Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00456

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2022.00456

Urteil

der 4. Kammer

vom 27. Oktober 2022

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiber

Elias Ritzi.

In Sachen

Oberstufenschulgemeinde Nänikon-Greifensee,

vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Bezirksrat Uster,

Beschwerdegegner,

und

Sekundarschulgemeinde Uster,

Mitbeteiligte,

betreffend Aufsichtsrechtliches

Verfahren (Ausstand),

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A.

Mit Schreiben vom 26. April 2021 teilte der

Bezirksrat Uster der Oberstufenschulgemeinde Nänikon-Greifensee und der

Sekundarschulgemeinde Uster mit, dass er ein aufsichtsrechtliches Verfahren

(GE.2021.33) eröffne, um die von § 178 des Gemeindegesetzes vom 20. April

2015 (GG, LS 131.1) geforderte Grenzbereinigung vorzunehmen, falls keine

einvernehmliche Lösung gefunden werden könne.

B.

Mit Beschluss vom 23. Juli 2021 drohte der

Bezirksrat Uster den verfahrensbeteiligten Schulgemeinden an, mittels

Ersatzvornahme ihre Gemeindeordnungen anzupassen und verschiedene weitere

Anordnungen zu treffen, sollten sie nicht bis Ende Dezember 2021 eine von den

Stimmberechtigten beider Gemeinden an der Urne beschlossene Grenzbereinigung

zur Genehmigung einreichen. Auf einen dagegen erhobenen Rekurs der

Oberstufenschulgemeinde Nänikon-Greifensee trat der Regierungsrat am 3. November

2021 nicht ein; dieser Beschluss erwuchs in Rechtskraft.

C.

Der Bezirksrat Uster hatte am 4. Mai 2021

Prof. Dr. D den Auftrag zur Erstellung eines juristischen Gutachtens

erteilt, das insgesamt elf Fragen zur Vereinbarkeit von § 178 GG mit der

Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) sowie namentlich zu

den gesetzlichen Grundlagen für aufsichtsrechtliche Massnahmen, zum

prozessualen Vorgehen, zur Übergangsregelung und zu den Rechtsfolgen

beantworten sollte. Das Gutachten "betreffend Grenzbereinigung der

Sekundarschulgemeinde Uster und der Oberstufenschulgemeinde Nänikon-Greifensee

(§ 178 Gemeindegesetz Zürich)", datiert vom 24. September 2021,

wurde dem Bezirksrat Uster am 28. September 2021 und in einer

"angepasste[n] Version" am 7. Oktober 2021 zugesandt. Mit

Präsidialverfügung vom 20. Oktober 2021 nahm der Bezirksrat Uster das

Gutachten zu den Akten und stellte es den verfahrensbeteiligten Schulgemeinden

zur Stellungnahme zu.

D. Die Sekundarschulgemeinde Uster nahm am 19. November 2021 materiell

Stellung zum Gutachten. Die Oberstufenschulgemeinde Nänikon-Greifensee

beantragte in ihrer Stellungnahme vom 30. November 2021 im Wesentlichen

Folgendes: das Gutachten sei aus dem Recht zu weisen; die Ratsschreiberin und

die fünf Behördenmitglieder, die Zugang zum Gutachten oder zu entsprechenden

Entwürfen hatten, hätten in den Ausstand zu treten und es sei ein anderer

Bezirksrat des Kantons Zürich als Ersatzbehörde zu bestimmen.

Erwägungen

II.

Am 9. Dezember

2021.

leitete der Bezirksrat Uster die Eingabe der Oberstufenschulgemeinde Nänikon-Greifensee

vom 30. November 2021 zur Prüfung und Beurteilung des Ausstandsbegehrens

an den Regierungsrat weiter. Mit Beschluss vom 29. Juni 2022 wies der

Regierungsrat das Begehren ab und auferlegte die Verfahrenskosten der Oberstufenschulgemeinde

Nänikon-Greifensee (Dispositiv-Ziff. II).

III.

