Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00463

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2022.00463

Urteil

der 4. Kammer

vom 1. März 2023

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin

Sonja Güntert.

In Sachen

A, c/o B und C, vertreten durch RA D,

Beschwerdeführer,

gegen

Kanton Zürich,

vertreten durch Amt

für Jugend und Berufsberatung des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Kostenübernahme

für eine ausserfamiliäre Fremdbetreuung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. A,

geboren 2004, lebt infolge einer ausserfamiliären Platzierung seit dem 26. Juni

2008 bei der Pflegefamilie B/C in E (Gemeinde H, Kanton Thurgau). Die zuvor von

der Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde (KESB) Dietikon geführte

Beistandschaft gemäss Art. 308 Abs. 1 und 2 des Zivilgesetzbuchs

(ZGB, SR 210) wurde per 1. November 2016 von der KESB H übernommen. Die

subsidiäre Kostengutsprache für die ausserfamiliäre Platzierung leistete die

Sozialbehörde der Gemeinde F (Kanton Zürich), letztmals mit Beschluss vom 13. Juli

2021, in dem sie sie ab dem 1. August 2021 erteilte und "aufgrund der

neuen gesetzlichen Regelung der Kinder- und Jugendheimverordnung" vom 6. Oktober

2021 (KJV, LS 852.21) bis zum 31. Dezember 2021 befristete. Auf einen

Elternbeitrag wurde vorläufig verzichtet, und die Gesundheitskosten der

Grundversicherung, deren Franchise/Selbstbehalte sowie situative Leistungen

wurden weiterhin unbefristet übernommen. Auf Gesuch von A, vertreten durch

dessen Beistand, hin erteilte das Amt für Jugend und Berufsberatung des Kantons

Zürich (AJB) eine Kostenübernahmegarantie gestützt auf §§ 22 f. des

Kinder- und Jugendheimgesetzes vom 27. November 2017 (KJG, LS 852.2)

in Verbindung mit §§ 57 ff. KJV vom 1. bis längstens zum 19. Januar

2022.

B. Am 16. Dezember

2021 ersuchte A, vertreten durch seinen Beistand, das AJB um weitere

Finanzierung seiner Unterbringung bei der Pflegefamilie B/C und um

sozialpädagogische Betreuung des Pflegeverhältnisses einstweilen vom 1. [recte:

20.] Januar bis 31. Dezember 2022. Das AJB wies das Gesuch mit Verfügung

vom 14. Januar 2022 ab, weil A nach Erreichen der Volljährigkeit – anders

als von § 3 Abs. 1 KJG vorausgesetzt – keinen Wohnsitz im Kanton

Zürich mehr habe.

C. Mit

Entscheid vom 6. Januar 2022 errichtete die KESB H für A eine

Vertretungsbeistandschaft mit Einkommens- und Vermögensverwaltung gemäss Art. 394

Abs. 1 in Verbindung mit Art. 395 Abs. 1 ZGB ab der Volljährigkeit,

das heisst, ab dem 20. Januar 2022.

Erwägungen

II.

Gegen die Verfügung des AJB vom 14. Januar 2022 erhob

A, vertreten durch seinen Beistand, Rekurs bei der Bildungsdirektion mit dem

Antrag, es sei ihm ab Volljährigkeit Kostengutsprache für die weitere

Unterbringung bei der Pflegefamilie B/C zu erteilen. Die Bildungsdirektion wies

den Rekurs mit Verfügung vom 7. Juli 2022 ab (Dispositiv-Ziff. I),

auferlegte A die Rekurskosten in der Höhe von Fr. 789.- (Dispositiv-Ziff. II)

und verweigerte diesem eine Parteientschädigung (Dispositiv-Ziff. III).

III.

Hiergegen erhob A, nunmehr anwaltlich vertreten, am 10. August

2022.

Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit den materiellen Anträgen, es seien unter

Entschädigungsfolge der angefochtene Entscheid sowie die Verfügung des AJB vom

14.

Januar 2022 aufzuheben und es sei ihm ab Volljährigkeit (im Jahr 2022)

– im Umfang des Antrags vom 16. Dezember 2021 – Kostengutsprache für die

weitere Unterbringung bei der Pflegefamilie B/C zu erteilen. Eventualiter sei

die Angelegenheit an die Bildungsdirektion, allenfalls das AJB, zurückzuweisen,

subeventualiter sei sie an die zuständige Sozialbehörde weiterzuleiten. In

prozessualer Hinsicht ersuchte A das Verwaltungsgericht um Gewährung der

unentgeltlichen Rechtspflege und um Bestellung des unterzeichnenden

Rechtsanwalts als unentgeltlichen Rechtsvertreter.

Die Bildungsdirektion teilte mit Schreiben vom 9. September

2022.

den Verzicht auf Vernehmlassung mit. Das AJB beantragte in seiner

Beschwerdeantwort vom 13. September 2022 Abweisung der Beschwerde, soweit

darauf einzutreten sei. In Replik, Duplik und Triplik hielten die Parteien sinngemäss

an ihren Anträgen fest. Zur Triplik liess sich das AJB nicht mehr vernehmen.

