Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00344

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

1. Abteilung

VB.2022.00344

Urteil

der 1. Kammer

vom 12. Mai 2023

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Sandra Wintsch (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach

Schmid, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Gerichtsschreiber Jonas Alig.

In Sachen

A,

vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

gegen

1.

C AG, vertreten durch RA D,

2.

Bausektion der Stadt Zürich,

Beschwerdegegnerinnen,

betreffend Baubewilligung

Mobilfunkantenne,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Beschluss vom 20. Oktober 2021 erteilte die

Bausektion der Stadt Zürich der C AG die Bewilligung für die Erweiterung

und Änderung der Sendeleistung und des Winkelbereichs der bestehenden Mobilfunkantennenanlage

E auf dem Dach des Gebäudes auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 an der G-Strasse 02

in Zürich.

Erwägungen

II.

Dagegen erhob A am 23. November 2021 Rekurs beim

Baurekursgericht des Kantons Zürich und beantragte, den angefochtenen Beschluss

aufzuheben, eventuell mit der Auflage zu ergänzen, die adaptiven Antennen

dürften nicht mit einem Korrekturfaktor betrieben werden. Mit Entscheid vom 6. Mai

2022.

wies das Baurekursgericht den Rekurs ab.

III.

Dagegen gelangte A mit Beschwerde vom 7. Juni 2022 an

das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und beantragte die Aufhebung des

angefochtenen Entscheids unter den gesetzlichen Kosten- und

Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegnerin [1] und der

Vorinstanzen.

Das Baurekursgericht beantragte am 1. Juli 2022 ohne

weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Mit Beschwerdeantwort vom 12. Juli

2022.

beantragte die C AG, den angefochtenen Entscheid zu bestätigen und die

Beschwerde unter Kostenfolge zu Lasten des Beschwerdeführers abzuweisen. Die

Bausektion der Stadt Zürich verzichtete mit Schreiben vom 12. Juli 2022

auf eine Beschwerdeantwort. A replizierte am 11. August 2022. Die C AG

duplizierte am 25. August 2022. Am 12. September 2022 triplizierte A.

Daraufhin erstattete die C AG am 26. September 2022 ihre Quadruplik.

In der Folge nahm A mit Eingaben vom 7. Oktober 2022 sowie 10. November

2022.

Stellung, während sich die C AG mit Eingaben vom 24. Oktober

2022.

und 23. November 2022 äusserte. Mit Schreiben ebenfalls vom 23. November

2022.

edierte die C AG das Zertifikat CHF16/1511. Mit Eingabe vom 8. Dezember

2022.

stellte A den neuen Antrag, die Beschwerdegegnerin [1] sei zu

verpflichten, dem Gericht den Auditreport ihres neuen Zertifikats CHF16/1511

einzureichen. Dazu nahm die C AG mit Eingabe vom 4. Januar 2023

Stellung. Mit Eingabe vom 26. Januar 2023 äusserte sich wiederum A. Hierzu

nahm die C AG mit Eingabe vom 23. Februar 2023 Stellung. In der Folge

liess sich A nicht mehr vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Der Beschwerdeführer bewohnt zusammen mit seiner Ehefrau –

die Eigentümerin derselben ist – eine Liegenschaft im rechtsmittelberechtigten

Perimeter der streitbetroffenen Anlage und ist daher gemäss § 338a des

kantonalen Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG)

rechtsmittellegitimiert. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt

sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Das streitbetroffene

Baugrundstück Kat.-Nr. 01, G-Strasse 02, befindet sich gemäss geltender

Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich (BZO) in der Zone für öffentliche Bauten

Oe4. Geplant sind Erweiterungen und Änderungen der Sendeleistung und des Winkelbereichs

der bestehenden Mobilfunkantennenanlage auf dem Dach des auf der Bauparzelle

befindlichen Gebäudes. Die einzelnen, auf fünf Masten verteilten Antennenmodule

drei verschiedener Mobilfunkanbieterinnen sollen auf den Frequenzbändern

700–900, 1'400–2'600, 1'800–2'600, 3'400 und 3'600 MHz und in den Azimuten

(Abweichungen in Grad von Nord) von 40°, 60°, 70°, 130°, 160°, 250°, 330° und

340° senden. Die Antennenmodule der Beschwerdegegnerin 1 selbst sollen auf den

Frequenzbändern 700–900, 1'400–2'600 sowie 3'600 MHz und in den Azimuten

(Abweichungen in Grad von Nord) von 40° und 130° senden.

Im Frequenzbereich 3'600 MHz sollen die Antennen der

Beschwerdegegnerin 1 mit je 16 Sub-Arrays adaptiv unter Berücksichtigung

eines Korrekturfaktors betrieben werden. Dabei soll die kumulierte

Sendeleistung 700 WERP betragen und mit 300 WERP auf die Senderichtung 40° und

mit 400 WERP auf die Senderichtung 130° verteilt werden.

3.

Nach Art. 74 Abs. 1 und 2 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) erlässt der Bund Vorschriften

über den Schutz des Menschen und seiner natürlichen Umwelt vor schädlichen und

lästigen Einwirkungen und sorgt dafür, dass solche Einwirkungen vermieden

werden.

3.1

Die nichtionisierende Strahlung zählt zu den

schädlichen oder lästigen Einwirkungen, vor denen Menschen, Tiere und Pflanzen,

ihre Lebensgemeinschaften und Lebensräume zu schützen sind (Art. 1 Abs. 1

und Art. 7 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom

7.