Gegen diesen Beschluss erhob die

Oberstufenschulgemeinde Nänikon-Greifensee am 29. Juli 2022 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht. Sie stellte die folgenden materiellen Anträge: der

angefochtene Entscheid sei aufzuheben; das Gutachten vom 24. September

2021.

sei aus dem Recht zu weisen; die Ratsschreiberin und die

Behördenmitglieder, die alle Zugang zum Gutachten oder zu entsprechenden

Entwürfen hatten oder haben, seien in den Ausstand zu versetzen und es sei ein

anderer Bezirksrat des Kantons Zürich als Ersatzbehörde mit dem

aufsichtsrechtlichen Verfahren GE.2021.33 zu befassen, alles unter

Entschädigungsfolge zulasten des Kantons Zürich bzw. des Bezirksrats Uster.

Der Bezirksrat Uster verzichtete auf eine

Beschwerdeantwort unter Verweis auf seine Stellungnahme im Verfahren vor dem

Regierungsrat. Namens des Regierungsrats beantragte die Direktion der Justiz

und des Innern Abweisung der Beschwerde, unter Verzicht auf eine inhaltliche

Vernehmlassung. Die mitbeteiligte Sekundarschulgemeinde Uster liess sich nicht

vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist nach §§ 41 ff. des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zur

Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Beim Entscheid der

Aufsichtsbehörde über den Ausstand im Sinn von § 5a Abs. 2 VRG

handelt es sich um einen Zwischenentscheid, der nach § 41 Abs. 3 in

Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG und Art. 92 des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) anfechtbar ist.

Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist unter dem im

Folgenden erwähnten Vorbehalt auf die Beschwerde einzutreten.

1.2

Die

Weiterleitung an die Vorinstanz und deren Entscheid betrafen nur das

Ausstandsbegehren und das davon abhängige Begehren um Bestimmung eines anderen

Bezirksrats als Ersatzbehörde. Der Antrag, das Gutachten vom 24. September

2021.

sei aus dem Recht zu weisen, ist nach wie vor beim Beschwerdegegner

hängig. Auf den entsprechenden Beschwerdeantrag 2 ist daher mangels

funktioneller Zuständigkeit und wegen unzulässiger Erweiterung des

Streitgegenstands nicht einzutreten. Die Frage ist allerdings materiell als

Vorfrage zu behandeln.

2.

Dem Bezirksrat obliegen nach § 10 Abs. 1 des Bezirksverwaltungsgesetzes vom 10. März 1985 (BezVG, LS 173.1) vor

allem die Aufsicht über die Gemeinden und der Entscheid über Rechtsmittel in

Gemeindesachen. Organisatorisch gehört der Bezirksrat der dezentralisierten

staatlichen Verwaltung an (§ 1 Abs. 3 in Verbindung mit § 2 BezVG; Katja Gfel­ler, Die Justizfunktion der Zürcher Bezirksräte,

Zürich/St. Gallen 2021, Rz. 532). Als Teil der Bezirksverwaltung

steht er unter der Leitung des Regierungsrats (§ 45 Abs. 1 des

Gesetzes über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen

Verwaltung vom 6. Juni 2005 [LS 172.1]; VGr, 19. September 2018,

AN.2018.00001, E. 3.2). Die Aufsicht über die Gemeinden üben der

Bezirksrat und der Regierungsrat aus (Art. 94 KV; § 164 Abs. 1 GG). Der Bezirksrat ist dabei erste aufsichtsrechtliche Instanz, und dem

Regierungsrat kommt die Oberaufsicht zu (Mischa Morgenbesser/Lorenzo Marazzotta

in: Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher

Gemeindegesetz, Zürich etc. 2017, § 164 N. 8). Entsprechend erstattet

der Bezirksrat dem Regierungsrat jährlich Bericht über die Ausübung der

Aufsicht (§ 165 GG). Während der Bezirksrat bezüglich seiner

Rechtspflegefunktion partiell als materielles Gericht qualifiziert wird (BGE 139 III 98 E. 4; Gfeller, Rz. 457 ff., 536 ff.;

vgl. auch VGr, 8. November 2017, VB.2017.00300, E. 3), handelt er in

seiner Aufsichtsfunktion als Verwaltungsbehörde.

3.

