Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00346

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2022.00346

Urteil

der 3. Kammer

vom 26. Juni 2025

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter

Daniel Schweikert, Gerichtsschreiber Silvio Forster.

In Sachen

Stadt Bülach,

vertreten durch den Stadtrat,

dieser vertreten durch RA A,

Beschwerdeführerin,

gegen

B,

vertreten durch RA C,

Beschwerdegegner,

betreffend vorübergehende

Nutzung von Privateigentum,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

In der Altstadt von Bülach finden jährlich drei

Warenmärkte sowie ein dreitägiger Weihnachtsmarkt statt. B, dessen im Osten an

die Marktgasse und im Süden an die Rössligasse angrenzendes Grundstück

Kat.-Nr. 01 sich im Perimeter dieser Marktveranstaltungen befindet, liess

mit Eingabe vom 27. Oktober 2020 bei der Stadt Bülach geltend machen, der

Vorplatz seiner Liegenschaft werde widerrechtlich für Märkte in Anspruch

genommen, und diesbezüglich um eine anfechtbare Verfügung (betreffend einen

Realakt) in Anwendung von § 10c des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) ersuchen.

Mit Verfügung vom 16. November 2020 trat das Ressort

Bevölkerung und Sicherheit der Stadt Bülach auf das Begehren nicht ein. Ein

dagegen eingereichtes Neubeurteilungsgesuch von B wies der Stadtrat Bülach in

Bestätigung der Nichteintretensverfügung am 2. Juni 2021 ab.

Erwägungen

II.

Mit Eingabe vom 5. Juli 2022 liess B an den

Bezirksrat Bülach rekurrieren und unter Entschädigungsfolge beantragen, es sei

die Widerrechtlichkeit der Beanspruchung seines Grundstücks im Rahmen der

bereits durchgeführten Märkte festzustellen und die Stadt Bülach zu

verpflichten, bei der zukünftigen Durchführung von Märkten eine Beanspruchung

seines Grundstücks zu unterlassen, eventualiter die Stadt Bülach zu

verpflichten, eine anfechtbare Verfügung zu erlassen.

Mit Beschluss vom 4. Mai 2022 hiess der Bezirksrat

Bülach den Rekurs teilweise gut und stellte fest, der gepflästerte Vorplatz des

betroffenen Grundstücks aufseiten der Rössligasse gehöre nicht zum öffentlichen

Strassenraum und habe daher nicht für die Durchführung von Märkten beansprucht

werden dürfen. Zudem wies der Bezirksrat die Stadt Bülach an, in Zukunft den

gepflästerten Vorplatz von B an der Rössligasse nicht zur Durchführung von

Märkten zu beanspruchen. Im Übrigen – namentlich soweit einen Streifen

Privatgrund aufseiten der Marktgasse betreffend – wies er den Rekurs ab

(Dispositivziffer I). Die Verfahrenskosten auferlegte er den Parteien je

zur Hälfte (Dispositivziffer II). Parteientschädigungen sprach er keine zu

(Dispositivziffer III).

III.

Mit Eingabe vom 7. Juni 2022 liess die Stadt Bülach

beim Verwaltungsgericht Beschwerde erheben und unter Entschädigungsfolge

(zuzüglich MWST) beantragen, den Beschluss des Bezirksrats vom 4. Mai 2022

aufzuheben und festzustellen, dass der gepflästerte Vorplatz von B an der

Rössligasse in Bülach zum öffentlichen Strassenraum gehöre und somit von der

Stadt Bülach zur Durchführung der Märkte beansprucht werden dürfe.

Der Bezirksrat reichte am 7. Juli 2022 die Vorakten

ein und gab Verzicht auf Vernehmlassung bekannt, unter Verweis auf die

Begründung des angefochtenen Entscheids. Mit Beschwerdeantwort vom

13.

Juli 2022 liess B auf Abweisung der Beschwerde schliessen, unter

Kosten- und Entschädigungsfolgen. Mit Replik vom 19. August 2022, Duplik

vom 12. September 2022 sowie weiteren Eingaben vom 3. Oktober 2022

bzw. vom 20. Oktober 2022 liessen die Parteien an ihren jeweiligen

Rechtsbegehren festhalten.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach

§ 41 Abs. 1 i. V. m. § 19 Abs. 1 lit. a VRG zuständig. Die Angelegenheit ist von der Kammer zu beurteilen

(§ 38b VRG e contrario).

1.2

Gemäss

§ 49 i. V. m. § 21 Abs. 2 lit. b VRG ist eine Gemeinde rechtsmittellegitimiert, wenn sie die

Verletzung von Garantien rügt, die ihr die Kantons- oder Bundesverfassung

gewährt. Nach § 1 f. des Gesetzes über die Märkte und das

Reisendengewerbe vom 11. April 2005 (Marktgesetz; LS 935.31) werden

Märkte von den Gemeinden angesetzt (§ 2 Abs. 1 Satz 1), wobei

Letztere nebst vielem mehr auch den Ort des Marktes festlegen (§ 2

Abs. 2 lit. a), mithin den Marktperimeter sowie Ort und Lage der

Standplätze bestimmen. Sodann kommt den Zürcher Gemeinden bei der Erteilung von

Bewilligungen zur gesteigerten Inanspruchnahme öffentlichen (kommunalen)

Grundes regelmässig Autonomie zu (vgl. etwa VGr, 27. August 2019,

VB.2019.00453, E. 4.2 unter Hinweis auf BGE 126 I 133 E. 2;

zuletzt VGr, 5. Dezember 2024, AN.2023.00016, E. 5.2), was

entsprechend auch für die Zuteilung der Standplätze an die einzelnen

Marktfahrenden im Rahmen der betreffenden Marktveranstaltungen gilt (vgl. zur

Qualifizierung dieser Nutzung als gesteigerten Gemeingebrauch BGE 132 I 97

E. 2.2; BGr, 2. Juni 2012, 2C_61/2012, E. 2.1 mit weiteren

Hinweisen). Die Beschwerdeführerin – die durch den angefochtenen Beschluss

Dispositiv

demnach in ihrer Stellung als Hoheitsträgerin berührt ist – beruft sich auf

eine Verletzung ihrer Gemeindeautonomie, weshalb ihre Legitimation zur

Beschwerdeerhebung zu bejahen ist. Ob die beanspruchte Autonomie im konkreten

Fall verletzt wurde, ist keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen

Beurteilung der Beschwerde (vgl. BGE 135 I 43 E. 1.2; BGr,

28. Juni 2021, 1C_100/2020, E. 1.3).

Damit kann offenbleiben, ob die Beschwerdeführerin sich

auch auf den Legitimationsgrund von § 49 i. V. m.

§ 21 Abs. 2 lit. c VRG berufen könnte, wonach Gemeinden und

andere Träger öffentlicher Aufgaben rechtsmittelberechtigt sind, wenn sie bei

der Erfüllung gesetzlicher Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen

anderweitig verletzt sind.

1.3 Da auch

die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

2.

2.1 Der

vorliegenden Streitsache lag eine Eingabe des Beschwerdegegners an die

Beschwerdeführerin zugrunde, mit welcher er um Erlass einer Verfügung im Sinn

von § 10c VRG ersuchte. Nach dieser Bestimmung kann, wer ein

schutzwürdiges Interesse hat, von der Behörde, die für Handlungen zuständig

ist, welche sich auf öffentliches Recht stützen und Rechte und Pflichten

berühren, unter anderem verlangen, dass widerrechtliche Handlungen unterlassen

werden bzw. deren Widerrechtlichkeit festgestellt wird. In der kommunalen

Erstverfügung vom 16. November 2020 stellte sich das Ressort Bevölkerung

und Sicherheit der Beschwerdeführerin zur Hauptsache auf den Standpunkt, dass

ein Anspruch auf eine Verfügung gestützt auf § 10c VRG nicht gegeben sei,

weil es sich bei der Durchführung eines Marktes nicht um einen Realakt handle.