Oktober 1983 [USG]). Zu diesem Zweck ist die Emission nichtionisierender

Strahlen zu begrenzen (Art. 11 Abs. 1 USG). Die Emissionsbegrenzung

erfolgt unter anderem durch die Festlegung von Emissionsgrenzwerten in einer

Verordnung (Art. 12 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 USG). Der

Bundesrat hat ausserdem zur Beurteilung der schädlichen oder lästigen

Einwirkungen durch Verordnung Immissionsgrenzwerte festzulegen und dabei auch

die Wirkungen der Immissionen auf Personengruppen mit erhöhter Empfindlichkeit,

wie Kinder, Kranke, Betagte und Schwangere, zu berücksichtigen (Art. 13 Abs. 1

und 2 USG).

Für den Schutz vor nichtionisierender Strahlung, die

beim Betrieb ortsfester Anlagen erzeugt wird, hat der Bundesrat die Verordnung

über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung vom 23. Dezember 1999

(NISV) erlassen, die auch die Immissionen von Mobilfunksendeanlagen erfasst (Art. 1

und Art. 2 Abs. 1 lit. a NISV). Diese Anlagen müssen so erstellt

und betrieben werden, dass sie die in Anhang 1 der NISV festgelegten

vorsorglichen Emissionsbegrenzungen einhalten (Art. 4 Abs. 1 NISV).

Mobilfunksendeanlagen müssen an Orten mit empfindlicher Nutzung (OMEN) im

massgebenden Betriebszustand den festgelegten Anlagegrenzwert einhalten

(Anhang 1 Ziffer 61 ff. NISV i. V. m. Art. 3 Abs. 3 NISV). Zudem müssen die in

Anhang 2 der NISV festgelegten Immissionsgrenzwerte überall eingehalten

sein, wo sich Menschen aufhalten können (Art. 13 Abs. 1 NISV).

3.2

Bevor eine Anlage, für die Anhang 1 der NISV

Emissionsbegrenzungen festlegt, neu erstellt wird, muss ihr Inhaber der für die

Bewilligung zuständigen Behörde ein Standortdatenblatt einreichen, welches Angaben

über den geplanten Betrieb der Anlage und die Strahlung in ihrer Umgebung Auskunft gibt (Art. 11 Abs. 1 und 2 NISV). Das Standortdatenblatt muss gemäss Art. 11 Abs. 2

NISV die aktuellen und geplanten technischen und betrieblichen Daten der Anlage

enthalten, soweit sie für die Erzeugung von Strahlung massgebend sind (lit. a),

den massgebenden Betriebszustand gemäss Anhang 1 (lit. b), Angaben

über die von der Anlage erzeugte Strahlung (lit. c) sowie einen

Situationsplan, der die Angaben nach lit. c darstellt (lit. d).

Gemäss Ziffer 64

Anhang 1 NISV beträgt der Anlagegrenzwert für den Effektivwert der

elektrischen Feldstärke für Mobilfunkanlagen, die ausschliesslich in

Frequenzbereichen von 900 MHz und darunter senden, 4 V/m, für solche,

die ausschliesslich um 1'800 MHz und darüber senden, 6 V/m sowie für

alle übrigen Anlagen – und damit auch für die vorliegend zu beurteilende

Antennenanlage – 5 V/m. Ziffer 63 Abs. 1 Anhang 1 NISV

definiert den maximalen Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung

als massgebenden Betriebszustand. Bei adaptiven Sendeantennen – also solchen,

bei denen die Senderichtung oder das Antennendiagramm automatisch in kurzen

zeitlichen Abständen angepasst werden (Ziffer 62 Abs. 6 Anhang 1

NISV) – wird die Variabilität der Senderichtungen und der Antennendiagramme (mit

oder ohne Korrekturfaktor) berücksichtigt (Ziffer 63 Abs. 2 Anhang 1

NISV).

4.

Die Baubewilligung

von neuen Mobilfunkantennenanlagen wie im vorliegenden Fall beruht auf einer

rechnerischen Prognose der Strahlung.

4.1

Grundlage für die Berechnung der Strahlung bilden gemäss

Vollzugsempfehlung des Bundesamts für Umwelt, Wald und Landschaft BUWAL (heute:

Bundesamt für Umwelt BAFU) zur NISV "Mobilfunk- und WLL-Basisstationen"

aus dem Jahr 2002 (in der Folge: BUWAL, Vollzugsempfehlung) die beantragte

Sendeleistung, die Abstrahlcharakteristik der Sendeantenne (Antennendiagramm),

die Senderichtung, der Abstand von der Antenne und die relative Lage des Orts

gegenüber der Antenne (Winkel zur Hauptstrahlrichtung). Ausserdem wird die

Dämpfung der Strahlung durch die Gebäudehülle berücksichtigt (a. a. O., Ziffer 2.3.1

S. 24). Dem Standortdatenblatt ist ein Antennendiagramm beizulegen, das

quantitativ Auskunft über die Richtwirkung einer Antenne gibt; verlangt ist

jeweils ein horizontales und ein vertikales Antennendiagramm (BUWAL,

Vollzugsempfehlung, S. 24 Ziffer 2.3.1, S. 29 Ziffer 3.1

und S. 35 Ziffer 3.4). Mit Nachtrag vom 28. März 2013 zur Vollzugsempfehlung

NISV (in der Folge: BAFU, Nachtrag 1) hat das BAFU die Möglichkeit

eingeführt, die Berechnung im Standortdatenblatt mithilfe von umhüllenden

horizontalen und vertikalen Antennendiagrammen, die alle individuellen

Antennendiagramme der betreffenden Frequenzbänder einschliessen, zu

dokumentieren (Ziffern 3.2 und 3.2.1).

