Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00382

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2022.00382

Urteil

der 3. Kammer

vom 22. August 2024

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter

Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiber Samuel Boller.

In Sachen

A,

Beschwerdeführerin,

gegen

Kantonspolizei Zürich, ,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Akteneinsicht,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

A. A,

geboren 1967, wurde am Freitag, 6. Oktober 2017, ca. um 20 Uhr an

ihrem damaligen Wohnort in B von einer Patrouille der Kantonspolizei Zürich

aufgesucht. Anlass war die Prüfung einer Fürsorgerischen Unterbringung (FU)

wegen Verdachts auf geistige Veränderung. Zur Überprüfung ihres geistigen

Gesundheitszustandes bzw. zur Prüfung einer FU begleitete ein Arzt die

Polizeipatrouille. Nach einem längeren Gespräch dieses Arztes mit A wurde keine

FU verfügt.

B. Mit

zwei Schreiben vom 12. Juli 2021 ersuchte A die Kantonspolizei Zürich

einerseits um Einsicht in die über sie gespeicherten Akten und Daten im

Polizei-Informationssystem (POLIS) und andererseits um uneingeschränkte

Akteneinsicht in den Polizeirapport betreffend den Einsatz vom 6. Oktober

2017, nachdem ihr diesbezüglich im Jahr 2019 infolge Schwärzung nur

unvollständige Akteneinsicht gewährt worden sei. Sie gehe davon aus, dass ihr

Ex-Mann C wie auch seine Lebenspartnerin D sie bei der Polizei vorsätzlich

angeschwärzt sowie falsche Aussagen getätigt haben könnten. Um dies zu

beweisen, bedürfe sie der uneingeschränkten Akteneinsicht.

Mit Schreiben vom 28. bzw. 29. Juli 2021

stellte die Kantonspolizei A einen Auszug der ihre Person betreffenden Einträge

im POLIS sowie eine stellenweise geschwärzte Version des Polizeirapports

betreffend den Einsatz vom 6. Oktober 2017, datierend vom 30. Oktober

2017, POLIS-Nr. 01, zu.

C. Mit

Eingabe vom 10. August 2021 ersuchte A die Kantonspolizei unter anderem um

Erlass einer anfechtbaren Verfügung, worauf die Kantonspolizei mit Verfügung

vom 25. August 2021 das Gesuch um Einsicht in die ungeschwärzte Version

des Rapports vom 30. Oktober 2017 abwies, ohne Kosten zu erheben.

Erwägungen

II.

A. Daraufhin

erhob A mit Eingabe vom 16. September 2021 Rekurs bei der

Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich und beantragte, es sei ihr der

Polizeirapport vom 30. Oktober 2017 ohne abgedeckte Passagen zuzustellen. Eventualiter

sei ihr mitzuteilen, ob die geschwärzten Textstellen die von ihr erwähnten

"Beschuldigungen und Verleumdungen, welche bereits in den anderen POLIS Geschäftsberichten

dokumentiert worden seien", beinhalteten.

B. Mit

Zwischenentscheid vom 19. Januar 2022 forderte die Sicherheitsdirektion

die Kantonspolizei auf, ihr den fraglichen Polizeirapport in ungeschwärzter

Form einzureichen. Mit Eingabe vom 21. Januar 2022 kam die Kantonspolizei

dieser Aufforderung nach.

C. Mit

Entscheid vom 15. Juni 2022 wies die Sicherheitsdirektion den Rekurs ab

(Dispositivziffer I). Der ungeschwärzte Rapport vom 30. Oktober 2017

mit der POLIS-Nr. 01 werde nach Eintritt der Rechtskraft des Rekursentscheids

vernichtet. A werde diesbezüglich keine Akteneinsicht gewährt. Falls der

Rekursentscheid angefochten werde, werde der ungeschwärzte Rapport – eine

abweichende Anordnung des Verwaltungsgerichts vorbehalten – dem

Verwaltungsgericht zugestellt (Dispositivziffer II). Die Kosten des

Rekursverfahrens nahm die Sicherheitsdirektion auf die Staatskasse

(Dispositivziffer III). Das Gesuch von A um Gewährung der unentgeltlichen

Prozessführung schrieb die Sicherheitsdirektion als gegenstandslos ab

(Dispositivziffer IV). Parteientschädigungen sprach sie nicht zu

(Dispositivziffer V).

III.

A. Daraufhin

gelangte A mit Eingabe vom 23. Juni 2022 an das Verwaltungsgericht und

beantragte, es sei ihr für das Beschwerdeverfahren wegen

"gerichtsnotorisch bekannter Mittellosigkeit" die unentgeltliche

Rechtspflege zu gewähren; sie sei sodann auf einen Anwalt angewiesen. Mit

Präsidialverfügung vom 27. Juni 2022 erwog das Verwaltungsgericht, auf die

Anordnung einer Rechtsvertretung von Amtes wegen könne derzeit verzichtet

werden, und forderte A auf, bis zum Ablauf der Beschwerdefrist eine im Sinn der

Erwägungen verbesserte, das heisst eine mit einem rechtsgenügenden Antrag und

einer rechtsgenügenden Begründung versehene Beschwerdeschrift einzureichen

(Prot. S. 2–4).

