Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00376

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2022.00376

Urteil

der 3. Kammer

vom 8. September 2022

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser,

Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.

In Sachen

A, vertreten

durch B,

Beschwerdeführer,

gegen

Stadt

Zürich,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Gebühren,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. A hielt

sich vom 14. August 2013 bis zum 19. Januar 2015 im Pflegezentrum C

der Stadt Zürich auf. Im Zeitpunkt seines Austritts waren Rechnungen für diesen

Aufenthalt im Betrag von total Fr. 60'427.80 offen (Zeitraum Mai 2014 bis

Januar 2015). Trotz verschiedener Mahnungen bezahlte A die offenen Rechnungen

in der Folge nicht. Am 21. Oktober 2015 leiteten die Pflegezentren der

Stadt Zürich deshalb die Betreibung ein, woraufhin A gegen den am

25. November 2015 zugestellten Zahlungsbefehl Rechtsvorschlag erhob. Die

damalige Vorsteherin des Gesundheits- und Umweltdepartements der Stadt Zürich

hob diesen mit Verfügung vom 18. Dezember 2015 auf und verpflichtete A,

den Pflegezentren der Stadt Zürich Fr. 60'427.80 nebst Zins zu 5 %

seit dem 21. Oktober 2015 zu bezahlen. Die dagegen von A, vertreten durch

seine Schwester B, erhobene Einsprache vom 9. Januar 2016 wies der

Stadtrat von Zürich mit Beschluss vom 16. März 2016 ab. Daraufhin erhob A

mit Eingabe vom 18. April 2016 Rekurs beim Bezirksrat Zürich und

beantragte die Aufhebung des Stadtratsbeschlusses. Mit Beschluss vom

23. Februar 2017, der danach unangefochten in Rechtskraft erwachsen

sollte, wies der Bezirksrat den Rekurs ab.

B. In der

Folge liessen die Pflegezentren der Stadt Zürich die Frist nach Art. 88

Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 11. April 1889 über Schuldbetreibung

und Konkurs (SchKG) zur Stellung des Fortsetzungsbegehrens ungenutzt

verstreichen. Am 22. April 2021 stellten sie in der gleichen Sache indes

nochmals ein Betreibungsbegehren. Gegen den Zahlungsbefehl erhob A abermals

Rechtsvorschlag. Der Vorsteher des Gesundheits- und Umweltdepartements der

Stadt Zürich hob den Rechtsvorschlag mit Verfügung vom 5. Juli 2021 auf

und verpflichtete A, den Pflegezentren der Stadt Zürich Fr. 60'427.80

nebst Zins zu 5 % seit dem 21. Oktober 2015 zu bezahlen. Das

anschliessend von A gestellte Begehren um Neubeurteilung vom 13. August

2021 wies der Stadtrat von Zürich mit Beschluss vom 15. Dezember 2021 ab,

soweit er darauf eintrat.

Erwägungen

II.

Daraufhin erhob A, wie bis anhin vertreten durch seine

Schwester B, mit Eingabe vom 20. Januar 2022 Rekurs beim Bezirksrat Zürich

und beantragte sinngemäss die Aufhebung des Stadtratsbeschlusses vom

15.

Dezember 2021. Mit Beschluss vom 25. Mai 2022 wies der Bezirksrat

den Rekurs ab. Ebenso wies er die Gesuche von A um Gewährung der

unentgeltlichen Prozessführung und Rechtsverbeiständung ab. Die

Verfahrenskosten auferlegte er A, eine Parteientschädigung sprach er nicht zu.

III.

A, weiterhin vertreten durch B, gelangte danach mit

Beschwerde vom 23. Juni 2022 an das Verwaltungsgericht und beantragte

sinngemäss die Aufhebung des Beschlusses vom 25. Mai 2022. Mit

Präsidialverfügung vom 24. Juni 2022 zog das Verwaltungsgericht die Akten

bei.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in

Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde

zuständig. Angesichts des mehr als Fr. 20'000.- betragenden Streitwerts

ist die Kammer zum Entscheid berufen (§ 38b Abs. 1 lit. c VRG e

contrario).

