Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00331

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

1. Abteilung

VB.2022.00331

Urteil

der 1. Kammer

vom 27. März 2024

Mitwirkend: Abteilungspräsident Peter Sprenger (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach

Schmid, Verwaltungsrichter José Krause, Gerichtsschreiberin Regina Meier.

In Sachen

Kanton Zürich, Baudirektion,

Beschwerdeführer,

gegen

A, vertreten durch RA B und/oder RA C,

Beschwerdegegnerin,

und

1. D, vertreten durch RA E,

2. F,

3. G,

4. Gemeinderat Oetwil am See,

Mitbeteiligte,

betreffend Altlastensanierung,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

Das Amt für

Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) der Baudirektion des Kantons Zürich

trat mit Verfügung vom 16. September 2021 auf das Gesuch um

Kostenverteilung von D ein, stellte sodann fest, dass die bis anhin zu

verteilenden Kosten für altlastenrechtliche Massnahmen betreffend den Standort

KbS-Nr. 01 auf dem Grundstück Kat.-Nr. 02 an der H-Strasse 03

in Oetwil am See Fr. 54'71265

betragen würden und verteilte diese zu 10 % an D, zu 36 % an A

und zu 54 % dem Kanton Zürich (als Ausfallkosten).

Erwägungen

II.

Gegen diese

Verfügung erhob A mit Eingabe vom 15. Oktober 2021 Rekurs beim

Baurekursgericht das Kantons Zürich und beantragte die Aufhebung des

angefochtenen Entscheids sowie die Neuverteilung der Kosten unter Ausschluss

von ihr. Das Baurekursgericht hiess den Rekurs mit Entscheid vom 4. Mai

2022.

gut und legte den auf A entfallenden Kostenanteil neu auf 0 % fest

und schlug die Differenz als Ausfallkosten dem Kostenanteil des Kantons Zürich

zu.

III.

Dagegen erhob die Baudirektion des Kantons Zürich mit Eingabe vom 1. Juni 2022

Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und beantragte unter

Kostenfolge die Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids und die Bestätigung

der Kostenteilungsverfügung. Am 22. Juni 2022 beantragte das

Baurekursgericht ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. A

ersuchte mit Schreiben vom 7. Juli 2022 unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen um Abweisung der Beschwerde und Bestätigung des

vorinstanzlichen Entscheids; eventualiter sei die Kostenteilungsverfügung

dahingehend abzuändern, dass sämtliche ihr zugeteilten Kosten D auferlegt

werden; subeventualiter sei ihr Kostenanteil von 36 % auf höchstens

5.

% zu reduzieren; subsubeventualiter sei die Angelegenheit zur

Neubeurteilung zurückzuweisen. Gleichentags beantragte D die Abweisung der

Beschwerde, dies unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Die Baudirektion hielt

mit Schreiben vom 15. August 2022 an ihren Anträgen fest. D und A

duplizierten mit getrennten Eingaben je vom 12. September 2022, worauf

sich die Baudirektion nicht mehr vernehmen liess.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das Verwaltungsgericht ist gemäss

§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für die Behandlung

der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2

Gemäss

§ 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 1 VRG können

Entscheide, die das Verfahren abschliessen, mit Beschwerde beim

Verwaltungsgericht angefochten werden (sogenannte Endentscheide). Die

Anfechtbarkeit von Teil-, Vor- und Zwischenentscheiden richtet sich

demgegenüber gemäss § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG sinngemäss nach Art. 91–93 des Bundesgerichtsgesetzes vom

17.

Juni 2005 (BGG).

Selbständig

eröffnete Zwischenentscheide, welche weder die Zuständigkeit noch den Ausstand

betreffen, sind gemäss Art. 93 Abs. 1 BGG nur anfechtbar, wenn sie

einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder

wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und

damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges

Beweisverfahren ersparen würde (lit. b). Diese Voraussetzungen werden im

verwaltungsgerichtlichen Verfahren nur sinngemäss angewendet, was namentlich

erlaubt, zugunsten der Anfechtbarkeit von der restriktiven Praxis des

Bundesgerichts abzuweichen (VGr, 29. November 2019, VB.2018.00522, E. 1.3).

1.3

Näher zu

prüfen ist, ob es sich vorliegend um einen (Teil-)Endentscheid oder einen

Zwischenentscheid handelt. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung liegt

ein Zwischenentscheid vor, wenn die Kostenanteile erst prozentual festgelegt

werden, bevor die genauen Kosten und damit die zu zahlenden Beträge feststehen.

Dagegen qualifizierte das Bundesgericht die Aufteilung der abschliessend

festgesetzten Untersuchungskosten (Voruntersuchung und Detailuntersuchung) als

Endentscheid, weil die Verteilung der Kosten für eine allfällige Sanierung des

Standorts in ein separates Verfahren verwiesen worden sei (BGr, 22. März

2021, 1C_315/2020, E. 1.1).

1.4

Die vorliegend im Streit liegende

Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 16. September 2021 trat auf das

Kostenverteilungsgesuchs vom 24. Oktober 2018 des Mitbeteiligten 1

ein, mit dem dieser nach "abgeschlossene[r] Altlastenvoruntersuchung"

die "Summe der bisher angefallenen Kosten" auflistete. Am

3.

Juni 2021 beantragte der Mitbeteiligte 1 die Aufnahme weiterer

Kosten, die im Zusammenhang mit der zwischenzeitlich abgeschlossenen

Detailuntersuchung entstanden sind, in das Kostenverteilungsverfahren, was die Beschwerdegegnerin

gewährte. Insofern könnte die Verfügung als (Teil-)Endentscheid

aufzufassen sein.

Für die

Anrechenbarkeit künftig anfallender Kosten verweist das Verfügungsdispositiv

auf ein separates Kostenverteilungsverfahren. In der fraglichen Erwägung ist

als Kostenpunkt für die altlastenrechtlichen Massnahmen indessen die

Detailuntersuchung erwähnt, was die Frage aufwirft, ob diese tatsächlich schon

abgeschlossen ist (wofür nach wie vor mehr spricht) und die damit einhergehende

Qualifizierung der Verfügung als (Teil-)Endentscheid bestehen bleibt.

