Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00429

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2022.00429

Urteil

der 4. Kammer

vom 30. März 2023

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiber

Elias Ritzi.

In Sachen

A AG, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Kanton Zürich, vertreten durch die Finanzdirektion,

Beschwerdegegner,

betreffend Covid-19-Härtefallprogramm;

2. und 3. Zuteilungsrunde,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Die A AG mit Sitz in Zürich bezweckt die

Herstellung, Vermarktung und den Vertrieb von Schokoladeartikeln, Confiserie,

Konditorei- und Backwaren sowie verwandten Produkten sowie den Betrieb von

Restaurationsbetrieben. Am 19. Februar 2021 ersuchte sie die

Finanzdirektion des Kantons Zürich im Rahmen der 2. Zuteilungsrunde des

Covid-19-Härtefallprogramms um Gewährung eines nicht rückzahlbaren Beitrags in

Höhe von Fr. 650'000.- und eines Darlehens in Höhe von Fr. 170'000.-.

Mit Verfügung vom 30. März 2021 hiess die Finanzdirektion das Gesuch

insoweit gut, als sie der A AG einen nicht rückzahlbaren Beitrag von Fr. 112'972.-

und ein Darlehen von Fr. 170'000.- zusprach. Im darüber hinausgehenden

Betrag wies die Finanzdirektion das Gesuch sinngemäss ab.

Am 29. April 2021 stellte die A AG im Rahmen der

3. Zuteilungsrunde erneut ein Gesuch um Gewährung von

Covid-19-Härtefallhilfe. Namentlich beantragte sie einen nicht rückzahlbaren

Beitrag in Höhe von Fr. 676'713.- und ein Darlehen in Höhe von Fr. 170'000.-.

Die Finanzdirektion hiess das Gesuch insoweit gut, als sie der A AG mit

Verfügung vom 24. Juni 2021 unter Anrechnung des bereits in der 2. Zuteilungsrunde

zugesprochenen nicht rückzahlbaren Beitrags in Höhe von Fr. 112'972.-

weitere Fr. 111'000.- zusprach. Ansonsten wies sie das Gesuch vom 29. April

2021 ab.

Erwägungen

II.

Am 7. April 2021 (Verfahren SK.6695) und 22. Juli

2021.

(Verfahren SK.7263) rekurrierte die A AG beim Regierungsrat des

Kantons Zürich gegen die Verfügungen der Finanzdirektion vom 30. März und

24.

Juni 2021. Mit Entscheid vom 1. Juni 2022 vereinigte der

Regierungsrat die beiden Rekursverfahren (Dispositiv-Ziff. I), wies die

Rekurse ab (Dispositiv-Ziff. II), auferlegte der A AG die Kosten des

Rekursverfahrens in Höhe von insgesamt Fr. 1'732.- (Dispositiv-Ziff. III)

und sprach keine Parteientschädigung zu (Dispositiv-Ziff. IV).

III.

Die A AG erhob am 11. Juli 2022 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei der

Rekursentscheid vom 1. Juni 2022 mit Ausnahme der Verfahrensvereinigung

aufzuheben, ihr ein nicht rückzahlbarer Beitrag von Fr. 677'370.50 (gemeint

wohl: Fr. 676'713.-) und ein Darlehen mit einer Laufzeit von zehn Jahren

im Betrag von Fr. 170'000.- zuzusprechen und von den bereits ausgerichteten

Beiträgen und Darlehen Vormerk zu nehmen. Eventualiter sei die Angelegenheit

zur Neubeurteilung an den Regierungsrat zurückzuweisen. Mit Stellungnahme vom

20.