Vielmehr gehe es um eine Anordnung, erlaube doch der Marktchef den

Marktfahrenden die Teilnahme am Markt durch Bewilligung. Für den Erlass einer

(allgemeinen) Feststellungsverfügung über den Bestand von Rechten und Pflichten

fehle es dem Beschwerdegegner an einem schutzwürdigen Feststellungsinteresse,

weil nicht klar sei, inwiefern er an welcher konkreten Rechtsfolge ein

schutzwürdiges Interesse habe. Infolgedessen trat das Ressort auf das Gesuch

des Beschwerdegegners nicht ein, was der Stadtrat im Neubeurteilungsentscheid

im Prinzip schützte.

2.2 Sowohl in

der genannten Erstverfügung des Ressorts wie auch im stadträtlichen

Neubeurteilungsentscheid vom 2. Juni 2021 findet sich jeweils im Sinn

einer Eventualbegründung auch eine materielle Abhandlung der Frage, ob die

betreffenden Flächen für Marktzwecke beansprucht werden durften. Entsprechend

entschied auch der Bezirksrat als Rekursinstanz unmittelbar in der Sache

selber, was von keiner Seite kritisiert wird und unter den gegebenen Umständen

auch nicht zu beanstanden war. Insofern erübrigen sich nähere Ausführungen

dazu, im Rahmen welchen Rechtsbehelfs in einer solchen Konstellation auf

kommunaler Ebene Rechtsschutz zu gewähren ist. Anzumerken bleibt, dass bei

einer Beanspruchung von Privatflächen für öffentliche Marktveranstaltungen dem

privaten Eigentümer nicht abverlangt werden darf, jede einzelne, sein

Grundstück beschlagende Marktstandbewilligung anzufechten, zumal ihm (als

Drittbetroffenem) eine entsprechende Bewilligungserteilung womöglich gar nicht

miteröffnet wird. Gleiches gilt für den gestützt auf Art. 3 Abs. 1

des Marktreglements der Stadt Bülach vom 16. November 2009 vom

Polizeivorsteher für den jeweiligen Warenmarkt zu erlassenden Standplan. Diesen

Plänen liessen sich zwar die betroffenen Liegenschaften entnehmen, jedoch

erscheinen sie weder als publizierte Rechtssätze oder eigentümerverbindliche Pläne,

noch lassen sie sich als den betroffenen Eigentümern eröffnete

(Allgemein-)Verfügungen verstehen. Insofern durfte dem Beschwerdegegner

(mangels eines tauglichen anderweitigen Anfechtungsobjekts) als Gesuchsteller

ein Rechtsschutzinteresse an einer Feststellungsverfügung – wenn nicht einer

solchen über einen Realakt im Sinn von § 10c VRG, so jedenfalls einer

solchen über den Bestand bzw. Nichtbestand öffentlich-rechtlicher Rechte und

Pflichten analog Art. 25 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom

20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021; vgl. Jürg Bosshart/Martin Bertschi,

in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des

Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19

N. 22 ff.) – nicht a priori abgesprochen werden. Die in den

kommunalen Verfügungen diesbezüglich angestellten Überlegungen gehen fehl.

3.

Die Beschwerdeführerin rügt vorweg, dass der Bezirksrat

die von ihr eingereichten umfangreichen Beweismittel weitgehend unbeachtet

gelassen habe. Damit gehe eine unvollständige Sachverhaltsfeststellung einher.

Dies sei folglich eine Missachtung ihres Gehörsanspruchs. Geltend gemacht wird

aber vielmehr eine fehlerhafte Sachverhaltsfeststellung oder Beweiswürdigung

nach § 50 Abs. 1 i. V. m. § 20 Abs. 1

lit. a und b VRG, welche vom Verwaltungsgericht zu überprüfen und

gegebenenfalls zu korrigieren sein wird. Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs

liegt nicht vor.

4.

4.1 Die

streitbetroffene, in der Kernzone der Bülacher Altstadt gelegene Parzelle

Kat.-Nr. 01 befindet sich unstreitig im Eigentum des Beschwerdegegners und

ist mit einem als kommunales Denkmalschutzobjekt verzeichneten, historischen

Wohn- und Geschäftshaus aus dem 19. Jahrhundert überbaut. Im Erdgeschoss wird

das Gebäude gewerblich genutzt. Das Grundstück grenzt an seiner Ostseite an die

Markt- und an der Südseite an die Rössligasse (Strassenparzellen Kat.-Nrn. 02

bzw. 03, beide im Eigentum der Beschwerdeführerin). Beide Gassen sind als Teil

der Begegnungszone Altstadt verkehrsberuhigt. Östlich des Gebäudes führt

entlang der Traufseite ein schmaler (Vor-)Landstreifen, welcher unmittelbar an

die Strassenparzelle der Marktgasse angrenzt und vom Erscheinungsbild her Teil

des Strassenkörpers bildet. Auf der Südseite der Parzelle zwischen Gebäude und

Rössligasse befindet sich ein mit Kopfsteinpflaster belegter und zur Rössli-

und Marktgasse hin mit Bordsteinen eingefasster Vorplatz. Der Vorplatz ist von

der Markt- wie auch der Rössligasse her entlang der gesamten Parzellengrenze

niveaugleich frei zugänglich; es fehlen gegenüber den Strassenparzellen

jegliche Einfriedungen oder anderweitige zugangsbegrenzende Möblierungen. An

der Stirnseite des Gebäudes zum Vorplatz zur Rössligasse hin sind im

Erdgeschoss zwei Schaufenster eingelassen; dazwischen befindet sich leicht

erhöht ein Hauseingang, welcher über eine auf den Vorplatz auskragende – den

Fotos im Dossier zufolge jedoch abgedeckte und durch eine Kette unzugänglich

gemachte – Treppe erreichbar ist. Westlich der Treppe wird der dort etwas

breitere Vorplatz auch als Autoabstellplatz genutzt.

4.2 Vor

Verwaltungsgericht streitig ist, ob der an die Rössligasse angrenzende Vorplatz

während der vier Marktveranstaltungen von der Beschwerdeführerin für die

Belegung mit Ständen durch Marktfahrende beansprucht werden darf. Gegen die von

der Vorinstanz gebilligte Beanspruchung des Landstreifens auf der Ostseite

entlang der Marktgasse hat sich der Beschwerdegegner seinerseits vor

Verwaltungsgericht nicht (mehr) gewehrt. Die Verhältnisse zwischen diesen

beiden Grundstücksteilen unterscheiden sich insofern nicht unerheblich, als der

Beschwerdeführerin am Landstreifen an der Marktgasse im Jahr 2009 eine

Personaldienstbarkeit in Form eines Fuss- und Fahrwegrechts für den

öffentlichen Durchgang (unter Übernahme der Unterhaltslast sowie der

Werk[eigentümer]haftung) eingeräumt wurde, wogegen am Vorplatz an der

Rössligasse – wie auch die Beschwerdeführerin einräumt – gerade keine solche

Gemeindedienstbarkeit besteht. Die Beschwerdeführerin macht indes geltend, der

genannte Vorplatz habe seit jeher der Öffentlichkeit als Fussgängerfläche

gedient, sodass er auch für den Markt benutzt werden dürfe. Sie stellt sich

mithin auf den Standpunkt, es handle sich bei diesem Grundstücksteil um eine

öffentliche Sache im Gemeingebrauch, für welche sie entsprechend auch

Bewilligungen zum gesteigerten Gemeingebrauch für das Aufstellen von

Marktständen erteilen dürfe.