4.2

Am 23. Februar 2021 hat das BAFU die

Vollzugsempfehlung um den Nachtrag "Adaptive Antennen" ergänzt (in

der Folge: BAFU, Nachtrag 2). Seither durfte gestützt darauf bei adaptiven Antennen mit acht oder mehr separat

ansteuerbaren Antenneneinheiten ein sogenannter Korrekturfaktor berücksichtigt werden. Bis zur Publikation

dieses Nachtrags empfahl das BAFU den Baubewilligungsbehörden, adaptive

Antennen in der rechnerischen Prognose gleich wie konventionelle Antennen zu

betrachten (BAFU, Empfehlung vom 17. April 2019 ''Mobilfunk und Strahlung:

Aufbau der 5G-Netze in der Schweiz'' sowie BAFU, Empfehlung vom 31. Januar

2020.

"Informationen zu adaptiven Antennen und 5G [Bewilligung und Messung]").

Die Strahlung war im Rahmen des sogenannten Worst-Case-Szenarios wie bei

konventionellen Antennen nach dem maximalen Gesprächs- und Datenverkehr bei

maximaler Sendeleistung und basierend auf Antennendiagrammen, die für jede

Senderichtung den maximal möglichen Antennengewinn berücksichtigen, zu

beurteilen.

4.3

Mit den

neusten Anpassungen der NISV (Anhang 1 Ziff. 62 f.) hat der

Bundesrat diese Regelung auf Verordnungsstufe übernommen. Seit dem 1. Januar

2022.

ist es den Mobilfunkanbietenden gestützt darauf bei adaptiven Antennen mit acht oder mehr separat ansteuerbaren

Antenneneinheiten (Sub-Arrays)

erlaubt, einen Korrekturfaktor anzuwenden, sofern die Antennen mit einer

automatischen Leistungsbegrenzung ausgestattet sind. Diese muss sicherstellen,

dass im Betrieb die über sechs Minuten gemittelte Sendeleistung die korrigierte,

bewilligte Sendeleistung nicht überschreitet (Ziff. 63 Abs. 2

Anhang 1 NISV). Denn aufgrund der rein rechnerischen Festlegung des massgebenden

Betriebszustandes ist es im tatsächlichen Betrieb nicht ausgeschlossen, dass

die massgebende Sendeleistung kurzzeitig überschritten wird. Die automatische

Leistungsbegrenzung muss sodann im Qualitätssicherungssystem

der

Netzbetreiber für die Behörde nachvollziehbar abgebildet sein. Ist keine solche

vorhanden oder hat die Antenne weniger als acht Sub-Arrays darf der

Korrekturfaktor nicht geltend gemacht werden, das heisst, er beträgt in diesen

Fällen 1 (BAFU, Nachtrag 2, S. 9).

Die Berechnung der Strahlung unter Berücksichtigung des Korrekturfaktors

bedingt daher, dass Qualitätssicherungssysteme (QS-Systeme) mit zusätzlichen

Parametern, welche einen Einfluss auf Sendeleistung und Abstrahlverhalten

haben, dokumentiert und überwacht werden (BAFU, Nachtrag 2, S. 13).

Mit diesen

Verordnungsänderungen sollte sichergestellt werden, dass adaptive Antennen

nicht strenger beurteilt werden als konventionelle Antennen (vgl. Erläuterungen

zu adaptiven Antennen und deren Beurteilung gemäss der Verordnung über den

Schutz vor nichtionisierender Strahlung [NISV] vom 23. Februar 2021 [in

der Folge: BAFU, Erläuterungen], S. 4 und 21 f., auch zum Folgenden).

Denn die zielgenauere Ausrichtung der Antennen auf einzelne Ausschnitte des

Versorgungsbereichs führt dazu, dass die Strahlenbelastung an einem (nahe der

Antenne gelegenen) Ort im Versorgungsbereich der Antenne über die Zeit

gemittelt insgesamt geringer ist als bei den herkömmlichen Antennen mit

gleicher Leistung. Zudem trug der Bundesrat damit der Tatsache Rechnung, dass adaptive

Antennen nicht – wie für die Worst-Case-Betrachtung massgebend – gleichzeitig

in alle Richtungen die maximal mögliche Sendeleistung abstrahlen können, sondern die Sendeleistung für Signale, die in verschiedene Richtungen

abgestrahlt werden, aufgeteilt wird. Dies wird mit einem Korrekturfaktor

abgebildet, welcher abhängig ist von der Anzahl der separat ansteuerbaren Antenneneinheiten

(Sub-Arrays) und die Belastung auf sechs Minuten ausmittelt. Je höher die

Anzahl der Sub-Arrays ist, desto grösser fällt die Korrektur aus. Die so

korrigierte Sendeleistung entspricht der bewilligten Sendeleistung, welche im

Standortdatenblatt eingetragen wird, und ist massgebend für die Berechnung der

Einhaltung des Anlagegrenzwertes an den relevanten OMEN.

5.

Der Beschwerdeführer macht in seiner Beschwerde geltend,

der neu in Ziff. 63 Abs. 2 und 3 Anhang 1 der NISV vorgesehene Korrekturfaktor

sei unter verschiedenen Gesichtspunkten rechtswidrig.

5.1

Der

Beschwerdeführer ist der Auffassung, die Regelung auf Stufe Bundesverordnung

sei hinsichtlich der Normstufe nicht ausreichend.

5.1.1

Mit dem Korrekturfaktor wurde eine an die im Vergleich zu konventionellen

Antennen geänderte Technologie bzw. Funktionsweise angepasste Berechnungsweise

für den massgebenden Betriebszustand adaptiver Antennen eingeführt. Zumal auch

die einzuhaltenden Grenzwerte in derselben Verordnung geregelt sind, muss die

Regelung der Grundlagen für die zur Beurteilung deren Einhaltung erforderliche

Berechnung auf Verordnungsstufe erst recht zulässig sein. Insbesondere auch,

nachdem sich – wie die Vorinstanz zutreffend ausführte – die entsprechenden

Definitionen bereits bisher in der NISV befanden.

