Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00372

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

1. Abteilung

VB.2022.00372

Urteil

der 1. Kammer

vom 23. März 2023

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Sandra Wintsch (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach

Schmid, Verwaltungsrichter José Krause, Gerichtsschreiberin Regina Meier.

In Sachen

1. A,

2. B,

vertreten durch C,

alle vertreten durch RA D,

Beschwerdeführer,

gegen

1. Institution E, vertreten durch RA F,

2. Baubehörde Meilen,

Beschwerdegegnerinnen,

und

Baudirektion Kanton Zürich,

Mitbeteiligte,

betreffend Baubewilligung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Beschluss vom 11. Februar 2020 erteilte die

Baubehörde Meilen der Institution E die Bewilligung für den Neubau eines

Mehrzweckgebäudes mit Kirchgemeinderäumen, Alterswohnungen, Kinder- bzw.

Jugendräumen und einer Kindertagesstätte auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 an

der G-Strasse 02 in Meilen. Zugleich wurde die Gesamtverfügung der

Baudirektion des Kantons Zürich vom 13. Juni 2019 betreffend biologisch

belasteten Standort (Neobiota) eröffnet.

Erwägungen

II.

Dagegen erhoben H, A, I, J, K, L sowie B mit Eingabe vom

19.

März 2020 Rekurs beim Baurekursgericht das Kantons Zürich und

beantragten die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses, die teilweise

Aufhebung der Gesamtverfügung sowie die Verweigerung der nachgesuchten

Baubewilligung. Das Baurekursgericht hiess den Rekurs mit Entscheid vom 29. September

2020.

gut und hob den Beschluss vom 11. Februar 2020 auf; hinsichtlich der

Gesamtverfügung vom 13. Juni 2019 schrieb es das Verfahren als

gegenstandslos geworden ab.

III.

Gegen diesen Entscheid erhob die Institution E mit

Eingabe vom 2. November 2020 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des

Kantons Zürich und beantragte die Aufhebung des

angefochtenen Entscheids sowie die Bestätigung der nachgesuchten Bewilligungen.

Mit Urteil vom 16. September 2021 hiess das Verwaltungsgericht die

Beschwerde gut, da die vor Baurekursgericht noch nicht vorliegende

grundbuchliche Sicherung der Pflichtparkplätze zwischenzeitlich nachgeholt

worden war, hob den vorinstanzlichen Entscheid auf und wies die Sache zur Beurteilung

der vom Baurekursgericht noch nicht behandelten Rügen an dasselbe zurück.

IV.

Im zweiten Rechtsgang beantragten die Rekurrierenden

wiederum die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses, die teilweise Aufhebung

der Gesamtverfügung sowie die Verweigerung der nachgesuchten Baubewilligung.

Mit Entscheid vom 10. Mai 2022 wies das Baurekursgericht den Rekurs ab.

V.

Gegen diesen Entscheid erhoben A und B am 20. Juni

2022.

Beschwerde beim Verwaltungsgericht des

Kantons Zürich und beantragten unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zzgl.

MWST) die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses, die teilweise

Aufhebung der Gesamtverfügung sowie die Verweigerung der nachgesuchten

Baubewilligung. In prozessualer Hinsicht seien sämtliche Vorakten beizuziehen

und betreffend die Frage der Anzahl Parkplätze ein Augenschein durchzuführen,

soweit es nicht möglich sei, auf das baurekursgerichtliche Augenscheinprotokoll

aus dem ersten Rechtsgang abzustellen.

Mit Eingabe vom 8. Juli 2022 verzichtete die

Baudirektion des Kantons Zürich auf eine Stellungnahme. Das Baurekursgericht

reichte am 11. Juli 2022 sämtliche Vorakten ein und beantragte ohne

weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Die Baubehörde Meilen

beantragte am 12. Juli 2022 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf

einzutreten sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der

Beschwerdeführer. Entsprechendes beantragte die Institution E mit

Beschwerdeantwort vom 22. August 2022. Mit Replik vom 26. September

2022.

hielten A und B an ihren Rechtsbegehren fest. Die Institution E verzichtete

in der Folge mit Eingabe vom 30. September 2022 auf eine weitere

Stellungnahme. Die Baubehörde Meilen und die Baudirektion liessen sich nicht

mehr vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in

Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Da auch

die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

2.

Das streitbetroffene

Grundstück Kat.-Nr. 01 lag gemäss

der zum Bewilligungszeitpunkt in Kraft stehenden Bau- und Zonenordnung der

Gemeinde Meilen (BZO) fast vollständig in der Zone für öffentliche Bauten Oe;

ein kleiner Teil der nordwestlichen Ecke war der Industriezone I 9.0

zugehörig. Gemäss der – insoweit – per 1. Oktober 2021 in Kraft getretenen

BZO liegt das gesamte Baugrundstück in der Zentrumszone Z 4.5 mit

Sonderbauvorschriften. Das Grundstück wird nördlicherseits von der M-Strasse

und östlicherseits von der G-Strasse umfahren; südlich trennt ein schmales

unüberbautes Grundstück die Parzelle vom Gleisfeld. Von Westen grenzen die

Grundstücke Kat.-Nrn. 03 und 04 an das Baugrundstück.

