Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00361

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2022.00361

Urteil

der 4. Kammer

vom 28. Juli 2022

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin

Sonja Güntert.

In Sachen

1. A,

2. B,

beide vertreten

durch RA D,

Beschwerdeführende,

gegen

Kreisschulbehörde Schwamendingen,

Beschwerdegegnerin,

betreffend

schulpsychologische Abklärung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Der 2013 geborene C besuchte im Schuljahr 2021/2022 im

Rahmen einer integrierten Sonderschulung in der Verantwortung der

Heilpädagogischen Schule der Stadt Zürich eine 2. Primarklasse im

Schulhaus E.

Mit Verfügung vom 22. November 2021 beauftragte die

Präsidentin der Kreisschulbehörde Schwamendingen den schulpsychologischen

Dienst der Stadt Zürich mit der Abklärung des schulischen Förderbedarfs von C

per Beginn des Schuljahrs 2022/2023, so "insbesondere der Frage, mit

welchen sonderpädagogischen Massnahmen bzw. mit welcher Form der Sonderschulung

(integriert / separiert) er in seiner schulischen Entwicklung ab Beginn des

Schuljahrs 2022/23 bestmöglich unterstützt werden kann".

Erwägungen

II.

Dagegen liessen die Eltern von C, A und B, am 27. Dezember

2021.

Rekurs beim Bezirksrat Zürich erheben, welcher das Rechtsmittel mit

Beschluss vom 12. Mai 2022 abwies (Dispositiv-Ziff. I), keine

Verfahrenskosten erhob (Dispositiv-Ziff. III) und in Dispositiv-Ziff. IV

auch keine Parteientschädigungen zusprach.

III.

Am 13. Juni 2022 liessen A und B Beschwerde beim

Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge seien

Dispositiv-Ziff. I des Rekursentscheids vom 12. Mai 2022 und die

Verfügung der Präsidentin der Kreisschulbehörde Schwamendingen vom 22. November

2021.

ersatzlos aufzuheben.

Der Bezirksrat Zürich verwies mit Eingabe vom 16. Juni

2022.

auf die Begründung des angefochtenen Entscheids und verzichtete im Übrigen

auf Vernehmlassung. Die Kreisschulbehörde Schwamendingen schloss mit

Beschwerdeantwort vom 27. Juni 2022 auf Abweisung der Beschwerde unter

Entschädigungsfolge zulasten von A und B. Letztere äusserten sich hierzu am 7. Juli

2022.

und teilten dem Gericht ausserdem mit, dass ihr Sohn inzwischen durch die Klinik

für Kinder- und Jugendpsychiatrie und Psychotherapie (KJPP) abgeklärt worden

sei und der Abklärungsbericht "in ca. zwei Wochen schriftlich

vorliegen" sollte.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist nach § 75 Abs. 2 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar

2005.

(VSG, LS 412.100) und §§ 41 ff. des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) für

Beschwerden gegen Rekursentscheide der Vorinstanz über Anordnungen der

Beschwerdegegnerin zuständig.

1.2

Die

sorgeberechtigten Eltern eines schulpflichtigen Kindes sind bei Entscheiden in

Schulsachen grundsätzlich (auch) zur Beschwerdeerhebung im eigenem Namen

legitimiert (vgl. statt vieler VGr, 23. März 2016, VB.2015.00339, E. 1.2,

und 2. Oktober 2013, VB.2013.00472, E. 1.2 [jeweils mit Hinweisen]),

wobei sich hier mit der Vorinstanz fragen lässt, ob bzw. inwiefern die Beschwerdeführenden

durch die Ausgangsverfügung einen Nachteil erleiden bzw. ein schützenswertes

Interesse an deren Aufhebung haben (vgl. § 21 Abs. 1 VRG), zumal sie

eine schulpsychologische Abklärung ihres Sohns nicht per se ablehnen.

Die Frage kann allerdings offenbleiben, da die Beschwerde – wie sich nachfolgend

zeigt – ohnehin abzuweisen ist.

2.

2.1

Für das Schulwesen sind die Kantone

zuständig (Art. 62 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April

1999.