5.

5.1 Öffentliche

Sachen im Gemeingebrauch müssen nicht zwingend im Eigentum des Gemeinwesens

stehen. Damit eine im Eigentum Privater befindliche Sache durch Widmung einer

öffentlichen Zweckbestimmung zugeführt bzw. der Allgemeinheit zur Benützung

offenstehend erklärt werden kann, bedarf das zuständige Gemeinwesen der

Verfügungsmacht daran. Diese kann bei fehlendem Eigentum des Gemeinwesens auch

auf einem beschränkten dinglichen Recht (wie in casu beim Landstreifen an der

Marktgasse), auf einem obligatorischen Recht oder einer öffentlich-rechtlichen

Eigentumsbeschränkung beruhen (vgl. zum Ganzen Pierre Tschannen/Markus

Müller/Markus Kern, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Bern 2022,

Rz. 1354 f.; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich 2020, Rz. 2230; Pierre Moor/François

Bellanger/Thierry Tanquerel, Droit administratif, Vol. III, 2. A.,

Bern 2018, S. 670 ff.; André Werner Moser, Der öffentliche Grund und

seine Benützung, Bern 2011, S. 29 f. und 39 ff.). Es gilt der Grundsatz,

dass das Gemeinwesen privates Areal nur dann dem Gemeingebrauch widmen bzw. als

öffentliche Verkehrsfläche behandeln darf, wenn es die dafür erforderliche

Verfügungsmacht erlangt hat (grundlegend: BGr, 3. November 2006, 2A.194/2006,

in: ZBGR 89/2008 S. 107, E. 5.2; vgl. in der jüngeren Praxis etwa

BGr, 10. April 2025, 9C_410/2023, E. 4.2.4; 19. Dezember 2023,

1C_587/2022, E. 4.1.2 sowie BGr, 14. August 2019, 1C_647/2018,

E. 2.4, je mit weiteren Hinweisen). Das Erfordernis der genügenden

Verfügungsmacht dient dabei dem Schutz der Eigentumsgarantie (Art. 26 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV; SR 101]) und spielt vorab

dann eine Rolle, wenn ein im Eigentum eines Privaten stehendes Grundstück

entgegen dessen Willen der Allgemeinheit zur Verfügung gestellt werden soll

(BGr, 14. August 2019, 1C_647/2018, E. 2.4). Die erwähnte

Rechtsprechung wurde anhand von Fällen von funktionellen Verkehrsanordnungen

(Art. 3 Abs. 4 des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember

1958 [SVG; SR 741.01]) auf Strassen im Privateigentum entwickelt (vgl.

BGr, 19. Dezember 2023, 1C_587/2022, E. 4.1.2: "Das Gemeinwesen

soll nicht indirekt auf dem Wege funktioneller Verkehrsanordnungen die Öffnung

einer im Privateigentum stehenden Strasse in einem Umfang erzwingen können, wie

es ihm nach Massgabe der erlangten Verfügungsmacht gar nicht gestattet

wäre."). Dieselben Schranken gelten indes auch, wenn die zuständige

Behörde gestützt auf kantonales Recht eine entsprechende Privatfläche durch

Widmung öffentlich erklären will (vgl. etwa BGr, 15. August 2012,

5A_348/2012, E. 4.3.2: "Grundvoraussetzung für die Widmung einer

Sache zum Gemeingebrauch ist die Verfügungsmacht des Gemeinwesens"; ebenso

BGr, 14. August 2019, 1C_647/2018, E. 2.4). Die Befugnis zur

Erteilung von Bewilligungen zum gesteigerten Gemeingebrauch an einer solchen

Fläche setzt entsprechend zunächst voraus, dass sich deren Widmung zum

Gemeingebrauch auf eine hinreichende Verfügungsmacht des Gemeinwesens stützen

kann. Darüber hinaus darf das Gemeinwesen die betreffende Fläche auch im Rahmen

des gesteigerten Gemeingebrauchs Dritten nur insoweit zur Verfügung stellen,

als es die vom Eigentümer erlangte Verfügungsmacht des Gemeinwesens erlaubt

(vgl. Moser, S. 377–379). Besitzt das Gemeinwesen an einer Privatfläche

beispielsweise nur ein Fusswegrecht für den öffentlichen Durchgang, kommt ihm

zwar hinreichende Verfügungsmacht zu, um diese Fläche widmungsweise einer

Zweckbestimmung als Fussgängerfläche für die Allgemeinheit zuzuführen, befugt

es aber noch nicht ohne Weiteres, durch Erteilung von Bewilligungen zum

gesteigerten Gemeingebrauch (oder gar Sondernutzungskonzessionen) jegliche

intensivere Nutzungsformen ohne Zutun des Eigentümers zu erlauben.

Gegebenenfalls ist dafür neben der Bewilligung des gesteigerten Gemeingebrauchs

vielmehr zusätzlich auch eine Ermächtigung durch den privaten Grundeigentümer

erforderlich (Moser, S. 378 f.).

5.2 Eine

Strassenparzelle im Privateigentum ist grundsätzlich für den privaten und nicht

für den öffentlichen Gebrauch bestimmt (BGr, 14. Mai 2019, 1C_620/2018,

E. 1.2.2; 15. August 2012, 5A_348/2012, E. 4.3.2). Selbiges gilt

für Vorplätze auf Privatgrundstücken. Daran ändert nichts, wenn die jeweilige

Fläche rein tatsächlich auch Dritten bzw. einem unbestimmten

Personenkreis zur Benützung offensteht und damit die Regeln des

Strassenverkehrsrechts zur Anwendung kommen (vgl. betreffend einen privaten

Vorplatz etwa BGE 104 IV 105 E. 3; ferner René Wiederkehr/Paul

Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band II, Bern 2014, Rz. 136).

Der Begriff der öffentlichen Strasse im Sinn des Strassenverkehrsrechts ist

weiter als jener der öffentlichen Sache im Gemeingebrauch (BGE 148 IV 30

E. 1.5; BGr, 10. April 2025, 9C_410/2023, E. 4.2.1 f.; vgl.

auch OGer ZH, 23. Mai 2023, LF220090, E. 5, in: ZR 122/2023

Nr. 61 S. 244 ff.). Für die Widmung einer Sache zum

Gemeingebrauch ist über die rein tatsächliche Benutzbarkeit der Fläche hinaus

vielmehr – wie dargelegt (oben E. 5.1) – auch die Verfügungsmacht des

Gemeinwesens daran vorausgesetzt. Liegt hierfür kein dingliches Recht oder

keine unmittelbar wirkende öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung vor

(vgl. zu Letzterer etwa die entsprechend gelagerten "restrictions

générales" gemäss waadtländischem Recht bei Moor/Bellanger/Tanquerel,

S. 672), bedarf es der Zustimmung der privaten Eigentümerin bzw. des

privaten Eigentümers.

