Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00409

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2022.00409

Urteil

der 4. Kammer

vom 14. September 2022

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin

Selina Sigerist.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

Stadt Zürich,

vertreten durch den

Stadtrat der Stadt Zürich,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Urnenabstimmung

über die Verordnung über die Tagesschulen

der städtischen

Volksschule (Nichteintreten),

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. Anlässlich

der Sitzung vom 9. März 2022 fand im Gemeinderat der Stadt Zürich die

Detailberatung der Verordnung über die Tagesschulen der städtischen Volksschule

(nachfolgend: Verordnung über die Tagesschulen) statt (Protokoll 187. Sitzung

des Gemeinderats von Zürich, S. 4427 ff.). Daraufhin erhob A am

15. März 2022 Stimmrechtsrekurs an den Bezirksrat Zürich.

B. Am

6. April 2022 beschloss der Gemeinderat die Verordnung über die

Tagesschulen (Protokoll 193. Sitzung des Gemeinderats von Zürich,

S. 4569 ff.). Dieser Beschluss wurde am 13. April 2022 im

Amtsblatt der Stadt Zürich publiziert (Amtliche Mitteilung Nr. 2022/0234).

C. Mit

Eingabe vom 14. April 2022 erhob A wiederum Stimmrechtsrekurs an den

Bezirksrat, mit dem Eventualbegehren, der Rekurs sei als Anfechtung eines

Erlasses entgegenzunehmen.

Erwägungen

II.

Der Bezirksrat vereinigte die beiden Rekursverfahren mit

Präsidialverfügung vom 28. April 2022. Mit Beschluss vom 23. Juni

2022.

trat er auf die Rekurse nicht ein erhob keine Verfahrenskosten und sprach

keine Parteientschädigung zu.

III.

Am 4. Juli 2022 erhob A Beschwerde in

Stimmrechtssachen gegen den Rekursentscheid und beantragte im Wesentlichen,

unter Entschädigungsfolge sei der angefochtene Beschluss aufzuheben und die

Sache an den Bezirksrat zur materiellen Behandlung zurückzuweisen. Weiter

beantragte A, die Abstimmungsvorlagen seien für nicht abstimmungsfähig zu

erklären und die Abstimmung darüber auszusetzen.

Der Bezirksrat verzichtete am 7. Juli 2022 auf eine Vernehmlassung.

Die Stadt Zürich beantragte mit Beschwerdeantwort vom 12. Juli 2022 die

Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide des Bezirksrats

betreffend das Stimmrecht nach §§ 41 ff. des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)

zuständig.

1.2

Nimmt die Vorinstanz einen Rekurs

nicht an die Hand, ist die formell unterlegene rekurrierende Person

legitimiert, sich auf dem Rechtsmittelweg gegen den Nichteintretensentscheid zu

wehren (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG; vgl. Martin

Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],

Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 58). Die Beschwerdelegitimation des

Beschwerdeführers ist folglich zu bejahen. Da auch die übrigen

Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten. Obschon

der Beschwerdeführer im Rekursverfahren die Aussetzung der Abstimmung noch

nicht beantragt hat, stellt dieses Begehren keine unzulässige Erweiterung des

Streitgegenstands dar. Der Sachverhalt hat sich diesbezüglich weiterentwickelt

und das Begehren steht in einem engen Sachzusammenhang mit dem ursprünglichen

Begehren (vgl. Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 48; und

spezifisch zur Beschwerde in Stimmrechtssachen BGr, 29. Juli 2019,

1C_495/2017, E. 1.3 mit Hinweisen; VGr, 7. Januar 2021,

VB.2020.00405, E. 1.7).

2.

2.1

Die

Vorinstanz ist auf den Stimmrechtsrekurs des Beschwerdeführers vom

15.

März 2022 mit der Begründung nicht eingetreten, zum Zeitpunkt der

Rekurserhebung sei noch kein Beschluss des Gemeinderats vorgelegen, welcher mit

Rekurs hätte angefochten werden können. Deshalb fehle es an einem

Anfechtungsobjekt.