B. Mit

verbesserter Beschwerdeschrift vom 15. August 2022 beantragte A im

Wesentlichen, der Entscheid der Sicherheitsdirektion vom 15. Juni 2022 sei

aufzuheben und es sei ihr Einsicht in den ungeschwärzten Rapport vom

30.

Oktober 2017 zu geben. Daneben ersuchte sie um Gewährung der

unentgeltlichen Prozessführung. Das Verwaltungsgericht eröffnete daraufhin mit

Präsidialverfügung vom 16. August 2022 (Prot. S. 5) den

Schriftenwechsel und zog die Akten bei. Die Kantonspolizei beantragte mit

Beschwerdeantwort vom 19. August 2022 die Abweisung der Beschwerde. Die

Sicherheitsdirektion erklärte am 18. August 2022 ihren Verzicht auf eine

Vernehmlassung. A nahm dazu mit Schreiben vom 31. August 2022 Stellung.

C. Mit

Schreiben vom 7. März 2023 leitete die Sicherheitsdirektion eine Eingabe

von A vom 3. März 2023 samt Beilagen "zuständigkeitshalber" an

das Verwaltungsgericht weiter. Das Verwaltungsgericht antwortete der

Sicherheitsdirektion mit Schreiben vom 17. März 2023, es sei nicht

erkennbar, inwiefern die weitergeleitete Eingabe von A im Zusammenhang mit dem

vorliegenden Beschwerdeverfahren stehe. Vielmehr scheine es sich um einen

Rechtsverzögerungs- bzw. Rechtsverweigerungsrekurs oder mehrere solche zu

handeln, für deren Behandlung die Sicherheitsdirektion zuständig sein dürfte.

Entsprechend wurde die Eingabe von A zur gutscheinenden Behandlung an die

Sicherheitsdirektion retourniert. In die Akten des vorliegenden

Beschwerdeverfahrens wurden lediglich das Schreiben vom 7. März 2023 sowie

eine Kopie des Antwortschreibens des Verwaltungsgerichts vom 17. März 2023

aufgenommen.

D. Am

24.

April 2023 reichte A eine Briefkorrespondenz mit Regierungsrat F

betreffend eine Aufsichtsbeschwerde zu den Akten. Mit Eingabe vom 16. Juli

2023.

reichte A ein Antwortschreiben ihrer Krankenkasse vom 15. Juni 2023

zu diversen abstrakten Rechtsfragen ein. Mit Eingabe vom 7. Mai 2024

überliess sie dem Verwaltungsgericht ihre Rekursschrift desselben Datums gegen

eine Verfügung der Kantonspolizei vom 12. April 2024 betreffend ein

weiteres Auskunftsbegehren.

E. Am

2.

Juni 2024 erhob A am Verwaltungsgericht eine

Rechtsverweigerungsbeschwerde gegen den Schweizerischen Berufsverband für

Angewandte Psychologie (SBAP) und reichte diese mitsamt Beilagen zu den Akten

des vorliegenden Verfahrens. Auf die Rechtsverweigerungsbeschwerde trat das

Verwaltungsgericht mit Urteil vom 7. Juni 2024 nicht ein (VGr,

7.

Juni 2024, VB.2024.00325).

F. Mit

Eingabe vom 28. Juni 2024 reichte A eine Aktennotiz der Kindes- und

Erwachsenenschutzbehörde (KESB) B vom 27. August 2020 betreffend ein

Telefonat mit D mit dem Hinweis ein, die KESB-Akten seien ihr gestützt auf ein

Urteil des Verwaltungsgerichts ausgehändigt worden.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG; LS. 175.2) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde

zuständig. Die Angelegenheit ist von der Kammer zu beurteilen (§ 38b

Abs. 1 e contrario und § 38 VRG). Da auch die übrigen

Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2

Für den

von der Beschwerdeführerin mit Beschwerdeschrift vom 15. August 2022

beantragten Beizug der "kantonalen Datenaufsicht als unabhängige

Behörde" besteht kein Anlass. Es ist allein Sache des Verwaltungsgerichts,

die Rechtmässigkeit der verweigerten vollständigen Einsicht in den

Polizeirapport vom 30. Oktober 2017 zu beurteilen. Soweit die

Beschwerdeführerin beantragt, es sei zu prüfen, ob ein Ermessens- bzw.

Rechtsmissbrauch seitens der Beschwerdegegnerin vorliege, ist nicht

ersichtlich, inwiefern diesen Anträgen nebst dem Antrag auf Aufhebung bzw.

Änderung des angefochtenen Entscheids vom 15. Juni 2022 eine eigenständige

Bedeutung zukommen könnte, weshalb nicht näher darauf einzugehen ist.

2.