Juli 2022 schloss der Regierungsrat auf Abweisung der Beschwerde,

soweit darauf einzutreten sei. Am 5. September 2022 verzichtete die

Finanzdirektion auf eine Beschwerdeantwort.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung von

Beschwerden gegen Rekursentscheide des Regierungsrats über Anordnungen der

Finanzdirektion betreffend Beiträge im Rahmen des Covid-19-Härtefallprogramms

zuständig (§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

[VRG, LS 175.2]). Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen

erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Nach Art. 12

Abs. 1 des Covid-19-Gesetzes vom 25. September 2020 (SR 818.102)

kann der Bund auf Antrag eines oder mehrerer Kantone Massnahmen für Unternehmen

unterstützen, die aufgrund der Natur ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit von den

Folgen von Covid-19 besonders betroffen sind und einen Härtefall darstellen,

insbesondere Unternehmen in der Wertschöpfungskette der Eventbranche,

Schausteller, Dienstleister der Reisebranche, Gastronomie- und

Hotelleriebetriebe sowie touristische Betriebe. Dabei liegt ein Härtefall vor,

wenn der Jahresumsatz unter 60 % des mehrjährigen Durchschnitts liegt (Art. 12

Abs. 1bis Covid-19-Gesetz). Gemäss Art. 12 Abs. 4

Covid-19-Gesetz regelt der Bundesrat die Einzelheiten in einer Verordnung.

Am 1. Dezember 2020 trat die Covid-19-Härtefallverordnung

2020.

vom 25. November 2020 (HFMV 20, SR 951.262) in Kraft. Diese

regelte im zweiten Abschnitt, der bis zum 31. Dezember 2021 Geltung hatte,

welche Anforderungen die Unternehmen erfüllen müssen, damit sich der Bund an

den Kosten der Härtefallmassnahmen der Kantone beteiligt (Art. 2 bis Art. 6

HFMV 20 [AS 2020 4919 ff.]). Unter anderem wurde für die Beteiligung

des Bundes an den Kosten vorausgesetzt, dass das unterstützte Unternehmen

gegenüber dem Kanton belegt hatte, dass sein Umsatz im Jahr 2020 im

Zusammenhang mit den behördlich angeordneten Massnahmen zur Bekämpfung der

Covid-19-Pandemie unter 60 % des durchschnittlichen Jahresumsatzes der

Jahre 2018 und 2019 lag (Art. 5 Abs. 1 HFMV 20 [AS 2020 4921]).

2.2

Nachdem

der Bund allein die Voraussetzungen für seine Beteiligung an kantonalen

Härtefallmassnahmen regelte, waren die Kantone grundsätzlich frei in der

Entscheidung, ob sie Härtefallmassnahmen ergreifen und, falls

ja, wie sie diese ausgestalten

wollten (Eidgenössische Finanzverwaltung [EFV], Erläuterungen zur Verordnung

über Härtefallmassnahmen für Unternehmen in Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie,

Bern, 31. März 2021 [Erläuterungen HFMV 20], S. 2; Bundesrat, Botschaft

zu Änderungen des Covid-19-Gesetzes und des Covid-19-Solidarbürgschaftsgesetzes

vom 18. November 2020, BBl 2020 8819 ff., 8822 und 8824).

2.3

Der

Kantonsrat des Kantons Zürich beschloss am 14. Dezember 2020 einen

Verpflichtungskredit für das Covid-19-Härtefallprogramm des Kantons Zürich und

legte gegenüber der Covid-19-Härtefallverordnung 2020 leicht angepasste

Anforderungen für die Unterstützung von Unternehmen fest (ABl 2020-12-16,

Meldungsnummer RS-ZH08-0000000086). Am 25. Januar 2021 beschloss der

Kantonsrat einen Zusatzkredit und Nachtragskredite für eine 2. Zuteilungsrunde

im Covid-19-Härtefallprogramm des Kantons Zürich. Zudem ermächtigte er den

Regierungsrat, die Kriterien und den Zuteilungsmechanismus des

Covid-19-Härtefallprogramms des Kantons Zürich gemäss den Bundesvorgaben

anzupassen (ABl 2020-01-29, Meldungsnummer RS-ZH02-0000000106). Der

Regierungsrat beschloss am 22. Januar 2021, dass in der

2.