5.1.2

Hinzu kommt, dass sich nicht nur die Anlagegrenzwerte für konventionelle

Antennen sowie die für die Beurteilung der Einhaltung weiterer Vorschriften

massgebenden Konkretisierungen bzw. Spezifizierungen in einer Verordnung zum

USG finden, sondern auch diejenigen für andere Anlagetypen und Emissionsarten.

Diese stützen sich allesamt auf Art. 11 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 12

USG und müssen den dort vorgegebenen Kriterien genügen. Entgegen dem

Beschwerdeführer besteht damit für Ziff. 63 Abs. 2 und 3

Anhang 1 NISV eine genügende gesetzliche Grundlage und liegt kein Verstoss

gegen die Grundsätze der Gesetzesdelegation vor.

5.2

Weiter

macht der Beschwerdeführer geltend, dass die Aufteilung der Sendeleistung keine

Privilegierung von adaptiven Antennen rechtfertige.

5.2.1

Mit der Einführung des Korrekturfaktors sollte dafür gesorgt werden, dass

adaptive Antennen nicht strenger beurteilt werden als herkömmliche Antennen, da

diese im Gegensatz zu letzteren die Strahlung zielgerichtet abgeben, was zu

einer insgesamt tieferen Strahlenbelastung in der Umgebung führt. Der von der

Anzahl Sub-Arrays abhängige Korrekturfaktor wurde so festgelegt, dass die

tatsächliche Sendeleistung in der Regel unterhalb der bewilligten Sendeleistung

liegt. Die entsprechende Privilegierung adaptiver Antennen erweist sich

insofern als nachvollziehbar und berechtigt.

5.2.2

Hinsichtlich der als falsch gerügten Prämisse einer Aufteilung der

maximalen Sendeleistung auf mehrere gleichzeitig versorgte Senderichtungen

führte das Baurekursgericht mit Verweis auf den Bericht "Testkonzession

und Messungen adaptive Antennen" des BAKOM vom 24. September 2020,

S. 23 und 43 aus, Messungen hätten gezeigt, dass die gesamte Sendeleistung

auf die aktuell vorhandenen Beams aufgeteilt würden, sodass bei mehreren

gleichzeitigen Beams die einzelnen Beams weniger Sendeleistung zur Verfügung

hätten. Die gegenteilige Behauptung des Beschwerdeführers blieb demgegenüber

unbelegt.

5.2.3

Dass eine adaptive Antenne in mehrere Richtungen gleichzeitig Sendeleistung

abgeben kann, trifft zu. Entgegen dem Beschwerdeführer ist es jedoch gerade

nicht der Fall, dass sie gleichzeitig mehrere Beams in mehrere Richtungen mit

der maximal bewilligten Sendeleistung abgeben könnte. Wie soeben ausgeführt,

wird die Eingangsleistung für Signale, welche zur selben Zeit in verschiedene

Richtungen abgestrahlt werden, aufgeteilt. Diese, multipliziert mit dem

Antennengewinn des Beams mit der stärksten Fokussierung der Strahlung

(Hauptstrahlrichtung), ergibt die maximale Sendeleistung (Art. 3 Abs. 9

NISV). Daraus folgt, dass die Sendeleistungen ausserhalb der

Hauptstrahlrichtung zurückgehen.

5.2.3.1

Dem Umstand, dass die Antennen technisch gesehen eine höhere Sendeleistung

abgeben könnten, bevor sie an ihre thermische Belastungsgrenze stossen, wird

durch die automatische Leistungsbegrenzung Rechnung getragen. Das BAKOM hat

auch diesbezüglich Messungen durchgeführt, welche bestätigten, dass die

Sendeleistungen der adaptiven Antennen aller drei Betreiber im Betrieb

automatisch auf den bewilligten Wert reduziert werden (vgl. Validierungsberichte

des BAKOM vom 8. Juli 2021).

5.2.3.2

Auch das Argument des mit zunehmendem Abstand zur Antenne grösser werdenden

Öffnungswinkels des (am stärksten fokussierten) Beams verfängt nicht: Dessen

Breite hängt unter anderem von der Anzahl Sub-Arrays ab, da mit deren zunehmender

Zahl stärker fokussiert werden kann. Damit, dass der Korrekturfaktor bei

Antennenanlagen mit weniger Sub-Arrays grösser und damit weniger wirksam ist,

wird im Übrigen dem Umstand Rechnung getragen, dass der nicht bestrahlte Raum

ausserhalb des Beams kleiner wird.

5.3

Sodann

trifft es entgegen dem Beschwerdeführer nicht zu, dass der Korrekturfaktor ohne

wissenschaftliche Grundlage eingeführt worden oder dessen Festlegung in einer

technisch nicht nachvollziehbaren Art und Weise erfolgt wäre:

Als wissenschaftliche Grundlage zur Bestimmung des

Korrekturfaktors dienten statistische Studien und Messungen (vgl. deren

Zusammenfassung in BAFU, Erläuterungen, Kapitel 6). Diese beinhalteten

verschiedene Szenarien mit unterschiedlicher Nutzerzahl, Verbindungszeit,

Anzahl Sub-Arrays und Beamforming-Methode. Für diese wurde – jeweils auf sechs

Minuten gemittelt – untersucht, welche realistischen Maximalleistungen im

Vergleich zu den theoretisch möglichen auftreten können. Als realistische

Maximalleistung wurde das 95. Perzentil aller gemessenen Sendeleistungen

definiert. Aus der Differenz zur theoretisch möglichen Maximalleistung wurden

dann die Korrekturfaktoren abgeleitet (vgl. BAFU, Erläuterungen,

Kapitel 6 Tabelle 2).