Ein Gesuch des Verwaltungsgerichts gutheissend, gewährte die

Geschäftsleitung des Kantonsrats dem Gericht Einsicht in die Protokolle der vorberatenden

Kommission für Bildung und Kultur zum Kinder- und Jugendheimgesetz.

Auf Aufforderung des Verwaltungsgerichts hin reichte der

Rechtsvertreter von A am 2. Februar 2023 seine Honorarnote ein.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung der Beschwerde gegen den

Rekursentscheid der Bildungsdirektion zuständig (§ 19 Abs. 3 und §§ 41 ff.

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2];

zur Zuständigkeit der Vorinstanzen vgl. VGr, 2. Februar 2023,

VB.2022.00595, E. 1.3). Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen

gegeben sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2

Bei

Streitigkeiten über periodisch wiederkehrende Leistungen umfasst der Streitwert

in der Regel die Summe dieser periodischen Leistungen während der Dauer von

zwölf Monaten (statt vieler VGr, 31. März 2021, VB.2020.00696, E. 1.1;

Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014.

[Kommentar VRG], § 65a N. 17). Im vorliegenden Fall erfolgte der

konkrete Antrag im Sinn von § 62 Abs. 1 Satz 1 KJV für ein

knappes Jahr. Der beantragte Betrag wird nirgends beziffert, doch ergäbe sich –

bei einem Ansatz von Fr. 75.- pro Tag für die Familienpflege sowie

beantragten 120 Stunden à Fr. 150.- bzw. 155.- für sozialpädagogische

Begleitung in der Familienpflege und 30 Reisestunden – ein Streitwert von über Fr. 45'000.-

selbst bei einer Begrenzung auf die korrekte Dauer gemäss Gesuch (vgl. § 33

lit. a–b KJV in der Fassung vom 6. Oktober 2021 bzw. 11. Oktober

2022.

sowie § 35 Abs. 1 KJV). Bereits aufgrund des Streitwerts ist die

Kammer zum Entscheid berufen (§ 38 Abs. 1 lit. c VRG e

contrario).

2.

2.1

Im Streit

liegt die Finanzierung ergänzender Hilfen zur Erziehung im Sinn von § 1 Abs. 1,

§ 2 lit. a, § 3 Abs. 2 und §§ 22 f. KJG sowie § 8 lit. c KJV, konkret von Familienpflege und Dienstleistungsangeboten in der

Familienpflege über die Volljährigkeit (gemäss Art. 14 ZGB) hinaus. Der

Anspruch auf ergänzende Erziehungshilfen besteht nach § 3 Abs. 2 Satz 2

KJG "[ü]ber die Volljährigkeit hinaus […] insbesondere bis zum Abschluss

einer ergänzenden Hilfe zur Erziehung". Nach § 5 Abs. 1 KJV

besteht er bis zum vollendeten 25. Altersjahr, wenn der Leistungsbezug vor

dem vollendeten 18. Altersjahr begonnen hat (lit. a) und zur

Sicherstellung seiner nachhaltigen Wirkung erst nach Vollendung des

18.

Altersjahrs abgeschlossen werden kann (lit. b). In

der Begründung zur Inkraftsetzung des Kinder- und Jugendheimgesetzes, zum

Erlass der Kinder- und Jugendheimverordnung sowie zur Änderung und Aufhebung

weiterer Verordnungen vom 6. Oktober 2021 (Begründung KJV; RRB Nr. 1133/2021, ABl 2021-10-29) wird ausgeführt, dass eine

ergänzende Hilfe beispielsweise bis zum Abschluss einer Ausbildung auf

Sekundarstufe II angezeigt sein könne (S. 40 f.).

2.2

Das Gesetz

konzipiert die hier interessierende Finanzierung als sogenannte Abgeltung an

Leistungserbringende (§ 16 KJG in Verbindung mit §§ 33 ff. KJV)

und damit als Kostenanteil gemäss § 2 des Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April

1990.

(LS 132.2).

2.3

Vorweg ist

weiter festzuhalten, dass das Zuständigkeitsgesetz vom 24. Juni 1977 (ZUG,

SR 851.1) auf die Leistungen nach Kinder- und Jugendheimgesetz zumindest nicht

direkt anwendbar ist: Das Gesetz bestimmt, "welcher Kanton für die

Unterstützung eines Bedürftigen, der sich in der Schweiz aufhält, zuständig

ist" (Art. 1 Abs. 1 ZUG), und zählt "Sozialleistungen, auf

die ein Rechtsanspruch besteht und deren Betrag nicht nach behördlichem

Ermessen festgesetzt, sondern nach Vorschriften berechnet wird", bzw.

"Beiträge mit Subventionscharakter" ausdrücklich nicht zu den

Unterstützungen (Art. 3 Abs. 2 lit. a ZUG). Die Leistungen des

Kinder- und Jugendheimgesetzes sind nicht der Sozialhilfe zuzuordnen (vgl. E. 2.2).