Die Beschwerdeführerin stützt ihr Ausstandsbegehren darauf

ab, dass der Beschwerdegegner nicht befugt gewesen sei, ein externes

Rechtsgutachten einzuholen. Vorweg ist somit die Frage zu behandeln, ob die

Einholung des Rechtsgutachtens in diesem aufsichtsrechtlichen Verfahren

zulässig war.

3.1

Das

Verwaltungsrechtspflegegesetz sieht das Einholen eines Rechtsgutachtens nicht

vor, im Gegensatz zum Beizug von Sachverständigen zur Untersuchung des

Sachverhalts (§ 7 Abs. 1 VRG). Nach § 7 Abs. 4 Satz 2

VRG wendet die Verwaltungsbehörde das Recht von Amts wegen an. Gemäss der

Rechtsprechung des Bundes- und des Verwaltungsgerichts dürfen Auskünfte und

Gutachten von Sachverständigen einzig zu Sachverhaltsfragen, nicht aber zu

Rechtsfragen eingeholt werden. Die rechtliche Würdigung bzw. die Beantwortung

von Rechtsfragen ist der Entscheidbehörde vorbehalten (BGE 136 II 539

E. 3.2; VGr, 18. August 2022, VB.2021.00563, E. 7.1.1 [noch

nicht publiziert] – 30. April

2020, VB.2019.00731, E. 6.3; so auch Anja Martina Binder,

Verwaltungsrechtspflege des Kantons Zürich, Zürich/St. Gallen 2021, Rz. 308;

Regina Kiener/Bernhard Rütsche/Mathias Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 3. A.,

Zürich/St. Gallen 2021, Rz. 770; Kaspar Plüss in: Alain Griffel

[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],

3.

A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 7 N. 68). Diese

Grundsätze gelten nicht nur für Gerichte, sondern analog auch für

Verwaltungsbehörden (BGE 132 II 257 E. 4.4.1; VGr, 3. November

2020, VB.2020.00282, E. 4.3.2.2 f.; anders BGE 128 V 272 E. 5b/cc).

3.2

Die

Vorinstanz stützt ihre Ansicht, der Beschwerdegegner habe das Gutachten

einholen dürfen, auf Lehrmeinungen, laut denen die Einholung von

Rechtsgutachten durch Verwaltungsbehörden in bestimmten Ausnahmefällen zulässig

ist. Dies wäre etwa der Fall, wenn es darum geht, eine Verwaltungspraxis zu

begründen oder zu überprüfen (so etwa Christoph Auer/Anja Martina Binder in:

Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren,

Kommentar, Zürich/St. Gallen 2019, Art. 12 Rz. 61). Nach anderen

Lehrmeinungen kann ein Rechtsgutachten eingeholt werden, wenn schwierige

Rechtsfragen, Rechtsfragen ausserhalb des Fachgebiets der Behörde oder zum

ausländischen Recht zu klären sind (Roger Peter, Administrativsachverständige

ohne Hinweis auf die vier Hauptpflichten: Unparteilichkeit, Fachkunde,

Wahrheit, persönliche Erstattung des Gutachtens?, SZS 2002 S. 141 ff., 143 ff. mit Hinweisen auf die [uneinige] ältere

Lehre; Bernhard Waldmann in: ders./Philippe Weissenberger [Hrsg.],

Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVG), 2. A., Zürich etc.

2016, Art. 19 N. 56 Fn. 84; Urs Zulauf, Take it or leave it? –

Vom Umgang einer Aufsichtsbehörde mit ihren eigenen Rechtsrisiken,

Gesellschafts- und Kapitalmarktrecht 2013 S. 479 ff., 484; vgl. auch

Benjamin Märkli in: Salim S. Rizvi/Benjamin Schindler/Urs Peter Cavelti

[Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons St. Gallen

[VRP], Praxiskommentar, Zürich/St. Gallen 2020, Art. 12–13 N. 34).

Zu ergänzen ist, dass gemäss weiteren – mehrheitlich älteren – Ansichten in der

Lehre diejenigen Behörden, die nicht primär rechtsprechende Funktionen ausüben,

im verwaltungsinternen Rechtspflegeverfahren generell Rechtsgutachten einholen

dürfen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 7

N. 22 mit Hinweisen; Alfred Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi,

Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. A., Zürich

etc. 2013, Rz. 473).