5.4

Im

Weiteren vertritt der Beschwerdeführer die Ansicht, dass die maximale und nicht

die gemittelte Sendeleistung relevant sein solle, und äussert gegenüber den

zeitweisen Grenzwertüberschreitungen gesundheitliche Bedenken.

5.4.1

Während bisher massgebend war, dass die Anlagegrenzwerte an einem OMEN zu

jedem Zeitpunkt eingehalten werden, können nun Situationen auftreten, in denen

die in Anhang 1 Ziff. 64 NISV definierten elektrischen Feldstärken

kurzzeitig überschritten werden. Es trifft also zu, dass aufgrund der gewählten

Festlegung des Korrekturfaktors Leistungsspitzen auftreten können, welche über

die bewilligte Sendeleistung hinausgehen. Mit der automatischen

Leistungsbegrenzung wird (nur, aber immerhin) verhindert, dass die über einen

Zeitraum von sechs Minuten gemittelte Sendeleistung die bewilligte Sendeleistung

überschreitet. Damit liegen auch Leistungsspitzen immer noch deutlich unter dem

Immissionsgrenzwert.

5.4.2

Dass der für die Beurteilung der Einhaltung der Anlagegrenzwerte

massgebende Betriebszustand mit der Einführung des Korrekturfaktors nicht mehr auf

das absolute Maximum der möglichen Strahlenbelastung abstellt, ist – wie sich

aus dem Folgenden ergibt – mit dem Schutzkonzept der NISV vereinbar (vgl. Art. 1

NISV).

5.4.2.1

Wie bereits ausgeführt, müssen auch die Immissionsgrenzwerte in den für den

Mobilfunk massgebenden Frequenzen nicht in jedem Moment, sondern bloss über

sechs Minuten ausgemittelt eingehalten werden (Anhang 2 Ziff. 11 Abs. 1

NISV). Eine entsprechende Mittelung der Immissionen ist der NISV also nicht

fremd und seit Erlass der NISV so vorgesehen (Alexander Rey, Mobilfunkanlagen: Verhältnis von

Bundesumweltrecht, Raumplanungs- und Baurecht, insbesondere Bauverfahrensrecht,

URP 2021 S. 153 ff., 174 ff., auch zum Folgenden). Die

in Anhang 1 Ziff. 61 Abs. 1 lit. d NISV festgehaltene

Regelung, wonach Mobilfunkanlagen, welche weniger als 800 Stunden pro Jahr

senden, von der Einhaltung der Anlagegrenzwerte entbunden sind, basiert

ebenfalls auf dem Grundsatz, dass die in Anhang 1 Ziff. 64

festgehaltenen vorsorglichen Belastungswerte relevant werden, wenn sie auf

Dauer überschritten werden; eine kurzzeitige Überschreitung wird ebenfalls

hingenommen. Eine über eine gewisse Betriebsdauer der Anlage ausgemittelte

Berechnung der Belastungen ist im Umweltrecht ferner nicht unüblich, sondern

eher die Norm (vgl. etwa Anhang 3 Ziff. 32 [Strassenlärm] bzw.

Anhang 6 Ziff. 32 [Industrie- und Gewerbelärm] der Lärmschutz-Verordnung

vom 15. Dezember 1986 [LSV]).

5.4.2.2

Hinzu kommt, dass Anlagegrenzwerte vorsorgliche Emissionsbegrenzungen

darstellen, sprich das Vorsorgeprinzip konkretisieren, und weit unterhalb der

Schwelle der Immissionsgrenzwerte festgelegt wurden. Wenn bereits die Immissionsgrenzwerte

gemäss Anhang 2 NISV bloss über eine ausgemittelte Zeitdauer eingehalten

werden müssen, erscheint es zulässig, auch die Anlagegrenzwerte dieser über

sechs Minuten ausgemittelten Berechnung zu unterstellen. Abgesehen davon soll

mit den Anlagegrenzwerten gemäss den Kriterien von Art. 11 Abs. 2 USG

die Langzeitbelastung der Bevölkerung tief gehalten werden. Entsprechend wurden

sie aufgrund der technischen und betrieblichen Möglichkeiten sowie mit Blick

auf die wirtschaftliche Tragbarkeit festgelegt und damit – anders als die

Immissionsgrenzwerte – nicht nach medizinischen Kriterien. Eine Aushöhlung des

Vorsorgeprinzips ist nach dem Ausgeführten nicht ersichtlich. Da unterhalb der

Immissionsgrenzwerte kein kausaler Zusammenhang für unerwünschte

gesundheitliche Auswirkungen nachgewiesen ist, bleibt der vorsorgliche

Gesundheitsschutz auch mit der Einführung des Korrekturfaktors gewahrt. Die

gegenteiligen Vorbringen des Beschwerdeführers erweisen sich damit als

unberechtigt.

5.4.3

Ferner hat sich das Baurekursgericht detailliert und überzeugend mit den

vorgebrachten Studien auseinandergesetzt. Es gelangte zum Schluss, diesen

liessen sich keine Hinweise entnehmen, welche die in der NISV umgesetzte

Ausgestaltung des Korrekturfaktors als mit dem Vorsorgeprinzip unvereinbar

erscheinen liessen. Weder sei aus der angeführten Literatur ersichtlich, dass

der Ansatz einer Einhaltung der bisherigen Anlagegrenzwerte durch den laufend

über einen Zeitraum von sechs Minuten gebildeten Mittelwert per se untauglich

wäre, indem ausschliesslich oder zumindest überwiegend die Spitzenwerte von

Bedeutung wären, noch lasse sich erkennen, dass aufgrund der konkret gewählten

Höhe der jeweiligen Korrekturfaktoren zwischenzeitlich Maximalwerte der

Sendeleistung und davon abgeleitet Feldstärken resultieren würden, aufgrund

derer die seit 1. Januar 2022 in Kraft stehende Fassung der NISV als nicht

mehr mit dem im USG statuierten Vorsorgeprinzip kompatibel zu qualifizieren

wäre. Bezüglich der erneut vorgebrachten Zitate aus diesen Studien setzt sich

der Beschwerdeführer nicht mit den überzeugenden Erwägungen der Vorinstanz auseinander,

geschweige denn vermag er diese infrage zu stellen. Es kann vollumfänglich

darauf verwiesen werden (§ 70 i. V. m.