Die Bauherrschaft plant den

Ersatzneubau eines Mehrzweckgebäudes mit Kirchgemeinderäumen, Alterswohnungen,

Kinder- bzw. Jugendräumen und einer Kindertagesstätte. Auf dem Baugrundstück

selbst sind fünf Fahrzeugabstellplätze vorgesehen; neun weitere werden auf der

benachbarten Parzelle Kat.-Nr. 04 erstellt.

3.

In prozessualer Hinsicht

beantragen die Beschwerdeführer betreffend die Frage der Anzahl

Parkplätze zunächst die Durchführung eines

Augenscheins. Da dies jedoch im vorliegenden Verfahren ausserhalb des

Streitgegenstands liegt (s. unten E. 4.4.2), erübrigt sich das Begehren.

4.

In materieller Hinsicht bestreiten die Beschwerdeführer

die Zonenkonformität der projektierten Alterswohnungen (… mit Verweisen auf …

sowie auf die beschwerdeführerischen Eingaben im ersten Rechtsgang vor dem

Verwaltungsgericht) und rügen mit Blick auf die Anzahl Parkplätze und die

Verkehrssicherheit eine mangelhafte Erschliessung.

4.1

Im

Hinblick auf die Frage der Zonenkonformität machen die Beschwerdeführer

zusammengefasst geltend, die Zone für öffentliche Bauten diene der Wahrnehmung

öffentlicher Aufgaben, weshalb darin keine Alterswohnungen erstellt werden

dürften. Alterswohnungen seien nur in Wohnzonen zonenkonform; in der Zone für

öffentliche Bauten dürften nur allgemeinzugängliche Gebäude erstellt werden.

Zudem sei es unzulässig, dass die private Beschwerdegegnerin eine öffentliche

Aufgabe wahrnehme, indem sie Alterswohnungen erstelle; sie habe hierfür keinen

Leistungsauftrag erhalten bzw. es sei keine entsprechende Aufgabenübertragung

im Sinn von Art. 98 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV) erfolgt. Weiter sei

nicht gewährleistet, dass in den – sich in einem turmartigen Hochbau

befindlichen – Wohnungen tatsächlich nur Personen im Pensionsalter wohnen

würden. Darum handle es sich gar nicht um richtige Alterswohnungen, weshalb die

Wohnungen umso weniger in der Zone für öffentliche Bauten erstellt werden

dürften. Ausserdem entspreche der Wohnungsbau

nicht dem Vereinszweck der privaten Beschwerdegegnerin.

4.2

Wie

vorstehend in E. 2 ausgeführt, liegt das streitgegenständliche

Baugrundstück seit der Revision der BZO Meilen im Jahr 2021 in der

Zentrumszone. Bezüglich der Frage des anzuwendenden Rechts ist allerdings

grundsätzlich davon auszugehen, dass im Rechtsmittelverfahren die Rechtslage im

Zeitpunkt der erstinstanzlichen Anordnung massgebend ist (Marco Donatsch in:

Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014

[Kommentar VRG], § 20a N. 24). Eine Ausnahme hiervon, namentlich ein

Vorliegen zwingender Gründe für die Berücksichtigung des neuen Rechts, ist

nicht ersichtlich (s. hierzu Donatsch, a.a.O., § 20a N. 25). Folglich

ist auf die Rechtslage von vor dem 1. Oktober 2021 abzustellen bzw. die

Zonenkonformität gemäss den Regeln für die Zone für öffentliche Bauten zu

beurteilen. Gegenteiliges machen die Beschwerdeführer denn im vorliegenden

Verfahren auch nicht mehr geltend. Allerdings sind Wohnnutzungen und mithin

auch Alterswohnungen in Zentrumszonen ohnehin grundsätzlich zonenkonform (§ 51

Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September

1975.

[PBG]; vgl. auch VGr, 27. Februar 2020, VB.2019.00366, E. 4.2

mit weiteren Hinweisen). Die Frage nach einer allfälligen negativen Vorwirkung

erübrigt sich somit.