[BV, SR 101]). Sie sorgen für einen ausreichenden, an öffentlichen

Schulen unentgeltlichen Grundschulunterricht, der obligatorisch ist und allen

Kindern *offensteht (Art. 19 und Art. 62 Abs. 2 BV). Für

behinderte Kinder ist es im Rahmen des ausreichenden Grundschulunterrichts

regelmässig erforderlich, einen höheren Aufwand zu betreiben, um die ihrer Behinderung bzw. Beeinträchtigung geschuldeten

Nachteile auszugleichen und eine möglichst weitgehende gesellschaftliche

Chancengleichheit herzustellen (BGE 141 I 9 E. 4.2.2 mit Hinweisen).

Die Kantone sind vor diesem Hintergrund gehalten, Bestimmungen über

sonderpädagogische Massnahmen und Sonderschulen aufzustellen (Art. 62 Abs. 3

BV und Art. 20 Abs. 2 des Behindertengleichstellungsgesetzes vom 13. Dezember

2002.

[BehiG, SR 151.3]).

Der Kanton Zürich konkretisiert diesen Auftrag mit den §§ 33 ff.

VSG. Gemäss § 33 Abs. 1 Satz 1 VSG unterstützen

sonderpädagogische Massnahmen schulpflichtige Schülerinnen und Schüler mit

besonderen pädagogischen Bedürfnissen. Derartige Bedürfnisse bestehen, sofern

die schulische Förderung in der Regelklasse allein nicht erbracht werden kann (§ 2

Abs. 1 der Verordnung über die sonderpädagogischen Massnahmen vom 11. Juli

2007.

[VSM, LS 412.103]). Dies ist nicht nur dann der Fall, wenn bei der

betroffenen Schülerin bzw. dem betroffenen Schüler eine Behinderung vorliegt,

sondern auch bei Leistungsschwächen, Fremdsprachigkeit ("des Erlernens von

Deutsch als Zweitsprache" [DaZ]) oder auffälligen Verhaltensweisen (§ 2 Abs. 2 VSM).

2.2

Sonderpädagogische

Massnahmen sind Integrative Förderung, Therapie, Aufnahmeunterricht, Besondere

Klassen und Sonderschulung (§ 34 Abs. 1 VSG). Namentlich die

Integrative Förderung, das heisst die Unterstützung der Schülerinnen und

Schüler durch die Förder- und Regellehrpersonen in der Regelklasse (§ 34 Abs. 2 VSG; §§ 6 ff. VSM), und die Therapie (zum Beispiel Logopädie [§ 34 Abs. 3 VSG; §§ 9 ff. VSM]) können dabei – anders als die

Sonderschulung – auch ohne vorgängige schulpsychologische Abklärung angeordnet

werden, sofern sich Schule und Eltern einig sind und keine Unklarheiten

bestehen (§ 38 Abs. 1 VSG in Verbindung mit § 25 Abs. 1 VSM).

Fällt eine Sonderschulung in Betracht, kann keine Einigung

über die sonderpädagogische Massnahme erzielt werden oder bestehen

Unklarheiten, wird dagegen eine schulpsychologische Abklärung durchgeführt.

Diese kann und muss gegebenenfalls von der Schulpflege auch gegen den Willen

der Eltern angeordnet werden (§ 38 Abs. 1 VSG), da der Anspruch auf

angemessenen Grundschulunterricht dem Kind zusteht und die persönliche Freiheit

der Eltern durch die Schulpflicht und das öffentliche Interesse einerseits und

die Verfolgung des Kindeswohls andererseits eingeschränkt wird (Art. 11 Abs. 1

BV; vgl. Gabriela Riemer-Kafka, Juristische Handreichung für die

Sonderpädagogik, Bern 2012, S. 182).