3.3

Streitig ist, ob eine Verwaltungsbehörde in einem aufsichtsrechtlichen

Verfahren ein Rechtsgutachten in Auftrag geben dürfe. Dabei ist das hier zu

beurteilende Aufsichtsverfahren als erstinstanzliches Verwaltungsverfahren zu

betrachten, sodass auf die entsprechende Rechtsprechung zurückgegriffen werden

kann. Die bisherige Praxis des Verwaltungsgerichts betrifft nicht direkt die

Zulässigkeit eines Gutachtenauftrags, sondern bezieht sich auf die Unzulässigkeit

der faktischen Übertragung behördlicher Entscheidkompetenz an Sachverständige

sowie auf die Unbeachtlichkeit von Sachverständigengutachten, soweit darin in

Überschreitung des Auftragsrahmens Rechtsfragen beantwortet werden. Dennoch ist

die Rechtsprechung für den vorliegenden Fall massgeblich: Sie beruht auf dem

Grundsatz, dass die rechtliche Würdigung des Sachverhalts und die darauf

gestützte Entscheidfindung die Kernaufgabe der rechtsanwendenden Behörde

darstellen. Diese ist für die Rechtsfindung verantwortlich; um diese

Zuständigkeit wahrzunehmen, bedarf sie keiner externen Fachperson, und deren

Zuzug vermag ihrem Entscheid auch keine zusätzliche Autorität zu verleihen.

Daraus ergibt sich, dass Gerichte und auch Verwaltungsbehörden (grundsätzlich) keine

Rechtsgutachten einzuholen haben. Zur Kernkompetenz der rechtsanwendenden

Behörde gehören auch die "Konkretisierung relativ offener Gesetzes- und

Verordnungsbestimmungen" sowie die Beantwortung "neuartige[r]

Fragestellungen" im jeweiligen Zuständigkeitsbereich, weshalb derartige

Aufgabenstellungen entgegen der Ansicht der Vor­instanz und des

Beschwerdegegners den Beizug von Rechtsgutachten nicht rechtfertigen.

3.4

Es braucht nicht generell geklärt zu werden, ob bzw. unter welchen

Voraussetzungen Verwaltungsbehörden (im nichtstreitigen Verfahren)

ausnahmsweise Rechtsgutachten einholen dürfen, denn die denkbaren, in der Lehre

genannten Fallkonstellationen sind von vornherein nicht gegeben. Hier geht es

im Wesentlichen um die Anwendung des Gemeindegesetzes in einem Verfahren

betreffend die Aufsicht über die Gemeinden. Nach § 10 Abs. 1 BezVG

obliegen dem Bezirksrat "vor allem die Aufsicht über die Gemeinden und der

Entscheid über Rechtsmittel in Gemeindesachen". Die Angelegenheit ist

somit einer der beiden Hauptaufgaben des Bezirksrats zuzuordnen, und die

Rechtsgrundlage zu ihrer Behandlung bildet in erster Linie das Gemeindegesetz,

also der vom Bezirksrat üblicherweise anzuwendende Erlass. Wie die Beschwerdeführerin

zutreffend festhält, vermochten denn auch die mit dem Gutachten betrauten

Personen keine aussergewöhnlichen oder schwierigen Rechtsfragen auszumachen:

Sie stützen ihre Ausführungen nahezu ausschliesslich auf das Gemeindegesetz und

die Materialien dazu, die Kantonsverfassung, Grundlagenliteratur zum Staats-

und Verwaltungsrecht, namentlich zum Gemeindegesetz, sowie in der Amtlichen

Sammlung publizierte Bundesgerichtsentscheide.

3.5

Andere Gründe für den Gutachtenauftrag bringt der Beschwerdegegner

nicht vor. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Bezirksrat nicht befugt

war, ein Gutachten zu den sich hier stellenden Rechtsfragen zur

Gemeindeaufsicht einzuholen.

4.