1.5

Diese

Frage muss vorliegend keiner Beantwortung zugeführt werden, da auch die

Qualifizierung der Verfügung als Zwischenentscheid ihre Anfechtbarkeit vor

Verwaltungsgericht gestattet:

Weil hier die

Gutheissung der Beschwerde nicht einen Endentscheid betreffend Sanierung des

streitgegenständlichen Grundstücks herbeiführen könnte, kommt eine Anfechtung

nur in sinngemässer Anwendung von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG in

Betracht. Ein unzumutbarer Nachteil im Sinn dieser Bestimmung kann unter

anderem auch dann vorliegen, wenn nur durch eine Behandlung des Rechtsmittels

sichergestellt ist, dass das Verfahren insgesamt dem verfassungsrechtlichen

Gebot genügt, im Rahmen eines fairen Verfahrens innert angemessener Frist einen

wirksamen Rechtsschutz zu gewähren (Art. 29 Abs. 1 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV]). Es kann deshalb ausnahmsweise

verfassungsrechtlich geboten sein, bereits auf einen Zwischenentscheid

einzutreten, wenn es rechtsstaatlich unzumutbar wäre, die Parteien auf die

Anfechtung des Endentscheids zu verweisen (BGE 136 II 165 E. 1.2.1 mit

Hinweisen; Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hsrg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich

etc. 2014, § 19a N. 48, 7. Spiegelstrich).

Ein solcher

Fall liegt hier vor: Bereits 2004 wurde verschiedene altlastenrechtliche

Untersuchungen auf dem Grundstück durchgeführt. Mit Verfügung vom

16.

April 2021 ordnete die Beschwerdegegnerin an, dass bis Ende April 2026

das Sanierungsvariantenstudium einzureichen sei. Im Ergebnis dauert das

Sanierungsverfahren seit über zwanzig Jahren und es ist wenig absehbar, wann

mit einem anfechtbaren Endentscheid betreffend Sanierungsmassnahmen zu rechnen

ist. Unter diesen Umständen ist es dem Beschwerdeführer nicht zumutbar, ihn auf

die Anfechtung jenes Entscheids zu verweisen (vgl. VGr, 29. November

2019, VB.2018.00522, E. 1.4).

Da auch die

übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Auf dem

Grundstück Kat.-Nr. 02 in Oetwil am See wurde von 1962 bis 2006 eine

chemische Reinigung betrieben. Als Reinigungsmittel wurde, wie in der Branche

der chemischen Reinigung üblich, Tetrachlorethen (Perchlorethylen, PER)

eingesetzt, welches wahrscheinlich über die Kanalisation in den Untergrund

gelangte. Die Belastung entstand mit grosser Wahrscheinlichkeit vor 1990, da

1991.

neue Maschinen mit Auffangwanne eingebaut wurden und damit ein

geschlossener Kreislauf geschaffen wurde.

Von 1962 bis 1979 betrieb I die Reinigung, danach und bis

2006.

J. Letztere verkaufte die Liegenschaft mit Vertrag vom 16. Dezember

2010.

an den heutigen Eigentümer D (Mitbeteiligter 1). Sie verstarb am

8.

Oktober 2016. Als Erbin figuriert A (Beschwerdegegnerin).

2.2

Die

streitgegenständliche Verfügung prüfte die Übernahme der Kostentragungspflicht

gemäss Art. 32d des

Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (USG)

durch die Beschwerdegegnerin als Erbin ihrer Mutter J mittels

Universalsukzession und bejahte diese auf der Grundlage, dass für die

Beschwerdegegnerin die Verursachung der Standortbelastung durch den Betrieb der

chemischen Reinigung ihrer Mutter im Zeitpunkt des Erbgangs erkennbar gewesen

sei. Die spätere Anordnung altlastenrechtlicher Massnahmen und die daraus

folgende Kostentragungspflicht sei somit für die Beschwerdegegnerin vorhersehbar

gewesen.

2.3

Demgegenüber

verneinte die Vorinstanz die Vorhersehbarkeit der altlastenrechtlichen

Massnahmen für die Beschwerdegegnerin, da sich das belastete Grundstück zum

Zeitpunkt des Erbgangs nicht mehr in der Erbmasse befunden habe (sondern sechs

Jahre zuvor verkauft worden sei), weshalb die Beschwerdegegnerin zur

Auseinandersetzung mit der streitgegenständlichen Thematik nicht veranlasst

gewesen sei. Für eine Vorhersehbarkeit in solchen Konstellationen bedürfe es

daher besonderer Umstände, welche vorliegend aber nicht anzutreffen seien.

3.

3.1

Nach der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann die Kostenpflicht des

Verhaltensverursachers im Fall der Universalsukzession auf den Rechtsnachfolger

übergehen. Dies betrifft zum einen die Fälle der Vermögens- oder

Geschäftsübernahme. Zum andern kann die Kostenpflicht – auch die latente –

eines Verhaltensverursachers gemäss Art. 560 Abs. 2 des

Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 (ZGB) auf dessen Erben übergehen.

Die Verhaltensverursachereigenschaft kann zwar nicht durch Erbfolge auf einen

Erben übertragen werden, wohl aber die Schulden des Erblassers, einschliesslich

solcher öffentlich-rechtlicher Natur, sofern der Erbe die Erbschaft nicht

ausschlägt (BGE 142 II 232 E. 6.3; BGE 139 II 106 E. 5.3.2).

Den Übergang der Kostentragungspflicht des

Verhaltensverursachers auf seine Erben knüpft das Bundesgericht an zwei

Voraussetzungen: Einerseits muss zum Zeitpunkt des Erbgangs eine rechtliche

Grundlage für eine Sanierungs- und Kostentragungspflicht bestanden haben.