Zuteilungsrunde nunmehr ausschliesslich die Kriterien des Bundes

angewendet würden (RRB 56/2021 S. 2). Am 15. März 2021 bewilligte der

Kantonsrat einen zweiten Zusatzkredit und weitere Nachtragskredite für das

Covid-19-Härtefallprogramm des Kantons Zürich (ABl 2021-03-19, Meldungsnummer

RS-ZH02-0000000108) (zum Ganzen VGr, 29. September 2022, VB.2022.00211, E. 2.2

und 28. Juli 2022, VB.2022.00135, E. 3.2).

3.

3.1

Das

Covid-19-Gesetz und die Covid-19-Härtefallverordnung 2020 wurden seit ihrem

Inkrafttreten mehrfach revidiert. Nach den allgemeinen intertemporalrechtlichen

Regeln hat das Verwaltungsgericht als Rechtsmittelinstanz das zum Zeitpunkt des

erstinstanzlichen Entscheids massgebende materielle Recht anzuwenden

(BGE 147 V 278 E. 2.1, 144 II 326 E. 2.1.1, 139 II 243 E. 11.1,

je mit weiteren Hinweisen; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann,

Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 293;

VGr, 3. Februar 2022, VB.2021.00688, E. 3). Gemäss § 5 des

Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 (StaatsbeitragsG, LS 132.2) sind

Gesuche um Staatsbeiträge nach dem im Zeitpunkt der Zusicherung geltenden Recht

zu behandeln.

3.2

Auf die

Gesuche der Beschwerdeführerin ist das zum Zeitpunkt der erstinstanzlichen

Verfügungen geltende Recht anwendbar; mithin sind das Covid-19-Gesetz in der am

20.

März bzw. 19. Juni 2021 in Kraft getretenen Fassung und die

Covid-19-Härtefallverordnung 2020 in der am 14. Januar bzw. 19. Juni

2021.

in Kraft getretenen Fassung massgebend.

4.

Weder die bundesrechtliche Gesetzgebung noch das kantonale

Recht räumen einen Anspruch auf Covid-19-Härtefallhilfe ein. Bei den

Covid-19-Härtefallbeiträgen, die im Rahmen des Covid-19-Härtefallprogramms des

Kantons Zürich ausbezahlt werden, handelt es sich folglich um Subventionen im

Sinn von § 3 des Staatsbeitragsgesetzes (VGr, 1. September 2022,

VB.2022.00134, E. 4.2). Die Gewährung von Covid-19-Härtefallhilfen an

Unternehmen liegt damit im Ermessen der Finanzdirektion bzw. des

Regierungsrats. Das Verwaltungsgericht kann die Ermessensausübung durch die

Vorinstanzen nur auf das Überschreiten, Unterschreiten oder den Missbrauch des

Ermessens überprüfen, hingegen nicht auf die Angemessenheit des Entscheids (§ 50

in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und b VRG; Marco

Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 50

N. 25 ff. und 66 ff.).

5.

5.1

Finanzdirektion

und Vorinstanz begründen die Höhe der zugesprochenen Härtefallbeiträge damit,

dass die Beschwerdeführerin im Geschäftsjahr 2020 einen Gewinn von Fr. 462'860.97

erzielt habe. Die Vorinstanz erwog, die Beschwerdeführerin würde angesichts

ihres Gewinns im Geschäftsjahr 2020 im Falle einer weiteren Zusprechung von

Härtefallbeiträgen überentschädigt. Die Beschwerdeführerin macht geltend, der

Gewinn im Geschäftsjahr sei durch den Verzicht eines Aktionärs auf die

Rückzahlung eines von ihm gewährten Darlehens entstanden. Dieser Verzicht in

Höhe von Fr. 850'000.- sei aufgrund der schlechten wirtschaftlichen Lage

der Beschwerdeführerin erfolgt und habe dafür gesorgt, dass im Geschäftsjahr

2020.

statt eines Verlusts ein Gewinn ausgewiesen worden sei. Im Rahmen ihrer

betrieblichen Tätigkeit habe die Beschwerdeführerin 2020 einen Verlust von Fr. 378'662.63

erlitten. Dieses Betriebsergebnis sei für die Frage, ob eine Überentschädigung

vorliege, massgebend.