4.1

Damit

stellt sich die Frage, ob die unzulässige Einholung des Gutachtens zum Ausstand

der mit dem Verfahren befassten Bezirksratsmitglieder und der Ratsschreiberin

führen muss. Gemäss der Beschwerdeführerin lassen bereits die Einholung eines

Gutachtens, aber auch die zeitlichen Abläufe und der umfassende Charakter des

Gutachtenauftrags darauf schliessen, dass der Beschwerdegegner keine

unabhängige Willensbildung gewährleisten könne. Da die beteiligten

Behördenmitglieder mittlerweile vom Gutachten Kenntnis genommen hätten, würden

dessen Erkenntnisse zudem willentlich oder unwillentlich die Rechtsfindung und

damit den aufsichtsrechtlichen Entscheid beeinflussen.

4.2

Nach § 5a Abs. 1 VRG

treten Personen, die eine Anordnung zu treffen, dabei mitzuwirken oder sie

vorzubereiten haben, in den Ausstand, wenn sie in der Sache persönlich befangen

erscheinen. Diese Bestimmung konkretisiert den grundrechtlichen Anspruch der

Verfahrensbeteiligten auf unparteiische Beurteilung, wie er in Art. 29 Abs. 1

der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) in allgemeiner Weise

und in Art. 30 Abs. 1 BV für gerichtliche Verfahren verankert ist und

als dessen Teilgehalt die Ausstandspflicht bei Befangenheit

verfassungsrechtlich garantiert wird (Regina Kiener, Kommentar VRG, § 5a N. 4).

Befangen­heit ist anzunehmen, wenn im Einzelfall tatsächliche oder

verfahrensrechtliche Umstände vorliegen, die geeignet sind, Misstrauen bezüglich

der Unparteilichkeit der betreffenden Person zu erwecken. Bei der Befangenheit

handelt es sich um einen inneren Zustand, der nur schwer bewiesen werden kann.

Es braucht daher nicht nachgewiesen zu werden, dass eine Person tatsächlich

befangen ist. Vielmehr genügt das Vorhandensein von Umständen, die den Anschein

der Befangenheit und die Gefahr der Voreingenommenheit zu begründen vermögen.

Dabei kann allerdings nicht auf das subjektive Empfinden einer Partei

abgestellt werden; das Misstrauen muss stattdessen in objektiver Weise als

begründet erscheinen (vgl. BGE 140 III 221 E. 4.1; Kiener, § 5a N. 15

mit weiteren Hinweisen; zum Ganzen: VGr, 10. Mai 2020, VB.2020.00063, E. 2.1).

Das Ausstandsbegehren kann sich nicht gegen eine Behörde als solche richten,

wohl aber gegen sämtliche natürlichen Personen, die diese Behörde bilden oder

ihr angehören (Kiener, § 5a N. 8).

4.3

Die Erteilung des Gutachtenauftrags

stellt einen Verfahrensfehler dar. Gemäss der Praxis begründen fehlerhafte

Verfahrenshandlungen für sich allein keinen Anschein der Befangenheit. Nur

besonders schwere oder wiederholte Fehler, die auf eine Pflichtverletzung

schliessen lassen, vermögen einen Ausstandsgrund zu bilden (BGr, 24. Juni

2021, 5A_75/2021, E. 4.3 mit Hinweisen; Kiener, § 5a N. 21). Eine

solche Fehlleistung liegt hier nicht vor.

4.4

Entgegen

der Ansicht der Beschwerdeführerin ergibt sich die Befangenheit der beteiligten

Bezirksratsmitglieder und der Ratsschreiberin auch nicht aus dem Vorgehen des

Beschwerdegegners, etwa aus den zeitlichen Abläufen oder dem umfassenden

Charakter des Gutachtenauftrags. Aus dem Auftrag als solchem kann nicht

geschlossen werden, dass sich der Beschwerdegegner nicht in der Lage sah, den

Fall selber zu lösen, und dass er deswegen keine selbständige rechtliche Würdigung

