, dass sowohl die

Beschwerdegegnerschaft 1–7 als auch der Beschwerdegegner 8 je eine

Rechtsvertretung beigezogen haben. Folglich ist ihnen zulasten der Beschwerdeführerin

eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 7'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 635.-- Zustellkosten,

Fr. 7'635.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Die

Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerschaft 1–7

zusammen sowie dem Beschwerdegegner 8 je eine Parteientschädigung von

Fr. 3'000.- zu bezahlen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) die Mitbeteiligten;

c) das Baurekursgericht;

d) das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE);

e) das Bundesamt für Umwelt (BAFU);

f) das Bundesamt für Landwirtschaft

(BLW).