§ 28 Abs. 1 Satz 2 VRG).

5.5

Wenn das

Baurekursgericht zum Schluss gelangte, es gäbe keine Hinweise, welche die in

der NISV umgesetzte Ausgestaltung des Korrekturfaktors als mit dem

Vorsorgeprinzip unvereinbar erscheinen liessen, ist dies vor dem Hintergrund

der obigen Ausführungen nicht zu beanstanden.

6.

Zudem rügt der Beschwerdeführer, Art. 12 Abs. 1

und 2 NISV würden durch ein mangelhaftes QS-System und falsche

Antennendiagramme verletzt.

6.1

Die

Behörde überwacht gemäss Art. 12 Abs. 1

NISV die Einhaltung der Emissionsbegrenzungen. Zur Kontrolle der

Einhaltung des Anlagegrenzwertes nach Anhang 1 führt sie Messungen oder

Berechnungen durch, lässt solche durchführen oder stützt sich auf die

Ermittlungen Dritter. Das BAFU empfiehlt geeignete Mess- und Berechnungsmethoden

(Art. 12 Abs. 2 NISV).

Nach der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung haben Anwohner von Mobilfunkanlagen ein

schutzwürdiges Interesse, dass die Einhaltung der Grenzwerte der NISV durch

objektive und überprüfbare bauliche Vorkehrungen gewährleistet wird. Das

Bundesgericht schloss aber andere Möglichkeiten der Kontrolle nicht aus (BGr,

17.

März 2008, 1C_172/2007, E. 2.2 mit Hinweisen auf BGE 128 II 378

E. 4 und BGr, 10. März 2005, 1A.160/2004, E. 3.3). Als

alternative Kontrollmöglichkeit empfahl das BAFU in einem Rundschreiben die

Einrichtung eines QS-Systems auf den Steuerzentralen der Netzbetreiberinnen

(Rundschreiben Qualitätssicherung zur Einhaltung der Grenzwerte der NISV bei

Basisstationen für Mobilfunk und drahtlose Teilnehmeranschlüsse vom 16. Januar

2006.

[in der Folge: BAFU, Rundschreiben]; vgl. zum Ganzen: BGr,

3.

September 2019, 1C_97/2018, E. 6.2).

Gemäss diesem Rundschreiben

bezieht das QS-System sämtliche Bauteile und Einstellungen mit ein, welche

nichtionisierende Emissionen beeinflussen (Rundschreiben BAFU, S. 2 Ziff. 2).

Die Netzbetreiber haben dazu in den Steuerzentralen eine Datenbank

(QS-Datenbank) zu implementieren, in der für jede Sendeanlage sämtliche

Hardware-Komponenten und Geräteeinstellungen erfasst werden, welche die

abgestrahlte Leistung (WERP) oder die Senderichtungen beeinflussen.

Für ferngesteuerte oder manuelle Veränderungen der Einstellungen sind Prozesse

zu definieren, welche sicherstellen, dass die geänderten Einstellungen erfasst

und unverzüglich in die QS-Datenbank übernommen werden. Das QS-System hat

einmal pro Arbeitstag automatisch die effektiv eingestellten Sendeleistungen

und -richtungen sämtlicher Antennen des betreffenden Netzes mit den bewilligten

Werten bzw. Winkelbereichen zu vergleichen. Die dabei festgestellten

Überschreitungen eines bewilligten Werts sind, sofern dies durch Fernsteuerung

möglich ist, innerhalb von 24 Stunden und andernfalls innerhalb einer

Arbeitswoche zu beheben. Bei Feststellung von Überschreitungen hat das

QS-System automatisch Fehlerprotokolle zu erzeugen, die den Vollzugsbehörden

alle zwei Monate unaufgefordert zuzustellen sind. Die Netzbetreiber haben den

Behörden sodann uneingeschränkte Einsicht in die QS-Datenbank zu gewähren

(BAFU, Rundschreiben, S. 2 f. Ziff. 3).

6.2

Die

rechnerische Beurteilung adaptiver Antennen beruht auf umhüllenden

Antennendiagrammen. Umhüllende Antennendiagramme schliessen sämtliche

Antennendiagramme ein, die theoretisch auftreten können (VGr, 27. Oktober

2022, VB.2021.00740/VB.2021.00743, E. 4.2.3). Daher ist die Behauptung des

Beschwerdeführers, dass das horizontale Antennendiagramm einer adaptiven

Antenne andere Formen annehmen könne, als im Standortdatenblatt abgebildet sei,

unzutreffend. Die aus dem Kontext gerissenen Antennendiagramme aus einem

Bericht des BAKOM, die mit blauer Linie die horizontale und mit roter Linie die

vertikale Strahlung zeigen (BAKOM, Testkonzession und Messungen adaptive

Antennen [GS-UVEK-325.1-9/2/1], Bericht vom 24. September 2020, S. 8 ff.)

vermögen dieses Vorbringen nicht zu belegen.