4.3

4.3.1

Gemäss § 60 Abs. 1 PBG können einer Zone für öffentliche Bauten

Grundstücke zugewiesen werden, die von ihren Eigentümern zur Erfüllung

öffentlicher Aufgaben benötigt werden. In § 60 Abs. 2 PBG wird sodann

festgehalten, dass auch der Bau von Alterswohnungen als öffentliche Aufgabe

gilt. Zonen für öffentliche Bauten können nicht nur Grundstücke des Bundes, des

Kantons, von Zweckverbänden und der Gemeinden umfassen, sondern auch

Liegenschaften von privaten Institutionen, welche öffentliche Aufgaben

erfüllen. Dies umfasst Bauten und Anlagen, die im weitesten Sinn Aufgaben des

modernen Leistungs- und Sozialstaats wahrzunehmen helfen (Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas

Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. A., Wädenswil 2019, S. 162).

Solches ist typischerweise der Fall bei Bauten, die der Öffentlichkeit

allgemein zugänglich sind. Damit ist allerdings nicht gemeint, dass die Anlage

jedermann offenstehen muss; der Zugang kann rechtlich oder faktisch

eingeschränkt werden (Bernhard Waldmann, Zonen für öffentliche Bauten und

Anlagen, BR 2003 S. 87 ff.).

In der Lehre wird die Auffassung vertreten, dass am Bau von

Alterswohnungen grundsätzlich ein sozialpolitisches Interesse besteht, weshalb

entsprechende Bauten als öffentliche zu gelten haben, unabhängig davon, ob das

kantonale Recht dies ausdrücklich statuiert – so wie dies allerdings im Kanton

Zürich in § 60 Abs. 2 PBG festgehalten ist. Daran vermag auch der

Umstand nichts zu ändern, dass dieselben Bauten in einer Wohnzone ebenfalls

zonenkonform wären (Petra Krieg, Zulässige Nutzungen in der Zone für öffentliche

Bauten und Anlagen [§ 60 PBG], PBG 2008/2 S. 48 ff.; Waldmann,

a.a.O., S. 89 mit weiteren Hinweisen). Die Beschwerdeführer vermögen mit

ihrem Vorbringen nicht durchzudringen, wonach Alterswohnungen nur in

Wohnzonen zonenkonform seien und in der Zone für öffentliche Bauten nur allgemeinzugängliche

Gebäude erstellt werden dürfen.

4.3.2

Wie vorstehend ausgeführt, finden sich in Zonen für öffentliche Bauten auch

Grundstücke von Privaten, die öffentliche Aufgaben wahrnehmen. Es ist

grundsätzlich unerheblich, ob das Gemeinwesen oder Private bei der

Aufgabenerfüllung die fragliche Baute oder Anlage betreiben (Krieg, a.a.O., S. 48).

Gemäss Weisung und Antrag des Regierungsrats vom 11. Oktober 1989 zur

Änderung des Planungs- und Baugesetzes, mit welcher die heutige Fassung von § 60 PBG Aufnahme ins Gesetz fand, werden öffentliche Aufgaben nach der Richtplanung

ausdrücklich auch von Trägern ohne öffentlich-rechtlichen Status wahrgenommen

(ABl 1989 S. 52 ff., S. 1753). Somit können die

Beschwerdeführer aus dem Rückgriff auf Art. 98 KV nichts zu ihren Gunsten

ableiten.

4.3.3

Ausserdem bringen die Beschwerdeführer vor, es sei nicht gesichert, dass in

den fraglichen Wohnungen tatsächlich nur Personen im Pensionsalter wohnen

würden. Die Baubehörde Meilen hält dem jedoch zu Recht entgegen, dass

allfällige Vollzugsprobleme die materiellen Rechtsnormen nicht entgegen den

Intentionen des Gesetzgebers abzuändern vermögen. Zudem ist mit der Vorinstanz

festzuhalten, dass die Baubewilligung ausdrücklich für die Erstellung von

Alterswohnungen erteilt worden ist. Insoweit liegt eine öffentlich-rechtliche

Eigentumsbeschränkung vor bzw. würde sich eine Nutzung durch jüngere Personen als

nicht zonenkonform erweisen.

Ebenso wenig dringen die

Beschwerdeführer mit dem Vorbringen durch, das Bauprojekt sei

"turmartig", zumal sie nicht geltend machen, das Vorhaben verstosse

durch seine Höhe oder Ausgestaltung gegen baurechtliche Normen; solches ergibt

sich denn auch nicht aus den Akten.

Festzuhalten ist schliesslich,

dass die zivilrechtliche Frage, ob der Bau von Alterswohnungen dem Vereinszweck

der privaten Beschwerdegegnerin entspricht, mangels Zuständigkeit nicht

Gegenstand des vorliegenden Verwaltungsgerichtsverfahrens sein kann. Auf die

diesbezüglichen Rügen der Beschwerdeführer ist nicht einzugehen.

4.3.4

Zusammengefasst erweist sich das Bauvorhaben in der Zone für öffentliche

Bauten als zonenkonform.