5.3 Die

Zustimmung der privaten Eigentümerschaft kann grundsätzlich auch formlos

erteilt werden. Ein blosses Dulden der allgemeinen Benützung genügt jedoch noch

nicht (BGr, 19. Dezember 2023, 1C_587/2022, E. 4.1.3; 15. August

2012, 5A_348/2012, E. 4.3.2, je mit weiteren Hinweisen). Nach der

Rechtsprechung kann aber – vorbehältlich abweichender kantonaler Vorschriften –

ein jahrelanger, widerspruchsloser Gebrauch durch die Öffentlichkeit eine

entsprechende (formlose) Widmung bewirken (vgl. BGr, 10. April 2025,

9C_410/2023, E. 4.2.4; 19. Dezember 2023, 1C_587/2022, E. 4.1.3

mit weiteren Hinweisen; VGr, 18. März 2021, VB.2020.00612, E. 4.1; 6. März

2014, VB.2013.00391, E. 4.1 ff.; 9. Mai 2012, VB.2011.00730,

E. 5.3.1; 10. Mai 2000, VB.2000.00025, E. 4b/cc; kritisch:

Moor/Bellanger/Tanquerel, S. 671 Fn. 146). In der Regel wird es zur

Erlangung der erforderlichen Verfügungsmacht (in Ermangelung eines

zivilrechtlichen Titels oder einer unmittelbar wirkenden öffentlich-rechtlichen

Eigentumsbeschränkung) über ein blosses Schweigen bzw. das Nichtergreifen

rechtlicher Schritte gegen die tatsächliche Benützung der Fläche durch die

Allgemeinheit hinaus zusätzlicher (konkludenter) Handlungen des Eigentümers

bedürfen (vgl. Wiederkehr/Richli, Rz. 149 und 151; Moser, S. 40

Fn. 202, je mit Hinweisen). Von einer konkludenten Zustimmung ist etwa

dann auszugehen, wenn der private Grundeigentümer nicht nur eine entsprechende

Nutzung durch die Allgemeinheit duldet – mithin seine aus dem Eigentum

fliessenden (Abwehr-)Rechte nicht wahrnimmt –, sondern auch aus dem

Grundeigentum fliessende Pflichten durch das Gemeinwesen tragen lässt. Dies ist

beispielsweise dann der Fall, wenn er es unwidersprochen hinnimmt, dass das

Gemeinwesen erhebliche Investitionen auf dem privaten Grundstück zur Erfüllung

der öffentlichen Aufgabe tätigt, wie die Sanierung des Belags einer Strasse,

weitere Installationen vornimmt oder das entsprechende private Grundeigentum

regelmässig unterhält und für dieses haftet. In derartigen Konstellationen wäre

es widersprüchlich bzw. treuwidrig, wenn der private Grundeigentümer seine

Pflichten aus dem Grundeigentum auf das Gemeinwesen überwälzt, aber entgegen

seiner langjährigen Duldung nachträglich gegen die Benutzung durch die Allgemeinheit

opponiert.

5.4 Auf die

Widmung – und den Nachweis eines Erwerbstitels für die Erlangung der

Verfügungsmacht als Voraussetzung dafür – kann ausnahmsweise verzichtet werden,

wenn eine Strasse seit unvordenklicher Zeit im öffentlichen Gebrauch steht

(vgl. dazu BGE 74 I 41 E. 3; 94 I 569 E. 2a;

Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2232; Moor/Bellanger/Tanquerel,

S. 670 f. und 676; Moser, S. 42 ff.). Das

gewohnheitsrechtliche Institut der Unvordenklichkeit kommt demzufolge dann zur

Anwendung, wenn keine gültige (förmliche oder formlose) Widmung vorliegt (BGr,

10. April 2025, 9C_410/2023, E. 4.2.4 am Ende; 19. Dezember

2023, 1C_587/2022, E. 4.1.3). Sie durchbricht mithin für weit

zurückliegende Sachverhalte den Grundsatz, wonach blosses Dulden der

allgemeinen Benützung durch den privaten Eigentümer die Verfügungsmacht des

Gemeinwesens (noch) nicht zu begründen vermag. Unvordenklichkeit bezeichnet

einen Zustand, der nach Art eines Rechtszustandes so lange besteht, dass sein

Anfang sich im "Dunkel der Vorzeit" verliert, also über

Menschengedenken hinaus liegt, und entsprechend zur Annahme berechtigt, er sei

dereinst rechtmässig entstanden. Nach Art des Rechtszustandes besteht ein

Wegrecht dann seit unvordenklicher Zeit, wenn es in gutem Glauben seit

Menschengedenken ungefragt und "ungewehrt", einem Bedürfnis

entsprechend, ununterbrochen ausgeübt worden ist. Diese Vermutung gilt so

lange, als dass der Gegenbeweis nicht erbracht werden kann (BGE 74 I 41

E. 3). Als Beispiel dieser Beweisregel werden die Berner Lauben angeführt.

Unter unvordenklicher Zeit wurden zwei Menschenalter, also 80 Jahre verstanden

(vgl. Moser, S. 42 ff., mit weiteren Hinweisen). Inwieweit diese

Beweisregel heute noch Geltung beanspruchen kann und welche zeitlichen

Voraussetzungen im Einzelnen erfüllt sein müssten, um als Gemeinwesen zum

gegenwärtigen Zeitpunkt noch Rechte daraus ableiten zu können, erscheint unklar

(vgl. unlängst auch BGr, 19. Dezember 2023, 1C_587/2022, E. 4, wo die

Frage angesichts der bereits zu bejahenden konkludenten Zustimmung der

Strasseneigentümerschaft offengelassen werden konnte). Das Institut der

Unvordenklichkeit entstammt dem kantonalen Gewohnheitsrecht und wurde in Fällen

für einschlägig erkannt, in welchen die zu diskutierenden, weit

zurückreichenden Nutzungen ihren Ursprung vor Einführung des Schweizerischen

Zivilgesetzbuches vom 10. Dezember 1907 (ZGB; SR 210) im Jahr 1912

hatten (so etwa in BGE 74 I 41 E. 3 oder 23 I 1242 E. 7). Mit dem

Zivilgesetzbuch wurde die – ähnliche Züge aufweisende – Figur der

(Extratabular-)Ersitzung von Dienstbarkeiten geschaffen (vgl. Art. 731

Abs. 3 ZGB und dazu BGE 105 II 329), weshalb fraglich erscheint, ob

eine erst nach Inkrafttreten des ZGB einsetzende Nutzung – selbst wenn sie

mittlerweile 80 oder mehr Jahre andauert – noch als unvordenklich anerkannt

werden könnte; erst recht stellt sich diese Frage, wenn im Hinblick auf die

Einführung des eidgenössischen Grundbuchs bereits ein die Rechtsverhältnisse an

Grundstücken klärendes Bereinigungsverfahren nach Art. 43–45 SchlT ZGB

durchgeführt worden ist. Es spricht Einiges dafür, dass sich heutzutage auf

Unvordenklichkeit nur noch in jenen (intertemporalrechtlichen) Konstellationen schliessen

lässt, in denen die langjährig gelebte "ungewehrte" Nutzung nachweislich

bereits vor Inkrafttreten des ZGB einsetzte. Die Frage bedarf indes keiner

abschliessenden Beurteilung.

6.

Im Verwaltungsverfahren trägt grundsätzlich derjenige die

Beweislast, welcher aus einer Tatsache Rechte ableiten will (Art. 8 ZGB

analog; BGr, 10. Mai 2006, 2A.669/2005, 2A.677/2005, E. 3.5.2). So

hat insbesondere die Gemeinde zu belegen, dass ihr die erforderliche

Verfügungsmacht über eine im Eigentum einer privaten Person stehende Sache

zukommt, damit sie diese der Allgemeinheit widmen und Bewilligungen zum

gesteigerten Gemeingebrauch erteilen kann. Dies gilt insbesondere auch für den

Nachweis einer konkludenten Zustimmung durch den privaten Grundeigentümer,

welche nach dem Gesagten dem Gemeinwesen eine entsprechende Verfügungsbefugnis

über die betreffenden Flächen einräumen würde. Der Nachweis einer seit

unvordenklicher Zeit andauernden, ununterbrochenen und unbestrittenen Nutzung

obliegt – als Vermutungsbasis für die Annahme von Unvordenklichkeit – ebenfalls

dem Gemeinwesen; dem privaten Eigentümer steht alsdann der Gegenbeweis zu. Als

Vermutungsfolge ersetzt die Unvordenklichkeit die Widmung und entbindet vom

(anderweitigen) Nachweis des Rechtstitels der Erlangung der Verfügungsmacht

durch das Gemeinwesen.