vornehmen könnte; zu einer solchen ist der Beschwerdegegner – dessen Präsident

und Ratsschreiberin das Studium der Jurisprudenz abgeschlossen haben – denn

auch fähig (vgl. auch BGE 139 III 98 E. 4.3.2 in Bezug auf die

Rechtsprechungsfunktion der Bezirksräte). Zwar stellte der Beschwerdegegner in

seinem Gutachtenauftrag vom 4. Mai 2021 detaillierte Fragen, sodass manche

Antworten allenfalls direkt in den aufsichtsrechtlichen Entscheid hätten

übernommen werden können. Wie die Vorinstanz festhält, bestehen allerdings

keine Hinweise darauf, dass der Beschwerdegegner die Rechtsanwendung den

Sachverständigen überlassen und auf eine kritische Würdigung des Gutachtens

verzichten wollte. Der Beschwerdeführerin ist auch nicht zu folgen, wenn sie

dies aus dem vereinbarten vorläufigen Kostendach von Fr. 25'000.- für das

Gutachten ableiten will. Gegen eine beabsichtigte Selbstbindung des

Beschwerdegegners spricht namentlich, dass dieser bereits vor der Ablieferung

des Gutachtens aufsichtsrechtliche Ersatzmassnahmen androhte und dass er das

Gutachten den Verfahrensbeteiligten zur Stellungnahme zusandte. Dies deutet

vielmehr darauf hin, dass der Beschwerdegegner eigenständig vorgehen und die

Schlussfolgerungen des Gutachtens einer eigenen rechtlichen Würdigung unterziehen

wollte.

4.5

Ebenso

wenig lässt sich Voreingenommenheit aus der Bemerkung des Beschwerdegegners im

Gutachtenauftrag ableiten, wonach das Gutachten "in erster Linie […] zur

Legitimierung des aufsichtsrechtlichen Vorgehens dienen" solle. Daraus

folgt nicht, dass sich der Beschwerdegegner bereits auf ein bestimmtes Vorgehen

festgelegt hätte, und ebenso wenig, dass er die Beantwortung der Rechtsfragen

an die Sachverständigen abtreten wollte.

4.6

Schliesslich

ergibt sich keine unzulässige Vorbefassung daraus, dass den

Bezirksratsmitgliedern und der Ratsschreiberin das Gutachten vorliegt, sodass

sie sich materiell damit auseinandersetzen können. Der Umgang mit Eingaben und

anderen Aktenstücken, die aus formellen Gründen unbeachtlich sind, gehört zu

den üblichen Aufgaben von Verwaltungsbehörden und Gerichten bei der

Verfahrenserledigung. Dies betrifft etwa verspätete Eingaben, soweit diese aus

dem Recht zu weisen sind (vgl. zum Beispiel VGr, 2. Juni 2022,

VB.2021.00551, E. 8.2), oder Eingaben von Parteien, auf deren Rechtsmittel

nicht einzutreten ist, wenn in einem Mehrparteienverfahren aufgrund der

Rechtsmittel anderer Parteien eine materielle Prüfung vorzunehmen ist.

Vergleichbar sind auch die verschiedenen Mehrfachbefassungen innerhalb der

gleichen Instanz, die nach der Praxis in der Regel keine unzulässige

Vorbefassung begründen (vgl. im Einzelnen Kiener, § 5a N. 27). In

allen diesen Fällen darf erwartet werden, dass die Behördenmitglieder imstande

und willens sind, den unbeachtlichen Aktenstücken bzw. früheren Verfahrenshandlungen

und Entscheiden mit der notwendigen inneren Distanz zu begegnen und

Festlegungen darauf zu vermeiden. Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass

die Bezirksratsmitglieder und die Ratsschreiberin im vorliegenden Fall hierzu

nicht in der Lage wären.

Folglich ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf

einzutreten ist.

5.

Aufgrund ihres Unterliegens hat die Beschwerdeführerin die

Gerichtskosten zu tragen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

Satz 1 VRG) und es ist ihr keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

6.

Dieser Entscheid stellt einen selbständig eröffneten Zwischenentscheid

über ein Ausstandsbegehren im Sinn von Art. 92 Abs. 1 BGG dar. Die

Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, die in der Hauptsache offensteht

(Art. 83 ff. BGG e contrario), ist damit unmittelbar zulässig. Später

kann der vorliegende Entscheid nicht mehr angefochten werden (Art. 92 Abs. 2

BGG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 105.-- Zustellkosten,

Fr. 1'605.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Es

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Regierungsrat.