2.1

Gemäss

Art. 13 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen

Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV; SR 101) hat jede Person Anspruch

auf Schutz vor Missbrauch ihrer persönlichen Daten. Diese Verfassungsbestimmung

schützt den Einzelnen vor Beeinträchtigungen, die durch die staatliche

Bearbeitung seiner persönlichen Daten entstehen (Recht auf informationelle

Selbstbestimmung). Der verfassungsrechtliche Datenschutz ist Teil des Rechts

auf eine Privat- und persönliche Geheimsphäre nach Art. 13 Abs. 1 BV

(BGE 128 II 259 E. 3.2; VGr, 8. Februar 2024, VB.2022.00296,

E. 3.1).

2.2

Auf

kantonaler Ebene konkretisiert das Gesetz über die Information und den

Datenschutz vom 12. Februar 2007 (IDG; LS 170.4) diesen grundrechtlichen

Anspruch. Es bezweckt unter anderem den Schutz der Grundrechte von Personen,

über welche die öffentlichen Organe des Kantons Daten bearbeiten (§ 1 Abs. 1 lit. b IDG) und vermittelt dem Einzelnen Rechtsansprüche zum

Schutz eigener Personendaten. Gemäss dessen § 2 gilt das IDG auch für die

Beschwerdegegnerin (§ 3 Abs. 1 lit. b IDG).

2.3

Jede

Person hat nach § 20 Abs. 2 IDG Anspruch auf Zugang zu den eigenen

Personendaten. Das öffentliche Organ verweigert indes die Bekanntgabe von

Informationen ganz oder teilweise oder schiebt sie auf, wenn eine rechtliche

Bestimmung oder ein überwiegendes öffentliches oder privates Interesse

entgegensteht (§ 23 Abs. 1 IDG). Ein privates Interesse liegt

insbesondere vor, wenn durch die Bekanntgabe der Information die Privatsphäre

Dritter beeinträchtigt wird (§ 23 Abs. 3 IDG).

2.4

Im Kanton

Zürich betreiben die Kantonspolizei und die Stadtpolizeien Zürich und Winterthur

das Datenbearbeitungs- und Informationssystem POLIS (§ 2 der Verordnung

über das Polizei-Informationssystem POLIS vom 13. Juli 2005

[POLIS-Verordnung; LS. 551.103]). Gesuche um Akteneinsicht, die keine

Anfragen gemäss § 10 (Amts- und Rechtshilfe) darstellen, sind schriftlich

bei einer der an POLIS beteiligten Polizeien einzureichen (§ 11 Abs. 1 POLIS-Verordnung). Die Akteneinsicht kann eingeschränkt oder ganz

verweigert werden, wenn in laufenden Verfahren der Untersuchungszweck gefährdet

würde oder eine der Voraussetzungen gemäss § 23 IDG gegeben ist (§ 11

Abs. 3 lit. a und b POLIS-Verordnung). Die Wahrnehmung des

Auskunftsrechts gemäss § 20 Abs. 2 IDG erfolgt im gleichen Verfahren

wie die Akteneinsicht nach § 11 der POLIS-Verordnung (§ 12

Abs. 1 Satz 1 POLIS-Verordnung).

3.

3.1

Der vollständige

dreiseitige Rapport vom 30. Oktober 2017 beschreibt einen Einsatz der Beschwerdegegnerin

vom 6. Oktober 2017 am damaligen Wohnort der Beschwerdeführerin in B

(vgl. oben, Sachverhalt E. I.A). In der der Beschwerdeführerin Ende

Juli 2021 zugestellten Version des Rapports sind nach den Feststellungen der

Vorinstanz die Personalien zweier beteiligter Personen, der erste Teil der "Einleitung"

mit den Angaben zur Meldeerstattung an die Polizei, der Name des ausgerückten

Arztes und die im Rapport wiedergegebenen Aussagen einer der Personen geschwärzt.

Auf ihr Gesuch hin wurde der Beschwerdeführerin bereits im Jahr 2019 ein

geschwärztes Exemplar des Rapports vom 30. Oktober 2017 zugestellt. Die

damaligen Schwärzungen stimmen indes nicht vollständig mit denjenigen des

vorliegend streitgegenständlichen Exemplars des Rapports überein. So lässt sich

der früheren Version zwar der Name des ausgerückten Arztes entnehmen, hingegen

nichts unter dem Titel "Einleitung". Zudem waren der erste Teil und

der letzte Satz unter dem Titel "Ermittlungen/Ergänzungen"

(vollständig) geschwärzt worden.

3.2

Da der

Polizeirapport vom 30. Oktober 2017 nicht nur Informationen über die

Beschwerdeführerin, sondern auch Angaben zu weiteren Personen enthält, handelt

es sich dabei um ein sogenanntes "gemischtes Dossier". Auf die

Bekanntgabe des Inhalts solcher Dossiers haben gesuchstellende Personen nur

insoweit Anspruch, als die Daten nicht andere Personen betreffen. Soweit die

Personendaten sowohl sie selbst als auch andere Personen betreffen, sind ihre

Zugangsinteressen mit den Nichtzugangsinteressen der anderen Personen sowie

allfälligen öffentlichen Interessen abzuwägen (vgl. oben, E. 2.3; VGr,

1.

April 2020, VB.2019.00511, E. 2.2 [nicht publiziert]; Beat Rudin

in: Bruno Baeriswyl/Beat Rudin [Hrsg.], Praxiskommentar zum Informations- und

Datenschutzgesetz des Kantons Zürich, Zürich etc. 2012 [Kommentar IDG],

§ 20 N. 26 ff.).

Personendaten, welche nicht nur über die gesuchstellende

Person, sondern auch über andere Personen etwas aussagen, liegen etwa vor, wenn

sich eine Person über eine andere Person äussert; diese Äusserung beinhaltet

sowohl Aussagen über die betroffene Person, sagt aber auch etwas über die sich

äussernde Person (Informantin) aus. Eine Interessenabwägung ist insbesondere

auch bei Anzeigesituationen vorzunehmen (Rudin, N. 27 f.).