2.

Die Vorinstanz erwog im Beschluss vom 25. Mai 2022,

über die strittige Forderung der Beschwerdegegnerin von Fr. 60'427.80

(nebst Zins zu 5 % seit dem 21. Oktober 2015) habe sie bereits mit

Beschluss vom 23. Februar 2017 rechtskräftig entschieden. Es sei

grundsätzlich nicht möglich, über dieselbe Forderung nochmals zu entscheiden.

Ausnahmen würden dann vorliegen, wenn die Beschwerdegegnerin die Forderung

nochmals – aufgrund besonderer Umstände – wiedererwägungsweise überprüft und

einen neuen materiellen Entscheid gefällt hätte, was sie jedoch nicht getan

habe, oder wenn der Beschwerdeführer Revisionsgründe gemäss § 86a VRG

geltend machen würde, was er aber nicht tue. Vielmehr bringe er dieselben

Argumente wie schon in den früheren Verfahren vor. Die Beschwerdegegnerin sei

somit zu Recht auf das Neubeurteilungsbegehren nicht eingetreten, soweit mit

diesem der materiell-rechtliche Forderungsgrund infrage gestellt worden sei. In

der Folge habe die Beschwerdegegnerin geprüft, ob die Forderung noch Bestand

habe. Dies träfe nicht zu, wenn sie getilgt, gestundet oder verjährt wäre. All

dies sei vorliegend jedoch nicht der Fall, und vom Beschwerdeführer werde auch

nichts dergleichen vorgebracht. Mit dem Entscheid vom 23. Februar 2017

bzw. mit dessen Rechtskraft habe in analoger Anwendung von Art. 138

Abs. 1 des Obligationenrechts vom 30. März 1911 (OR) eine neue

Verjährungsfrist zu laufen begonnen. Diese betrage in analoger Anwendung von

Art. 128 Ziff. 1 OR mindestens fünf Jahre, in analoger Anwendung von

Art. 137 Abs. 2 OR würde sie zehn Jahre betragen. Die

Verjährungsfrist sei mit der Einleitung der Betreibung am 22. April 2021

in analoger Anwendung von Art. 135 Ziff. 2 OR unterbrochen worden.

Die Forderung sei somit auch bei einer fünfjährigen Verjährungsfrist noch nicht

verjährt. Die Beschwerdegegnerin habe die Einsprache hinsichtlich des Bestands

der Forderung deshalb zu Recht abgewiesen.

3.

3.1

Zu

den Eintretensvoraussetzungen des Rekurses und der Beschwerde gehört unter

anderem, dass über die Streitsache nicht bereits rechtskräftig entschieden

worden ist; es darf keine res iudicata mit materieller Rechtskraft vorliegen

(Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014.

[Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 52). Dasselbe

gilt für das Begehren um Neubeurteilung gemäss § 170 f. des

Gemeindegesetzes vom 20. April 2016 (GG).

3.2

Formelle Rechtskraft einer Verfügung

oder eines Rechtsmittelentscheids bedeutet, dass die Anordnung von den

Betroffenen nicht mehr mit einem ordentlichen Rechtsmittel angefochten werden

kann und somit grundsätzlich nicht mehr abänderbar ist. Die formelle

Rechtskraft ist grundsätzlich Voraussetzung der Vollstreckung. Formell

rechtskräftige Verfügungen und Rechtsmittelentscheide sind rechtsbeständig, das

heisst inhaltlich grundsätzlich unabänderlich, weil sie durch spätere

Verfügungen bzw. Rechtsmittelentscheide nicht voraussetzungslos wieder

aufgehoben werden können; die sich hieraus ergebende Bindungswirkung gilt auch

für die Behörde, die verfügt bzw. entschieden hat (Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 86a–86d, N. 6).