Ebenso wenig ist die Interkantonale Vereinbarung für soziale Einrichtungen vom

13.

Dezember 2002 (IVSE, LS 851.5) anwendbar, da sie im Bereich der

Kinder- und Jugendbetreuung nur stationäre Einrichtungen und somit keine

Pflegefamilien erfasst (Art. 2 lit. A IVSE).

2.4

Gesetz und Verordnung über Kinder- und Jugendheime enthalten grundsätzlich

keine Übergangsordnung zum Leistungsbezug und waren folglich per sofort, also

ab dem 1. Januar 2022, anwendbar (so ausdrücklich § 33 Abs. 2 KJG betreffend Bewilligungsanpassungen). Dies gilt unabhängig davon, ob sich

die betroffenen Dauersachverhalte teilweise schon zuvor verwirklicht haben. Auf

zeitlich offene Dauersachverhalte ist grundsätzlich bis zum Inkrafttreten einer

Rechtsänderung das alte Recht, nachher das neue Recht anwendbar (BGE 147 V 308

E. 5.1; BGr, 24. November 2015, 2C_345/2015, E. 2.2). Auf das

vorliegend streitige Gesuch um Kostengutsprache, das den Zeitraum nach der

Rechtsänderung betrifft, ist das neue, geltende Recht anzuwenden (vgl. BGE 147 V 308 E. 5.1; vgl. auch Pierre Tschannen/Markus Müller/Markus

Kern, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Bern 2022, Rz. 548, 552,

562). Das ist im Übrigen unbestritten.

3.

3.1

Die

Sozialbehörde der Gemeinde F übernahm während der Geltung des früheren Rechts –

bis 31. Dezember 2021 – die Kosten der ausserfamiliären Platzierung des

Beschwerdeführers bei der Pflegefamilie in der Gemeinde H (Kanton Thurgau), und

sie kommt weiterhin für die Sozialhilfeleistungen auf. Daraus ist zu

schliessen, dass sie von einem Unterstützungswohnsitz des Beschwerdeführers in

der Gemeinde F – am Wohnsitz des Elternteils, bei dem er als Minderjähriger

zuletzt überwiegend wohnte bzw. unter dessen elterlicher Sorge er stand –

ausgeht (vgl. Art. 7 Abs. 3 lit. c in Verbindung mit Abs. 2

ZUG; § 37 Abs. 3 lit. c in Verbindung mit Abs. 1 des

Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 [SHG, LS 851.1]). Der

Beschwerdegegner leistete eine Kostenübernahmegarantie vom 1. bis zum 19. Januar

2022, weil er annahm, dass der Beschwerdeführer bis zum Erreichen der

Volljährigkeit zivilrechtlichen Wohnsitz bei seiner über das Sorgerecht

verfügenden Mutter in G (Kanton Zürich) hatte. Weshalb die KESB H mit Entscheid

vom 27. Oktober 2016 die Beistandschaft von der KESB Dietikon übernahm,

bleibt offen (vgl. Art. 314 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 442 Abs. 5

ZGB). Der Beschwerdeführer ist in G gemeldet.

3.2

Der

Beschwerdeführer stützt seinen Anspruch darauf, dass er bis zum Abschluss

seiner Berufslehre einen perpetuierten Unterstützungswohnsitz nach Art. 7

ZUG im Kanton Zürich (in F) habe und dass das Inkrafttreten des Kinder- und

Jugendheimgesetzes daran nichts ändere. Der Beschwerdegegner lehnt eine weitere

Finanzierung dagegen ab, weil nicht auf das Zuständigkeitsgesetz, sondern auf

den zivilrechtlichen Wohnsitz abzustellen sei und der Beschwerdeführer diesen

seit Erreichen der Volljährigkeit in der Gemeinde H (Kanton Thurgau) habe.

3.3

Gemäss § 3 Abs. 1 KJG haben Kinder und Jugendliche "mit Wohnsitz im Kanton

Zürich" Anspruch auf ergänzende Erziehungshilfen, wobei dieser über die

Volljährigkeit hinaus bestehen kann (Abs. 2). Das Verwaltungsgericht kam

jüngst unter Auseinandersetzung mit dem Wortlaut und der Entstehungsgeschichte

der Bestimmung zum Schluss, dass mit dem "Wohnsitz" der

Unterstützungswohnsitz im Sinn des Zuständigkeitsgesetzes gemeint ist. Es

stützte sich im Wesentlichen darauf, dass gemäss dem Willen des Gesetzgebers

den Eltern – ausser den pauschalen Beiträgen an die Verpflegungskosten gemäss § 19 KJG – keine Kosten nach Kinder- und Jugendheimgesetz auferlegt werden sollten. Die

Zürcher Gemeinden sollten nur gemäss dem Finanzierungsschlüssel nach §§ 17 f.