Andererseits müssen die Erben die Möglichkeit gehabt haben, das Erbe

auszuschlagen oder unter öffentlichem Inventar anzunehmen, was die

Vorhersehbarkeit einer Sanierungspflicht bedingt. Sind die Schulden des

Erblassers – hier interessierend die Kostentragungspflicht nach Altlastenrecht

– noch nicht näher bezifferbar, können die Erben eine Kostenver-

teilungsverfügung verlangen, um zu entscheiden, ob sie die Erbschaft

ausschlagen oder annehmen wollen (BGE 142 II 232 E. 6.3, unter Bezugnahme

auf 1A.273/2005/1A.274/2005/

1P.669/2005 vom 25. September 2006, E. 5.3).

3.2

3.2.1

Die Voraussetzung der Vorhersehbarkeit ist dem Erbrecht – und dem

Umweltrecht – nicht bekannt (Daniel Leu/Lukas Brugger, in: Thomas

Geiser/Stephan Wolf [Hrsg.], Basler Kommentar, ZGB II, 7. A., Basel 2023, Art. 589

ZGB N. 6a; Denis Oliver Adler, Aktuelle Entwicklungen im Altlastenrecht,

URP 2016, S. 509 ff., S. 521). Nach erbrechtlicher Konzeption treten

die Erben mit dem Tod des Erblassers grundsätzlich ipso iure in dessen

Rechtsstellung ein. Entsprechend dem Prinzip der Universalsukzession nach Art. 560

Abs. 2 ZGB geht sämtliches Vermögen des Erblassers zum Todeszeitpunkt auf

die Erben über. Dies gilt auch für alle Passiven des Erblassers, unabhängig

davon, ob die Erben um deren Existenz beim Erbgang wissen oder nicht (VGr,

24.

Januar 2013, VB.2012.00232,

E. 3.3).

Das Gegenstück (oder Korrektiv) zum ipso iure-Erwerb der

Erbschaft bildet das Recht zur Ausschlagung gemäss Art. 566 Abs. 1

ZGB, das dazu führt, dass der Ausschlagende so zu behandeln ist, wie wenn er

nie Erbe geworden wäre (Stephan Wolf/Sandro Gian Genna, Schweizerisches

Privatrecht: Erbrecht, 2. Teil, Basel 2015, S. 80 f.). Mit der

Ausschlagung wird das Risiko, für die Schulden des Erblassers belangt zu

werden, nach Art. 579 Abs. 1 ZGB auf die Haftung im Umfang

allfälliger Vorempfänge begrenzt (BGr, 12. August 2021, 5A_651/2020,

E. 3.5.2).

3.2.2

Sind die Vermögensverhältnisse des Erblassers nicht oder nur schwer

abzuschätzen, vermag die Wahl zwischen vorbehaltloser Annahme und Ausschlagung

der Erbschaft nicht zu befriedigen: Durch die Annahme der Erbschaft setzt sich

der Erbe dem Risiko aus, mit seinem eigenen Vermögen für allenfalls vorhandene,

aber noch nicht bekannte Erbschaftsschulden haften zu müssen

(Universalsukzession). Schlägt er dagegen die Erbschaft aus, entgeht ihm

vielleicht ein grösseres Vermögen. Das Institut des öffentlichen Inventars (Art. 580 ff.

ZGB) verschafft Informationen über den Nachlass, verlängert die Bedenkzeit über

Ausschlagung oder Annahme der Erbschaft und ermöglicht schliesslich die

Beschränkung der Haftung auf die im Inventar aufgeführten Schulden (Peter

Breitschmid/Martin Eggel/Paul Eitel/Roland Fankhauser/Thomas Geiser/Alexandra

Jungo, Erbrecht, 4. A., Zürich 2023, 5. Kapitel, Rz. 68).

Nicht restlos geklärt erscheint, ob öffentlich-rechtliche

Forderungen – wie die hier in Frage stehende Kostenforderung –

inventarisierungspflichtig sind (Daniel Leu/Lukas Brugger, Basler Kommentar

Zivilgesetzbuch II, Art. 589 ZGB, N. 5 ff.; Denis Oliver

Adler/Lars Hauser, Haftung der Erben für Altlasten auf geerbten Grundstücken,

successio 2010, S. 270 ff. S. 277). Letztlich ist die Frage aber

von geringer Relevanz. Es kommt nur ein begrenzter und meist bekannter

Gläubigerkreis in Betracht, den eine Informationspflicht trifft (vgl. Art. 581

ZGB), und der seine Ansprüche in der Regel den Inventarbehörden bekannt gibt.

Der Informationswert des Inventars ist auf diese Weise regelmässig

gewährleistet (so Michael Nonn/Carole Gehrer Cordey, Praxiskommentar Erbrecht, Art. 589

ZGB N. 2; ähnlich Daniel Leu/Lukas Brugger, Basler Kommentar

Zivilgesetzbuch II, Art. 589 ZGB N. 6; vgl. Beatrice Wagner

Pfeifer, Umweltrecht – Besondere Regelungsbereiche, 2. A.,

Zürich/St. Gallen 2021, Rz. 862).

3.3

3.3.1

Als privatrechtliche Norm bezieht sich Art. 560 ZGB grundsätzlich

nicht auf Rechte und Pflichten aus öffentlichem Recht. Jedoch wird in der Lehre

teilweise in analoger Anwendung von Art. 560 Abs. 2 ZGB der

erbrechtliche Übergang auch öffentlich-rechtlicher Rechte und Pflichten bejaht,

soweit diese nicht höchstpersönlicher Natur sind, keine spezielle

öffentlich-rechtliche Regelung besteht und öffentlich-rechtliche Grundsätze dem

nicht entgegenstehen. So wird das Prinzip der Universalsukzession zumindest

dann auf öffentlich-rechtliche Schulden angewendet, wenn es sich um eine

vermögensrechtliche oder an einem Grundstück haftende Schuld handelt oder wenn

die Erben aus der Erbschaft Vorteile ziehen (VGr, 24. Januar 2013, VB.2012.00232, E. 3.3, mit Hinweisen

auf die Literatur; vgl. auch Matthias Häuptli, in: Daniel Abt/Thomas Weibel

[Hrsg.], Praxiskommentar Erbrecht, 5. A., Basel 2023, Art. 560

N. 11, wonach das Prinzip der Universalsukzession richtigerweise als

umfassender, für die gesamte Rechtsordnung geltender Grundsatz zu verstehen

sei).