2.3

Mit der Abklärung wird in der Regel

der zuständige schulpsychologische Dienst betraut. Dieser kann weitere

Unterlagen beiziehen (§ 25 Abs. 2 VSM) und hat eine Abklärung durch

Fachleute zu veranlassen, wenn besondere, vor allem medizinische, logopädische

oder psychomotorische Kenntnisse notwendig sind (§ 38 Abs. 3 VSG in

Verbindung mit § 25 Abs. 3 VSM). Abschliessend verfasst der

schulpsychologische Dienst einen Bericht mit einer Empfehlung über Art und

Umfang einer allfälligen Massnahme (§ 25 Abs. 4 VSM). Besteht auch

nach der schulpsychologischen Abklärung und dem Vorliegen des Berichts nach § 25 Abs. 4 VSM keine Einigkeit hinsichtlich der anzuordnenden

sonderpädagogischen Massnahme(n), entscheidet die Schulpflege darüber (§ 39 Satz 1 VSG in Verbindung mit § 26 Abs. 2 Satz 1 VSM). Sie

berücksichtigt bei ihrem Entscheid das Kindeswohl und die Auswirkungen der

Massnahme auf den Schulbetrieb (§ 39 Satz 2 VSG).

3.

3.1

Hier ist

unbestritten, dass der Sohn der Beschwerdeführenden besondere pädagogische

Bedürfnisse im Sinn von § 33 Abs. 1 Satz 1 VSG hat. Die

Präsidentin der Beschwerdegegnerin ordnete vor diesem Hintergrund am 14. Juli

2021.

die Zuweisung des Knaben zur integrierten Sonderschulung in Verantwortung

der Heilpädagogischen Schule der Stadt Zürich für das Schuljahr 2021/2022 an,

wobei gleichzeitig festgehalten wurde, dass "[s]pätestens bis April

2022" ein schulisches Standortgespräch stattzufinden habe. Der Verfügung

war ein Gespräch unter anderem zwischen der Vizepräsidentin der

Beschwerdegegnerin, der Schulleitung der Schule E, einer

Fachbereichsleiterin der Heilpädagogischen Schule Zürich sowie den

Beschwerdeführenden und ihrem Rechtsvertreter vorangegangen. Dem Protokoll des

betreffenden Gesprächs vom 6. Juli 2021 zufolge wurde Letzteren in dessen

Rahmen eröffnet, dass die Schulung in einem separativen Setting denBedürfnissen

von C aus Behördensicht besser entspräche. Die Beschwerdeführenden wünschten

dagegen, dass ihr Sohn weiterhin integrativ in der Regelklasse beschult werde,

jedoch mit einer optimierten Förderung. Die Vizepräsidentin der

Beschwerdegegnerin habe deshalb vorgeschlagen, bis zum Vorliegen einer neuen

Abklärung des Knaben "die Schulung von C in der Integration" zu

verfügen und die Situation danach neu zu beurteilen. Der Vertreter der

Beschwerdeführenden habe daraufhin versichert, dass seine Mandanten "die

Abklärung beim KJPP in Auftrag geben, wobei die aktuellen Wartezeiten 5 bis 6

Monate betragen" würden.

Am 2. November 2021 fand ein Standortgespräch

zwischen den Beschwerdeführenden, der Klassenlehrperson von C, dem Leiter des

schulpsychologischen Dienstes der Stadt Zürich und einer Fachbereichsleiterin

der Heilpädagogischen Schule Zürich statt, in dessen Rahmen Letztere die Schulung

des Knaben am separierten Standort der Heilpädagogischen Schule auf das

Schuljahr 2022/2023 empfahl sowie – "angesichts der Ablehnung der

Eltern" – eine Prüfung und Beurteilung dieser Empfehlung durch den

schulpsychologischen Dienst der Stadt Zürich. Darauf erging am 22. November

2021.

die Ausgangsverfügung, welche im Wesentlichen damit begründet wird, dass

aufgrund des Dissenses zwischen den Eltern und den Fachpersonen über die

weitere Schulung von C dessen schulpsychologische Abklärung erforderlich sei,

das von den Eltern im Juli 2021 in Aussicht gestellte psychiatrische Gutachten

des KJPP jedoch bis jetzt nicht vorliege.

Aus Sicht der Beschwerdeführenden verstösst die

Beschwerdegegnerin damit gegen die am 6. Juli 2021 getroffene

"verbindliche Vereinbarung", wonach sie (die Eltern) eine Abklärung

beim KJPP (statt dem schulpsychologischen Dienst) veranlassten. Mit Eingabe vom

7.