7.

7.1 Der

streitgegenständliche, an die öffentliche Strassenparzelle der Rössligasse

angrenzende Vorplatz liegt auf der im Privateigentum des Beschwerdegegners

stehenden Parzelle und es kommt der Beschwerdeführerin daran keine (Gemeinde‑)Dienstbarkeit

im Hinblick auf eine Inanspruchnahme durch die Allgemeinheit zu (oben

E. 4). Ebenso wenig beruft sich die Beschwerdeführerin auf eine ihr

anderweitig erteilte ausdrückliche Zustimmung. Damit stellt sich die Frage nach

einer konkludenten Zustimmung der privaten Eigentümerschaft (des

Beschwerdegegners oder seiner Rechtsvorgänger), welche die Beschwerdeführerin

als an dieser Fläche verfügungsberechtigt im beschriebenen Sinn erscheinen

liesse.

7.2 Die

Beschwerdeführerin macht diesbezüglich geltend, dass der streitige Vorplatz an

der Rössligasse seit ca. 1862 als Trottoir genutzt werde und die

Laufkundschaft aufgrund des Schaufensters eines Ladenlokals angezogen werde.

Dabei sei der erhöhte Randsteinabschluss gegenüber dem Strassenniveau nicht als

Linienentwässerung zu qualifizieren, sondern als Fussgängerfläche zu verstehen.

Auch werde nach einem Raumnutzungsplan von 1975 der Vorplatz als

Fussgängerfläche ausgewiesen, was die öffentliche Nutzung als Fussweg belege.

Ferner führe die vom Beschwerdegegner 1993 vorgenommene Niveauabsenkung auf das

Strassenniveau nicht dazu, dass der Vorplatz nicht mehr als Fussgängerfläche

genutzt würde. Diese Niveauabsenkung ordne sich denn auch gut in die neue

Mischverkehrsfläche der Beschwerdeführerin und deren Gestaltungskonzept ein. Ebenfalls

finde der Markt mit den entsprechenden Ständen auf dem Vorplatz seit 1975

statt. Dabei legt die Beschwerdeführerin Fotografien des streitbetroffenen

Vorplatzes ins Recht, welche bis ca. 1890 zurückdatieren, worauf allerdings der

betroffene Vorplatz gerade nicht zu erkennen ist. Auch die eingereichten

Marktpläne sollen die Nutzung des betroffenen Vorplatzes seit 2004

dokumentieren. Die von der Beschwerdeführerin ins Recht gelegten Dokumente

belegen allerdings allesamt bloss die Duldung der Nutzung des Vorplatzes an der

Rössligasse durch die Allgemeinheit seitens der Eigentümerschaft. Auch der

Raumnutzungsplan von 1975 ist nicht geeignet, Gegenteiliges zu beweisen: Zwar

figuriert der Vorplatz dort unbestrittenermassen unter den Fussgängerflächen,

unterscheidet der Plan indessen bei den nicht mit Hochbauten belegten Flächen

nur ganz grob zwischen Fussgängerflächen, verstanden als Wege, Plätze, Höfe,

einerseits und Garten- und Hofflächen andererseits. Entsprechend lassen sich

daraus keine belastbaren Rückschlüsse darauf ziehen, ob die betreffenden

Flächen effektiv als öffentlich betrachtet oder bloss rein tatsächlich von

Fussgängern begangen werden können (und beispielsweise etwa als private

Hauszugänge dienen). Unbehelflich ist sodann der Einwand, dass der Vorplatz vom

Beschwerdegegner bewusst einem breiten potenziellen Kundenkreis des in seiner

Liegenschaft domizilierten Geschäfts offengehalten werde. Es ist einem privaten

Grundeigentümer unbenommen, sein Grundstück zwecks Kundenwerbung allgemein

begehbar zu halten, ohne dass er dadurch verpflichtet wäre, jegliche

anderweitige Nutzung durch die Allgemeinheit zu tolerieren. Aus einer fehlenden

Einfriedung eines privaten Grundstücks oder anderweitig zugangsbegrenzender

Massnahmen darf nicht auf ein Einverständnis des Eigentümers geschlossen

werden, dass das Gemeinwesen die Fläche einer öffentlichen Zweckbestimmung

zuführen dürfe. Ein Verzicht auf die Abwehrrechte aus dem Privateigentum reicht

– wie erwähnt (oben E. 5.3) – nicht aus, um auf eine konkludente

Einwilligung zu schliessen. Dazu bedarf es weiterer Umstände, wie

beispielsweise der Übernahme von Pflichten aus dem Eigentum durch die

Beschwerdeführerin, um dem Beschwerdegegner ein treuwidriges Verhalten

vorwerfen zu können, wenn sich dieser nachträglich auf seine Abwehrrechte

beruft.

7.3 Was die

Übernahme von Pflichten durch die Beschwerdeführerin betrifft, so erfolgte die

Niveauabsenkung auf das Strassenniveau und der Unterhalt des Vorplatzes durch

den Beschwerdegegner und damit auf seine Kosten. Dass die Beschwerdeführerin

bei der Umgestaltung in eine Begegnungszone ab 2003 keinen Anlass hatte, den

Vorplatz selbst umzubauen, ändert nichts daran, dass sie bis anhin keine

Unterhaltspflichten am Vorplatz übernommen oder Investitionen getätigt hat,

welche in treuwidriger Weise durch den Beschwerdegegner geduldet worden wären.

Im Gegenteil muss sich die Beschwerdeführerin ihrerseits widersprüchliches

Verhalten vorwerfen lassen, wenn sie den Beschwerdegegner anlässlich des Umbaus

seines Hauses im Jahr 1993 anstandslos den Vorplatz auf eigene Kosten und

scheinbar nach eigenem Belieben neugestalten liess und diesen nun als

öffentliche Fläche beansprucht. Hätte sie diese Fläche – wie sie behauptet –

schon von alters her als öffentliche Sache betrachtet, hätte sie allen Grund

gehabt, private Interventionen, welche sich auf die Ausgestaltung des Platzes

auswirken, zu unterbinden oder lediglich unter entsprechenden, die (behauptete)

Zweckbestimmung sichernden Auflagen zu bewilligen. Dass solches erfolgt sei,

macht die Beschwerdeführerin nicht geltend. Dass der Begegnungszone das Konzept

einer Zugänglichkeit von Hausfassade bis Hausfassade zugrunde liegt und der

Vorplatz nach Meinung der Beschwerdeführerin "sich perfekt in die neue

Begegnungszone ein[passt]", vermag daran ebenso wenig etwas zu ändern, lässt

sich doch eine Freigabe von Privatgrund für Fussgänger nicht einfach auf diesem

Weg erzwingen, soweit dem Gemeinwesen die Verfügungsmacht an der betreffenden

Fläche nicht schon anderweitig zukommt. Das Bauprojekt Begegnungszone Altstadt

mag zwar auch den streitigen Vorplatz abgebildet haben; an der Rössligasse

wurde aber offenkundig lediglich die Fahrbahn auf der Strassenparzelle

erneuert, wogegen vom beschwerdegegnerischen Vorplatz selbst die

"Bord-/Wassers[teine]" geblieben sind. Lediglich auf eine blosse

Duldung schliessen lässt sodann auch der Umstand, dass der streitige Vorplatz

während der Bauarbeiten als Umleitung für die Fussgänger diente, welche die

Rössligasse infolge der Belagsarbeiten nicht mehr passieren konnten, und die

Inanspruchnahme der Fläche nicht (förmlich) auf der Grundlage von

§ 229 f. des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975

(PBG, LS 700.1) verfügt worden sein soll. Schliesslich bringt der

Beschwerdegegner in einem E-Mail an die Beschwerdeführerin vor, im Nachgang zu

den Märkten seinen Vorplatz selbst von Öl reinigen und auch für allfällige

Schäden selbst aufkommen zu müssen. Die Beschwerdeführerin bestreitet dies in

unsubstanziierter Weise, ohne schlüssige gegenteilige Belege beizubringen.