Diese

Anwendungsvoraussetzungen sind nur schon gegeben, da die Kostentragungspflicht

an die Rechtsbeziehung zum belasteten Grundstück anknüpft (dazu BGE 139 II 106

E. 5.3.1). Somit ist eine zumindest mittelbare Anwendung der

(privatrechtlichen) Universalsukzession gemäss Art. 560 ZGB angezeigt,

zumal das Bundesgericht den Übergang der altlastenrechtlichen Kostenpflicht

ausdrücklich auf Art. 560 Abs. 2 ZGB stützt (oben E. 3.1).

3.3.2

Bei der Rechtsanwendung von Normen eines Teilrechtsgebiets sind die

Normierungen und Zielsetzungen der anderen Teilrechtsgebiete zu berücksichtigen

(siehe Susan Emmenegger/Axel Tschentscher, Berner Kommentar zum schweizerischen

Privatrecht, Bd I/1, Einleitung: Art. 1–9 ZGB, Bern 2012, Art. 1

N. 245 f.). Entsprechend gebietet der Grundsatz der Einheit der

Rechtsordnung, sich widersprechende Entscheide im Rahmen des Möglichen zu

vermeiden. Ihm kommt namentlich im Schnittstellenbereich verschiedenartiger

Rechtsgebiete Bedeutung zu (BGE 143 II 8 E. 7.3). Das Gebot der Einheit

der Rechtsordnung vermag aber nicht zu überdecken, dass es divergierende

Anliegen und Interessen gibt, welche durch den Gesetzgeber in den jeweils

einschlägigen Spezialgesetzen zu regeln sind (BGE 124 I 176 (E. 5c/ee).

3.4

Die

Voraussetzung der Vorhersehbarkeit erlangte in der bundesdesgerichtlichen

Rechtsprechung bisher keine weitergehenden Konturen. Die Lehre nahm sie

unterschiedlich auf: Da den Erben stets die Möglichkeit offenbleibt, die

Erbschaft auszuschlagen (oben E. 3.2), wird das Kriterium der

Voraussehbarkeit und der damit einhergehenden Einschränkung der

Kostentragungspflicht der Erben kritisch gesehen, da es keine erkennbaren

objektiven Gründe für die Privilegierung der Erben im Altlastenrecht gäbe

(Corina Caluori, Altlastenrecht – eine Rechtsprechungsübersicht, URP 2020, S. 485 ff.,

S. 510).

Eine andere Stimme in der Literatur erachtet die

bundesgerichtliche Einführung der Voraussetzung der Vorhersehbarkeit als

griffiges und wirksames Kriterium, um die Erbenhaftung einzuschränken. Die

Ausnahme von der Universalsukzession sei im Hinblick auf die Unverjährbarkeit

von Forderungen gegen den Verursacher (dazu BGr, 6. Juni 2016, 1C_18/2016,

E. 5.2) durchaus sachgerecht. Zur Konturierung des Kriteriums der

Vorhersehbarkeit wird eine analoge Anwendung der Befreiungsgründe des

Zustandsverursachers gemäss Art. 32d Abs. 2 letzter Satz USG

postuliert. So müsse etwa ein (öffentlich einsehbarer) Katastereintrag für die

Vorhersehbarkeit sprechen (Denis Oliver Adler, Aktuelle Entwicklungen im

Altlastenrecht, URP 2016, S. 509 ff., S. 521 f.).

3.5

Der damit

angesprochene Art. 32d Abs. 2 Satz 3 USG setzt für die

Auferlegung von Kosten voraus, dass ein Standortinhaber bei Anwendung der

gebotenen Sorgfalt Kenntnis von der Bodenbelastung haben konnte. Auf eine

Unkenntnis der Belastung kann sich der Standortinhaber nur berufen, wenn ihm

keine Anhaltspunkte bekannt waren oder hätten bekannt sein müssen, aufgrund

derer nach der Verkehrsanschauung mit der Möglichkeit einer Belastung zu

rechnen war. Derartige Anhaltspunkte können sich beispielsweise aus dem

Nutzungsplan, aus dem Grundbuch oder aus dem Kataster der belasteten Standorte,

aber auch aufgrund der tatsächlichen Nutzung des Grundstücks durch

Rechtsvorgänger oder sonstiger Umstände des Einzelfalls ergeben (BGE 142 II 232

E. 4.3).

Auf Unwissenheit kann sich der Standortinhaber etwa dann

nicht berufen, wenn er beim Eigentumserwerb keine Nachforschungen betrieb,

obwohl nach Art und Mass der industriellen oder gewerblichen Vornutzung mit der

Möglichkeit einer Belastung zu rechnen war (Pierre Tschannen in: Kommentar zum

Umweltschutzgesetz [Kommentar USG], 2. A., Zürich 2000, Art. 32d

N. 28 mit Verweis auf BGE 107 II 161 E. 6e). Als Branche mit einer

hohen Altlastenrelevanz gilt etwa jene der chemischen Reinigungen (Corina

Caluori, Das altlastenrechtliche Sanierungsverfahren, Zürich/Genf 2022,

S. 211; vgl. Christoph Dimino/Hans Rudolf Trüeb, Zahlungsunfähigkeit bei

der altlastenrechtlichen Kostenverteilung, URP 2022 S. 593 ff.,

S. 618).

3.6

Zusammenfassend

erscheint es namentlich mit Blick auf das Prinzip der Einheit der Rechtsordnung

angezeigt, das vom Bundesgericht – und nicht durch den Gesetzgeber, der zur

Vornahme einer vom Erbrecht abweichenden Wertung im Umweltrecht berufen wäre –

eingeführte Kriterium der Vorhersehbarkeit im Altlastenrecht nahe am

erbrechtlichen System zu halten und entsprechend keine allzu hohen

Anforderungen daran zu stellen.