3.3

Die

Vorinstanz erwog, die Beschwerdeführerin habe gestützt auf § 20 Abs. 1 und 2 IDG grundsätzlich ein Einsichtsrecht in den Polizeirapport.

Ihr einziges Motiv bestehe indes in der Beschaffung von Beweisen; dies zeige

ihr Begleitschreiben zum Akteneinsichtsgesuch vom 12. Juli 2021. Gemäss

der zur eidgenössischen Datenschutzgesetzgebung ergangenen, analog

"anwendbaren" bundesgerichtlichen Rechtsprechung erweise sich ihr

Begehren damit aber als rechtsmissbräuchlich, weshalb es schon aus diesem Grund

abzuweisen sei. Darüber hinaus falle eine Abwägung zwischen dem Interesse der

Beschwerdeführerin an der Bekanntgabe der Namen und dem Geheimhaltungsinteresse

der Privatpersonen, deren Personalien abgedeckt worden seien, zu Ungunsten der

Beschwerdeführerin aus. Zwar sei nachvollziehbar, dass diese in Erfahrung

bringen wolle, ob der Polizeieinsatz vom 6. Oktober 2017 an ihrem

damaligen Wohnort auf die Meldung von zwei Privatpersonen zurückzuführen gewesen

sei und – falls ja – um wen es sich gehandelt habe und was sie gegenüber der

Polizei zu Protokoll gegeben hätten. Der zentrale Zweck des Auskunftsrechts

bestehe jedoch darin, der betroffenen Person zu ermöglichen, die Einhaltung der

datenschutzrechtlichen Grundsätze zu überprüfen und durchzusetzen. Das

Interesse der Beschwerdeführerin stehe in keinem Zusammenhang mit diesem Zweck.

Dementsprechend sei ihm nur wenig Gewicht beizumessen. Hingegen wären die

betreffenden Privatpersonen bei einer Bekanntgabe ihrer Personalien erheblich

in ihrer Persönlichkeit betroffen. Sollte sich nämlich herausstellen, dass der

Einsatz tatsächlich auf ihre Aussagen zurückzuführen gewesen sei, sei nicht

auszuschliessen, dass die Beschwerdeführerin nach Einsicht in den

ungeschwärzten Rapport Retorsionsmassnahmen ins Auge fassen würde. So lasse

sich den Akten entnehmen, dass sie im POLIS bereits zahlreiche Male wegen

häuslicher Gewalt, Verleumdung, Drohung und wegen ihres psychischen Zustands habe

vermerkt werden müssen. Ein solches Risiko sei nicht hinnehmbar. Zusammenfassend

– so die Vorinstanz – habe die Beschwerdegegnerin der Beschwerdeführerin zu

Recht keine vollständige Einsicht in den fraglichen Polizeirapport gewährt. Der

Rekurs sei daher abzuweisen.

4.

4.1

Im Zentrum

des vorliegenden Falls steht die Abwägung zwischen den Zugangsinteressen einer Gesuchstellerin

und den entgegenstehenden Interessen der anderen betroffenen Personen. Eine

solche Interessenabwägung musste das Bundesgericht im Leitentscheid BGE 122 I 153 vornehmen.

Der dortige Beschwerdeführer

war für mehrere Monate in einer psychiatrischen Klinik hospitalisiert gewesen

und verlangte darauf von der Klinik die Herausgabe seiner vollständigen

Krankengeschichte. Auf Rekurs hin wurde ihm Einsicht in sämtliche Schriftstücke

gewährt, indessen blieben in drei Dokumenten insgesamt sieben Stellen mit

Auskünften von privaten Drittpersonen abgedeckt, sodass diesen Stellen weder

die Namen der Auskunftspersonen noch deren Aussagen entnommen werden konnten

(dortiger Sachverhalt).

Das Bundesgericht erwog, die

nicht offengelegte Aufbewahrung von Personendaten in einer Datensammlung könne

als Unbehagen oder als Beeinträchtigung und Bedrohung der Privatsphäre

empfunden werden. Sie rufe für sich allein schon nach einer Einsichtsmöglichkeit

(E. 6b/aa). Es stelle einen Eingriff in die persönliche Freiheit dar, wenn

psychiatrische Krankengeschichten aufbewahrt und bearbeitet würden, enthielten

diese doch naturgemäss sehr persönliche und intime Angaben. Gerade weil sich

der Gesundheitszustand verändern könne, sei es von Bedeutung, dass die Angaben

in der Krankengeschichte zuträfen und daher durch die Einsichtnahme überprüft

werden könnten. Es gelte zu vermeiden, dass eine Person durch unrichtige

Angaben "festgeschrieben" werde (E. 6b/bb). Auch im konkreten

vom Bundesgericht beurteilten Fall könne ein erhebliches schutzwürdiges

Interesse am vollständigen Einblick in die Psychiatrie-Krankengeschichte bejaht

werden, da es dem Beschwerdeführer darum gehe, sich über die Periode seiner beiden

Klinikaufenthalte Klarheit zu verschaffen. Dieses Interesse werde durch gewisse

Umstände – so werde dem Beschwerdeführer unter anderem nur ein sehr kleiner

Teil von Angaben vorenthalten und die Geltendmachung von Ansprüchen gegenüber

der Klinik, den Ärzten oder Auskunftspersonen falle nicht mehr ernsthaft in

Betracht – nur leicht vermindert (E. 6b/dd–ee).