6.2.1

Gemäss der aktuellen Vollzugsempfehlung des BAFU für adaptive Antennen ist

sodann für die Anpassung der QS-Systeme keine grundlegend neue Konzeption

notwendig: Bei QS-Systemen für adaptive Antennen muss das Antennendiagramm

hinterlegt sein ("Angabe des Betriebsmodus [eingestelltes

Antennendiagramm, resp. 'Coverage Szenario']; stimmt der Betriebsmodus mit dem

umhüllenden Diagramm überein? [Wird die Antenne also derart betrieben, dass

alle möglichen Antennendiagramme innerhalb des umhüllenden Antennendiagramms

liegen?]"; BAFU, Nachtrag 2, Ziff. 4). Das QS-System muss somit

sicherstellen, dass für jede Senderichtung die Einzeldiagramme, die von der

Antenne abgestrahlt werden können, vom umhüllenden Antennendiagramm erfasst

werden bzw. das umhüllende Antennendiagramm dem montierten Antennentyp

entspricht.

6.2.2

Zudem müssen bei adaptiven Antennen vom QS-System auch folgende Parameter dokumentiert

und überwacht werden (a. a. O.):

-

Status, ob die Antenne adaptiv betrieben wird

-

Korrekturfaktor KAA

-

Kontrolle, ob die automatische Leistungsbegrenzung aktiviert ist

-

Zeitintervall, über welches die Sendeleistung bei der automatischen

Leistungsbegrenzung gemittelt wird (6 Minuten)

-

Angabe des Zeitintervalls (Duty Cycle), wenn die Antenne mit "Time

Division Duplex"-Betrieb (TDD) betrieben wird

Eine Echtzeitüberwachung, wie

sie der Beschwerdeführer fordert, ist hingegen weiterhin nicht erforderlich. Festgestellte

Abweichungen vom bewilligten Zustand müssen jedoch innerhalb von 24 Stunden

behoben werden. Die Fehlerprotokolle müssen der zuständigen Vollzugsbehörde

alle zwei Monate unaufgefordert zugestellt und mindestens zwölf Monate

aufbewahrt werden (BAFU, Nachtrag 2, Ziff. 4).

6.2.3

Das BAKOM hat ferner das QS-System der Beschwerdegegnerin 1 validiert und dessen

Korrektheit mittels Zertifikat bestätigt (vgl. https://www.bafu.admin.ch > Thema

Elektrosmog und Licht > Fachinformationen > Massnahmen Elektrosmog > Mobilfunk:

Qualitätssicherung). Entgegen dem Antrag des Beschwerdeführers besteht keine

Veranlassung, die Beschwerdegegnerin 1 zur Edition des Auditreports ihres

Zertifikats CHF16/1511 zu verpflichten, zumal davon keine entscheidrelevanten

Erkenntnisse zu erwarten sind.

Anders als der

Beschwerdeführer dartut, muss schliesslich seitens der Mobilfunkbetreiberinnen

nicht schlechterdings mit Manipulationsversuchen mittels Softwaresteuerung

gerechnet werden. Insbesondere auch deshalb, weil die Vollzugsbehörden

Stichproben und Vor-Ort-Kontrollen vornehmen können (vgl. BGr, 3. September

2019, 1C_97/2018, E. 8.3).

Nach dem Gesagten ist

daher davon auszugehen, dass sich die Einhaltung der Grenzwerte mit einem

QS-System – insbesondere auch unter Berücksichtigung der Vorgaben des

Nachtrags 2 des BAFU zur Vollzugsempfehlung – auch bei adaptiven Antennen überprüfen

lässt.

7.

Der Beschwerdeführer rügt hinsichtlich des

Standortdatenblattes, bei der Berechnung der massgebenden Orte mit

empfindlicher Nutzung (OMEN) hätten zwei weitere Orte geprüft werden müssen:

Beim Pflegezentrum F an der H-Strasse 03 sei nicht nachvollziehbar,

weshalb nur der hintere Gebäudeteil (OMEN Nr. 05) geprüft worden sei,

nicht aber der näher bei der Sendeanlage liegende vordere Teil. Die Liegenschaft

G-Strasse 04 liege direkt zwischen zwei Hauptstrahlrichtungen mit

praktisch keiner Richtungsabschwächung.

7.1

7.1.1

Die Vorinstanz erwog, bezüglich des Standorts H-Strasse 03 werde eine

gewisse Erhöhung der elektrischen Feldstärke aufgrund der etwas geringeren

horizontalen Distanz durch den grösseren vertikalen Winkel des OMEN zur

kritischen Senderichtung und die damit einhergehende Zunahme der vertikalen

Richtungsabschwächung deutlich überkompensiert, sodass die Lage des OMEN Nr. 05

im Standortdatenblatt zutreffend gewählt worden sei, was sich insbesondere auch

bei einer näherungsweisen Betrachtung ohne Weiteres bestätige.

7.1.2

Der Beschwerdeführer bringt diesbezüglich vor, dass der von ihm behauptete

Ort zwar vielleicht zwei Geschosse bzw. 6 m tiefer liegen möge, der

direkte Abstand dn (Abstand zwischen Antenne und OMEN in m) sich jedoch

massgeblich reduziere – um schätzungsweise 20 m. Die vertikale [recte:

horizontale] Richtungsabschwächung liege an diesem Ort bei null, was einen

grossen Einfluss auf die Berechnung habe. Durch die Verkleinerung des direkten

Abstands und die Reduktion der vertikalen [recte: horizontalen]

Richtungsabschwächung auf 0 dB sei "eher nicht" von einer

Kompensation aufgrund der geringeren Höhe auszugehen.

Der Beschwerdeführer verkennt,

dass die horizontale Richtungsabschwächung der Antennen Nr. 23, 25 und 27

zum OMEN Nr. 05 bereits jetzt nur 0,1 dB, 0 dB und 0,5 dB

beträgt. Es erscheint – wie die Vorinstanz bemerkt – überzeugend, dass der im

Vergleich zum OMEN Nr. 05 grössere vertikale Winkel und die damit

einhergehende grössere vertikale Richtungsabschwächung am von ihm behaupteten Standort

stärker ins Gewicht fällt als der geringere Abstand und die minim geringere

horizontale Richtungsabschwächung.