5.2

Bei der

Ermittlung des Sinns einer Rechtsnorm ist primär auf deren Wortlaut abzustellen

(grammatikalisches Element). Ist er klar, das heisst eindeutig und

unmissverständlich, darf vom Wortlaut nur abgewichen werden, wenn ein triftiger

Grund für die Annahme besteht, der Wortlaut ziele am "wahren Sinn"

der Regelung vorbei. Anlass für eine solche Annahme können die

Entstehungsgeschichte der Bestimmung (historisch), ihr Zweck (teleologisch)

oder der Zusammenhang mit anderen Vorschriften (systematisch) geben, so

namentlich, wenn die grammatikalische Auslegung zu einem Ergebnis führt, das

der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber nicht gewollt haben kann (BGE 140 II 80 E. 2.5.3 mit zahlreichen Hinweisen; VGr, 14. Juli 2022, VB.2022.00068, E. 4.2).

5.3

Nach Art. 12

Abs. 1bis Satz 2 Covid-19-Gesetz sind bei der Beurteilung der

Frage, ob ein Härtefall vorliegt, die gesamte Vermögens- und Kapitalsituation

sowie der Anteil der nicht gedeckten Fixkosten des Unternehmens zu

berücksichtigen. Das Unternehmen muss gegenüber dem Kanton bestätigen, dass

aufgrund des Umsatzrückgangs infolge der behördlichen Massnahmen zur Bekämpfung

von Covid-19 erhebliche ungedeckte Fixkosten resultieren (Art. 5a HFMV 20).

Nach Art. 4 Abs. 1 lit. b HFMV 20 ist sodann Voraussetzung für

die Ausrichtung von Härtefallbeiträgen, dass das Unternehmen gegenüber dem

Kanton belegt, dass es die Massnahmen, die zum Schutz seiner Liquidität und

seiner Kapitalbasis nötig sind, ergriffen hat.

5.4

Aus den

genannten Bestimmungen ergibt sich, dass Härtefallbeiträge nur ausgerichtet

werden, soweit sie ungedeckte Fixkosten decken. Die staatliche Unterstützung mit

Härtefallbeiträgen ist subsidiär gegenüber der Deckung von Fixkosten aus

anderen Quellen. Dies gilt auch für Massnahmen zur Deckung von Fixkosten, zu

welchen das Unternehmen nach Art. 4 Abs. 1 lit. b HFMV 20 nicht

verpflichtet wäre. Vorliegend wurden der Beschwerdeführerin durch Verzicht auf

die Rückzahlung eines Darlehens Schulden in Höhe von Fr. 850'000.-

erlassen, was ihre wirtschaftliche Situation unmittelbar verbesserte. Dies ist

im Rahmen der Berechnung des maximalen Härtefallbeitrags zu berücksichtigen.

Dass es sich beim fraglichen Gläubiger um einen Aktionär handelte, ist vorliegend

nicht relevant, denn die Interessensphäre der Beschwerdeführerin und diejenige

ihres Aktionärs sind auseinanderzuhalten. Entscheidend ist deshalb nur, dass

sich die wirtschaftliche Situation der Beschwerdeführerin im Ergebnis

verbesserte und sich der ungedeckt gebliebene Anteil an den Fixkosten im fraglichen

Zeitraum verringerte.