2.2

Der

Beschwerdeführer bringt diesbezüglich vor, mit der Detailberatung anlässlich

der Gemeinderatssitzung vom 9. März 2022 sei der Inhalt der Verordnung

über die Tagesschulen festgelegt worden, weshalb die Schlussabstimmung für die

Erhebung des Rekurses nicht abzuwarten gewesen sei.

2.3

Vorbereitungshandlungen zu einem

Parlamentsbeschluss, der nach Ansicht der Rekurrentin oder des Rekurrenten die

politischen Rechte der Stimmberechtigten verletzt, sind nicht mit

Stimmrechtsrekurs anfechtbar. Solange

noch die Möglichkeit besteht, dass das Parlament den das Stimmrecht angeblich

verletzenden Akt gar nicht vornimmt, besteht keine Veranlassung, dass sich die

Rechtsmittelbehörden bereits damit befassen (VGr, 27. Juli 2016, VB.2016.00360,

E. 2.3). Folglich trat die Vorinstanz auf den Rekurs des Beschwerdeführers

vom 15. März 2022 zu Recht nicht ein. Da der Beschwerdeführer in der Folge

auch die am 6. April 2022 im Gemeinderat durchgeführte Schlussabstimmung bzw. die vom Gemeinderat

in der Schlussabstimmung beschlossene Vorlage mit Stimmrechtsrekurs angefochten

hat, erwächst ihm durch den Nichteintretensentscheid auch kein Rechtsnachteil.

2.4

Der

Entscheid der Vorinstanz, auf den Rekurs vom 15. März 2022 nicht

einzutreten, ist folglich nicht zu beanstanden.

3.

3.1

Der Stimmrechtsrekurs

des Beschwerdeführers vom 14. April 2022 richtet sich gegen eine Handlung

des Gemeinderats, namentlich gegen den Erlass der Verordnung über die

Tagesschulen. Gegen die Verordnung über die Tagesschulen wurde, nachdem der

Gemeinderat darüber beschlossen hatte, das Parlamentsreferendum ergriffen.

Daraufhin entschied der Stadtrat gestützt auf § 11 Abs. 2 des

Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (LS 131.1), neben der durch den

Gemeinderat abgeänderten Fassung die ursprüngliche Fassung der Verordnung über

die Tagesschulen zur Abstimmung zu bringen. Entsprechend werden die

Stimmberechtigten der Stadt Zürich am 25. September 2022 an der Urne im

Rahmen einer Variantenabstimmung nach dem System des doppelten Ja mit

Stichfrage über zwei verschiedene Versionen der Verordnung über die Tagesschulen

abstimmen.

3.2

Der

Beschwerdeführer macht in seinem Stimmrechtsrekurs vom 14. April 2022 bzw.

in seiner Beschwerde geltend, der Inhalt der Verordnung über die Tagesschulen verstosse

gegen übergeordnetes Recht, weshalb die entsprechende Vorlage "nicht

abstimmungsfähig" sei.

3.3

§ 19 Abs. 1 lit. c VRG sieht vor, dass

Handlungen staatlicher Organe, welche die politische Stimmberechtigung der

Bürgerinnen und Bürger oder Volkswahlen oder Volksabstimmungen betreffen, mit

Rekurs angefochten werden können (sog. Stimmrechtsrekurs). Entsprechend können

mit Stimmrechtsrekurs nur unmittelbare Verletzungen des Stimm- und

Wahlrechts gerügt werden (Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar VRG,

§ 19 N. 64 [mit Hinweis], auch zum Folgenden). Der Stimmrechtsrekurs

dient hingegen nicht dazu, geltend zu machen, ein Rechtsakt sei inhaltlich

nicht rechtmässig oder verletze allgemein höherrangiges Recht (Hansjörg Seiler

in: ders. et al., Handkommentar zum Bundesgerichtsgesetz [BGG],

2.

Auflage, Bern 2015, Art. 82 N. 109; vgl auch Bosshart/Bertschi,

§ 19 N. 65; Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20 N. 112).