Den Anliegen des Beschwerdeführers – so das Bundesgericht

weiter – stehe ein legitimes öffentliches Interesse entgegen, dem Patienten

Angaben von ausserhalb der Klinik und die Namen von Auskunftspersonen

vorzuenthalten. Denn solche Informationen seien gerade für den Bereich der

Psychiatrie von Bedeutung, könnten indessen oft nicht mehr eingeholt werden,

wenn zum Vornherein damit gerechnet werden müsste, dass die Angaben und die

Identität des Informanten dem Patienten bekanntgegeben würden. Ganz allgemein

habe die bundesgerichtliche Rechtsprechung dem Schutz von Gewährspersonen und

von Drittpersonen Gewicht beigemessen (E. 6c/aa, mit Hinweisen). Mit Blick

auf die Interessen der Auskunftspersonen hätten diese nicht ohne Weiteres damit

zu rechnen, dass ihre Auskünfte dem Patienten offengelegt würden. Diese würden

nicht aus persönlich übelwollenden Motiven erteilt, auch wenn im Einzelfall

Unangenehmes berichtet werde. Die Initiative gehe oft vom Arzt und nicht von

den Drittpersonen aus. Keinen Schutz verdienten allerdings bewusste

Denunziation und sachfremde Motive, etwa wenn eine Person

"abgeschoben" oder "versorgt" werden solle. Im konkreten

Fall seien die Auskünfte nicht aus übelwollenden und sachfremden Motiven,

sondern aus durchaus positiven und fürsorgerischen Gründen erteilt worden

(E. 6c/bb).

Insgesamt erachtete das Bundesgericht das erhebliche

öffentliche Interesse daran, dass der Arzt im Hinblick auf die Therapie des

Patienten von Drittpersonen unter Wahrung des Geheimnisses zuverlässige Angaben

erhält, als überwiegend. Es bestätigte deshalb die Nicht-Offenlegung der

abgedeckten Stellen in der Krankengeschichte (E. 6d).

4.2

In einem

neueren Urteil musste das Bundesgericht darüber befinden, ob einem Zahnarzt,

welchem vorübergehend die Berufsausübungsbewilligung entzogen worden war,

nachträglich vollständige Einsicht in die nicht zu den Akten genommenen

Patientenanzeigen zu gewähren sei. Die Verwaltung hatte dem Rechtsvertreter des

dortigen Beschwerdeführers ohne Anonymisierung und inhaltliche Einschränkungen

Einsicht in diese Personendaten gewährt mit der Auflage, dass der

Rechtsvertreter seinem Mandanten die Dokumente nicht aushändigen und ihm keine

Auskünfte erteilen dürfe, die zur Identifizierung von Aufsichtsanzeigern führen

könnten; erlaubt seien einzig Informationen über Umfang, Form und Inhalt der

Patientenanzeigen (BGr, 20. Februar 2020, 1C_167/2019, Sachverhalt E. A).