Ob bzw. inwieweit der Begriff der materiellen Rechtskraft, der aus dem

Zivilprozessrecht stammt, im Verwaltungsrecht angewandt werden soll, ist

umstritten. Materielle Rechtskraft bezeichnet die inhaltliche Unabänderbarkeit

auch in anderen Verfahren – die betreffende Sache darf als res iudicata nicht

Gegenstand eines neuen Verfahrens werden (Bertschi, Vorbemerkungen zu

§§ 86a–86d, N. 6). Eine solch abgeurteilte Sache liegt vor, wenn der

streitige Anspruch mit einem schon rechtskräftig beurteilten identisch ist. Der

blosse Wortlaut der Rechtsbegehren ist nicht entscheidend. Massgebend ist

vielmehr, ob auch dieselben Tatsachen und rechtlich erheblichen Umstände, mit

denen die beschwerdeführende Person

den Anspruch begründet, schon im Voraus zum Rekurs- bzw. Beschwerdegrund

gehörten. Einem neuen Verfahren, in dem aus dem gleichen Sachverhalt die

gleichen Rechtsfolgen abgeleitet werden, steht grundsätzlich die res iudicata

entgegen, auch wenn eine neue rechtliche Begründung vorgebracht wird. Es

besteht weitgehend Einigkeit, dass Rechtsmittelentscheide im

Verwaltungsverfahren in materielle Rechtskraft erwachsen. Indessen

schliesst die materielle Rechtskraft eines Rechtsmittelentscheids nicht von

vornherein aus, dass der darin beurteilte Verwaltungsakt später von der

zuständigen Verwaltungsbehörde geändert oder aufgehoben wird (Bertschi, Vorbemerkungen zu

§§ 86a–86d, N. 7; zum Ganzen VGr, 28. Juni 2018, VB.2018.00263,

E. 2.2 f., mit weiteren Hinweisen).

3.3

Hinsichtlich des Bestands der Forderung der

Beschwerdegegnerin kann in Anwendung von § 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 VRG auf die zutreffenden Erwägungen der Vorinstanz (vorn E. 2)

verwiesen werden. Der Beschwerdeführer setzt sich mit diesen nur am Rand

auseinander. Soweit er die Rechtskraft des Beschlusses vom 23. Februar

2017.

infrage stellen wollte, bleibt dieser Einwand gänzlich unbelegt und

bestehen hierfür auch sonst keine Hinweise, zumal der besagte Beschluss mit

einem Rechtskraftstempel versehen ist. Sodann wiederholt der Beschwerdeführer

auch mit Beschwerde die gleichen Argumente, welche er schon in den früheren

Verfahren vorbrachte und im Wesentlichen die – aus seiner Sicht – von der

Beschwerdegegnerin zu Unrecht in Rechnung gestellten Kosten für seinen zu

langen Aufenthalt im Pflegezentrum C betreffen. Wie die Vorinstanz

zutreffend erwog, ist die Höhe der Forderung jedoch nicht nochmals zu

beurteilen. Schliesslich äussert sich der Beschwerdeführer kritisch zur

Qualität und Menschlichkeit seiner Betreuung im Pflegezentrum C, worauf

hier ebenfalls nicht einzugehen ist.

4.

4.1

Der

Stadtrat und die Vorinstanz prüften in ihren Beschlüssen vom 15. Dezember

2021.

bzw. 25. Mai 2022 nicht, ob der Vorsteher des Gesundheits- und

Umweltdepartements der Stadt Zürich mit Verfügung vom 5. Juli 2021 (auch)

zu Recht den Rechtsvorschlag in der zweiten Betreibung (Nr. 194085) aufhob

(Dispositivziffer 2).