4.

4.1

Zu klären

ist somit vorliegend, ob die spätere Kostentragungspflicht zum Zeitpunkt des

Erbgangs 2016 für die Beschwerdegegnerin voraussehbar gewesen war. Hierzu

gelangte der Beschwerdeführer im Hinblick auf die Kostenverteilung der

ergänzenden technischen Untersuchung und gestützt auf Art. 46 Abs. 1

USG mit Schreiben vom 1. September 2020 an die Beschwerdegegnerin und bat

um Beantwortung der Fragen, ob sie bei Eröffnung des Erbgangs über die am

fraglichen Standort der chemischen Reinigung vorhandene Umweltbelastung

Bescheid gewusst habe und ob sie im Bilde darüber gewesen sei, dass Frau J

(ihre Mutter) in der Vergangenheit altlastenrechtliche Untersuchungen habe

durchführen lasse. In ihrer Antwort führte die Beschwerdegegnerin aus, dass sie

über die "Altlastsituation der Liegenschaft […] nicht im Detail

informiert" sei. Den Unterlagen im Nachlass ihrer Mutter habe sie

"nun entnehmen" können, dass laut Kaufvertrag die erwerbende Partei

bei einer allfälligen Sanierungspflicht sämtliche in diesem Zusammenhang

entstehenden Kosten zu übernehmen habe.

In der Folge ging der Beschwerdeführer in seiner

angefochtenen Verfügung davon aus, dass die Beschwerdegegnerin aufgrund des

nahen Verwandtschaftsverhältnisses generell über die Tätigkeit ihrer Mutter,

also dem Betrieb der chemischen Reinigung, Bescheid gewusst habe. Zudem sei im

Jahr 2010 die Umweltgefahr, die von chemischen Reinigungen ausgehen würde, auch

in der breiten Bevölkerung – zumindest im Ansatz – bekannt gewesen. Daher sei

für die Beschwerdegegnerin die Verursachung der Belastung des Standortes durch

den Betrieb der chemischen Reinigung ihrer Mutter im Zeitpunkt des Erbganges

erkennbar gewesen.

4.2

Die

Vorinstanz lehnte den Schluss vom Bestehen des nahen

Verwandtschaftsverhältnisses auf Kenntnis über die geschäftlichen

Angelegenheiten ihrer Mutter ab. Sodann liesse sich aus dem

beschwerdegegnerischen Antwortschreiben aufgrund der gewählten Formulierungen

("nun") keine Rückschlüsse auf den Kenntnisstand der

Beschwerdeführerin zum Zeitpunkt des Erbganges ziehen.

Letzterer Überlegung ist beizupflichten: Das

Antwortschreiben der Beschwerdegegnerin ist in den relevanten Passagen im

Präsens gehalten, wodurch sich daraus Ableitungen auf den Kenntnisstand der

Beschwerdegegnerin im Jahr 2016 schwerlich gewinnen lassen. Im Rahmen einer

Gesamtwürdigung ist somit eine Abwägung der weiteren Anhaltspunkte, welche für

oder gegen die beschwerdegegnerische Vorhersehbarkeit einer

Kostentragungspflicht im Jahr 2016 sprechen, vorzunehmen:

4.3

Der

Beschwerdeführer zeigte der Mutter der Beschwerdegegnerin (J) mit Schreiben vom

18.

Juni 2009 an, dass das Grundstück Kat.-Nr. 02 in den Kataster der belasteten Standorte

(KbS) eingetragen werde. Entsprechend ist die Verzeichnung im KbS im

Kaufvertrag über das belastete Grundstück vom 16. Dezember 2010

festgehalten. Zum Zeitpunkt des Erbgangs war das fragliche Grundstück somit

seit geraumer Zeit im KbS eingetragen, womit nach gesetzlicher Konzeption (vgl.

Art. 5 Abs. 3 der

Verordnung über die Sanierung von belasteten Standorten vom 26. August

1998.

[Altlasten-Verordnung, AltlV]) eine Belastung des Grundstücks

zumindest mit grosser Wahrscheinlichkeit zu erwarten wäre. Die später im Sinne

von Art. 6 Abs. 1 AltlV

erfolgte Klassifizierungsänderung des Katastereintrags entspricht dem

dynamischen Charakter des Vollzugsinstruments (BGer, 22. Oktober 2002,

1A.86/2002, E. 2.2) und änderte an dieser Erwartung nichts, denn dazu

hätte es der Löschung des Standorteintrags im Kataster nach Art. 6

Abs. 2 AltlV bedurft.

Was im Kataster steht, darf als (richtig und) bekannt

vorausgesetzt werden (Caluori, Sanierungsverfahren, S. 142). Hätte sich

also das Grundstück Kat.-Nr. 02 im Zeitpunkt des Todes der Mutter der

Beschwerdegegnerin nach wie vor in der Erbmasse befunden, wäre angesichts des

Katastereintrags die Vorhersehbarkeit der Sanierungspflicht für die

Beschwerdegegnerin zwanglos zu bejahen gewesen (vgl. Wagner Pfeifer, N. 802;

Mischa Berner: Die Kostentragungspflicht des Standortinhabers bei der

Altlastensanierung, in: Jusletter vom 5. Oktober 2009, Rz. 16).

Fraglich ist, inwiefern dies gleichermassen für den vorliegenden Fall, in dem

sich das Grundstück nicht mehr in der Erbmasse befindet, gilt. Zuzustimmen ist

dabei der Aussage der Beschwerdegegnerin, dass der Verkauf eines belasteten

Grundstücks bereits einige Jahre vor dem Erbgang Einfluss auf die

Vorhersehbarkeit einer Kostentragungspflicht für die Erben habe.