Das Bundesgericht erachtete dies als genügend zur Wahrnehmung allfälliger

Rechte gegenüber der Verwaltung bzw. deren Mitarbeiter. Dabei wiederholte es

mit Verweis auf BGE 122 I 153, es bestehe ein gewisses öffentliches Interesse

an der Anonymisierung der Patientenanzeiger aus einer allgemeinen präventiven

Sicht. Werde bekannt, dass die Behörden die betroffenen Medizinalpersonen

integral über allfällige Patientenanzeiger informieren müssten, selbst wenn sie

die entsprechenden Anzeigen nicht befolgten bzw. als irrelevant erachteten,

könnte dies abschreckende Wirkung für künftige Fälle haben. Betroffene

Patienten würden sich möglicherweise davon abhalten lassen, Anzeigen

einzureichen, weil sie eventuell mit nachteiligen Folgen rechnen müssten, oder

sie würden ihre Anzeigen nur noch anonym erstatten. Gerade um anonymes

Denunziantentum nicht zu fördern, bestehe ein öffentliches Interesse daran,

dass Patientenanzeiger nicht mit einer umfassenden Information der betroffenen

Medizinalpersonen selbst über die Bedürfnisse des gesundheitsrechtlichen

Verfahrens hinaus rechnen müssten (BGr, 20. Februar 2020, 1C_167/2019,

E. 6.5).

4.3

Auch das

durch den Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV

geschützte Akteneinsichtsrecht kann

bei überwiegenden Interessen der Öffentlichkeit und von Drittpersonen

eingeschränkt werden (vgl. auch § 9 Abs. 1 VRG). Die

Verweigerung oder Beschränkung der Akteneinsicht setzt voraus, dass sorgfältig

geprüft wird, ob das Geheimhaltungsinteresse im konkreten Einzelfall dem

grundsätzlichen Einsichtsrecht vorgeht. Es bedarf jedenfalls greifbarer

wesentlicher Anhaltspunkte, um die Verweigerung der Einsichtnahme zu

rechtfertigen. Schutzwürdige private Interessen, die eine Verweigerung oder

Beschränkung der Akteneinsicht zu rechtfertigen vermögen, bilden vor allem die

Wahrung von Persönlichkeitsrechten und der Schutz von Geschäftsgeheimnissen der

Beteiligten, ihrer Angehörigen oder von Drittpersonen. Dies ist beispielsweise

dann der Fall, wenn konkrete und verifizierte Anhaltspunkte bestehen, dass ein

Zeuge schweren Repressalien ausgesetzt wäre, wenn seine Identität offengelegt

würde. Ein schutzwürdiges Geheimhaltungsinteresse besitzen alsdann auch

Informanten oder Auskunftspersonen bezüglich ihres Namens, im Allgemeinen

Personen, denen Nachstellungen, Anfeindungen oder rechtswidrige

Beeinträchtigungen drohen (VGr, 23. November 2011, VB.2011.00371,

E. 3.2.2 mit diversen Hinweisen auf die bundesgerichtliche

Rechtsprechung). Zwar ist das Interesse an der Ergreifung rechtlicher

Schritte des Einsichtsgesuchstellers ebenfalls zu gewichten, doch überwiegt es

dasjenige der Informanten nicht in jedem Fall. Insbesondere bei

offensichtlicher Aussichtslosigkeit jeglicher rechtlichen Schritte seitens des

Einsichtsgesuchstellers überwiegt das Interesse am Schutz der Informanten (VGr,

15.

Januar 2015, VB.2014.00382, E. 4.3; VGr, 23. Januar 2002,

VB.2001.00376, E. 4e = RB 2002 Nr. 67; vgl. VGr, 30. Juni

2022, VB.2021.00858, E. 4.3.4).

4.4

Im

vorliegenden Fall war die Polizei am 6. Oktober 2017 zur Wohnadresse der

Beschwerdeführerin ausgerückt, um eine Fürsorgerische Unterbringung im Sinne

von Art. 426 ff. des Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom

10.

Dezember 1907 (ZGB; SR 210) zu prüfen. Gestützt auf Art. 426

Abs. 1 ZGB darf eine Person, die an einer psychischen Störung oder an

geistiger Behinderung leidet oder schwer verwahrlost ist, in einer geeigneten

Einrichtung untergebracht werden, wenn die nötige Behandlung oder Betreuung

nicht anders erfolgen kann. Gemäss Art. 443 Abs. 1 ZGB kann unter

Vorbehalt der Bestimmungen über das Berufsgeheimnis jede Person der

Erwachsenenschutzbehörde Meldung erstatten, wenn eine Person hilfsbedürftig

erscheint.

Damit die KESB im laufenden Verfahren der betroffenen

Person den Namen der meldenden Person vorenthalten darf, müssen auch hier die

Voraussetzungen für eine Einschränkung des Rechts auf Akteneinsicht erfüllt

sein. Das heisst, ein überwiegendes privates oder öffentliches

Geheimhaltungsinteresse muss vorliegen. Ein öffentliches Interesse an der

Anonymisierung der meldenden Person besteht aus allgemeiner präventiver Sicht:

Wird in der

Öffentlichkeit bekannt, dass die Behörden die betroffenen Personen integral

über allfällige Meldungen informieren müssen, würden sich Personen

möglicherweise davon abhalten lassen, eine Meldung zu verfassen. Es ist im

Einzelfall zu bestimmen, ob damit das öffentliche Interesse gegenüber dem

Interesse der betroffenen Person überwiegt: Die betroffenen Personen müssen

sich grundsätzlich zu ihrem Verhältnis zur meldenden Person äussern können,

damit die Meldung kontextualisiert werden kann. Zudem führt eine Anonymisierung

der meldenden Person oft dazu, dass die betroffene Person während des

Verfahrens ihre Energie bzw. ihre Konzentration ausschliesslich auf die Frage

richten wird, wer die Meldung erstattet hat (Luca Maranta, Basler Kommentar zum

Zivilgesetzbuch I, 7. A., 2022, Art. 443 N. 38a, mit Verweis auf

BGer, 20. Februar 2020, 1C_167/2019, E. 6.5).

4.5

Eine

Interessenabwägung, wie sie hier vorzunehmen ist, kann nur in Kenntnis der

Akten erfolgen, für die ein Geheimhaltungsinteresse geltend gemacht wird. Das Verwaltungsgericht

hat daher den von der Vorinstanz einverlangten vollständigen Polizeirapport,

den die Beschwerdeführerin einsehen möchte, gesichtet, um das von der

Vorinstanz als vorgehend erachtete Geheimhaltungsinteresse der im

Polizeirapport vorkommenden Personen beurteilen zu können (vgl. BGE 112 Ia

97.

E. 6.a; vgl. oben, E. 3.1).

4.6

Der

Polizeieinsatz vom 6. Oktober 2017 war mit einem nicht unerheblichen

Eingriff in die Privatsphäre der Beschwerdeführerin verbunden. Es ist daher verständlich,

dass sie erfahren möchte, wie es zu diesem Einsatz gekommen ist. So machte sie

geltend, es brauchte schon triftige Gründe, dass die Polizei und ein FU-Arzt

ins Haus kämen, und will wissen, ob die Prüfung der FU mit Schwächezustand,

geistiger Veränderung, Verwahrlosung, Selbst- oder Fremdgefährdung begründet

worden sei.