7.4 Weiter

wurde für die Benutzung auf der Seite der Marktgasse das beschwerdegegnerische

Grundstück 2009 explizit mit einer Personaldienstbarkeit im Grundbuch belastet,

wonach ein Fuss- und Fahrwegrecht mit Unterhalts- und Werkhaftung durch die

Beschwerdeführerin vorgesehen ist. Der streitige Vorplatz wurde davon nicht

erfasst (dazu bereits oben E. 4.2). Es stellt daher ein treuwidriges

Verhalten der Beschwerdeführerin dar, wenn sie es 2009 nicht für notwendig

hielt, eine entsprechende Dienstbarkeit auch für den Vorplatz zu beanspruchen,

und sich nunmehr auf den Standpunkt stellt, es liege eine konkludente

Zustimmung des Beschwerdeführers zur öffentlichen Nutzung vor. Wenn von einer

solchen Zustimmung auszugehen gewesen wäre, dann allenfalls aufseiten der Marktgasse,

wo die Hauptverkehrsachse durchgeht und sich das Grundstück des

Beschwerdegegners auch nicht optisch zur Strassenparzelle hin abgrenzt, sondern

Teil des Strassenkörpers bildet (Fussverkehrspotenzial und Relevanz von

Netzabschnitten im GIS Browser, https://maps.zh.ch). Dort hielt es die

Beschwerdeführerin jedoch für angezeigt, die erwähnte Personaldienstbarkeit

dennoch zu errichten. Auch war sie offenbar nur diesbezüglich bereit, die mit

dem Eigentum einhergehenden Pflichten (Unterhalt und Haftung) zu übernehmen.

Für den deutlich stärker nach einer Klärung der Rechtsverhältnisse rufenden

Vorplatz an der Rössligasse zog die Beschwerdeführerin die Errichtung einer

Gemeindeservitut offensichtlich nicht in Betracht.

7.5 Aus den

Fotografien der Beschwerdeführerin geht hervor, dass bei der

Unterschutzstellung von 1985 der streitige Vorplatz noch baulich anders

ausgestaltet war. So führte die Treppe aus dem Haus gegen diesen Vorplatz und

nahm auch einen beträchtlichen Teil desselben ein. Inwiefern dort noch

Fussgänger durchgehen konnten, scheint fraglich. Zumindest konnten damals

aufgrund der Ausrichtung der Treppe gegen den Vorplatz noch nicht im heutigen

Umfang Markstände aufgestellt werden. Auch scheint der Vorplatz damals dem

Zugang zum Haus gedient zu haben. Neu ist die Treppe gegen die Rössligasse

ausgerichtet, womit das Aufstellen von Marktständen im heutigen Umfang

überhaupt erst möglich wurde.

7.6 Dabei ist

auf den eingereichten Fotografien ebenfalls ersichtlich, dass der

Beschwerdegegner den Vorplatz als privaten Parkplatz nutzt. Auch sei dieser mit

einem Hinweisschild versehen, dass es sich um einen Privatparkplatz handle.

Weiter wurde ein Sperrpfosten installiert, welcher das Fremdparkieren

verhindern soll. Insofern kann der Vorplatz auch nicht mehr als Fussweg für die

Allgemeinheit dienen, wenn ein Fahrzeug darauf parkiert wird. Würde es sich

beim Vorplatz aber effektiv um eine öffentliche Sache im Gemeingebrauch

handeln, so müsste für das Parkieren von Fahrzeugen eine Bewilligung zum

gesteigerten Gemeingebrauch eingeholt werden. Auch müssten die entsprechenden

Parkplätze durch die Beschwerdeführerin im Verkehrskonzept ausgeschieden und im

Prinzip auch vor Ort markiert werden, was aber nicht der Fall ist. Die

Beschwerdeführerin duldet sogar das private Hinweisschild und bestreitet dies

auch nicht. Zudem bedürfte die Installation eines Senkpfostens einer

Sondernutzungskonzession. Dies beträfe auch einen privaten Eigentümer einer

öffentlichen Sache im Gemeingebrauch, da dieser keine über den schlichten

Gemeingebrauch hinausgehende Rechte hat (Moser, S. 379). Eine solche

Bewilligung für den gesteigerten Gemeingebrauch oder eine

Sondernutzungskonzession wurde von der Beschwerdeführerin aber nie verlangt und

solches wird auch nicht geltend gemacht. Die Beschwerdeführerin verhält sich

denn auch hier widersprüchlich, wenn sie den Vorplatz für die Marktstände als

öffentliche Sache im Gemeingebrauch bezeichnet, aber ansonsten nicht konsequent

von einer solchen auszugehen scheint.

7.7 Insgesamt

nimmt die Beschwerdeführerin für sich in Anspruch, dass der streitige Vorplatz

bei der Rössligasse eine öffentliche Sache im Gemeingebrauch sei, soweit es die

Marktstände und das Fusswegrecht betrifft. Allerdings scheint sie in der

restlichen Zeit davon auszugehen, dass es sich um Privateigentum handelt. So

will die Beschwerdeführerin nur die Eigentumsrechte wahrnehmen für die Zeit der

Märkte, aber keine der Verpflichtungen, die mit dem Eigentum am Vorplatz

verbunden sind. Damit liegt beim Vorplatz im Zusammenhang mit dem

Marktgeschehen lediglich eine entsprechende Duldung durch den Beschwerdegegner

vor. Auf eine konkludente Zustimmung zur Widmung des Vorplatzes zugunsten der

Allgemeinheit lässt sich unter diesen Umständen nicht schliessen, jedenfalls

nicht auf eine solche im Hinblick auf die Durchführung der Märkte. Damit kann

die Beschwerdeführerin auch keine Bewilligung für einen gesteigerten

Gemeingebrauch erteilen, weil ihr die entsprechende Verfügungsmacht über den

Vorplatz fehlt.

7.8 Nichts

abzuleiten vermag die Beschwerdeführerin in Bezug auf die geltend gemachte

Unvordenklichkeit der Nutzung. Wie sie selber einräumt, fand der Markt erstmals

im November 1975 statt (vgl. auch den Raumnutzungsplan 1975, wo der Vorplatz

ausserhalb der [schraffierten] Marktflächen liegt), womit die zeitlichen

Voraussetzungen für eine entsprechende unvordenkliche Nutzung per se nicht

erfüllt wären, unabhängig davon, ob sich ein solcher Rechtszustand nach 1912

überhaupt noch einstellen konnte (oben E. 5.4 am Ende). Hinzu kommt, dass

selbst der Nachweis einer unvordenklichen Nutzung als Fussgängerfläche nicht

zweifelsfrei belegt erscheint, zumal der Vorplatz in den vergangenen Epochen

auch verschiedene Änderungen erfahren hat. Selbst wenn aber in Bezug auf eine

Nutzung als Gehfläche auf Unvordenklichkeit zu schliessen wäre, würde die

dadurch erlangte Verfügungsmacht des Gemeinwesens nicht ohne Weiteres auch eine

intensivere Nutzung, wie sie die gesteigert gemeingebräuchliche Inanspruchnahme

durch Belegung mit Marktständen darstellen würde, legitimieren. Vielmehr setzte

diesfalls die Erteilung entsprechender Bewilligungen im Einzelfall eine

zusätzliche (privatrechtliche) Ermächtigung durch den Beschwerdegegner voraus

(oben E. 5.1 am Ende) und könnte die Erlaubnis mithin nicht einseitig bzw.

vorbehaltslos von der Beschwerdeführerin erteilt werden. Die Beschwerde vermag

in diesem Punkt nicht durchzudringen.