4.4

Weiter rügen die Beschwerdeführer wie im ersten Rechtsgang

die Parkplatzsituation im Zusammenhang mit dem Bauvorhaben.

4.4.1

Gemäss § 64 Abs. 1 VRG kann das Verwaltungsgericht die

Angelegenheit zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückweisen,

insbesondere wenn mit der angefochtenen Anordnung nicht auf die Sache

eingetreten oder der Tatbestand ungenügend festgestellt wurde. § 64 Abs. 2 VRG hält fest, dass im Verwaltungsverfahren neue tatsächliche Behauptungen und

die Bezeichnung neuer Beweismittel zulässig sind. Dem neuen Entscheid ist die

rechtliche Beurteilung zugrunde zu legen, mit der die Rückweisung begründet

wurde.

Wird nach einer Rückweisung der Neuentscheid der unteren

Instanz wiederum weitergezogen, so ist grundsätzlich auch die rückweisende

Instanz an ihren früheren Entscheid gebunden (Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 64

N. 22 ff.; BGE 143 III 290 E. 1.5). Die Bindungswirkung entfällt

lediglich, wenn seit dem Rückweisungsentscheid eine Rechts- oder Praxisänderung

erfolgte oder eine (bis dahin ungeklärte) Rechtsfrage vom Bundesgericht

abweichend beurteilt worden ist. Der Gesetzeswortlaut von § 64 Abs. 2 VRG, der neue tatsächliche Behauptungen und neue Beweismittel uneingeschränkt

zulässt, ist nach der Praxis des Verwaltungsgerichts zu weit gefasst.

Ungeachtet der Regelung von § 52 VRG sind neue Tatsachenbehauptungen und

Beweisanträge zu Streitfragen, die im Rückweisungsentscheid abschliessend

behandelt wurden, unzulässig (Donatsch, a.a.O., § 64 N. 17, 23 f.).

4.4.2

Mit der von den Beschwerdeführern gerügten Parkplatzsituation hat sich das

Verwaltungsgericht im ersten Rechtsgang eingehend auseinandergesetzt und

abschliessend beurteilt, dass die Einwände gegen den betreffenden

Grunddienstbarkeitsvertrag respektive gegen die Anzahl Parkplätze nicht

verfangen (VGr, 16. September 2021, VB.2020.00760, E. 4.3). Eine

Rechts- oder Praxisänderung ist diesbezüglich in der Zwischenzeit nicht

erfolgt. Mithin ist auf die beschwerdeführerischen Rügen zur Parkplatzsituation

und den Beweisantrag, einen Augenschein durchzuführen, nicht einzugehen. Soweit

die Beschwerdeführer über die Frage der Parkplätze hinausgehend eine

ungenügende Verkehrssicherheit rügen möchten, erweisen sich ihre Vorbringen als

zu wenig substanziiert; mangelhafte Wendemöglichkeiten oder andere die

Verkehrssicherheit beeinträchtigende Umstände ergeben sich zudem auch nicht aus

den Akten.

4.5

Nach dem

Gesagten ist die Beschwerde insgesamt als unbegründet abzuweisen.

5.

5.1

Ausgangsgemäss sind die Kosten des Verfahrens den

Beschwerdeführern aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung ist ihnen nicht zuzusprechen.

Vielmehr sind sie zur Ausrichtung einer angemessenen Parteientschädigung an die

private Beschwerdegegnerin zu verpflichten (§ 17 Abs. 2 VRG).

5.2

Obsiegenden

grösseren Gemeinwesen wird bloss ausnahmsweise eine Parteientschädigung

zugesprochen, wenn ausserordentliche Bemühungen nötig waren, welche über das

hinausgehen, wofür das betreffende Gemeinwesen organisatorisch eingerichtet ist

(Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 54). Der Aufwand vor der zweiten

Rechtsmittelinstanz blieb für die Beschwerdegegnerin 2 jedoch relativ

bescheiden, obgleich sie eine anwaltliche Vertretung beizog und sich die

beschwerdeführerischen Rechtsschriften umfangmässig nur noch knapp im Rahmen

des mit Blick auf den Streitgegenstand Angemessenen bewegen; zudem sind

Gemeinwesen in Konstellationen, in denen sich private Parteien mit gegensätzlichen

Begehren gegenüberstehen, praxisgemäss nicht entschädigungsberechtigt (Plüss,

Kommentar VRG, § 17 N. 100).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 7'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 240.-- Zustellkosten,

Fr. 7'240.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführern unter solidarischer Haftung je zur

Hälfte auferlegt.

4.

Die

Beschwerdeführer werden im gleichen Verhältnis und unter solidarischer Haftung

verpflichtet, der privaten Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung von

insgesamt Fr. 3'000.- (inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen, zahlbar innert

30.

Tagen ab Rechtskraft des vorliegenden Urteils.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) das Baurekursgericht.