KJG im Sinn eines Lastenausgleichs Kosten tragen müssen, wobei die nach dem

Gesetz bezogenen ergänzenden Erziehungshilfen ihnen zu 60 % und dem Kanton

zu 40 % auferlegt werden. Darüber hinaus sollten die Gemeinden nicht im

konkreten Einzelfall auf dem Weg der Sozialhilfe belastet werden. Mit dem

Kinder- und Jugendheimgesetz sollte die Gefahr vermieden werden, dass kleinere

Gemeinden durch unvorhersehbare Einzelfälle übermässig belastet würden. Für die

Kostenverteilung nach Kinder- und Jugendheimgesetz spreche auch der gesetzliche

Auftrag zur Gesamtplanung eines bedarfsgerechten Angebots an ergänzenden

Erziehungshilfen innerhalb des Kantons (§ 3 Abs. 4, § 5 lit. a

und b sowie § 6 KJG). Nicht angebracht sei dagegen die Finanzierung der

ergänzenden Erziehungshilfen durch den Kanton Zürich in Fällen, in denen

ansonsten kein Bezug zu diesem Kanton mehr besteht, wie es bei unterstützten

bevormundeten Kindern der Fall ist, wenn deren Unterstützungswohnsitz an ihren

zivilrechtlichen Wohnsitz ausserhalb des Kantons Zürich wechselt (Art. 7 Abs. 3

lit. a ZUG in Verbindung mit Art. 314 Abs. 1 sowie Art. 442

Abs. 1 und 5 ZGB). Allen massgebenden Gesichtspunkten könne dadurch

Rechnung getragen werden, dass der Unterstützungswohnsitz nach Art. 7 ZUG

auf § 3 Abs. 1 KJG angewandt werde. Dadurch werde auch verhindert,

dass falsche Anreize zum Ort der Unterbringung gesetzt würden (zum Ganzen: VGr,

2.

Februar 2023, VB.2022.00595, E. 3–5). Ob sich eine entsprechende

Auslegung von § 3 Abs. 1 KJG auch aus dem Bundesrecht ergäbe, wie der

Beschwerdeführer geltend macht, kann offenbleiben.

3.4

Im vorliegenden Fall sind

Leistungen nach dem Kinder- und Jugendheimgesetz streitig. Somit ist der

Unterstützungswohnsitz des Beschwerdeführers nach § 3 Abs. 1 KJG

relevant; der zivilrechtliche Wohnsitz, auf den sich der Beschwerdegegner

beruft, ist nicht erheblich und braucht nicht abgeklärt zu werden. Der

Beschwerdeführer lebt seit seiner Fremdplatzierung im Jahr 2008 dauerhaft nicht

bei seinen Eltern. Unbestrittenermassen lebte er zuvor mit seiner Mutter und

seinem älteren Bruder in F. An diesem Ort befand sich deshalb sein letzter,

eigenständiger Unterstützungswohnsitz als Minderjähriger (Art. 7 Abs. 3

lit. c in Verbindung mit Abs. 2 ZUG; § 7 Abs. 3 lit. c

in Verbindung mit Abs. 1 SHG).

4.

4.1

Infrage steht der

Unterstützungswohnsitz nach Eintritt der Volljährigkeit in einem

interkantonalen Sachverhalt. Grundsätzlich bestimmt er sich nicht mehr nach Art. 7

ZUG. Dies bedeutet aber nicht, dass der während der Minderjährigkeit nach Art. 7

ZUG bestimmte Unterstützungswohnsitz mit dem Eintritt der Volljährigkeit

automatisch und in jedem Fall dahinfällt. Zu prüfen ist, ob ein perpetuierter

Wohnsitz gegeben ist (VGr, 26. August 2020, VB.2020.00241, E. 4.3).

4.2

Der

Eintritt in ein Heim, ein Spital oder in eine andere Einrichtung sowie die

behördliche Unterbringung einer volljährigen Person in Familienpflege beendigen

einen bestehenden Unterstützungswohnsitz nicht (Art. 9 Abs. 3 ZUG)

und begründen keinen neuen (Art. 5 ZUG). Dabei ist es gemäss der

Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS) unerheblich, ob die

Unterbringung förmlich beschlossen oder bloss faktisch veranlasst wurde

(Merkblatt der SKOS, Welcher Kanton ist für die Ausrichtung von

Sozialhilfe zuständig? Örtliche Zuständigkeit in der Sozialhilfe,

Bern 2019, Kap. 8.3, https://skos.ch/publikationen/merkblaetter [SKOS,

Örtliche Zuständigkeit; letztmals besucht am 16. Februar 2023]). Somit ist

im vorliegenden Zusammenhang nicht relevant, dass die Platzierung des

Beschwerdeführers mit der Volljährigkeit nicht erneut behördlich angeordnet

wurde. Auch das Dahinfallen der Kindesschutzmassnahmen ist nicht entscheidend,

ebenso wenig die Vertretungsbeistandschaft mit Einkommens- und

Vermögensverwaltung, die für den Beschwerdeführer als Volljährigen errichtet

wurde. Zu beurteilen sind die tatsächlichen Verhältnisse (VGr, 26. August

2020, VB.2020.00241, E. 4.5).