4.2

Was die

Beseitigung eines Rechtsvorschlags angeht, hat eine Verwaltungsbehörde zwei

Möglichkeiten: Entweder leitet sie – nach einfacher "verfügungsloser"

Rechnungstellung und Mahnung – zuerst die Betreibung ein und erlässt erst

anschliessend bzw. nach Erhebung des Rechtsvorschlags eine materielle Verfügung

über die Zahlungspflicht und beseitigt in derselben Verfügung gleichzeitig auch

den vom Schuldner gegen den Zahlungsbefehl erhobenen Rechtsvorschlag; diese

Kompetenz der Verwaltungsbehörde ergibt sich aus Art. 79 SchKG

(Variante 1). Oder die Behörde erlässt zuerst eine Verfügung und setzt

diese, wenn sie rechtskräftig bzw. vollstreckbar ist, anschliessend in

Betreibung (Variante 2). Die Beseitigung des Rechtsvorschlags durch

Erteilung der definitiven Rechtsöffnung (vgl. Art. 80 Abs. 2

Ziff. 2 SchKG) obliegt in diesem Fall jedoch nicht der Behörde selber,

sondern dem (ordentlichen, zivilen) Rechtsöffnungsgericht. Im Kanton Zürich

entscheidet darüber im Summarverfahren das Einzelgericht des Bezirksgerichts am

Betreibungsort (Art. 84 Abs. 1 SchKG; Art. 251 lit. a der

Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 [ZPO] in Verbindung mit

§ 24 lit. c des Gesetzes über die Gerichts- und Behördenorganisation

im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010 [GOG]). Voraussetzung für die

Zuständigkeit der Verwaltungsbehörde für die Beseitigung des Rechtsvorschlags

(Variante 1) ist, dass die materielle Verfügung über den in Betreibung

gesetzten Anspruch erst nach erhobenem Rechtsvorschlag und zusammen mit dessen

Beseitigung erlassen wird. Hat die Behörde bereits vor Einleitung der

Betreibung eine Verfügung erlassen, so kann sie nicht nachträglich den

Rechtsvorschlag beseitigen, sondern muss das Verfahren der definitiven

Rechtsöffnung (Variante 2) einleiten. Vollstreckungsgerichtliche Funktionen

kommen der Verwaltungsbehörde nur zu, wenn sie gleichzeitig materiell

über den Anspruch entscheidet, ansonsten keine definitive Rechtsöffnung für

Verwaltungsverfügungen mehr erteilt werden müsste und Art. 80 Abs. 2

Ziff. 2 SchKG toter Buchstabe wäre (Daniel Staehelin in: Daniel

Staehelin/Thomas Bauer/Franco Lorandi [Hrsg.], Basler Kommentar zum

Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs I, 3. A., Basel 2021, [BSK

SchKG I], Art. 79 N. 16, mit weiteren Hinweisen, ferner

Art. 80 N. 101).

4.3

Mit

Verfügung vom 18. Dezember 2015 entschied sich die Beschwerdegegnerin bzw.

die damalige Vorsteherin des Gesundheits- und Umweltdepartements, nach

Variante 1 vorzugehen. Im Anschluss an den rechtskräftigen (ersten)

Beschluss der Vorinstanz vom 23. Februar 2017, mit welchem diese den Rekurs

gegen die Festlegung der Gebühr und die gleichzeitige Beseitigung des

Rechtsvorschlags abwies, versäumte es die Beschwerdegegnerin indes, rechtzeitig

das Fortsetzungsbegehren zu stellen (vorn I.; vgl. Art. 88 Abs. 1 und

2.

SchKG). Dies bewirkt, dass der Zahlungsbefehl seine Gültigkeit verliert und

die Betreibung dahinfällt (Nino Sievi, BSK SchKG I, Art. 88

N. 21), mit der Konsequenz, dass neu betrieben und ein neuer

Zahlungsbefehl zugestellt werden muss. Damit wurde zwar die Aufhebung des

Rechtsvorschlags durch die Beschwerdegegnerin zur Makulatur, nicht aber die

erfolgte Gebührenfestsetzung. Der rechtskräftige Beschluss der Vorinstanz vom

23.