4.4

Hierbei

ist zunächst zu berücksichtigen, dass die Beschwerdegegnerin die strittige

Kostentragungspflicht von der Verhaltensverursacherin erbte. Es liegt somit

keine Konstellation vor, in welcher Nachkommen eines Verhaltensverursachenden

mehrere Generationen später (etwa Ururenkel) für umweltrechtliche Massnahmen

aufkommen müssten (siehe dazu Adler, URP 2016, S. 519). Weiter fällt

massgeblich in Betracht, dass das belastete Grundstück im Jahr 2010 und damit

sechs Jahre vor dem Erbgang veräussert wurde. Damit bestehen auch keine

Verhältnisse, in welcher die Erbin gar keine Kenntnis mehr von der früheren

Existenz des Grundstücks hat (siehe dazu Denis Oliver Adler/Lars Hauser,

Haftung der Erben für Altlasten auf geerbten Grundstücken, successio 2010, S. 270 ff.

S. 278).

Vielmehr war der Beschwerdegegnerin gemäss ihren eigenen

Angaben bekannt, dass ihre Mutter zwischen 1979 bis 2006 eine chemische

Reinigung betrieb. Auf dem fraglichen Grundstück liefen seit 2004

altlastenrechtliche Untersuchungen. Ob die Beschwerdegegnerin von ihrer Mutter

vor ihrem Tod darüber in Kenntnis gesetzt wurde, geht aus den Akten (dazu auch

oben E. 4.1) nicht hervor, ist letztlich für die beschwerdegegnerische

Kostentragung aber nicht nötig: Nur schon aufgrund des (belegten) Wissens um die

frühere Nutzung des Grundstücks als Standort für eine chemische Reinigung hätte

die Beschwerdegegnerin mit der Möglichkeit einer Belastung der Parzelle rechnen

müssen. Denn im Zeitpunkt des Erbgangs 2016 darf das Bewusstsein für die

Altlastenproblematik in der Textilreinigungsbranche als gegeben erachtet

werden. Detailkenntnisse sind hierzu nicht erforderlich. Dies verlangt aber

gerade die Vorinstanz, wenn sie aus dem Schreiben der Beschwerdeführerin an den

Mitbeteiligten 1 vom 14. Dezember 2015, wonach angesichts neuerer

Untersuchungen von mit CKW (zu deren Reihe PER gehört) belasteten Standorten

von solchen eine grosse Gefahr für Mensch und Umwelt ausgehen könne, ableitet,

dass die von chemischen Reinigungen ausgehenden Umweltgefahren in der breiten

Bevölkerung nicht bekannt gewesen seien.

Hinzu kommt, dass die Beschwerdegegnerin vorliegend die

erkennbaren Anhaltspunkte für eine Belastung leicht hätte verifizieren können,

etwa mittels Durchsicht des in der Erbmasse befindlichen Verkaufsvertrages.

Dies wäre mühelos innert der (dreimonatigen) Frist zur Ausschlagung des Erbes

gemäss Art. 567 ZGB – entgegen dem Mitbeteiligten, der entsprechende

Nachforschungen generell als nicht innert der Ausschlagungsfrist durchführbar

erachtet – machbar gewesen. Der Einwand der Beschwerdegegnerin, dass eine Erbin

nicht verpflichtet sei, Grundstückskaufverträge der Erblasserin auf mögliche

finanzielle Verpflichtungen durchzusehen, mag sodann zutreffen, beschlägt aber

das Risiko der (blinden) Übernahme einer überschuldeten Erbschaft, denn auch

der Erbin unbekannte Erbschaftsschulden werden zu ihren persönlichen Schulden

(oben E. 3.2.1).

4.5

Die

Beschwerdegegnerin wendet gegen die beschwerdeführerische Handhabung des

Kriteriums der Vorhersehbarkeit im Weiteren ein, dass der Beschwerdeführer auf

dieser Grundlage auch bei I von einem Übergang der Kostentragungspflicht auf

die Rechtsnachfolger hätte ausgehen müssen. Indes unterscheiden sich die beiden

Verhaltensverursacherinnen in Bezug auf mögliche Rechtnachfolgende in

massgebender Weise: I verstarb am 22. Dezember 2002 und damit vor der

Durchführung erster altlastenrechtlicher Untersuchungen im Jahr 2004. Ihr

alleiniger Erbe verstarb am 19. Februar 2002 nach. Dessen Erben – mithin

als Erbenserben – schrieb der Beschwerdeführer gestützt auf Art. 46

Abs. 1 USG ebenso an. Nachdem diese Kenntnisse über die Belastungen

ablehnten, verneinte der Beschwerdeführer die Vorhersehbarkeit der Belastung,

da I die Grosstante (die Schwester der Grossmutter) der Erben war und damit in

einem relativ weit entfernten Verwandtschaftsverhältnis stand. Daraus zeigt

sich zugleich, dass der Beschwerdeführer die Voraussetzung der Vorhersehbarkeit

unter Berücksichtigung und Einbezug weiterer (Unter-)Kriterien

(Verwandtschaftsgrad, Katastereintrag) einzelfall- und sachgerecht anwendet.

4.6

Nach dem

Gesagten ist im vorliegenden Fall die Belastung des Grundstücks Kat.-Nr. 02

und eine damit zusammenhängende Sanierungs- und Kostentragungspflicht

namentlich angesichts der zeitlich relativ nahe beieinanderliegenden relevanten

Sachverhaltselemente (Grundstücksverkauf und Erbgang) und der früheren Nutzung

des Grundstücks für die Beschwerdegegnerin zum Zeitpunkt des Erbgangs

vorhersehbar gewesen. Der Schutz der Erbin war entsprechend durch die

Möglichkeit, die Erbschaft auszuschlagen oder ein öffentliches Inventar zu

verlangen, genügend sichergestellt. Die Verneinung der Vorhersehbarkeit durch

die Vorinstanz würde im Ergebnis bedeuten, dass der Übergang der Kostenpflicht

des Verhaltensverursachers im Fall der Universalsukzession kaum mehr eintreten

dürfte, namentlich wenn die Erben fehlende Kenntnis in Bezug auf das belastete

Grundstück vor- resp. angeben. Eine solche Betrachtungsweise überhöht die

Voraussetzung der Vorhersehbarkeit in einer Weise, welche dem Prinzip der

Universalsukzession nicht mehr gerecht wird. Entsprechend ist der

vorinstanzliche Entscheid in diesem Punkt aufzuheben.