5.5

Nach dem Gesagten

ist nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz der Beschwerdeführerin nur

insoweit Härtefallbeiträge zusprach, als diese nicht zu einem Gewinn bei der

Beschwerdeführerin führen.

Offenbleiben kann damit, ob die Kürzung der die Aufwendungen

übersteigenden Beiträge nach § 11 Abs. 2 lit. c StaatsbeitragsG auf die Covid-19-Härtefallbeiträge anwendbar ist (vgl. hierzu VGr, 10. November 2022, VB.2022.00099, E. 4.3;

vgl. § 1 Abs. 1 und § 8 Abs. 1 StaatsbeitragsG).

Die Beschwerde ist im Hauptpunkt abzuweisen.

6.

6.1

Die

Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung des rechtlichen Gehörs durch die

Finanzdirektion und die Vorinstanz. Die Verfügungen der Finanzdirektion vom 30. März

2021.

und 24. Juni 2021 hätten keine ausreichende Begründung enthalten und

die Finanzdirektion habe sich auch während des Rekursverfahrens nicht

ausreichend zu den Gründen der Verweigerung der beantragten Beiträge in voller

Höhe geäussert. So habe die Beschwerdeführerin erst mit dem vorinstanzlichen

Entscheid erfahren, welches die Gründe für die Abweisung seien.

6.2

Die

Finanzdirektion erwog in den Verfügungen vom 30. März 2021 und 24. Juni

2021, der ersuchte Betrag übersteige die ungedeckten Kosten, ging allerdings

nicht darauf ein, weshalb dies ihrer Ansicht nach der Fall sei. Wie die

Beschwerdeführerin zu Recht vorbringt, verletzte die Finanzdirektion damit ihre

Begründungspflicht und das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin. Dem hätte

die Vorinstanz bei der Regelung der Nebenfolgen Rechnung tragen müssen, indem

sie der in guten Treuen zur Rekursführung veranlassten Beschwerdeführerin keine

Rekurskosten hätte auferlegen dürfen und ihr für das Rekursverfahren SKZH.7263

eine angemessene Parteientschädigung hätte zusprechen müssen. Angemessen ist

eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.- (inkl. Mehrwertsteuer). In diesen

Punkten ist der vorinstanzliche Entscheid aufzuheben.

6.3

Nicht zu

folgen ist der Beschwerdeführerin, wenn sie vorbringt, auch die Vorinstanz habe

ihr rechtliches Gehör verletzt. Aus dem vorinstanzlichen Entscheid ergibt sich

detailliert, aus welchen Gründen der Beschwerdeführerin Härtefallbeiträge in

der beantragten Höhe verweigert werden. Dass sich diese Begründung nicht

bereits den Stellungnahmen der Finanzdirektion im Rekursverfahren entnehmen

liess, bedeutet keine Verletzung des rechtlichen Gehörs.

7.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der in der

Hauptsache unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen und ist dieser keine

Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65 Abs. 2 in Verbindung mit § 13

Abs. 2 Satz 1 sowie § 17 Abs. 2 VRG).

8.

Zur

Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern:

Gegen Entscheide betreffend Subventionen steht die Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) nur offen,

wenn ein Anspruch auf die Subvention besteht (Art. 83 lit. k BGG).

Ansonsten kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff.

BGG erhoben werden.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen.

In Abänderung von Dispositiv-Ziff. III des Beschlusses

des Regierungsrats vom 1. Juni 2022 werden die Kosten der Rekursverfahren

dem Beschwerdegegner auferlegt. In Abänderung von Dispositiv-Ziff. IV des

Beschlusses des Regierungsrats vom 1. Juni 2022 wird der Beschwerdegegner

verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Rekursverfahren eine

Parteientschädigung von Fr. 2'000.- zu bezahlen.

Im

Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 13'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.-- Zustellkosten,

Fr. 13'070.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist innert

30.

Tagen ab Zustellung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung

an:

a) die Parteien;

b) den Regierungsrat.