Februar 2017 stellt in Bezug auf die streitige Gebühr im Rahmen des

eingeleiteten neuen Betreibungsverfahrens einen definitiven Rechtsöffnungstitel

dar. Nachdem die Beschwerdegegnerin erneut die Betreibung eingeleitet und der

Beschwerdeführer wiederum Rechtsvorschlag erhoben hatte, hätte die

Beschwerdegegnerin deshalb gemäss Variante 2 beim Einzelgericht des Bezirksgerichts

um definitive Rechtsöffnung ersuchen müssen. Wenn eine Verwaltungsbehörde,

welche vor Einleitung der Betreibung eine Verfügung erlassen hat, diese nach

erhobenem Rechtsvorschlag materiell bestätigt, um gleichzeitig den

Rechtsvorschlag beseitigen zu können, ist dies unzulässig und ein Verstoss

gegen die materielle Rechtskraft der ersten Verfügung (Staehelin, BSK

SchKG I, Art. 79 N. 16). Gerade dies tat aber die

Beschwerdegegnerin bzw. der Vorsteher des Gesundheits- und Umweltdepartements

in der "neuen" Verfügung vom 5. Juli 2021. Dieser Verfügung war

nicht etwa ein neuerliches Gesuch des Beschwerdeführers um Korrektur,

Anpassung, Reduktion oder Aufhebung der Gebühr vorausgegangen, sondern einzig

dessen begründet erhobener Rechtsvorschlag. Der Vorsteher des Gesundheits- und

Umweltdepartements beschränkte sich in der Folge darauf – einem

Rechtsöffnungsrichter gleich (vgl. Art. 81 Abs. 1 SchKG) –, einzig zu

prüfen, ob die Forderung getilgt, gestundet oder verjährt sei. Der Stadtrat als

Neubeurteilungsinstanz ergänzte dieses Prüfprogramm in seinem Beschluss vom

15.

Dezember 2021 zwar um einen im Zuständigkeitsbereich der

Verwaltungsbehörde liegenden Aspekt, nämlich ob im Licht der Vorbringen des

Beschwerdeführers ein Wiedererwägungsgrund vorliege, was er verneinte. Da über

die Forderung an sich nicht nochmals entschieden wurde (und auch nicht

entschieden werden musste), genügt dies jedoch nicht, um die Zuständigkeit der

Beschwerdegegnerin für die Beseitigung des Rechtsvorschlags bejahen zu können.

4.4

Zusammenfassend

lehnte es die Beschwerdegegnerin in Ermangelung von Wiedererwägungsgründen zwar

zu Recht ab, die Gebührenforderung nochmals materiell zu beurteilen. Da sie

lediglich die Rechtskraft der im ersten Rechtsgang bestätigten Verfügung

festhielt, hätte sie jedoch nicht selber als Vollstreckungsgericht im Sinn von

Art. 79 SchKG amten dürfen.

5.

5.1

Die

Beschwerde ist somit teilweise gutzuheissen. Dispositivziffer 2 der

Verfügung des Vorstehers des Gesundheits- und Umweltdepartements der Stadt

Zürich vom 5. Juli 2021 ist aufzuheben. Dispositivziffer 1 des

Beschlusses des Stadtrats vom 15. Dezember 2021 ist insofern aufzuheben,

als das Begehren um Neubeurteilung gegen die Aufhebung des Rechtsvorschlags des

Beschwerdeführers abgewiesen wurde. Dispositivziffer I des Beschlusses des

Bezirksrats vom 25. Mai 2022 ist insofern aufzuheben, als der Rekurs gegen

die Aufhebung des Rechtsvorschlags des Beschwerdeführers abgewiesen wurde.