4.3

4.3.1

Wenn das volljährig gewordene Kind freiwillig in Familienpflege

bleibt, grundsätzlich keine Notwendigkeit für eine weitere Betreuung

besteht, der weitere Verbleib bei den Pflegeeltern nicht auf einem Sonderzweck

(wie beispielsweise der Beendigung einer Lehre) beruht und dauerndes Verbleiben

beabsichtigt wird, kann an diesem Ort ein Unterstützungswohnsitz nach Art. 4

Abs. 1 ZUG begründet werden (SKOS, Örtliche Zuständigkeit,

Kap. 8.3). Umgekehrt spricht für einen perpetuierten Wohnsitz, wenn eine

volljährige Person zwar keiner Pflege mehr bedarf, jedoch zu einem Sonderzweck

bei einer Pflegefamilie bleibt, oder wenn die Familienpflege von der Behörde

weiterhin als indiziert betrachtet wird und die Pflegeeltern nach wie vor einen

Auftrag zu Pflege und Betreuung haben (Ruth Schnyder/Peter Mösch Payot,

Der Unterstützungswohnsitz nach ZUG von der Geburt bis

Volljährigkeit, Jusletter, 14. November 2016, N. 73 ff.;

Urs Vogel, Der Wohnsitz des minderjährigen Kindes im Zivil- und

Sozialhilferecht, in: Roland Fankhauser/Ruth E. Reusser/Ivo Schwander

(Hrsg.), Brennpunkt Familienrecht, Festschrift für Thomas Geiser, Zürich/St.

Gallen 2017, S. 577 ff., 588; vgl. auch Edwin Bigger, Zum

Unterstützungswohnsitz von Mündigen, insbesondere bei Eintritt der Mündigkeit

und bei Wochenaufenthalt, ZeSo 95/1998, S. 157 ff., 159 f.; zum Ganzen

VGr, 26. August 2020, VB.2020.00241, E. 4.6 ff. mit weiteren

Hinweisen).

4.3.2

Im Zeitpunkt des Erreichens seiner Volljährigkeit absolvierte der

Beschwerdeführer in der Gegend des Wohnorts seiner Pflegefamilie eine Lehre als

Logistiker, die voraussichtlich am 31. Juli 2023 abgeschlossen sein wird.

Gemäss dem Entscheid der KESB H vom 6. Januar 2022 wünscht und braucht er

auch ab Volljährigkeit – trotz der wichtigen Funktion der Pflegefamilie – Hilfe

und regelmässige Unterstützung, weshalb eine Vertretungsbeistandschaft mit

Einkommens- und Vermögensverwaltung gemäss Art. 394 Abs. 1 in

Verbindung mit Art. 395 Abs. 1 ZGB angeordnet wurde. Die Ausbildung

erfordere seine ganze Aufmerksamkeit, weshalb er grundsätzlich bis zu ihrem

Abschluss bei der Pflegefamilie verbleiben wolle (vgl. S. 6 der

Rekursantwort vom 28. April 2022). Es bedürfte aber dieser besonderen

Umstände gar nicht, um festzuhalten, dass es sich bei dieser Erstausbildung um

einen Sonderzweck im Sinn des Sozialhilferechts handelt, der einen weiteren

Verbleib bei der Pflegefamilie rechtfertigt (vgl. VGr, 26. August 2020,

VB.2020.00241, E. 4.9). Der Beschwerdeführer verfügt somit im Sinn von Art. 9

Abs. 3 ZUG und § 38 Abs. 3 SHG über einen perpetuierten Wohnsitz

Dispositiv

in der Gemeinde F im Kanton Zürich. Ersterer ist auch in Bezug auf § 3 Abs. 1 KJG massgeblich. Demnach ist ein Anspruch aus dem Kinder- und Jugendheimgesetz

grundsätzlich gegeben.

4.4 Folglich

hat der Kanton die Leistungen für die Fremdplatzierung und deren

sozialpädagogische Begleitung auch über die Volljährigkeit des

Beschwerdeführers hinaus materiell zu prüfen und gegebenenfalls auszurichten,

wobei 60 % von den Gemeinden zu tragen sind (§ 16 Abs. 2 und §§ 17 f.

KJG). Die ablehnenden Entscheide der Vorinstanzen sind somit aufzuheben.

4.5 Angesichts

dessen stellen sich die Fragen der Beiladung anderer potenzieller

Leistungsträger zum vorliegenden Prozess (vgl. Martin Bertschi, Kommentar VRG,

Vorbemerkungen zu §§ 21–21a N. 34) sowie der subeventualiter

beantragten Weiterleitung der Beschwerde nach § 5 Abs. 2 VRG nicht.

5.

