Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00351

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

1. Abteilung

VB.2022.00351

Urteil

der 1. Kammer

vom 15. Dezember 2022

Mitwirkend: Abteilungspräsident

Peter Sprenger (Vorsitz), Verwaltungsrichterin

Maja Schüpbach Schmid, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Gerichtsschreiberin

Selina Sigerist.

In Sachen

Zürcher Heimatschutz ZVH, vertreten durch RA A,

Beschwerdeführer,

gegen

Stadtrat von Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Unterschutzstellung,

Revisionsbegehren,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Der Stadtrat der Stadt Zürich beschloss am 19. Dezember

2018, die Wohnhäuser an der B-Strasse 01 und 02, den Werkhof an der B-Strasse

03, 04 sowie den Schulpavillon an der B-Strasse 05 nicht unter Denkmalschutz zu

stellen. Am 14. August 2021 stellte der Stadtzürcher Heimatschutz beim

Stadtrat ein "Revisionsbegehren" und beantragte "die

Wiederaufnahme ins Inventar" der Gebäude an der B-Strasse 01, 02, 03, 04

und 05.

Der Stadtrat trat auf das Begehren mit Beschluss vom 29. September

2021 nicht ein.

Erwägungen

II.

Dagegen rekurrierte der Zürcher Heimatschutz ZVH am 8. November

2021.

an das Baurekursgericht des Kantons Zürich (7/2), welches den Rekurs mit

Entscheid vom 6. Mai 2022 abwies.

III.

Gegen den Entscheid des Baurekursgerichts erhob der Zürcher Heimatschutz ZVH am 9. Juni 2022 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht. Er beantragte, unter Entschädigungsfolge seien der

Entscheid des Baurekursgerichts sowie der Beschluss des Stadtrats aufzuheben

und der Stadtrat anzuweisen, die Gebäude an der B-Strasse 01, 02, 03, 04

und 05 unter Schutz zu stellen. In prozessualer Hinsicht beantragte der Zürcher Heimatschutz ZVH den Beizug der Akten des Stadtratbeschlusses

vom 29. September 2021 und des Stadtratbeschlusses vom 19. Dezember

2018.

sowie die Durchführung eines Augenscheins, sofern sich das Gericht

ausserstande sehen sollte, die Beschwerde allein aufgrund der Akten

gutzuheissen.

Mit Schreiben vom 24. Juni 2022

beantragte das Baurekursgericht ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der

Beschwerde. Das Hochbaudepartement der Stadt Zürich ersuchte am 6. Juli

2022.

um vollumfängliche Beschwerdeabweisung unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdeführers. Der Zürcher Heimatschutz

ZVH hielt mit Replik vom 18. August 2022 an seinen Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in

Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Als

Adressat des angefochtenen Entscheids ist der Beschwerdeführer ohne Weiteres

zur Beschwerde legitimiert (§ 49

in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG; vgl. auch VGr, 29. November

2022, VB.2020.00800 und VB.2020.00803, E. 1.2). Die weiteren

Sachurteilsvoraussetzungen sind ebenfalls erfüllt; auf die Beschwerde ist

einzutreten.

2.

Der Beschwerdeführer beantragt in verfahrensrechtlicher

Hinsicht die Durchführung eines Augenscheins sowie den Beizug der Akten

betreffend die Stadtratsbeschlüsse vom 19. Dezember 2018 sowie vom 29. September

2021.

Der Entscheid darüber, ob ein Augenschein angeordnet wird,

steht im Ermessen der anordnenden Behörde. Es besteht nur dann eine Pflicht zur

Durchführung eines Augenscheins, wenn die tatsächlichen Verhältnisse auf andere

Weise nicht abgeklärt werden können (BGr,

23.

Dezember 2019, 1C_582/2018, E. 2.4; VGr, 25. Oktober

2018, VB.2018.00262, E. 3.4).

Die vorzunehmende Beurteilung der Frage, ob Revisions-

oder Anpassungsgründe gegeben sind, ist gestützt auf die Akten möglich. Von

einer vertieften Abklärung der tatsächlichen Verhältnisse mittels Durchführung

eines Augenscheins sind diesbezüglich keine zusätzlichen Erkenntnisse zu

erwarten. Auch der beantragte Beizug weiterer Akten erweist sich als nicht

erforderlich.

3.

3.1

Der

Stadtzürcher Heimatschutz ersuchte den Beschwerdegegner darum, auf seinen Beschluss

vom 19. Dezember 2018 zurückzukommen und eine andere Anordnung zu treffen.

3.2

Ein

Wiedererwägungsgesuch ist ein formloser Rechtsbehelf, durch den die Betroffenen

die verfügende Verwaltungsbehörde ersuchen, auf ihre Verfügung zurückzukommen

und sie abzuändern oder aufzuheben (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc.

2014.

[Kommentar VRG], Vorbemerkungen

zu §§ 86a–86d N. 19; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix

Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich etc. 2020, N. 1272).