Der Stimmrechtsrekurs will einzig den Rechtsschutz in Bezug auf die

demokratische Beteiligung und Willensbildung sicherstellen und soll lediglich

dort erhoben werden können, wo ein direkter Zusammenhang mit der Ausübung des

Stimmrechts besteht (vgl. BGr, 7. Juli 2011, 1C_123/2011, E. 2.3). Im

Umstand, dass eine angeblich unrechtmässige Vorlage den Stimmbürgerinnen und

Stimmbürgern zur Abstimmung unterbreitet wird, liegt keine Verletzung des

Stimmrechts (BGr, 25. Oktober 2011, 1C_254/2011, E. 3.1.1, und 24. März

2011, 1C_495/2010, E. 2.2). Weder aus dem Bundesrecht noch aus dem

kantonalen oder kommunalen Recht ergibt sich ein Anspruch der

Stimmberechtigten, nur über materiell rechtmässige Vorlagen abzustimmen. Für

Vorlagen des Gemeindeparlaments ist im Vorfeld der Urnenabstimmung – anders als

etwa bei Volksinitiativen – keine Überprüfung der Gültigkeit bzw. der

Übereinstimmung mit dem übergeordneten Recht vorgesehen (vgl. § 148

Abs. 2 in Verbindung mit § 121 Abs. 1 des Gesetzes über die

politischen Rechte vom 1. September 2003 [LS 161] und Art. 28

der Kantonsverfassung vom

27.

Februar 2005 [LS 101]).

3.4

Die Frage,

ob eine Vorlage, die zur Abstimmung gelangt, gegen übergeordnetes Rechts

verstösst, kann nach dem Gesagten nicht Gegenstand eines Rechtmittels in

Stimmrechtssachen sein. Der Beschwerdeführer

begründete die von ihm geltend gemachte Verletzung der politischen Rechte in

seinem Stimmrechtsrekurs bzw. in seiner Beschwerde jedoch lediglich damit, dass

die Verordnung über die Tagesschulen gegen übergeordnetes Recht verstosse. Der

vom Beschwerdeführer vorgebrachte Rekurs- bzw. Beschwerdegrund ist folglich im

Rahmen eines Rechtsmittels in Stimmrechtssachen nicht zulässig. Da der Anwendungsbereich der Rechtsmittel

in Stimmrechtssachen daher vorliegend nicht eröffnet ist, ist die Vorinstanz zu

Recht nicht auf den

Stimmrechtsrekurs des Beschwerdeführers vom 14. April 2022 eingetreten,

weshalb die entsprechenden Beschwerdebegehren abzuweisen sind.

4.

4.1

Der

Beschwerdeführer beantragte in seinem Rekurs vom 14. April 2022, die

Eingabe sei eventualiter als Rekurs nach Art. 19 Abs. 1 lit. d

VRG entgegenzunehmen.

4.2

Gestützt

auf Art. 19 Abs. 1 lit. d VRG können gewisse Erlasse wie

beispielsweise Gemeindeverordnungen mit Rekurs angefochten werden. Im Rahmen

dieser sogenannten abstrakten Normenkontrolle können Erlasse auf ihre

Übereinstimmung mit dem übergeordneten Recht überprüft werden (§ 20 Abs. 2 VRG).

4.3

Über die Verordnung

über die Tagesschulen werden die Stimmberechtigten der Stadt Zürich am

25.

September 2022 entscheiden. Ob die Stimmberechtigten die Verordnung

annehmen und welcher Version sie zustimmen, steht noch nicht fest. Wie die

Vorinstanz richtig ausführt, fehlt es daher aktuell an einem tauglichen

Anfechtungsobjekt für eine Erlassanfechtung bzw. eine abstrakte Normenkontrolle

im Sinn von Art. 19 Abs. 1 lit. d VRG. Folglich trat die

Vorinstanz zu Recht nicht auf den Eventualantrag des Beschwerdeführers ein,

eine abstrakte Normenkontrolle vorzunehmen.

5.

Die Beschwerde ist nach dem Gesagten abzuweisen.

6.

Gestützt auf § 65a Abs. 2 in

Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG sind die Kosten des

vorliegenden Verfahrens auf die Gerichtskasse zu nehmen. Eine

Parteientschädigung ist dem Beschwerdeführer ausgangsgemäss nicht zuzusprechen

(§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 95.-- Zustellkosten,

Fr. 1'595.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.

Es

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen

30.

Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht,

1000.

Lausanne 14.

6.

Mitteilung an …