5.1 Hebt das

Verwaltungsgericht die angefochtene Anordnung auf, so entscheidet es selbst (§ 63 Abs. 1 VRG). Es kann die Angelegenheit zu neuer Entscheidung an die

Vorinstanz zurückweisen, insbesondere, wenn mit der angefochtenen Anordnung

nicht auf die Sache eingetreten oder der Tatbestand ungenügend festgestellt

wurde (§ 64 Abs. 1 VRG). Zulässig ist auch die Sprungrückweisung an

die mittelbare Vorinstanz (Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 64 N. 4).

Beim Entscheid darüber, ob eine Rückweisung vorzunehmen ist, verfügt das

Verwaltungsgericht über einen erheblichen Ermessensspielraum (VGr, 16. September

2021, VB.2020.00760, E. 6 mit Hinweis). Massgeblich sind der Sinn und

Zweck der gesetzlichen Ordnung, besonders unter Beachtung des Grundsatzes der

raschen Verfahrenserledigung, sodann die Art der Mängel, die die

vorinstanzlichen Entscheide aufweisen, und die für den Neuentscheid

erforderliche Tätigkeit, schliesslich die Interessen der Verfahrensbeteiligten

(Donatsch, § 64 N. 3).

5.2 Der reformatorische Entscheid setzt

nicht voraus, dass die aufzuhebenden Entscheide einen Eventualstandpunkt zur

Sache bzw. zu den noch unbehandelten Sachfragen enthalten (VGr, 26. August

2021, VB.2021.00161, E. 3; Donatsch, § 63 N. 18). Im

vorliegenden Fall haben die Vorinstanzen nirgends Eventualbegründungen gegeben.

Umgekehrt haben sie weder im Rekurs- noch im Beschwerdeverfahren den

Leistungsanspruch des Beschwerdeführers je materiell in Frage gestellt, und sie

haben insbesondere auf dessen Behauptung, die ergänzenden Erziehungshilfen

seien inhaltlich unbestritten, nicht ausdrücklich reagiert. Sie haben auch

keine Eventualanträge auf Rückweisung gestellt. Sodann hat der Beschwerdegegner

ab dem 1. Januar 2022 bis zur Volljährigkeit des Beschwerdeführers die

Kosten für dessen Fremdplatzierung und deren sozialpädagogische Betreuung

übernommen. Die gesamte Verfahrensführung der Parteien deutet darauf hin, dass

nicht der Leistungsanspruch als solcher, sondern nur die örtliche Voraussetzung

für den Leistungsbezug nach dem neuen Kinder- und Jugendheimgesetz strittig

ist. Angesichts dessen kommt dem Verzicht der Vor­instanzen auf

Eventualbegründungen kein entscheidendes Gewicht zu.

5.3 Im vorliegenden Fall ist unter

anderem massgeblich, ob die materielle Berechtigung des vorgebrachten Anspruchs

im Grundsatz und im Einzelnen liquid ist. Wie im Folgenden auszuführen ist, ist

dies der Fall und sind seine Voraussetzungen zu bejahen.

5.4 Zunächst

ist festzuhalten, dass die zeitlichen Voraussetzungen von § 5 Abs. 1 lit. a KJV in Verbindung mit § 3 Abs. 2 KJG (vgl. E. 2.1) erfüllt sind.

5.4.1 Der

Beschwerdeführer ist seit 2008, also seit seinem 5. Lebensjahr, bei der

Pflegefamilie B/C platziert. Beantragt wird eine Kostengutsprache für die

weitere Unterbringung bei der Pflegefamilie ab Erreichen der Volljährigkeit.

Der Leistungsbezug hat somit vor dem vollendeten 18. Altersjahr begonnen

und wird für eine Zeitspanne vor der Vollendung des 25. Altersjahrs beantragt.

5.4.2

Ebenso wird § 5 Abs. 2 lit. b KJV gewahrt: Nach dieser

Bestimmung ist relevant, ob die ergänzende Erziehungshilfe zur Sicherstellung

ihrer nachhaltigen Wirkung erst nach Vollendung des 18. Altersjahrs

abgeschlossen werden kann. Diese Voraussetzung ist hier ebenfalls gegeben, geht

es doch darum, dass die Fremdplatzierung über den Eintritt der Volljährigkeit

hinaus bis zum Abschluss der Lehre – der Erstausbildung – aufrechterhalten

wird. Massnahmen nach dem früheren Recht sind ohne Weiteres mitgemeint.

5.5 Nach § 22 Abs. 1 KJG wird eine ergänzende Hilfe zur Erziehung finanziert, wenn eine

Anordnung einer KESB, eines Gerichts oder eine Kostenübernahmegarantie der

Direktion (konkret des Beschwerdegegners; vgl. namentlich § 1 Abs. 1

und §§ 57 ff. KJV) vorliegt. Bei Anordnungen einer KESB oder eines

Gerichts überprüft der Beschwerdegegner nur die formalen

Anspruchsvoraussetzungen, nicht die Eignung und Erforderlichkeit der

angeordneten ergänzenden Hilfe zur Erziehung (Begründung KJV, S. 91). Er

garantiert eine Kostenübernahme gemäss § 22 Abs. 1 KJG, wenn die

beantragte ergänzende Erziehungshilfe zum Schutz des Kindeswohls geeignet und

erforderlich ist (§ 23 Abs. 1 KJG). Der Entscheid hat nach dem

Verhältnismässigkeitsprinzip zu erfolgen; berücksichtigt werden sollen auch die

Qualität der Leistungserbringung und die Kosten (Weisung vom 19. August

2015 zum Kinder- und Jugendheimgesetz [Weisung KJG; RRB Nr. 808/2015, ABl

2015-08-28], S. 37).