Juli 2022 gaben sie dann bekannt, dass die Abklärung beim KJPP

mittlerweile stattgefunden und ergeben habe, dass C einen Entwicklungsrückstand

aufweise, "[d]ie Separierung" seitens des KJPP aber "nicht ins

Spiel gebracht" worden sei.

3.2

Entgegen

den Beschwerdeführenden wurde diesen anlässlich des Gesprächs vom 6. Juli

2021.

über die künftige Schulung ihres Sohns nicht versprochen oder gar mit

ihnen vereinbart, dass in seinem Fall keine schulpsychologische Abklärung im

Sinn von § 25 VSM durchgeführt werde. Solches wäre auch gar nicht

zulässig, stellt die Volksschulgesetzgebung doch – wie aufgezeigt – klare

Kriterien auf, bei deren Erfüllen zwingend eine solche Abklärung zu erfolgen

hat. Von diesen Kriterien waren in C's Fall schon im Sommer 2021 gleich mehrere

gegeben (vgl. § 38 und § 40 VSG in Verbindung mit § 25 Abs. 1

lit. b und lit. c und § 28 VSM). So wurde der Sohn der

Beschwerdeführenden bereits während des Schuljahrs 2020/2021 integriert in der

Regelschule unterrichtet unter der Verantwortung der Heilpädagogischen Schule

der Stadt Zürich und empfahl Letztere im Juli 2021 für das Schuljahr 2021/2022

seine separative Schulung, was die Beschwerdeführenden ablehnten. Sie

verlangten stattdessen eine verstärkte Förderung ihres Sohns innerhalb der

Regelstrukturen, wobei unklar war, wie diese auszusehen hätte. Die letzte

schulpsychologische Abklärung von C liegt sodann – den insofern unbestritten

gebliebenen Angaben der Beschwerdeführenden zufolge – schon "einige

Jahre" zurück.

Die Beschwerdeführenden wurden vor diesem Hintergrund im

Rahmen des Gesprächs vom 6. Juli 2021 denn auch explizit darauf

hingewiesen, dass der Entscheid über die weitere Schulung von C dessen erneute schulpsychologische

Abklärung im Sinn von § 25 VSM erfordere. Dass ihnen dabei – im Sinn eines

Entgegenkommens – auf ihren Vorschlag hin gestattet wurde, C beim KJPP psychologisch

abklären zu lassen, befreite die Beschwerdegegnerin nicht von ihrer

Verpflichtung, den aktuellen individuellen Bedarf von C und die Massnahmen, mit

denen diesem Bedarf am besten begegnet werden kann, in Erfahrung zu bringen und

zwar – mit Blick auf das Kindeswohl (Art. 11 Abs. 1 BV) – so rasch

als möglich. Wohl kann in solchen Fällen unter Umständen auf die zusätzliche

psychologische Abklärung des betroffenen Kindes durch den schulpsychologischen

Dienst verzichtet werden (vgl. § 25 Abs. 2 und Abs. 3 VSM); das

Vorliegen eines Abklärungsberichts einer anderen fachkundigen Stelle entbindet

die verantwortliche Behörde in der Regel jedoch nicht davon, vor ihrem

Entscheid über Art und Umfang der anzuordnenden sonderpädagogischen Massnahmen

einen Bericht des schulpsychologischen Diensts mit einer sich hierzu äussernden

Empfehlung einzuholen (vgl. § 25 Abs. 4 VSM). Das heisst, der

schulpsychologische Dienst der Stadt Zürich wäre hier so oder anders in den

Entscheid über die weitere Schulung von C zu involvieren (gewesen). Das

Vorliegen eines Abklärungsberichts des KJPP wirkte bzw. wirkt sich einzig auf

den Umfang der (weiteren) für die Berichterstattung erforderlichen Abklärungen

aus, wobei dem schulpsychologischen Dienst diesbezüglich ein gewisser Beurteilungsspielraum

zukommt.