5.

Die

Rechtsmittelinstanz verfügt über einen weiten Ermessensspielraum, ob sie einen

reformatorischen Entscheid fällen oder eine Rückweisung vornehmen will (BGE 131 V 407

E. 2.1.1). Die Vorinstanz hat nicht sämtliche Rügen des Rekurses

beurteilt. Angesichts des liquiden Sachverhalts, der zu den unbehandelten Rügen

eingegangenen Stellungnahmen und der doch schon beträchtlichen Verfahrensdauer

(vgl. oben E. 1) ist von einer Rückweisung der Sache an die Vorinstanz abzusehen.

6.

Im Kaufvertrag betreffend das Grundstück an der H-Strasse 03

zwischen dem Mitbeteiligten 1 und der Mutter der Beschwerdegegnerin vom

16.

Dezember 2010 ist im Zusammenhang mit dem Hinweis auf die Belastung

der Parzelle (vgl. oben E. 4.3) ein Passus enthalten, welchen die

Beschwerdegegnerin als Schadloshaltungserklärung im vorliegenden

Kostenteilungsverfahren berücksichtigt sehen will, womit die

Mitbeteiligte 1 nicht einverstanden ist.

6.1

Zivilrechtliche Vereinbarungen der

Verursacher über die Risikoverteilung untereinander können grundsätzlich nichts

Dispositiv

an den verwaltungsrechtlichen Verursacherquoten ändern und binden demnach die

Behörden nicht. Lediglich soweit das zivilrechtliche Innenverhältnis als für

die Bestimmung der Verursacherquoten erhebliche Tatsache von Belang ist, sind

die entsprechenden Feststellungen und Regelungen eines allfälligen

rechtskräftigen Zivilurteils für die Verwaltungsbehörde bindend. Im Übrigen

werden auch vorfrageweise nur liquide zivilrechtliche Verhältnisse

berücksichtigt (vgl. Tschannen, Kommentar USG, Art. 32d N. 31).

6.2 Bezüglich der Bedeutung dieser Klausel im

Kaufvertrag vertraten die Beteiligten bereits im Vorfeld der angefochtenen

Verfügung gegensätzliche Positionen. Entsprechend erachtete der

Beschwerdeführer die Auslegung dieser Klausel als strittig und in Bezug auf den

normativen Konsens als unklar, weshalb dies auf dem Zivilweg zu klären sei.

Diese Auffassung ist nicht rechtsverletzend: Gemäss dem von Rechtsprechung und

Lehre anerkannten Grundsatz besteht für Verwaltungsbehörden keine Pflicht,

zivilrechtliche Vorfragen zu entscheiden und die Auslegung eines

zivilrechtlichen Vertrags durch eine Verwaltungsbehörde ist nur angezeigt, wenn

der Vertragsinhalt leicht feststellbar ist und sich ein unzweifelhaftes

Resultat ergibt. Was strittig ist, soll auf dem Zivilweg geklärt werden.

Diesfalls ist eine Berücksichtigung zivilrechtlicher Verhältnisse im

Verwaltungsverfahren auch deshalb nicht sinnvoll, weil die Beurteilung der

Vertragspunkte im Verwaltungsverfahren für Zivilgerichte nicht bindend ist

(VGr, 20. Dezember 2017, VB.2016.00128,

E. 5.4 mit Hinweisen; vgl. Tschannen, Kommentar USG, Art. 32d

N. 31).

Der Inhalt der

strittigen Klausel ist entgegen der Beschwerdegegnerin nicht leicht

feststellbar, was sich schon darin zeigt, dass beide Parteien im

Rekursverfahren zu deren Auslegung weitere Dokumente einreichten, womit der

normative Konsens (vgl. Art. 18 OR) keineswegs auf der Hand liegt. Sodann

ist in der Verweisung auf den Zivilweg kein stossendes Ergebnis zu sehen (so

aber die Beschwerdegegnerin), da das Auslegungsergebnis des Zivilgerichts damit

nicht (vor-)entschieden ist und offen bleibt.

7.

Im Weiteren verlangte die Beschwerdegegnerin im

Rekursverfahren eine Reduktion ihres Kostenanteils von 36 % auf maximal 5 %, woran sie im

Beschwerdeverfahren festhielt, da sie von einer Sanierung wirtschaftlich

nicht profitiere und die Übernahme der Kosten ihr nicht zugemutet werden können.

7.1 Gemäss Art. 32d

Abs. 1 USG trägt der Verursacher die Kosten für notwendige Massnahmen zur

Untersuchung, Überwachung und Sanierung belasteter Standorte. Sind mehrere

Verursacher beteiligt, so tragen sie die Kosten entsprechend ihren Anteilen an

der Verursachung. In erster Linie trägt die Kosten, wer die Massnahmen durch

sein Verhalten verursacht hat. Wer lediglich als Inhaber des Standortes

beteiligt ist, trägt keine Kosten, wenn er bei Anwendung der gebotenen Sorgfalt

von der Belastung keine Kenntnis haben konnte (Abs. 2). Das zuständige

Gemeinwesen trägt den Kostenanteil der Verursacher, die nicht ermittelt werden

können oder zahlungsunfähig sind (Abs. 3).

Die Rechtsprechung knüpft für die Umschreibung des

Verursacherbegriffs an den polizeirechtlichen Störerbegriff an und

unterscheidet den Verhaltens- und den Zustandsstörer bzw. -verursacher:

Verhaltensverursacher im Sinn von Art. 32d USG ist, wer den Schaden oder

die Gefahr selbst oder durch das unter seiner Verantwortung erfolgende

Verhalten Dritter unmittelbar verursacht (bzw. mitverursacht) hat. Als

Zustandsstörer wird bezeichnet, wer über die Sache, die den ordnungswidrigen Zustand

verursacht, rechtliche oder tatsächliche Gewalt hat. Dazu gehört insbesondere

derjenige, der im Zeitpunkt der Sanierung Inhaber des belasteten Grundstücks

ist (BGE 144 II 332 E. 3.1).