5.5.1

Der Verbleib des volljährigen, nach Art. 13 in Verbindung mit Art. 394

Abs. 3 und Art. 395 Abs. 3 ZGB unbeschränkt handlungsfähigen

Beschwerdeführers bei seiner Pflegefamilie erfolgt freiwillig. Es liegt keine

Anordnung einer KESB oder eines Gerichts vor. Demnach sind die Voraussetzungen

nach § 23 Abs. 1 KJG zu beachten.

5.5.2

Eignung und Erforderlichkeit sind Kriterien der Verhältnismässigkeit. Alle

drei Bezeichnungen stellen unbestimmte Rechtsbegriffe dar, welche der

entscheidenden Behörde einen erheblichen Beurteilungsspielraum gewähren, der

Rechtskontrolle aber grundsätzlich zugänglich sind (VGr, 27. März 2008,

VB.2007.00156, E. 3.1.3 mit Hinweisen; vgl. aber auch VGr, 22. April

2021, VB.2020.00761, E. 3.1). Sie können somit vom Verwaltungsgericht

überprüft werden. Im vorliegenden Fall steht allerdings die erstmalige Prüfung

eines Gesuchs unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit an. Ob dabei

Ermessen ausgeübt wird, kann jedoch offenbleiben, verfügt doch das

Verwaltungsgericht im Rahmen eines reformatorischen Neuentscheids praxisgemäss

über dieselbe Entscheidungsbefugnis wie die Vorinstanz, womit es auch einen

Ermessensentscheid treffen kann (VGr, 19. Mai 2022, VB.2022.00017, E. 2.1;

Donatsch, § 50 N. 70 ff., § 63 N. 18, § 64 N. 13

mit Hinweisen).

5.5.3

Zweck der ergänzenden Erziehungshilfe nach § 23 Abs. 1 KJG ist

das Kindeswohl. Zu prüfen ist angesichts dessen, ob es relevant ist, dass der

Beschwerdeführer volljährig ist.

5.5.3.1

Das Kindeswohl bildet aufgrund der Verankerung des Schutzes der Kinder und

Jugendlichen in Art. 11 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV,

SR 101) die oberste Maxime des Kindesrechts (BGE 146 I 20 E. 5.2.2

mit Hinweisen). Es handelt sich um einen offenen Begriff, der im Einzelfall

konkretisiert werden muss (BGr, 19. Juni 2018, 8C_25/2018, E. 4.1 mit

Hinweis). Das Prinzip schützt eine altersgerechte Entfaltungsmöglichkeit des

Kindes in geistig-psychischer, körperlicher und sozialer Hinsicht (BGE 144 II 233 E. 8.2.1, 129 III 250 E. 3.4.2 mit

weiteren Hinweisen).

5.5.3.2

Der Begriff des Kindes bezieht sich auf Personen, die das

18. Altersjahr noch nicht vollendet haben und damit nach Art. 14 ZGB

minderjährig sind (Giovanni Biaggini, BV-Kommentar, 2. A., Zürich 2017, Art. 11

N. 2; vgl. auch Art. 1 des Übereinkommens über die Rechte des Kindes

vom 20. November 1989 [KRK, SR 0.107]). Entscheidend ist hier, dass § 3 Abs. 2 KJG ergänzende Erziehungshilfen über die Volljährigkeit hinaus

vorsieht. Dementsprechend ist der Begriff des Kindeswohls weit auszulegen,

sodass er das Wohl volljähriger Personen umfasst, wenn das Gesetz Massnahmen

für diese vorsieht. Das gilt für § 23 Abs. 1 KJG ebenso wie für § 4 Abs. 2 KJG, der generell das Ziel der Leistungserbringung nennt und

ebenfalls nur vom "Wohl der Kinder und Jugendlichen" spricht. Für

eine andere Auslegung von § 23 Abs. 1 KJG besteht kein Anhaltspunkt

(vgl. auch §§ 57 ff. KJV; Weisung KJG, S. 37; Prot. KR

2015–2019, S. 7941).

5.5.3.3

Massgebend ist also, ob die beantragte ergänzende Erziehungshilfe dem Wohl

des Beschwerdeführers dient, ungeachtet dessen, dass es sich um einen jungen

Erwachsenen handelt.