7.2

7.2.1

Zur Liegenschaft G-Strasse 04 erwog die Vorinstanz Folgendes:

Ausgehend von der unbestrittenen, annähernd gleichen Höhe und einer im

Vergleich mit dem Omen Nr. 12 leicht grösseren horizontalen Distanz zur

Antennenanlage könnten sich stärkere Immissionen nur aufgrund einer geringeren

horizontalen Richtungsabschwächung ergeben. Von einer solchen sei aber nicht

auszugehen, nachdem die aufgrund ihrer Hauptstrahlrichtungen entscheidenden

Antennen Nrn. 1, 5, 9, 13, 16, 19, 22, 24 und 26 bereits beim OMEN Nr. 12

eine horizontale Richtungsabschwächung von 0 dB (bzw. im Falle der

Antennen Nrn. 09 und 13 von minimalen 0,1 bzw. 0,2 dB) aufweisen

würden.

7.2.2

Der Beschwerdeführer führte vor Verwaltungsgericht aus, die Liegenschaft G-Strasse 04

sei genauer zu untersuchen. Die Vorinstanz habe übersehen, dass sich auch bei

anderen als den von ihr aufgeführten Sendeantennen die horizontale

Richtungsabschwächung in der Immissionsprognose ändern würde. Weshalb diese

Sendeantennen nicht relevant sein sollten, erkläre die Vorinstanz nicht.

Es ist jedoch offensichtlich,

dass es sich bei den vom Beschwerdeführer angeführten "anderen"

Sendeantennen um solche handelt, die aufgrund ihrer beträchtlichen horizontalen

Abweichung nur unwesentlich zur elektrischen Feldstärke der Anlage beitragen.

Die horizontale Abweichung dieser Antennen wird am vom Beschwerdeführer

behaupteten Punkt im Vergleich zum OMEN Nr. 12 nicht in relevanter

Hinsicht kleiner, teilweise sogar grösser. Zugleich ist der direkte Abstand zu

den Sendeantennen grösser.

7.3

Der

Beschwerdeführer dringt mit seinen Rügen nicht durch.

8.

Schliesslich macht der Beschwerdeführer die Verletzung des

Vorsorgeprinzips geltend.

8.1

Dem

Vorsorgeprinzip wird mittels Anlagegrenzwerte Rechnung getragen.

Anlagegrenzwerte sind keine Gefährdungswerte, sondern vorsorgliche Emissionsbegrenzungen,

welche die Strahlung auf das technisch und betrieblich mögliche und

wirtschaftlich tragbare Mass reduzieren sollen (vgl. BGr, 30. Januar 2008,

Urteil 1C_132/2007, E. 4.4.5). Das Bundesgericht hat wiederholt

festgehalten, dass die festgelegten Grenzwerte gemäss bisherigem Wissensstand

verfassungs- und gesetzeskonform sind (vgl. zum Ganzen BGr, 14. Februar

2023, 1C_100/2021, E. 5; vgl. auch BGr, 5. Mai 2021, 1C_375/2020,

E. 3.4.2; 1. Februar 2019, 1C_681/2017, E. 4.3; 21. Februar

2018, 1C_348/2017, E. 4.3 ff.; 15. Januar 2018, 1C_323/2017,

E. 2.5; 27. Oktober 2017, 1C_576/2016, E. 3.5.2; BGE 126 II 399

E. 4).

8.2

Sodann ist

es in erster Linie Sache der zuständigen Fachbehörden und nicht des

Verwaltungsgerichts, die entsprechende internationale Forschung sowie die

technische Entwicklung zu verfolgen und gegebenenfalls eine Anpassung der

Grenzwerte der NISV zu beantragen. Der Bund verfolgt zusammen mit der

Beratenden Expertengruppe nichtionisierende Strahlung (BERENIS) permanent die

wissenschaftliche Entwicklung und lässt die neusten Erkenntnisse laufend in

seine Beurteilung einfliessen (vgl. auch die Informationspflichten des BAFU

gemäss Art. 19b NISV). Das Verwaltungsgericht hat sich in den Urteilen

VB.2021.00047 sowie VB.2021.00048 vom 3. Juni 2021 bereits ausführlich mit

den vom Beschwerdeführer vorgebrachten Forschungsergebnissen auseinandergesetzt

(VGr, 3. Juni 2021, VB.2021.00048, E. 8.8.1 bzw. VB.2021.00047,

E. 7.2.1). Es kam dabei zum nach wie vor zutreffenden Schluss, dass das

Verordnungsrecht dem gegenwärtigen wissenschaftlichen Kenntnisstand über die

von Mobilfunkantennen ausgehende Gesundheitsgefährdung ausreichend Rechnung

trägt und die verordnungsrechtliche Regelung der Grenzwerte mit Blick auf das

dem Bundesrat zustehende Ermessen nicht zu beanstanden ist (VGr, 3. Juni

2021, VB.2021.00048, E. 8.3 bzw. VB.2021.00047, E. 7.3).

9.

Eine Verletzung des Vorsorgeprinzips beziehungsweise von Art. 4

NISV, Art. 11 USG und Art. 74 BV liegt damit nicht vor.

10.

10.1

Zusammenfassend

erwiesen sich sämtliche Rügen des Beschwerdeführers als unbegründet. Dies führt

zur Abweisung der Beschwerde.

10.2

Ausgangsgemäss

sind die Gerichtskosten dem unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 70

in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Ein Anspruch auf eine

Parteientschädigung steht ihm bei diesem Ergebnis von vornherein nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 605.-- Zustellkosten,

Fr. 4'605.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.

Es

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) das Baurekursgericht;

c) das Bundesamt für Umwelt (BAFU).