Von einer FU wurde am 6. Oktober 2017 abgesehen, nachdem

der diensthabende Arzt nach einem längeren Gespräch mit der Beschwerdeführerin

gemäss dem entsprechenden Einsatzprotokoll keinerlei (Wort doppelt

unterstrichen) Indikation für eine FU hatte ausmachen können. Der Einsatz von

Polizei und FU-Arzt bei der Beschwerdeführerin zuhause war somit im Ergebnis

unbegründet. Im geschwärzten Polizeiprotokoll ist ersichtlich, dass die

Polizeipatrouille am 6. Oktober 2017 zunächst an den Wohnort von C,

Ex-Mann der Beschwerdeführerin, und dessen Lebenspartnerin D ausgerückt war. Es

ist daher nachvollziehbar, dass die Beschwerdeführerin davon ausgeht, durch

diese beiden bzw. einer von diesen beiden sei eine – letztlich haltlose –

Meldung an die Kantonspolizei erfolgt, und entsprechend deren genauen Inhalt

kennen möchte.

Sie vermochte denn auch zu belegen, dass sich D zu einem

späteren Zeitpunkt, nämlich am 22. September 2020, im Polizeiposten

Bahnhof B meldete und um eine Kontrolle der mutmasslich fahrunfähigen

Beschwerdeführerin bat. Im betreffenden Rapport der Kantonspolizei wurde weiter

festgehalten, dass D und C nicht zum ersten Mal über eine starke

Medikamenteneinnahme der Beschwerdeführerin berichtet hätten und sich offenbar

öfters mit der Problematik von deren Fahrfähigkeit auseinandersetzten. Daher

wurde seitens der Kantonspolizei eine polizeiliche Orientierung des

Strassenverkehrsamts als notwendig erachtet. Gestützt auf den Bericht des

Instituts für Rechtsmedizin der Universität Zürich vom 20. Mai 2021, der

eine nennenswerte Einnahme von Opioiden, Benzodiazepinen, Z-Hypnotika oder

Antihistaminika im Zeitraum etwa Ende Dezember 2020 bis Ende April 2021

ausschloss, entliess das Strassenverkehrsamt die Beschwerdeführerin mit

Schreiben vom 21. Juni 2021 aus der verkehrsmedizinischen Kontrolle und

teilte ihr mit, dass sie ohne Auflagen Motorfahrzeuge fahren dürfe. Auch mit

Blick auf diese Aktenstücke erscheint die Vorstellung der Beschwerdeführerin,

dass C oder D zu Unrecht belastende Meldungen bei den Behörden erstatten,

zumindest nicht völlig abwegig.

Die Erfolgsaussichten von rechtlichen Schritten der in

dieser Hinsicht äusserst aktiven Beschwerdeführerin (vgl. oben Sachverhalt

E. III.C–F) gegen C, D oder die Beschwerdegegnerin brauchen an dieser

Stelle nicht abschliessend beurteilt zu werden. Jedenfalls erscheint ein

solches Vorgehen nicht als offensichtlich aussichtslos (oben, E. 4.2),

nachdem eine missbräuchliche Anzeigenerstattung nicht ausgeschlossen werden

kann.

Auch ist der von der Beschwerdeführerin offen

kommunizierte Zweck der Beschaffung von potenziellen Beweismitteln unter

Zuhilfenahme des Auskunftsrechts gemäss IDG angesichts der dargelegten

besonderen Umstände nicht als rechtsmissbräuchlich zu betrachten. Im Gegenteil

handelt es sich dabei um einen grundsätzlich legitimen Zweck, der gemäss der

oben zitierten bundesgerichtlichen Rechtsprechung bei der Interessenabwägung

durchaus zugunsten einer Zugangsgewährung ins Gewicht fallen kann

(vgl. oben; E. 4.1–4.3). Die bundesgerichtliche Rechtsprechung zum

Rechtsmissbrauch im Zusammenhang mit Art. 8 f. DSG (in der bis 31. August

2023.

gültigen Fassung) scheint daher zumindest für den vorliegenden Fall einer

Auskunftsgewährung eines öffentlichen kantonalen Organs nach § 20 Abs. 2 IDG entgegen den Erwägungen der Vorinstanz als unpassend. Dies umso

mehr, als das von dieser zitierte Bundesgerichtsurteil ebenso wie die dort

verwiesenen weiteren Bundegerichtsurteile Auskunftsbegehren zwischen Privaten

und nicht solche gegenüber (Bundes-)Behörden betrafen (vgl. BGr,

18.

November 2020, 4A_277/2020, E. 5.4 mit Hinweisen auf BGE 138 III 425 und 141 III 119 sowie auf BGr, 3. Juli 2015, 4A_506/2014/4A_524/2014,

E. 8.4.2).

Die Beschwerdeführerin machte sodann geltend, die Polizei

sei durch die Einträge im POLIS-Register vorgefasst (gemeint: vorbefasst) und

habe ihr in letzter Zeit das Recht verweigert. Sollte sie dabei den

Polizeirapport vom 6. Oktober 2017 als kompromittierend betrachten, so ist

dies wenig überzeugend, nachdem bereits aus der ungeschwärzten Version

hervorgeht, dass eben gerade keine FU angeordnet wurde, mithin der

Polizeieinsatz unbegründet war.