Bei der

Festsetzung der Kostenanteile steht den zuständigen Behörden ein pflichtgemäss

auszuübendes Ermessen zu, welches das Verwaltungsgericht nur auf

Rechtsverletzungen hin überprüft (vgl. § 50 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 VRG; VGr, 20. Dezember 2017, VB.2016.00128,

E. 8.1; BGE 142 II 232 E. 5.3). Neben dem Mass der Verantwortung

können auch Billigkeitsgesichtspunkte, wie die wirtschaftliche Interessenlage

und die wirtschaftliche Zumutbarkeit, einbezogen werden (BGr, 22. März

2021, 1C_315/2020, E. 10.2).

7.2 Der Beschwerdeführer verteilte den

Verhaltensverursacheranteil nach Anzahl Betriebsjahren der chemischen Reinigung

auf die beiden Verursacherinnen, wodurch die Beschwerdegegnerin (nach Abzug des

Zustandsstöreranteils) 36 % der Kosten zu tragen hat. Dem

(sachgerechten) Kriterium der Anzahl Betriebsjahre stellt sich die

Beschwerdegegnerin nicht entgegen, sondern begründet die verlangte

Anteilsreduktion zunächst damit, dass sie von einer Sanierung wirtschaftlich

nicht profitiere. Mit dieser Argumentation dringt die Beschwerdegegnerin nicht

durch. Die von ihr zur Untermauerung ihres Standpunktes angegebenen

Gerichtsurteile (VGr, 20. Dezember 2017, VB.2016.00128, E. 8.2; BGE 142 II 232 E. 5.3; BGE 139 II 106 E. 5.5) sind insofern nicht einschlägig, als sie auf den

aus der Belastung gezogenen wirtschaftlichen Vorteil des Standortinhabers

Bezug nehmen und damit die Position der Beschwerdegegnerin, deren Schuld sich

von der Verhaltensverursacherin ableitet, nicht zu stützen vermögen. Wenn die

Beschwerdegegnerin die wirtschaftliche Interessenlage anführt, ist sodann

anzumerken, dass ihre Mutter, von der die Kostentragungspflicht auf sie

überging, durch die Belastung Kosten im Betrieb der chemischen Reinigung

einsparen konnte (vgl. Tschannen,

Kommentar USG, Art. 32d N. 23; Regula Hunger, Die

Sanierungspflicht im Umweltschutz- und im Gewässerschutzgesetz, Zürich etc.

2010, S. 149; so ebenso der Beschwerdeführer). Eine Reduktion des

beschwerdegegnerischen Kostenanteils ist mit Blick auf die wirtschaftliche Interessenlage daher nicht

angezeigt. Ohnehin erscheint fraglich, ob das Korrekturkriterium der wirtschaftlichen Interessenlage in

gleicher Weise auf die Beschwerdegegnerin, welche Schuldnerin der Kostentragungspflicht

ohne Verhaltensverursachereigenschaft

ist (oben E. 3.1), anzuwenden ist.

7.3 Schliesslich

hat die Beschwerdegegnerin für die Annahme der lediglich behaupteten

wirtschaftlichen Unzumutbarkeit der Kostenauflage unzureichend Auskunft über

ihre Einkommens- und Vermögensverhältnisse gegeben (vgl. Karin Scherrer,

Handlungs- und Kostentragungspflichten bei der Altlastensanierung, Bern 2005,

S. 134). Der Beschwerdegegnerin obliegt eine gewisse Mitwirkungspflicht

für Umstände, über die sie besser Bescheid weiss als die Behörden, wie das etwa

für die persönlichen Vermögensverhältnisse zutrifft. Wenn sie aus solchen

Kriterien rechtlich etwas zu ihren Gunsten ableiten will, muss sie auch die

dafür erforderlichen Sachverhaltselemente ins Verfahren einbringen (BGr, 7. Dezember

2020, 1C_117/2020, E. 5.4). Von einer Reduktion des beschwerdegegnerischen

Kostenanteils mangels wirtschaftlicher Zumutbarkeit ist daher abzusehen.

Insgesamt ist

der mit Verfügung vom 16. September 2021 festgelegte Kostenanteil der

Beschwerdegegnerin von 36 % der anfallenden anrechenbaren Kosten für

altlastenrechtliche Massnahmen nicht zu beanstanden und zu bestätigen.

8.

8.1 Nach dem

Gesagten ist die Beschwerde vollständig gutzuheissen.

8.2 Demgemäss sind die Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens

zu 3/4 der Beschwerdegegnerin und zu 1/4 dem Mitbeteiligten 1 aufzuerlegen

(§ 13 Abs. 2 VRG in Verbindung mit § 65a VRG) und es steht ihnen

keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Sodann stellt die mögliche Entschädigungsberechtigung von Gemeinwesen einen Ausnahmefall dar

(Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich 2014,

§ 17 N. 50 ff.). Da der Behörde vorliegend kein übermässiger

Aufwand entstanden ist, ist auch ihr keine Parteientschädigung zuzusprechen.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und der

Entscheid des Baurekursgerichts vom 4. Mai 2022 aufgehoben. Die Verfügung des AWEL vom

16. September 2021 wird bestätigt.

In Abänderung der Dispositivziffer II

des Entscheids des Baurekursgerichts vom 4. Mai 2022 werden die Kosten des Rekursverfahrens

(total Fr. 4'360.-) der Beschwerdegegnerin zu 3/4 und dem Mitbeteiligten 1 zu ¼ auferlegt.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 5'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 385.-- Zustellkosten,

Fr. 5'385.-- Total der Kosten.

3. Die Kosten werden zu 3/4 der

Beschwerdegegnerin und zu 1/4 dem Mitbeteiligten 1 auferlegt.

4. Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) die Mitbeteiligten;

c) das Baurekursgericht

d) das Bundesamt für Umwelt (BAFU), 3003 Bern.