Ein Anspruch auf materielle Prüfung des Gesuchs besteht nur, sofern sich aus

dem kantonalen Recht oder Art. 29 Abs. 1 und 2 der Bundesverfassung vom 18. April

1999.

(BV, SR 101) ein Anspruch auf Revision oder Anpassung ergibt

(VGr, 25. August 2022, VB.2022.00157,

E. 2.1 und 27. Mai 2021, VB.2021.00138,

E. 2.2; wobei das Gesuch

diesfalls gemäss Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 86a–86d N. 21, nicht

als Wiedererwägungsgesuch zu bezeichnen ist; vgl. auch Häfelin/Müller/Uhlmann, N. 1273).

Die gesuchstellende Person

hat Anspruch auf Revision, wenn sie erhebliche Tatsachen oder

Beweismittel geltend macht, die ihr im früheren Verfahren nicht bekannt waren

oder die schon damals geltend zu machen

für sie rechtlich oder tatsächlich unmöglich war oder die mangels Veranlassung

nicht geltend gemacht werden mussten (§§ 86a–86d VRG; BGE 138 I 61 E. 4.3,

136.

II 177 E. 2.1, 127 I 133 E. 6, je mit Hinweisen; Bertschi,

Vorbemerkungen zu §§ 86a–86d N. 14 f.). Aus Art. 29 Abs. 1

und 2 BV kann sich zudem ein Anspruch auf Anpassung einer

rechtskräftigen Dauerverfügung oder einer anderen in die Zukunft wirkenden

Verfügung ergeben. Dafür ist vorausgesetzt, dass sich die massgebenden

Sachumstände oder Rechtsgrundlagen seit dem Entscheid wesentlich geändert

haben. Diese Voraussetzungen sind auch bei negativen, in die Zukunft wirkenden

Verfügungen zu prüfen (sog. Quasi-Anpassung; VGr, 27. Mai 2021, VB.2021.00138, E. 2.2; Bertschi, Vorbemerkungen

zu §§ 86a–86d N. 17 f. und N. 20).

3.3

Mängel in

der Rechtsanwendung, die sich nicht auf die Ermittlung des Sachverhalts

beziehen, sind keine Revisionsgründe. Auch Praxisänderungen sind keine

Revisionsgründe. Die Revision ist nicht dazu da, eine andere Rechtsauffassung

durchzusetzen oder eine neue rechtliche Würdigung bereits bekannter Tatsachen

herbeizuführen (Bertschi, § 86a N. 16).

Praxisänderungen können unter gewissen Umständen einen

Anspruch auf Anpassung einer Verfügung begründen. Dies jedoch nur, wenn

der Praxisänderung eine so grundlegende Bedeutung zukommt, dass es der

Rechtsgleichheit widersprechen würde, sie nicht in allen Fällen anzuwenden

(Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 86a–86d

N. 17; Pierre Tschannen/Markus Müller/Markus Kern, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 5. A., Bern 2022, N. 864; Regina Kiener/Bernhard

Rütsche/Mathias Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 3. A., Zürich/St. Gallen

2021, N. 2019; Martin Tanner, Wiedererwägung, Zürich 2021, N. 253;

BGE 135 V 215 E. 5.1.1, 121 V 157 E. 4a).

4.

4.1

Die Stadt

Zürich wurde am 24. August 2016 als Stadt in das Bundesinventar der

schützenswerten Ortsbilder der Schweiz aufgenommen (AS 2016 3177). Die Gebäude

an der B-Strasse 01, 02, 03, 04 und 05 liegen im Geviert zwischen C-, D-, E-

und B-Strasse. Gemäss dem Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz

(ISOS) befinden sie sich in der Baugruppe 06 in F. Am 30. November 2016

beschloss der Gemeinderat der Stadt Zürich, die Bau- und Zonenordnung der Stadt

Zürich zu revidieren (BZO Teilrevision 2016). Die Baudirektion des Kantons

Zürich genehmigte die BZO Teilrevision 2016 am 5. Juli 2017. Am 22. August

2018.

beschloss der Stadtrat, die BZO Teilrevision 2016 für sämtliche

Grundstücke im Gebiet der Baugruppe 06 ISOS F noch nicht in Kraft zu

setzen (Stadtratsbeschluss Nr. 686/2018). Mit Urteil vom 9. Januar

2020.

hob das Verwaltungsgericht auf entsprechende Beschwerde hin die

Festsetzung und Genehmigung der BZO Teilrevision insoweit auf, als diese im

Geviert zwischen C-, D-, E- und B-Strasse eine Wohnzone W4 festlegte und wies

die Sache an den Gemeinderat der Stadt Zürich zurück (VGr, 9. Januar 2020,

VB.2018.00540). Eine gegen dieses Urteil erhobene Beschwerde wies das

Bundesgericht mit dem Entscheid vom 28. Juni 2021 ab (BGr, 28. Juli

2021, 1C_100/2020). Das Bundesgericht erwog insbesondere, eine hinreichende

Berücksichtigung des ISOS bedeute, dass die ISOS-Einträge ernsthaft in die

Überlegungen einzubeziehen seien. Es genüge nicht, wenn sie bloss wiederholt

würden (E. 3). Der Gemeinderat habe jedoch nicht aufgezeigt, dass die

ISOS-Einträge im Rahmen der Teilrevision der BZO in der Interessenabwägung

genügend berücksichtigt worden seien (E. 4.2.2).