Trotz entsprechender Versicherung und in Kenntnis des

Umstands, dass zwischen einer Anmeldung zur Abklärung eines Kindes beim KJPP

und der Abklärung selbst bis zu sechs Monate vergehen können, blieben die

Beschwerdeführenden vorliegend allerdings im Anschluss an das Gespräch mit der

Schule vom 6. Juli 2021 untätig und meldeten ihren Sohn bis Anfang

November 2021 nicht beim KJPP für eine Abklärung an. Die Beschwerdegegnerin

lief deshalb Gefahr, bis zum Ende des Schuljahrs 2021/2022 keinen aktuellen

Abklärungsbericht vorliegen zu haben und entsprechend (erneut) keinen

fundierten Entscheid über die künftige Schulung von C treffen zu können. Es ist

deshalb nicht zu beanstanden, ja war im Interesse des Kindes vielmehr dringend

geboten, dass die Beschwerdegegnerin Ende November 2021 aktiv wurde und selbst

das Erforderliche für eine schulpsychologische Abklärung des Sohns der

Beschwerdeführenden in die Wege leitete. Dies gilt umso eher, als C laut der

seine Schulung in der Regelklasse begleitenden Heilpädagogin zu Beginn des

Schuljahrs 2021/2022 vermehrt durch Handgreiflichkeiten gegenüber anderen

Kindern, aber auch Lehrpersonen aufgefallen ist und eine 1:1-Betreuung

benötigte, welche nicht immer gewährleistet war. Ein weiteres Zuwarten wäre mit

dem Kindeswohl mithin nicht zu vereinbaren gewesen.

3.3

Damit

erweist sich die Ausgangsverfügung vom 22. November 2021, womit der

schulpsychologische Dienst der Stadt Zürich mit der Abklärung des schulischen

Förderbedarfs von C per Beginn des Schuljahrs 2022/2023 betraut wird, als

rechtmässig.

Namentlich lässt sich in der betreffenden Anordnung auch

kein Verstoss gegen das Prinzip des Vertrauensschutzes erblicken. Vielmehr

verhielten sich die Beschwerdeführenden selbst treuwidrig, indem sie ihrer am 6. Juli

2021.

abgegebenen Versicherung nicht nachkamen, um dann zu beanstanden, dass die

damit in Zugzwang gebrachte Beschwerdegegnerin an ihrer statt handelte. Es ist

im Übrigen ohnehin nicht ersichtlich, welche nachteiligen Dispositionen die

Beschwerdeführenden bis am 22. November 2021 getroffen haben sollten, die

sie danach nicht mehr hätten rückgängig machen können, womit es auch an einer

weiteren Voraussetzung für die Anrufung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes

mangelte (vgl. BGE 137 I 69 E. 2.5; BGr, 20. Mai 2021,

1C_392/2020 und 1C_393/2020, E. 6.2, und 12. Juni 2018, 2C_199/2017, E. 3.3).

4.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit

darauf einzutreten ist.

5.

Ist in einem Verwaltungs(gerichts)verfahren zu prüfen, ob

eine behinderte Person bei Aus- und Weiterbildungen benachteiligt wird, dürfen

den Parteien keine Verfahrenskosten auferlegt werden (Art. 10 Abs. 1

in Verbindung mit Art. 8 Abs. 2 und Art. 2 Abs. 5 BehiG). Davon

kann indes nach Art. 10 Abs. 2 BehiG abgewichen werden, wenn eine

Partei sich mutwillig oder leichtsinnig verhält. Das trifft hier auf die Beschwerdeführenden

zu, deren Prozessführung einzig der Verzögerung der sonderpädagogischen

Abklärung ihres Sohns dient, obschon unbestritten ist, dass dieser

sonderpädagogischer Massnahmen bedarf. Entsprechend sind die Gerichtskosten

gestützt auf § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1

VRG den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung aufzuerlegen.

Eine Parteientschädigung ist den Beschwerdeführenden

angesichts des Verfahrensausgangs nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG). Der in ihrem amtlichen Wirkungskreis tätig gewordenen Beschwerdegegnerin

steht praxisgemäss ebenfalls keine Parteientschädigung zu (vgl. VGr, 3. Dezember

2020, VB.2020.00275, E. 10.2; Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.],

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,

Zürich etc. 2014, § 17 N. 51

mit Hinweisen).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 95.-- Zustellkosten,

Fr. 1'595.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung

auferlegt.

4.

Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist innert 30 Tagen ab

Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien, die Beschwerdegegnerin;

b) den Bezirksrat Zürich;

c) den Regierungsrat.