5.2

Es

rechtfertigt sich, die Kosten der Verfügung des Vorstehers des Gesundheits- und

Umweltdepartements der Stadt Zürich vom 5. Juli 2021 und des

Neubeurteilungsverfahrens gemäss dem Beschluss des Stadtrats vom

15.

Dezember 2021 der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen. Die Kosten des

Rekursverfahrens sind je hälftig dem Beschwerdeführer und der Beschwerdegegnerin

aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 VRG). Da sich der Rekurs nach dem Gesagten

nicht als offensichtlich aussichtslos erwies und aufgrund der Akten von der

Mittellosigkeit des Beschwerdeführers auszugehen ist, ist dessen Anteil zufolge

Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung einstweilen auf die Staatskasse zu

nehmen (§ 16 Abs. 1 VRG). Nicht zu beanstanden ist, dass die

Vorinstanz das Gesuch des Beschwerdeführers um Gewährung der unentgeltlichen

Rechtsverbeiständung (§ 16 Abs. 2 VRG) bzw. um Bestellung einer

anwaltlichen Vertretung abwies, zumal nicht ersichtlich ist, dass der

Beschwerdeführer – jedenfalls aber seine Schwester – nicht in der Lage gewesen

wäre, selbständig eine anwaltliche Vertretung zu mandatieren.

Der Beschwerdeführer wird auf § 16 Abs. 4 VRG

hingewiesen, wonach eine Partei, der die unentgeltliche Rechtspflege gewährt

wurde, zur Nachzahlung verpflichtet ist, sobald sie dazu in der Lage ist; der

Anspruch des Kantons verjährt zehn Jahre nach Abschluss des Verfahrens.

5.3

Die Kosten

des Beschwerdeverfahrens sind ebenfalls je hälftig dem Beschwerdeführer und der

Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit

§ 13 Abs. 2 VRG). Anders als mit Rekurs ersuchte der Beschwerdeführer

für das Beschwerdeverfahren nicht – auch nicht sinngemäss – um Gewährung der

unentgeltlichen Rechtspflege. Eine Parteientschädigung hat er ebenfalls nicht

verlangt.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen.

Dispositivziffer 2 der Verfügung des Vorstehers des Gesundheits- und

Umweltdepartements der Stadt Zürich vom 5. Juli 2021 wird aufgehoben. In

Abänderung von Dispositivziffer 3 dieser Verfügung werden die Verfahrenskosten

der Beschwerdegegnerin auferlegt.

Dispositivziffer 1 des Beschlusses

des Stadtrats vom 15. Dezember 2021 wird

insofern aufgehoben, als das Begehren um Neubeurteilung gegen die Aufhebung des

Rechtsvorschlags des Beschwerdeführers abgewiesen wurde. In Abänderung von Dispositivziffern 2 und 3 dieses

Beschlusses werden die Verfahrenskosten

der Beschwerdegegnerin auferlegt.

Dispositivziffer I des Beschlusses des Bezirksrats Zürich vom

25.

Mai 2022 wird insofern aufgehoben, als der Rekurs gegen die Aufhebung

des Rechtsvorschlags des Beschwerdeführers abgewiesen wurde. In Abänderung von Dispositivziffern II

und III dieses Beschlusses werden die Kosten

des Rekursverfahrens dem Beschwerdeführer und der Beschwerdegegnerin je hälftig

auferlegt; der auf den Beschwerdeführer

entfallende Anteil ist zufolge Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung

einstweilen auf die Staatskasse zu nehmen, unter Vorbehalt der

Nachzahlungspflicht nach § 16 Abs. 4 VRG.

Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 1'200.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.-- Zustellkosten,

Fr. 1'270.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer und der Beschwerdegegnerin je zur

Hälfte auferlegt.

4.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,

1000.

Lausanne 14, einzureichen.

5.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Bezirksrat Zürich;

c) den Regierungsrat.

Im

Namen des Verwaltungsgerichts

Der Vorsitzende:

Der Gerichtsschreiber:

Versandt: