Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00413

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2022.00413

Urteil

der 3. Kammer

vom 12. Januar 2023

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Ersatzrichter

Christian Mäder, Gerichtsschreiber

Cyrill Bienz.

In Sachen

Stadt Winterthur,

Beschwerdeführerin,

gegen

Beschwerdegegner Nr. 1,

Beschwerdegegnerschaft Nrn. 2–11,

vertreten durch Nr. 6,

Beschwerdegegnerschaft Nrn. 12–18,

vertreten durch Nr. 12,

Beschwerdegegnerschaft Nrn. 19–72,

vertreten durch Nr. 19,

Beschwerdegegnerinnen Nrn. 73–74,

vertreten durch RA G,

Beschwerdegegnerschaft,

betreffend Verkehrsanordnung,

hat

sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Der Stadtrat Winterthur beschloss am 21. April

2021 eine Verkehrsanordnung am Knoten Tösstalstrasse/Unterer Deutweg/Oberer

Deutweg/Pflanzschulstrasse (Zwingliplatz). Diese sieht ein Linksabbiegeverbot

auf den Zufahrten Tösstalstrasse West, Unterer Deutweg und Oberer Deutweg vor.

Erwägungen

II.

Die hiergegen erhobenen Rekurse hiess die

Statthalterin des Bezirks Winterthur am 2. Juni 2022 gut und hob den

angefochtenen Beschluss auf. Die Verfahrenskosten wurden der Stadt Winterthur

auferlegt und diese überdies verpflichtet, zwei anwaltlich vertretenen

Rekurrentinnen eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 300.- zu

bezahlen.

III.

Mit Beschwerde vom 4. Juli 2022

beantragte namens der Stadt Winterthur der Rechtsdienst des Baupolizeiamts dem

Verwaltungsgericht:

"1. Die

Verfügung des Statthalteramtes Bezirk Winterthur vom 2. Juni 2022 (…) sei

aufzuheben und die Verkehrsanordnung des Stadtrats Winterthur vom 21. April

2021.

am Knoten Tösstalstrasse/Unterer Deutweg/Oberer Deutweg/Pflanzschulstrasse

(Zwingliplatz) sei wiederherzustellen.

2.

Eventualiter

seien die Kosten des (…) Rekursverfahrens neu zu verlegen.

3.

Unter

Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der hierfür solidarisch haftenden

Beschwerdegegnerschaft."

In seiner Vernehmlassung vom 12. Juli 2022 schloss das

Statthalteramt auf Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdegegnerschaft 12–18

erklärte am 14./26. Juli 2022 ihr Desinteresse am Rechtsmittelverfahren.

Mit Eingabe vom 18. August 2022 teilte die Beschwerdegegnerschaft 2–11

dem Gericht mit, in dieser Sache "keine weiteren Schritte (zu)

unternehmen". Die Beschwerdegegnerinnen 73 und 74 liessen am 19. August

2022.

beantragen, dass die Beschwerde – unter Zusprechung einer

Parteientschädigung – abzuweisen sei, soweit darauf eingetreten werden könne.

Am 26. August 2022 beantragte auch der Beschwerdegegner 1 die Abweisung

der Beschwerde samt einer Parteientschädigung. Desgleichen lautet der Antrag

der Beschwerdegegnerschaft 19–72 vom 6. September 2022 auf Abweisung

der Beschwerde. Daraufhin hielten die Beschwerdeführerin mit Replik vom 11. Oktober

2022.

sowie die Beschwerdegegnerschaft 19–72 sowie die Beschwerdegegnerinnen 73

und 74 mit Dupliken vom 24. Oktober 2022 bzw. 7. November 2022 an

ihren Anträgen fest.

Auf die Erwägungen des Rekursentscheids und die Parteivorbringen wird,

soweit wesentlich, in den nachfolgenden Urteilsgründen zurückgekommen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss

§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) sachlich und

funktionell zuständig.

1.2

Die

Beschwerdeführerin als Gemeinwesen ist nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG grundsätzlich nur dann zur Beschwerde legitimiert, wenn sie

durch die Anordnung wie eine Privatperson berührt ist und ein schutzwürdiges

Interesse an deren Aufhebung hat (lit. a), die Verletzung von Garantien

rügt, die ihr die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder

bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen

anderweitig verletzt ist, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr

Finanz- oder Verwaltungsvermögen (lit. c).

Gemäss Art. 3 Abs. 4 Satz 3

des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 (SVG; SR 741.01)

sind die Gemeinden zur Beschwerde berechtigt, wenn Verkehrsmassnahmen (im Sinn

dieses Absatzes) auf ihrem Gebiet angeordnet werden. Dieses spezialgesetzliche

Beschwerderecht der Gemeinde, welches auch für den kantonalen Instanzenzug gilt

(vgl. die einschlägige Botschaft, in BBl 1986 III 209 ff., 213) und eine Berufung

auf eine allfällig in diesem Bereich bestehende Gemeindeautonomie erübrigt (Eva

Maria Belser in: Basler Kommentar zum Strassenverkehrsgesetz, Basel 2014,

Art. 3 N. 89 und 92), besteht unabhängig davon, ob die Gemeinde – wie

hier – als (im Sinn von Art. 3 Abs. 2 Satz 2 SVG kantonal

delegierte) erstverfügende Instanz auftrat oder nicht (René Schaffhauser,

Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrechts, Band I, 2. A.,

Bern 2002, Rn. 138, unter Hinweis auf Bundesrat, 27. Mai 1992, VPB

57/1993 Nr. 22A E. 2). Um eine Verkehrsmassnahme nach Art. 3

Abs. 4 SVG handelt es sich dann, wenn die Beschränkung durch ein

Vorschrifts- oder Vortrittssignal oder durch ein anderes Signal oder eine

Markierung mit Vorschriftscharakter angezeigt wird (Bundesrat, 13. Januar

1999, VPB, 63/1999 Nr. 55, E. 4a), wobei es bei Verkehrsanordnungen

in Form von Fahrverboten die Abgrenzung zum sog. Totalfahrverbot gemäss

Art. 3 Abs. 3 SVG im Auge zu behalten gilt (VGr., 26. August

2021, VB.2021.00508, E. 1.2). Das vorliegend umstrittene

Linksabbiegeverbot auf drei Zufahrten zur Tösstalstrasse stellt eine

funktionelle Verkehrsanordnung im Sinn von Art. 3 Abs. 4 SVG dar.

Damit ist die Beschwerdeführerin nach Art. 3 Abs. 4 Satz 3 SVG

zur Ergreifung des vorliegenden Rechtsmittels legitimiert, ohne dass weiter zu

prüfen wäre, ob sie hierzu auch nach Massgabe von § 21 Abs. 2 VRG

berechtigt wäre. Auf die Beschwerde ist demzufolge einzutreten.

1.3

Im Licht

der nachfolgenden Erwägungen erweist sich das Verfahren als spruchreif. Weil

der Sachverhalt aus den Akten hinreichend klar hervorgeht, erübrigt sich ein

gerichtlicher Augenschein. Ebenso wenig bedarf es weiterer

Untersuchungshandlungen.

2.

2.1

2.1.1

Die

Beschwerdeführerin macht geltend, dass verschiedene Beschwerdegegner und -gegnerinnen

nicht zum Rekurs legitimiert gewesen seien. Die Vorinstanz hätte diese

Prozessvoraussetzung von Amtes wegen prüfen müssen und nicht aus

prozessökonomischen Gründen offenlassen dürfen. Zumindest hätte die fehlende

Legitimation einzelner Anfechtender bei der Verlegung der Verfahrenskosten

berücksichtigt werden müssen.

2.1.2

Zu

Rekurs und Beschwerde ist berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung

berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung

hat (§ 21 Abs. 1 und § 49 VRG). Das erfolgreiche Rechtsmittel

müsste der rechtsmittelführenden Partei einen praktischen Nutzen eintragen bzw.

einen Nachteil abwenden, den der negative Entscheid zur Folge hätte (Martin

Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014.

[Kommentar VRG], § 21 N. 15). Zur direkten Anfechtung von

funktionellen Verkehrsanordnungen im Sinn von Art. 3 Abs. 4 SVG sind

neben den Eigentümern der betreffenden Strassenparzelle auch alle

Verkehrsteilnehmenden befugt, welche die mit einer Beschränkung belegte Strasse

mehr oder weniger regelmässig benützen. Zusätzlich müssen die Betreffenden

indessen glaubhaft machen, dass das Projekt für sie unter Würdigung der

gesamten Umstände Beeinträchtigungen von einer gewissen Intensität zur Folge

hat (vgl. VGr, 10. Februar 2022, VB.2021.00337, E. 3.1, 26. August

2021, VB.2021.00508, E. 2.3; 30. September 2021, VB.2020.00608,

E. 2.1, je mit weiteren Hinweisen). Die Anforderungen an das Ausmass und

die Wahrscheinlichkeit der Beeinträchtigung sind nicht besonders hoch. So

genügt es, wenn "gewisse Verzögerungen" für den Verkehr nicht

auszuschliessen sind oder "eine gewisse Einschränkung" der

Verkehrssicherheit für Fussgänger nicht von der Hand zu weisen ist (Bertschi,

§ 21 N. 48 f.).

2.1.3

Der

Beschwerdeführerin ist zwar insoweit beizupflichten, dass eine Rechtsmittel­instanz

die Legitimation eines Anfechtenden aus verfahrenswirtschaftlichen Gründen

meistens dann ungeprüft lässt, wenn diese Prozessvoraussetzung im konkreten

Fall als zweifelhaft erscheint, das Rechtsmittel jedoch aus anderen formellen

oder materiellen Gründen klar erfolglos ist (vgl. etwa VGr, 5. Mai 2022,

VB.2021.00609, E. 7.1; 28. April 2022, VB.2021.00837, E. 1.2).

Dass die Vorinstanz zum Schluss gekommen ist, der Rekurs sei gutzuheissen und

die angefochtene Verkehrsanordnung aufzuheben, begründete jedoch keine

Verpflichtung, die Rekurslegitimation jedes einzelnen Anfechtenden zu prüfen.

Die Beschwerdeführerin stellt zu Recht nicht in Abrede, dass zumindest mit Bezug

auf mehrere Grundstücke von Anfechtenden beim Zwingliplatz die erforderliche

Beziehungsnähe ausgewiesen und die mit den streitigen Linksabbiegeverboten

verbundenen Nachteile hinreichend dargelegt worden sind. Weil die Vorinstanz

unter diesen Umständen die Sache ohnehin materiell beurteilen musste, hätte es

aus prozesswirtschaftlichen Gründen keinen Sinn gemacht, die

Anfechtungsbefugnis aller 74 Rekurrierenden im Einzelnen zu prüfen. Daran

ändert nichts, dass sich für das Verwaltungsgericht – ungeachtet des Prozessausgangs

– die Frage stellt, ob und wie die Regelung der Kosten- und

Entschädigungsfolgen durch die Vorinstanz zu ändern sei (vgl. hinten E. 7).

3.

3.1

Die

Tösstalstrasse als kantonale Hauptverkehrsstrasse zweigt am östlichen Rand der

Altstadt von Winterthur von der Technikumstrasse in südöstlicher Richtung ab.

Knapp 1 km davon entfernt befindet sich der fünfarmige, durch eine

Lichtsignalanlage gesteuerte Knoten Tösstal­strasse/Unterer Deutweg/Oberer

Deutweg/Pflanzschulstrasse (Zwingliplatz), einer der grössten Knotenpunkte in

Winterthur. Im Jahr 2005 wurde der Knoten zwecks Verbesserung der

Verkehrssicherheit und des Verkehrsflusses für rund Fr. 9.5 Mio. umfassend

saniert. Unter Berücksichtigung des Erneuerungszyklus sollte eine

Totalsanierung des Knotens erst nach rund 40 Jahren stattfinden. Aufgrund des

zwischenzeitlich angestiegenen Verkehrsaufkommens ist der Zwingliplatz wieder

überlastet, was zu Verzögerungen im Busverkehr führt.

3.2

Ein

Projektteam erstellte zusammen mit den Planungsbüros D AG und E AG

eine Planungsstudie. Im Schlussbericht vom 17. August 2016 wurde mit Bezug

auf den Zwingliplatz die Aufhebung von einzelnen Linksabbiegern (Unterer und

Oberer Deutweg sowie Tösstalstrasse auswärts) empfohlen. Damit lasse sich der

Knoten wesentlich vereinfachen und die Umlaufzeit von 140 auf 90 Sekunden

vermindern. Die Aufhebung einzelner Linksabbieger betreffe nur wenige

Autofahrer; diesen stünden jedoch vertretbare Alternativrouten zur Verfügung.

Als Alternative prüften die Planer die Umgestaltung des Zwingliplatzes in einen

Kreisverkehr. Dass ein solcher in der Morgenspitzenstunde eine ungenügende

Kapazität aufweise, wurde als unproblematisch beurteilt. Bei einer späteren

Totalsanierung des Platzes sei diese Option nochmals genauer zu prüfen.

3.3

In einer

weiteren "Verkehrsstudie Zwingliplatz" der E AG vom 12. Juni

2019.

wurden die beiden Knotenvarianten "LSA optimiert" (Aufhebung

Linksabbieger) und "Kreisverkehr" (vierarmiger Kreisverkehr ohne

Aufhebung von Verkehrsbeziehungen) auf der Grundlage von aktuellen

Verkehrszahlen nochmals überprüft und einander gegenübergestellt. Die Studie

kam zum Schluss, dass die Variante Kreisverkehr den Vorzug verdiene. Die

Sachbearbeiter empfehlen der Stadt Winterthur, die Bestvariante

"Kreisverkehr" weiterzuverfolgen und in einem nächsten Schritt

Aspekte wie Konkretisierung der ÖV-Priorisierung, Lage und Gestaltung der

Haltestelle Deutweg, Konkretisierung der Gestaltung des Kreisverkehrs sowie die

Ausgestaltung der Schulwegquerungen vertieft zu klären.

4.

4.1

Gemäss

Art. 3 Abs. 4 SVG können die Kantone Verkehrsbeschränkungen oder

Anordnungen erlassen, soweit der Schutz der Bewohner oder gleichermassen

Betroffener vor Lärm und Luftverschmutzung, die Sicherheit, die Erleichterung

oder Regelung des Verkehrs, der Schutz der Strasse oder andere in den örtlichen

Verhältnissen liegende Gründe dies erfordern (Satz 1). Art. 3

Abs. 4 SVG belässt den Kantonen für diese sogenannten funktionellen

Verkehrsbeschränkungen einen weiten Rahmen. Neben strassenbautechnischen und

verkehrspolizeilichen Gründen können auch andere in den örtlichen Verhältnissen

liegende Gründe Verkehrsbeschränkungen oder Anordnungen rechtfertigen. Es

kommen alle Massnahmen in Betracht, die der Verkehrssicherheit und -regelung im

weitesten Sinn dienen und die nicht als Totalfahrverbote im Sinn von

Art. 3 Abs. 3 SVG ausgestaltet sind (VGr, 13. Juli 2017,

VB.2016.00455, E. 2 mit Hinweis auf Belser, Art. 3

N. 50 ff., 61).

4.2

Verkehrsanordnungen

sind regelmässig mit komplexen Interessenabwägungen verbunden. Entsprechend der

Natur der Sache liegt die Verantwortung für die Zweckmässigkeit und Wirksamkeit

solcher Massnahmen in erster Linie bei den verfügenden Behörden, denen dabei

ein erheblicher Gestaltungsspielraum zukommt (BGr, 9. November 2007,

2A.70/2007, E. 3.2; VGr, 13. Juli 2017, VB.2016.00455,

E. 2). Das Verwaltungsgericht ist nach § 50 VRG auf die

Rechtskontrolle beschränkt und prüft angefochtene Anordnungen nicht auf ihre

Angemessenheit hin. Ein gerichtliches Eingreifen rechtfertigt sich vor diesem

Hintergrund und in Anlehnung an die bundesgerichtliche Praxis namentlich dann,

wenn die zuständigen Behörden von unzutreffenden tatsächlichen Annahmen

ausgehen, rechtswidrige Zielsetzungen verfolgen, bei der Ausgestaltung der

Massnahme ungerechtfertigte Differenzierungen vornehmen oder notwendige

Differenzierungen unterlassen oder sich von erkennbar grundrechtswidrigen

Interessenabwägungen leiten lassen (BGr, 16. Juni 2017, 1C_37/2017,

E. 3.1 mit Hinweisen).

5.

5.1

Die Vorinstanz

erwog im Rekursentscheid, dass es sich bei der E AG um ein unabhängiges

und sachkundiges Unternehmen handle. Nachdem sie im Steuerungs- und

Dosierungskonzept vom 17. August 2016 noch die Knotenvariante "LSA

optimiert" empfohlen habe, favorisiere sie in der Verkehrsstudie

Zwingliplatz vom 12. Juni 2019 nunmehr die Weiterverfolgung der Variante

"Kreisverkehr". Entgegen den Ergebnissen der neueren Verkehrsstudie

halte die Stadt Winterthur an den überholten Verkehrszahlen im Konzept von 2016

fest und bevorzuge die Knotenvariante "LSA optimiert". Nach den Akten

sei davon auszugehen, dass die Erkenntnisse der Studie von 2019 dem Amt für

Verkehr nicht mitgeteilt worden seien. Daher tue es nichts zur Sache, dass

dieses die Knotenvereinfachung mit Schreiben vom 26. November 2019

begrüsst und am 3. Mai 2021 als mit Art. 104 Abs. 2bis

der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV) vereinbar

erachtet habe. Dasselbe gelte für das Betriebs- und Gestaltungskonzept

"BGK Tösstal" vom 6. Mai 2021, in dem die Knotenvariante

"Kreisverkehr" ebenfalls keinen Einzug in die Verkehrssimulation

erhalten habe. So wie ein Gericht nur aus triftigen Gründen von einer

gerichtlichen Expertise abweichen dürfe, gelte dies auch für die verfügende

Instanz. Aus welchem Grund der Stadtrat die Knotenvariante "LSA

optimiert" entgegen der Empfehlung der Studie vom 12. Juni 2019

bevorzugt habe, sei nicht schlüssig zu erkennen. Zwar habe die Rekursgegnerin

ausgeführt, dass eine Umgestaltung des Zwingliplatzes in einen Kreisel mit sehr

grossen baulichen Anpassungen und hohen Kosten verbunden sei, weshalb man diese

Variante verworfen habe. Indessen sei auch vor dem Hintergrund beschränkter

finanzieller Ressourcen nicht ersichtlich, weshalb eine von den Experten als

nicht genügend leistungsfähig gewürdigte Variante den Vorzug erhalten habe,

zumal schon im Konzept von 2016 die nochmalige Prüfung der Variante

Kreisverkehr bei der künftigen Totalsanierung des Platzes empfohlen worden sei.

Daher gebe es keinen vernünftigen Grund, der das Abweichen von der Expertise

rechtfertige. Nach dem Gesagten erweise sich die angefochtene Massnahme mangels

Eignung als unverhältnismässig und sei daher aufzuheben.

5.2

Zur

Begründung ihrer Beschwerde macht die Beschwerdeführerin geltend, dass die Vorinstanz

wohl die im Rekursverfahren vorgetragenen Argumente zugunsten der angefochtenen

Knotenvariante "LSA optimiert" erwähnt, sie jedoch nicht näher

geprüft habe, was einer Verletzung des rechtlichen Gehörs gleichkomme. Indem

die Vorinstanz einzig die Varianten "Kreisel" und "LSA

optimiert" einander gegenübergestellt habe, ohne weitere Gesichtspunkte zu

berücksichtigen, habe sie das Willkürverbot und die Gemeindeautonomie verletzt.

Richtigerweise hätte sie darauf abstellen müssen, dass die angefochtene Lösung

"LSA optimiert" eine Verbesserung des Verkehrsflusses gegenüber dem

bestehenden Zustand bringe und die Variante "Kreisel" als

Strassenbauprojekt noch nicht realisiert werden könne. Die Massnahme sei sowohl

für die Anstösser als auch für die Gewerbetreibenden am Zwingliplatz zumutbar,

weil die Zufahrten nur geringfügig eingeschränkt würden. Dass die Vorinstanz

anstelle einer verkehrslenkenden Massnahme ein Strassenbauprojekt vorziehe,

obwohl der Zwingliplatz noch keiner Sanierung bedürfe, missachte ferner die

Projektierungsgrundsätze von § 14 des Strassengesetzes vom 27. September 1981

(StrG). Das strittige Konzept sei von Anfang an vom zuständigen Amt für

Mobilität begleitet worden. In ihrer Replik betont die Beschwerdeführerin, dass

mit der angefochtenen Massnahme nicht nur eine geringfügige, sondern vielmehr

eine markante Verbesserung des Verkehrsflusses erreicht werde. Wenn mit einem

teuren, jedoch erst nach Jahren umsetzbaren Strassenbauprojekt die bestehenden

Verkehrsprobleme noch besser gelöst werden könnten, dürfe einer einfachen und

schnell umsetzbaren Verkehrsanordnung deswegen nicht die Eignung abgesprochen

werden.

5.3

Der

Beschwerdegegner 1 betont im Wesentlichen die übermässige Beeinträchtigung von

sich und weiteren Anstössern durch die angefochtene Massnahme, während der

Beschwerdegegner 19 die Rekurslegitimation der Anfechtenden verteidigt. Die

Beschwerdegegnerinnen 73 und 74 halten fest, dass die Wahl der optimalen

Massnahme zur Verbesserung der Verkehrssituation kein komplexes technisches

Fachwissen erfordert habe, das eine zurückhaltende Prüfung seitens der

Vorinstanz geboten hätte. Der Vorinstanz könne daher keine

Ermessensüberschreitung oder gar Willkür vorgeworfen werden. Die Verkehrsstudie

"Zwingliplatz" komme zum Schluss, dass die Überlastung des Knotens

bestehen bleibe und der Rückstau an den Nachbarknoten zunehme. Unter diesen

Umständen fehle der Knotenlösung "LSA optimiert" die volle

Leistungsfähigkeit. Eine Verletzung von § 14 StrG liege nicht vor, weil

die dort statuierte Vorgangregel nur bei gleicher oder vergleichbarer

Zweckmässigkeit der möglichen Massnahmen greife. Der von der Beschwerdeführerin

eingeholte erweiterte Variantenvergleich tue nichts zur Sache, weil er sich

einzig mit den Vorzügen der Knotenlösung "LSA optimiert" befasse.

Auch ökonomisch mache es keinen Sinn, vor der Behebung des Problems eine mangelhafte

Zwischenlösung zu realisieren. Schliesslich habe die Beschwerdeführerin mit der

strittigen Verkehrsanordnung Art. 104 Abs. 2bis KV zu

Unrecht ausser Acht gelassen, nachdem diese Norm am 1. Februar 2018 in

Kraft getreten sei und die Verkehrsstudie "Zwingliplatz" am 12. Juni

2019.

vorgelegen habe.

6.

6.1

Die

Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung des rechtlichen Gehörs durch die Vorinstanz.

Der Anspruch auf rechtliches Gehör umfasst als Mitwirkungsrecht alle

Befugnisse, die einer Partei einzuräumen sind, damit sie in einem Verfahren

ihren Standpunkt wirksam zur Geltung bringen kann (BGE 135 II 286 E. 5.1

mit Hinweisen; BGr, 16. Juli 2018, 2C_546/2017, E. 2.2). Dazu gehört

unter anderem auch die gehörige Begründung des Entscheids (BGE 143 IV 40

E. 3.4.3). Die Begründungspflicht als Teilgehalt des verfassungsmässigen

Anspruchs auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) verpflichtet die Behörde, die

Vorbringen der rechtsuchenden Partei tatsächlich zu hören, ernsthaft zu prüfen

und in ihrer Entscheidfindung angemessen zu berücksichtigen. Die Begründung

muss so abgefasst sein, dass der Betroffene den Entscheid gegebenenfalls

sachgerecht anfechten kann. Sie muss kurz die wesentlichen Überlegungen nennen,

von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich der Entscheid

stützt. Nicht erforderlich ist, dass sich die Begründung mit allen

Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen

ausdrücklich widerlegt (zum Ganzen BGE 136 I 184 E. 2.2.1).

Zwar trifft es zu, dass die Vorinstanz im

angefochtenen Entscheid die Parteistandpunkte sehr ausführlich wiedergegeben

hat, während deren rechtliche Würdigung vergleichsweise summarisch ausgefallen

ist. Gleichwohl stellt die kurze Begründung keine Gehörsverletzung dar. Denn

die entscheidwesentlichen Argumente gehen daraus hervor und die Stadt

Winterthur war in der Lage, sich vor Verwaltungsgericht dagegen zu wehren.

6.2

Beim

Steuerungs- und Dosierungskonzept (ÖV-Hochleistungskorridor), Achse Töss – Hauptbahnhof – St. Gallerstrasse und Achse Wülflingen – Hauptbahnhof – Seen handelt es sich gemäss Titel zum Schlussbericht vom 17. August

2016.

um eine Planungsstudie. Auftraggeberin war die Stadt Winterthur, dessen

Amt für Städtebau, Raum und Verkehr, die Projektleitung innehatte. Neben

zahlreichen städtischen Funktionären und externen Sachverständigen wirkten

Angestellte der Planungsbüros D AG und E AG mit. Die Verkehrsstudie

Zwingliplatz (Berichtsentwurf; Tiefbauamt Stadt Winterthur) vom 12. Juni

2019.

wurde von drei Sachbearbeitern der E AG und der F AG erstellt. Der

Stadtrat war verpflichtet, deren Erkenntnisse zu berücksichtigen und nicht ohne

Not von diesen Empfehlungen abzuweichen (VGr, 11. August 2016, VB.2016.00012,

E. 2.3; BGE 136 II 539 E. 3.2; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7

N. 146 f.). Indessen beschränkt sich diese Verpflichtung auf die von

den Experten untersuchten verkehrsmässigen Gesichtspunkte. Soweit der Stadtrat

– wie nachfolgend in E. 6.5 auszuführen ist – weitere Aspekte zu

berücksichtigen hatte, war er in seiner Entscheidfindung frei.

6.3

Kommt

einer Gemeinde Autonomie in einem bestimmten Sachbereich zu, kann sie sich

dagegen zur Wehr setzen, dass eine kantonale Behörde in einem

Rechtsmittelverfahren ihre Prüfungsbefugnis überschreitet oder die den

betreffenden Sachbereich ordnenden kommunalen, kantonalen oder

bundesrechtlichen Vorschriften falsch anwendet (BGE 126 I 133

E. 2; VGr, 29. November 2018, VB.2018.00072, E. 5.2, auch zum

Folgenden). Die einer Behörde bzw. einer Gemeinde zukommende relativ erhebliche

Gestaltungs- bzw. Entscheidungsfreiheit ist mit anderen Worten von der

Rekursbehörde zu respektieren. Die Rekursinstanz darf daher nicht einfach eine

eigene, gleichermassen vertretbare Beurteilung der Streitangelegenheit

vornehmen. Andererseits kommt der Gemeindeautonomie auch kein allgemeiner

Vorrang zu, sondern es ist den im konkreten Einzelfall auf dem Spiel stehenden

Interessen genügend Rechnung zu tragen (vgl. Marco Donatsch, Kommentar VRG,

§ 20 N. 59 und N. 67, § 50 N. 37). Im Schnittbereich

der Gewährung eines effektiven Rechtsschutzes und der Wahrung der

Gemeindeautonomie ist daher eine wertende Abwägung vorzunehmen, welche im

konkreten Fall das öffentliche Interesse an der Massnahme und die durch ihre

Wirkungen beeinträchtigten privaten Interessen der Betroffenen miteinander

vergleicht (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 556).

Zwischen der Gemeindeautonomie und dem

verfassungsmässigen Anspruch auf Ausschöpfung der Überprüfungsbefugnis ist im

Sinn eines möglichst schonenden Ausgleichs der verschiedenen Verfassungs- und

Grundrechtsinteressen praktische Konkordanz herzustellen. Dabei ist auch dem

Interesse an einem effektiven Rechtsschutz Beachtung zu schenken (Art. 77

Abs. 1 KV, vgl. auch VGr. 17. Dezember 2013, VB.2013.00468,

E. 4.2.4). Folgerichtig haben die kantonalen Rechtsmittelinstanzen den im

konkreten Einzelfall auf dem Spiel stehenden Interessen, also auch dem

Rechtsschutzbedürfnis der Beteiligten, verstärkt Rechnung zu tragen (Donatsch,

§ 20 N. 67).

Dabei ist zu beachten, dass die

Prüfungsbefugnis des Verwaltungsgerichts auf Rechtsverletzungen sowie die

unrichtige oder ungenügende Feststellung des Sachverhalts beschränkt ist

(§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und

b sowie Abs. 2 VRG). Verkehrsanordnungen sind zudem regelmässig mit

komplexen Interessenabwägungen verbunden. Die kommunalen Behörden besitzen

dabei einen erheblichen Gestaltungsspielraum (VGr, 9. April 2015,

VB.2014.00510).

6.4

Gemäss

dem in der Volksabstimmung vom 13. März 2017 angenommenen und auf 1. Februar

2018.

in Kraft gesetzten Art. 104 Abs. 2bis KV sorgt der

Kanton für ein leistungsfähiges Staatsstrassennetz für den motorisierten

Privatverkehr. Eine Verminderung der Leistungsfähigkeit einzelner Abschnitte

ist im umliegenden Strassennetz mindestens auszugleichen. Es steht fest, dass

diese Bestimmung mit Bezug auf den angefochtenen Stadtratsbeschluss vom 21. April

2021.

anwendbar ist. Zu ihrer Auslegung hat das Amt für Mobilität der Volkswirtschaftsdirektion

am 8. März 2021 eine Anwendungshilfe erlassen (vgl.

www.zh.ch/de/mobilitaet/strassennetz/staedte-zuerich-und-winterthur.html). Bei

der Töss­talstrasse handelt es sich um eine Strasse mit überkommunaler

Bedeutung, was ihrer Funktion nach einer Staatsstrasse entspricht. Gemäss

§ 43 ff. StrG planen, projektieren und realisieren die beiden Städte

Strassen mit überkommunaler Bedeutung eigenständig. Der Kanton nimmt bei der

Projektentwicklung eine Aufsichtsrolle ein. Diese Aufgabe hat das zuständige

Amt wahrgenommen, wie dessen Schreiben vom 26. November 2019 und 3. Mai

2021.

an das Tiefbauamt der Stadt Winterthur belegen. Die streitbetroffenen

Linksabbiegeverbote bewirken offensichtlich keine Verminderung der

Leistungsfähigkeit der Tösstalstrasse, sondern mittels Verbesserung des

Verkehrsflusses im Gegenteil eine Steigerung. Eine Verletzung von Art. 104

Abs. 2bis KV fällt daher insoweit ausser Betracht. Dass die Umlenkung

der Verkehrsströme möglicherweise zu einem – höchstens geringfügigen –

Mehrverkehr auf der St. Gallerstrasse führt, steht ebenso wenig im

Widerspruch zu dieser Norm.

6.5

6.5.1

Die

Bestimmung von § 14 StrG betreffend die Projektierungsgrundsätze ist am 18. November

2019.

revidiert worden (in Kraft gesetzt auf den 1. August 2020). Dabei

wird als neue Leitlinie in § 14 Abs. 1 Satz 2 StrG festgehalten, dass

verkehrslenkende Massnahmen dem Bau neuer Verkehrsflächen vorgehen. Sodann

bestimmt § 14 Abs. 3 StrG, dass die Bedürfnisse des öffentlichen

Verkehrs prioritär, diejenigen der zu Fuss Gehenden und der Velofahrenden

angemessen zu berücksichtigen sind.

6.5.2

Wie

die Verkehrsstudie Zwingliplatz vom 12. Juni 2019 festhält, führt die

Knotenvariante "LSA optimiert" zu einer Verbesserung des

Verkehrsflusses gegenüber der heutigen Situation, jedoch nicht zu einer

genügenden Leistungsfähigkeit in den Morgen- und Abendspitzenstunden. Diese sei

eher mit der Knotenvariante "Kreisverkehr" zu erreichen, weshalb deren

Weiterverfolgung empfohlen werde. Weil die Parteien insoweit keine Einwendungen

erheben, rechtfertigt sich die Annahme, dass die Feststellungen der Studie von

2019.

auch im heutigen Zeitpunkt noch gelten. Es kann offenbleiben, ob die

Knotenvariante "LSA optimiert", die immerhin noch in der

Planungsstudie vom 17. August 2016 favorisiert worden ist, gegenüber dem

heutigen Zustand zu einer erheblichen Verbesserung des Verkehrsflusses auf der

Tösstalstrasse führt, wie die Beschwerdeführerin annimmt, oder bloss zu einer

marginalen, wie die Beschwerdegegnerschaft dartut. Jedenfalls erscheint es als

plausibel und darf somit davon ausgegangen werden, dass die Aufhebung von drei

Linksabbiegern tatsächlich zu einer Verflüssigung des Verkehrs beiträgt.

6.5.3

Den

verkehrstechnischen Vorzügen einer Kreisellösung stehen jedoch gewichtige

Nachteile gegenüber, welche die Vorinstanz nicht in Betracht gezogen hat. So

ist bei einem Strassenbauprojekt aller Erfahrung nach mit einer längeren

Realisierungszeit zu rechnen. Die Variante "Kreisverkehr" ist mit

deutlich höheren Kosten verbunden, während die streitgegenständliche Massnahme "LSA

optimiert" mit Kosten von nur rund Fr. 300'000.- umgesetzt werden

kann. Wie die Skizze des Kreisels in der Verkehrsstudie Zwingliplatz zeigt,

erfordert ein solches Vorhaben formelle (Teil-)Enteignungen von Land der

Anstösser, was wiederum Rechtsmittelverfahren und damit weitere Verzögerungen

nach sich ziehen dürfte. Grosses Gewicht kommt dem wirtschaftlich motivierten

Einwand der Stadt Winterthur gegen die Schaffung eines Kreisels zu. Nachdem der

Zwingliplatz im Jahr 2005 saniert worden ist und sich der Erneuerungszyklus

unstreitig auf rund 40 Jahre beläuft, macht es mit Blick auf das

Wirtschaftlichkeitsgebot von § 14 Abs. 1 StrG tatsächlich Sinn, mit

dessen Umgestaltung im heutigen Zeitpunkt noch zuzuwarten.

6.5.4

Nach

dem Gesagten erscheint die streitbetroffene Knotenvariante "LSA

optimiert" als geeignet, die heute ungenügende Leistungsfähigkeit der

Tösstalstrasse zwar nicht umfassend zu beheben, so doch deutlich zu verbessern.

Dass an dieser Massnahme ein gewichtiges öffentliches Interesse besteht,

insbesondere für die zahlreichen Nutzer des öffentlichen Verkehrs, liegt auf

der Hand. Mit der Verflüssigung des Verkehrs verringern sich auch die

Emissionen an Luftschadstoffen, was gewichtigen Interessen des Umweltschutzes

(Art. 74 BV) dient (vgl. VGr, 16. Juni 2022, VB.2021.00513, E. 7.5;

zum Ganzen: Christoph J. Rohner, Erlass und Anfechtung von lokalen Verkehrsanordnungen,

Zürich/St. Gallen 2012, S. 83 ff.). Zudem werden die

Einwirkungen auf die unmittelbaren Strassenanlieger etwas vermindert.

Demgegenüber erschwert die Aufhebung der heutigen Linksabbiegemöglichkeiten mindestens

gewissen Beschwerdegegnern und -gegnerinnen die Zufahrt zu ihren Grundstücken.

Die damit verbundenen Umwege erscheinen indessen dank des dichten

Strassennetzes und alternativer Zufahrtsmöglichkeiten im Umfeld des

Zwingliplatzes als zumutbar. Was die wegfallende Abbiegemöglichkeit von der

Tösstalstrasse West in die Pflanzschulstrasse und den Oberen Deutweg betrifft,

können die betreffenden Liegenschaften etwa über die St. Galler- und die

Grüzenstrasse erreicht werden. Dasselbe gilt für die aufzuhebende Abbiegung vom

Oberen Deutweg in die Tösstalstrasse Ost. Schliesslich lässt sich die

Tösstalstrasse West vom Unteren Deutweg her über die Weberstrasse befahren, von

der über die Grüzenstrasse eine Verbindung zur Pflanzschulstrasse verläuft.

6.5.5

Im

Licht dieser Erwägungen hat sich der Stadtrat mit guten Gründen für die

angefochtene Aufhebung der genannten Linksabbiegebeziehungen ausgesprochen. Auf

jeden Fall erweist sich diese Anordnung als vertretbar, weshalb die Vorinstanz ihr

Ermessen zu Unrecht an jenes der kommunalen Behörde gesetzt hat. Die Beschwerde

ist daher gutzuheissen und die Verkehrsanordnung des Stadtrats vom 21. April

2021.

unter Aufhebung des Rekursentscheids vom 2. Juni 2022

wiederherzustellen.

7.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind sowohl

die Kosten des Rekursverfahrens als auch diejenigen des

Beschwerdeverfahrens zu einem Fünftel dem Beschwerdegegner 1, zu einem

Fünftel unter solidarischer Haftung der Beschwerdegegnerschaft 2–11, zu

einem Fünftel unter solidarischer Haftung der Beschwerdegegnerschaft 12–18,

zu einem Fünftel unter solidarischer Haftung der Beschwerdegegnerschaft 19–72

und zu einem Fünftel unter solidarischer Haftung den Beschwerdegegnerinnen 73

und 74 aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG, § 14 VRG). Dass die Beschwerdegegnerschaft 12–18

ihr Desinteresse am Rechtsmittelverfahren erklärt (oben III.), ist für die Kostenverteilung bzw. Kostenauflage

unmassgeblich (vgl. Plüss, § 13 N. 52). Sodann kommt dem Umstand,

dass die Vorinstanz darauf verzichtete, die Anfechtungsbefugnis aller

Rekurrierenden im Einzelnen zu prüfen, angesichts der Gutheissung der Beschwerde

und der vorliegenden Kostenverteilung keine Bedeutung mehr zu (oben

E. 2.1.3). Der unterliegenden Beschwerdegegnerschaft steht von vornherein

keine Parteientschädigung zu. Eine solche Vergütung muss nach § 17 Abs. 2 VRG auch der obsiegenden Stadt Winterthur versagt bleiben, weil

sich ihre Bemühungen im Wesentlichen auf die Verteidigung der angefochtenen

Anordnung beschränkt haben.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutheissen. Der Rekursentscheid des Statthalteramts Winterthur

vom 2. Juni 2022 wird aufgehoben und die Verkehrsanordnung des Stadtrats

Winterthur vom 21. April 2021 wiederhergestellt.

2.

Die

Kosten des Rekursverfahrens werden zu einem Fünftel dem Beschwerdegegner 1,

zu einem Fünftel unter solidarischer Haftung der Beschwerdegegnerschaft 2–11,

zu einem Fünftel unter solidarischer Haftung der Beschwerdegegnerschaft 12–18,

zu einem Fünftel unter solidarischer Haftung der Beschwerdegegnerschaft 19–72

und zu einem Fünftel unter solidarischer Haftung den Beschwerdegegnerinnen 73

und 74 auferlegt.

3.

Die Gerichtsgebühr

wird festgesetzt auf

Fr. 5'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 650.-- Zustellkosten,

Fr. 5'650.-- Total der Kosten.

4.

Die

Gerichtskosten werden zu einem Fünftel unter solidarischer Haftung dem Beschwerdegegner

1, zu einem Fünftel unter solidarischer Haftung der Beschwerdegegnerschaft 2–11,

zu einem Fünftel unter solidarischer Haftung der Beschwerdegegnerschaft 12–18,

zu einem Fünftel unter solidarischer Haftung der Beschwerdegegnerschaft 19–72

und zu einem Fünftel unter solidarischer Haftung den Beschwerdegegnerinnen 73

und 74 auferlegt.

5.

Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

6.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

7.

Mitteilung an:

a) die Parteien,

b) das Statthalteramt Winterthur;

c) das Bundesamt für Strassen (ASTRA).