8.

8.1 Die

Beschwerdeführerin macht weiter geltend, dass sich ihre Verfügungsmacht über

den strittigen Vorplatz auch direkt aus Art. 3 Abs. 2 ihres

Marktreglements ergebe; es handle sich dabei um eine hinreichende gesetzliche

Grundlage für eine (unmittelbar wirkende) öffentlich-rechtliche

Eigentumsbeschränkung, welche (aus sich selber) eine entsprechende Widmung

dieser Fläche bewirke. Die betreffende Bestimmung lautet wie folgt:

"Privatgrundbesitzer an den Marktplätzen und ‑strassen sind

verpflichtet, den öffentlich zugänglichen Platz vor ihren Liegenschaften für

den Markt unentgeltlich zur Verfügung zu stellen."

8.2 Wie

bereits dargelegt wurde (oben E. 5.1 und E. 5.2 am Ende), kann die

für eine Beanspruchung einer im Eigentum einer Privatperson stehenden Parzelle

als öffentliche Sache im Gemeingebrauch erforderliche Verfügungsmacht des

Gemeinwesens sich entweder aus einem beschränkten dinglichen oder

obligatorischen Recht ergeben oder – d. h. alternativ – auf einer unmittelbar wirkenden

öffentlich-rechtlichen Eigentumsbeschränkung beruhen (vgl. zu diesen allgemein

Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2453 ff.; zu möglichen Formen im

letztgenannten Kontext Moser, S. 40 bei Fn. 201 mit Hinweisen).

Entgegen der Vorinstanz lassen sich aus der Abgrenzung zwischen formeller und

materieller Enteignung des durch eine Standbelegung allenfalls bewirkten

Eingriffs in das Eigentum des Privaten keine Rückschlüsse darauf ziehen, ob es

sich bei der Regelung von Art. 3 Abs. 2 des Marktreglements um eine –

wie die Beschwerdeführerin behauptet – unmittelbar wirkende

öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung handeln könnte. Sollte diese

Bestimmung effektiv als solche verstanden werden und damit der

Beschwerdeführerin die notwendige Verfügungsmacht für die Beanspruchung als

Marktfläche verschaffen, wäre vielmehr als mögliche pekuniäre Folge davon in

einem nachgelagerten, separaten Verfahren zu prüfen, ob die Einschränkung (im

Sinn einer materiellen Enteignung) enteignungsgleich wirkt. Von einer formellen

Enteignung liesse sich in einer solchen Konstellation von vornherein nicht

ausgehen. Eine solche stünde vielmehr dann zur Diskussion, wenn das Gemeinwesen

– was hier gerade nicht der Fall ist – ein beschränktes dingliches Recht

zwangsweise (auf dem Weg der Enteignung) beanspruchen würde.

8.3 Art. 3

Abs. 2 des Marktreglements lässt mehrere Auslegungen zu. Einerseits kann

die Bestimmung so verstanden werden, dass die privaten Grundeigentümer im

Marktgebiet entsprechende Marktstände "vor ihren Liegenschaften" –

also auf der an ihr Grundstück angrenzenden öffentlichen Strassenparzelle – zu

dulden und die daraus entstehenden temporären Zugangsbeschränkungen entschädigungslos

hinzunehmen haben. Andererseits kann die Bestimmung aber auch dahingehend

begriffen werden, dass ein vom öffentlichen Grund aus frei zugänglicher (Vor‑)Platz

auf einer privaten Parzelle vom betreffenden Eigentümer "für den

Markt" unentgeltlich zur Verfügung zu stellen sei. Darin könnte in der Tat

eine öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung erblickt werden. Als Eingriff

in die Eigentumsgarantie (Art. 26 Abs. 1 BV) setzt eine solche

Eigentumsbeschränkung nach Art. 36 Abs. 1 BV eine genügende

gesetzliche Grundlage voraus. Das Legalitätsprinzip gemäss Art. 36 Abs. 1

BV verlangt im Interesse der Rechtssicherheit und der rechtsgleichen

Rechtsanwendung namentlich eine hinreichende und angemessene Bestimmtheit der

anzuwendenden Rechtssätze. Diese müssen so präzise formuliert sein, dass die

Rechtsunterworfenen ihr Verhalten danach ausrichten und die Folgen eines

bestimmten Verhaltens mit einem den Umständen entsprechenden Grad an Gewissheit

erkennen können (BGE 143 I 310 E. 3.3.1; 139 I 280 E. 5.1; 138 I

378 E. 7.2). Im Falle fehlender Bestimmtheit ist bereits die Existenz

einer gesetzlichen Grundlage zu verneinen und das Legalitätsprinzip verletzt

(BGr, 3. Juli 2018, 2C_109/2014, publ. in: ZBl 120/2019

S. 614 ff., E. 5.3 mit weiteren Hinweisen).

8.4 Das infrage

stehende Marktreglement wurde vom Gemeindeparlament (Gemeinderat Bülach, heute

Stadtparlament Bülach) beschlossen, womit der Gemeindeerlass einem Gesetz im

formellen Sinn gleichkommt. Wie bereits erwähnt, erscheint die Tragweite der

Norm indessen nicht eindeutig.

8.4.1

Nichts Weiteres lässt sich zunächst aus dem übergeordneten Recht ableiten:

Das Marktreglement stützt sich auf § 2 Abs. 2 des (kantonalen)

Marktgesetzes, wonach die Gemeinden unter anderem den Ort und Umfang von

Märkten bestimmen, worunter – wie erwähnt (oben E. 1.2) – die Kompetenz

zur Festlegung des Marktperimeters sowie von Ort und Lage der Standplätze

fällt. Zur Frage einer möglichen Beanspruchung von Privatgrund als Marktfläche

finden sich im Marktgesetz keine Hinweise. Ebenso wenig sind anderweitig

einschlägige Festlegungen im kantonalen Recht auszumachen. Gemäss § 232 PBG ist das Gemeinwesen berechtigt, auf Grundstücken Dritter im öffentlichen

Interesse liegende Einrichtungen von geringfügiger Einwirkung auf die

Grundstücksnutzung unentgeltlich anzubringen, wobei die vorgesehene

Beanspruchung den Betroffenen genau und rechtzeitig schriftlich mitzuteilen

ist. Darunter fallen indes lediglich bauliche Inanspruchnahmen, wie

beispielsweise das Anbringen von Aufhängebolzen für Fahrleitungen von Trams und

Bussen (vgl. Daniel Kunz/Markus Lanter, in: Christoph Fritzsche et al., Zürcher

Planungs- und Baurecht, 7. A., Wädenswil 2024, S. 906 f.).