4.2

Die

Beschwerdeführerin macht geltend, mit dem Entscheid 1C_100/2020 des

Bundesgerichts vom 28. Juni 2021 sei eine Praxisänderung erfolgt. In

diesem Entscheid habe sich das Bundesgericht erstmals über das erforderliche

Mass, die Tiefe und die Detailliertheit der Berücksichtigung des ISOS

ausgesprochen. Die Anforderungen an die ISOS-Beurteilung seien mit der

Praxisänderung strenger geworden, weshalb der Beschwerdegegner zu Unrecht nicht

auf das Begehren um Anpassung eingetreten sei.

5.

5.1

Ein

Anspruch auf Revision des Beschlusses des Stadtrats vom 19. Dezember

2018.

besteht von vornherein nicht, da Praxisänderungen keinen Revisionsgrund

darstellen (vgl. E. 3.3).

5.2

Das Bundesgericht

entschied bereits in BGE 135 II 209, dass die Bundesinventare wie das ISOS auch

bei der Erfüllung kantonaler und kommunaler Aufgaben zu berücksichtigen sind.

Namentlich besteht eine Pflicht zur Beachtung der Bundesinventare bei der

(Nutzungs-)Planung sowie bei der Interessenabwägung im Einzelfall (BGE 135 II 209 E. 2.1; vgl. etwa auch BGr, 1C_488/2015, 24. August 2016, E. 4.3).

Im Urteil 1C_276/2015 vom 29. April 2016 hielt das Bundesgericht fest, die

Erwähnung der im ISOS aufgezählten Merkmale des Ortsbildes reiche nicht aus, um

anzunehmen, die Vereinbarkeit der geplanten Umzonung mit den Schutzzielen sei

wirklich geprüft worden (BGer, 29. April 2016, 1C_276/2015, E. 3.3.3).

Unter Hinweis auf diese Entscheide erwog das Bundesgericht im Urteil 1C_100/2020

vom 28. Juni 2021, die ISOS-Einträge bloss zu wiederholen genüge nicht,

sie müssten vielmehr ernsthaft in die Überlegungen miteinbezogen werden (BGr,

28.

Juli 2021, 1C_100/2020, E. 3). Dabei handelt es sich nicht um

eine Praxisänderung, welche einen Anspruch auf Anpassung zu begründen vermag,

sondern bloss um eine Konkretisierung der früheren Rechtsprechung.

5.3

Gestützt

auf das Bundesgerichtsurteil 1C_100/2020 vom 28. Juni 2021 kommt dem

Beschwerdeführer daher kein Anspruch auf Anpassung des Beschlusses vom 19. Dezember

2018.

zu. Andere Gründe, die einen Anspruch auf Revision oder Anpassung

begründen könnten, sind nicht ersichtlich und werden vom Beschwerdeführer auch

nicht geltend gemacht.

Sofern der Beschwerdeführer der Ansicht ist, der Stadtrat

habe in seinem Beschluss vom 19. Dezember 2018 das ISOS nicht bzw. nicht

ausreichend berücksichtigt, hätte er den Beschluss innert der ordentlichen

Rechtsmittelfrist anfechten müssen.

5.4

Der

Stadtrat ist folglich zu Recht nicht auf das Gesuch um Revision bzw. Anpassung

eingetreten. Ob der Stadtzürcher Heimatschutz bei Vorliegen eines Revisions-

oder Anpassungsgrundes legitimiert gewesen wäre, eine Revision bzw. eine

Anpassung zu beantragen, kann daher offenbleiben.

6.

6.1

Damit ist

die Beschwerde abzuweisen.

6.2

Ausgangsgemäss sind die Kosten des

Beschwerdeverfahrens dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2

in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht

ihm bei diesem Ergebnis nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Ebenso wenig wird

dem Beschwerdegegner eine Parteientschädigung zugesprochen. Die mögliche

Entschädigungsberechtigung von Gemeinwesen stellt einen Ausnahmefall dar (VGr,

9.

Januar 2008, VB.2007.00382 und VB.2007.00401, E. 4.2 =

BEZ 2008 Nr. 3; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 51).

Da dem Gemeinwesen vorliegend kein übermässiger Aufwand entstanden ist, sind

die Voraussetzungen von § 17 VRG nicht erfüllt.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 2'120.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.

Es

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) das Baurekursgericht.