Insgesamt ist das Interesse der Beschwerdeführerin an

einer vollständigen Akteneinsicht als nicht unerheblich zu bezeichnen.

4.7

Die

Interessen der im Polizeirapport genannten weiteren Personen an einer

Aufrechterhaltung der Anonymisierung bzw. Schwärzung können demgegenüber gemäss

derzeitigem Verfahrensstand nicht ohne Weiteres als überwiegend qualifiziert

werden.

Die dargelegte Häufung von im Ergebnis unbegründeten

Gefährdungsmeldungen relativiert das besondere Schutzinteresse von Informanten

im konkreten Fall. Anders als in BGE 122 I 153 kann derzeit nicht davon

ausgegangen werden, die Anzeige gegenüber der Kantonspolizei sei aus durchaus

positiven und fürsorgerischen Gründen erstattet worden (vgl. oben,

E. 4.1). Unter diesen Umständen kann derzeit auch das generelle

öffentliche Interesse daran, dass potenziell fürsorgerisch unterzubringende

Menschen den Behörden gemeldet werden und deshalb Meldeerstatter nicht immer

mit einer umfassenden Information der gemeldeten Person zu rechnen haben (oben,

E. 4.1–4.3), nicht entscheidend ins Gewicht fallen bzw. das private

Interesse der Meldeerstatter nicht massgebend verstärken.

Die Schutzwürdigkeit des Interesses der Beschwerdeführerin an

einer vollständigen Akteneinsicht kann nach derzeitigem Verfahrensstand auch

nicht einfach unter Hinweis auf ihre aktenkundigen POLIS-Einträge als

beschuldigte Person allein entkräftet werden. Es ist nicht ersichtlich, dass

die Vorinstanz erstellt hätte, inwiefern gegen die Beschwerdeführerin

strafrechtliche Sanktionen oder polizeiliche Massnahmen wegen Gewalt oder

Drohung verhängt worden sind. Welche konkreten unerlaubten Retorsionsmassnahmen

die Meldeerstatter zu befürchten hätten, hat die Vorinstanz nicht dargetan und

ist bislang aus den Verfahrensakten nicht abschätzbar.

4.8

Die

Dispositiv

Vorinstanzen haben es demnach unterlassen, die Interessen der

Beschwerdeführerin an einer vollständigen Zugangsgewährung genügend zu

evaluieren. Eine solche hätten sie zumindest näher in Betracht ziehen sollen.

Auch die entgegenstehenden Geheimhaltungsinteressen der Meldeerstatter sind

aktuell kaum abgeklärt, wobei diese nicht allein aus den POLIS-Einträgen über

die Beschwerdeführerin abgeleitet werden können (vgl. oben, E. 4.7). Die

umstrittene Verweigerung des Auskunftsrechts lässt sich auch nicht mittels

einer Vernichtung des fraglichen Polizeirapports rechtfertigen. Vielmehr ist

vorliegend eine konkrete Abwägung der entgegenstehenden Interessen aller

Verfahrensbeteiligten geboten.

Die Sache ist daher an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen,

sodass sie eine Anhörung der Meldeerstatter sowie gestützt darauf die

Interessenabwägung durchführe und einen neuen Entscheid über die vollständige

Zugangsgewährung fälle (vgl. Thönen, Kommentar IDG, § 26 N. 4 f.;

VGr, 30. November 2017, VB.2017.00416, E. 2.4; VGr, 6. Februar 2020, VB.2019.00732,

E. 2.6). Konkret wird die Beschwerdegegnerin die Meldeerstatter unter

Wahrung ihrer Anonymität und unter Zustellung eines zum Schutz der

Personendaten der Beschwerdeführerin in geeigneter Form geschwärzten Version

des Polizeirapports vom 30. Oktober 2017, POLIS-Nr. 01, zur

Stellungnahme einzuladen haben.

Dies führt zur teilweisen Gutheissung der Beschwerde unter

Aufhebung der Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 25. August 2021 und des

Rekursentscheids der Vorinstanz vom 15. Juni 2022.

5. Die

Gerichtskosten sind ausgangsgemäss der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen

(§ 65a in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Das

Gesuch der Beschwerdeführerin um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung

erweist sich entsprechend als gegenstandslos. Eine Umtriebsentschädigung wurde

von ihr nicht beantragt und stünde ihr mangels besonderen Aufwands auch nicht

zu (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).

6.

Letztinstanzliche kantonale

Rückweisungsentscheide sind als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) zu

qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477 E. 4.2).

Sie sind daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht

wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die

Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit

einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweis-

verfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. In

teilweiser Gutheissung der Beschwerde werden die Verfügung der

Beschwerdegegnerin vom 25. August 2021 und der Rekursentscheid der Sicherheitsdirektion

des Kantons Zürich vom 15. Juni 2022 aufgehoben.

Die Sache wird im Sinn der Erwägungen zur

Neubeurteilung an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'200.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 2'320.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4. Das

Gesuch der Beschwerdeführerin um unentgeltliche Prozessführung wird als

gegenstandslos abgeschrieben.

5. Es

wird keine Partei- oder Umtriebsentschädigung zugesprochen.

6. Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

7. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) die Sicherheitsdirektion.