Ebenso wenig greift § 229 f. PBG, wonach Nachbargrundstücke

vorübergehend benutzt werden dürfen, steht dieses Recht doch im Zusammenhang

mit der Erstellung, Veränderung oder dem Unterhalt von Bauten. Weitere

Einschränkungen in der Nutzung von Privatgrundstücken ergeben sich im

Anstösserbereich von öffentlichen Strassen typischerweise durch (Verkehrs‑)Baulinien

(§§ 96 ff. PBG) oder entsprechende (Abstands-)Vorgaben im Baurecht

(§§ 264 ff. PBG; vgl. etwa auch §§ 19 ff. und 26 ff.

der Verkehrserschliessungsverordnung vom 17. April 2019 [VErV;

LS 700.4]). Schliesslich sieht § 39 Abs. 1 des Strassengesetzes

vom 27. September 1981 (StrG; LS 722.1) zwar vor, dass die Gemeinden,

soweit ein Bedürfnis besteht und das PBG keine abschliessende Ordnung trifft,

nebst Polizeivorschriften über das Strassengebiet und seine Benützung (worunter

namentlich auch die Normierung des gesteigerten Gemeingebrauchs öffentlichen

Grundes fällt [zuletzt VGr, 5. Dezember 2024, AN.2023.00016,

E. 5.2]), auch Polizeivorschriften "über das an die öffentlichen und

privaten Strassen im Gemeingebrauch angrenzende Gebiet" erlassen dürfen.

Der letztgenannte Passus will den Gemeinden indes keine Ermächtigung einräumen,

rechtssatzweise angrenzende private Flächen im Rahmen von öffentlichen

Veranstaltungen für Drittnutzungen verfügbar zu machen, sondern dient im Licht

von § 3 StrG primär dazu, erforderliche Polizeivorschriften zur

Gewährleistung des bestimmungsgemässen und gefahrlosen Gebrauchs der Strassen

für den öffentlichen und privaten Verkehr aufzustellen, wie sie heute etwa die

Abstandsvorschriften von Mauern, Einfriedungen und Pflanzen gemäss

§§ 26 ff. VErV auf kantonaler Ebene darstellen (vgl. Weisung zum

Strassengesetz, in ABl 1979 I S. 321 ff., S. 336 f., wonach

dieser Sachbereich im Wesentlichen durch das PBG und seine Ausführungserlasse

geregelt werde). Nach dem Ausgeführten lässt sich Art. 3 Abs. 2 des

Marktreglements demzufolge nicht unmittelbar auf eine spezifische, den

Gemeinden vom kantonalen Recht (positiv) eingeräumte Rechtssetzungsbefugnis

zurückführen.

8.4.2

Wenngleich dies die Statuierung von im kantonalen Recht nicht explizit

vorgesehenen öffentlich-rechtlichen Eigentumsbeschränkungen nicht per se

ausschliesst, ist umso mehr eine hinreichend bestimmte und klare Normierung

entsprechender Pflichten im kommunalen Recht erforderlich. Dies muss erst recht

gelten, wenn die Eigentumsbeschränkung – wie von der Beschwerdeführerin

angedacht – unmittelbar gestützt auf den Rechtssatz selber Geltung beanspruchen

soll, ohne dass die entsprechenden Pflichten im Einzelfall erst verfügungsweise

konkretisiert werden oder eine grundeigentümerverbindliche planerische

Festlegung bzw. parzellenbezogene Erfassung erfolgen müsste (wie dies etwa bei

Baulinien oder den im ÖREB-Kataster nach Art. 16 ff. des

Geoinformationsgesetzes vom 5. Oktober 2007 [GeoIG; SR 510.62]

enthaltenen öffentlich-rechtlichen Eigentumsbeschränkungen der Fall wäre).

8.4.3

Gemessen an diesen Anforderungen fehlt es Art. 3 Abs. 2 des

Marktreglements an der erforderlichen Normdichte und Bestimmtheit. Wenn die

Norm überhaupt im Sinn einer effektiv auf die privaten Vorplätze abzielenden

Regulierung zu verstehen ist, stellt die Beschränkung der Pflicht auf

"öffentlich zugängliche Plätze" in Bezug auf den sachlichen

Geltungsbereich eine erhebliche Unklarheit dar, welche es zudem ins Belieben

des Privateigentümers zu stellen scheint, die öffentliche Zugänglichkeit auch

wieder zu unterbinden, sei es durch Einfriedung, sei es aber je nachdem auch

nur situativ oder veranstaltungsbezogen durch das Aufstellen von Blumentöpfen

oder das Abstellen bzw. Stehenlassen eines Fahrzeugs. Eine Verpflichtung,

entsprechende Fahrhabe vor Marktbeginn zu entfernen, lässt sich der Bestimmung

nicht mit hinreichender Deutlichkeit entnehmen. Gleiches gilt für den örtlichen

Geltungsbereich: Das Marktreglement schweigt sich zum Marktperimeter gänzlich

aus und überlässt dessen Bestimmung dem Polizeivorsteher (Art. 3

Abs. 1), womit aus Sicht der Grundeigentümerschaft nicht zweifelsfrei

erkennbar ist, welche Grundstücke bei welchen Märkten von der Regelung erfasst

sind. So fand gemäss den im Recht befindlichen Standplänen für das Jahr 2019

(vgl. zu deren Problematik bereits oben E. 2) der Wochenmarkt bloss

entlang der Marktgasse statt, wogegen sich der Weihnachtsmarkt auch auf gewisse

Seitengassen erstreckte. Läge in der Norm schliesslich – wie die

Beschwerdeführerin vorbringt – effektiv bereits eine Widmung, bedürfte es auch

einer hoheitlichen Entwidmung, andernfalls der Einzelne nicht berechtigt wäre,

die Fläche der Marktnutzung wieder zu entziehen, was die Eingriffsintensität

noch erhöhen würde. Eine solche Fixierung lässt sich der Bestimmung indes erst

recht nicht entnehmen. Die Norm scheint vielmehr dann zu greifen, wenn es sich

beim "öffentlich zugänglichen Platz" nicht allein um eine rein

tatsächlich zugängliche Fläche, sondern nach den oben genannten allgemeinen

Kriterien bereits um eine öffentliche Sache im Gemeingebrauch handelt, was aber

– wie erwähnt – den objektbezogenen Nachweis einer Verfügungsmacht des

Gemeinwesens erfordert, welcher hier (im Gegensatz zur nicht mehr streitigen

Grundstücksseite an der Marktgasse) nicht erbracht wurde.

8.5 Nach dem

Gesagten fehlt es Art. 3 Abs. 2 des kommunalen Marktreglements an der

erforderlichen Bestimmtheit für eine unmittelbar wirksame öffentlich-rechtliche

Eigentumsbeschränkung der behaupteten Art. Entsprechend kann darin auch kein

hinreichender Titel für die Verfügungsmacht erblickt werden, welche

erforderlich wäre, damit die Beschwerdeführerin die streitige Fläche im Rahmen

der Marktveranstaltung als öffentliche beanspruchen und daran Bewilligungen zum

gesteigerten Gemeingebrauch für das Aufstellen von Marktständen erteilen

könnte.

9.

Demgemäss erweist sich die Beschwerde in allen Teilen als

unbegründet. Dies führt zur Abweisung.

10.

Ausgangsgemäss sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens

der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 i. V. m. § 13 Abs. 2 VRG). Zur

Bemessung der Gerichtsgebühr fällt Folgendes in Betracht: Das vorliegende

Verfahren wies einen hohen Schwierigkeitsgrad auf und erforderte eine

einlässliche Befassung mit diversen Rechts- und Sachverhaltsfragen mit

entsprechend hohem Zeitaufwand. Demgegenüber ist mindernd die überlange

Verfahrensdauer zu berücksichtigen.

Antragsgemäss hat die Beschwerdeführerin dem

Beschwerdegegner für das Beschwerdeverfahren eine angemessene Parteientschädigung

auszurichten (Art. 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 245.-- Zustellkosten,

Fr. 3'245.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Die

Beschwerdeführerin wird verpflichtet, dem Beschwerdegegner eine

Parteientschädigung von Fr. 3'000.- zu bezahlen, zahlbar innert

30 Tagen nach Rechtskraft dieses Urteils.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG; SR 173.110)

erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an

gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung

an:

a) die Parteien;

b) den Bezirksrat Bülach.