5.5.4

Im Antrag um eine Kostenübernahmegarantie begründete der damalige Beistand

den Leistungsbezug im Wesentlichen wie folgt: Die Kindesschutzmassnahme bestehe

seit vielen Jahren, und der Beschwerdeführer sei schon viele Jahre bei der

Pflegefamilie platziert. Der Beschwerdeführer sei aufgrund der Überforderung

seiner Eltern auf diese Platzierung mindestens bis zum Ende seiner Ausbildung

angewiesen. Das Pflegeverhältnis sei intakt und tragfähig. Der Beschwerdeführer

sei insgesamt in seiner Ausbildung seit deren Beginn sehr gefordert, weshalb

ein gewisses Risiko psychosomatischer Reaktionen bestehe. Die Pflegefamilie,

der Berufsbeistand und das Coaching seien daher notwendig und indiziert. Ziel

der Massnahme seien die Stabilisierung des Beschwerdeführers in dessen

herausfordernder Gesamtsituation vor allem in Bezug auf die Herkunftsfamilie

und die Ausbildungssituation; zudem solle die Pflegemutter durch das Coaching

angemessen unterstützt werden.

5.5.5

Diese Begründung entspricht derjenigen des Entscheids der KESB H vom 6. Januar

2022, mit dem eine Vertretungsbeistandschaft mit Einkommens- und Vermögensverwaltung

errichtet wurde. Darin wird unter anderem die Herausforderung durch die

Ausbildung und das Bedürfnis nach einem verlässlichen Rahmen in Form der

Pflegefamilie betont. In der Rekursantwort wird ein ADHS des Beschwerdeführers

hervorgehoben, das die Einnahme von Ritalin erfordere. Die Herausforderung

durch die Lehre, der medizinisch indizierte Konsum von Ritalin und die

schwierige Situation in der Herkunftsfamilie kamen auch im Standortgespräch vom

18. März 2021 zur Sprache.

5.5.6

Festzuhalten ist, dass auch die Begründung KJV (S. 40 f.) den

Abschluss einer Ausbildung auf Sekundarstufe II als Grund für eine

Weiterführung der ergänzenden Erziehungshilfe über die Volljährigkeit hinaus

bezeichnet.

5.5.7

Aufgrund des Andauerns der Erstausbildung, der Lernschwierigkeiten und der

psychiatrischen Diagnose des Beschwerdeführers sowie der Notwendigkeit einer

Vertretungsbeistandschaft mit Einkommens- und Vermögensverwaltung steht

zweifelsfrei fest, dass die Weiterführung der Familienpflege zumindest bis zum

Abschluss der Ausbildung geeignet und erforderlich ist, um das Wohl des

Beschwerdeführers zu schützen (§ 4 Abs. 1 und § 23 Abs. 1 KJG) bzw. um die Wirkungen der vor Vollendung des 18. Altersjahrs (im

konkreten Fall: vorwiegend nach früherem Recht) erbrachten Leistungen

nachhaltig sicherzustellen (§ 5 Abs. 1 lit. b KJV). Der Wechsel

zur sozialpädagogischen Familienhilfe nach § 5 Abs. 2 KJV wäre

zweckwidrig und steht von vornherein nicht zur Debatte.

5.5.8

Die Qualität der Leistungserbringung steht ausser Zweifel, handelt es sich

doch um dieselben Träger wie vor dem Erreichen der Volljährigkeit des

Beschwerdeführers.

5.6 Bezüglich

seiner Bezifferung erweist sich der Antrag des Beschwerdeführers ebenfalls als

unproblematisch: Mit Verfügung vom 22. Dezember 2021 garantierte der

Beschwerdegegner dem Beschwerdeführer für den Zeitraum von 19 Tagen bis zum

Erreichen der Volljährigkeit im Jahr 2022 die Kosten der Familienpflege sowie

von 9 Stunden für deren sozialpädagogische Begleitung. Der Antrag vom 16. Dezember

2021 erstreckt sich im Ergebnis auf die Kosten der Familienpflege für 346 Tage

sowie von 120 Stunden für sozialpädagogische Begleitung und von 30 Reisestunden,

wobei die bereits bewilligten 9 Stunden abzuziehen sind. 141 Stunden in 346

Tagen entsprechen einer etwas weniger dichten Begleitung als 9 Stunden in 19

Tagen. Sie können daher ohne weiteres akzeptiert werden, ungeachtet dessen,

dass der Beschwerdeführer nunmehr volljährig ist. Die Tarife werden durch § 33

und § 35 Abs. 1 KJV vorgegeben. Dass eine detaillierte

Kostenberechnung durch den Beschwerdegegner notwendig ist, steht der

vorliegenden Einschätzung nicht entgegen.

5.7 Die

Klarheit des materiellen Ergebnisses spricht demnach für einen reformatorischen

Entscheid. Dafür spricht auch, dass die vorinstanzlichen Entscheide allein

wegen unzutreffender Rechtsanwendung aufzuheben und keine weiteren

Sachverhaltsabklärungen erforderlich sind. Sodann hat das Verwaltungsgericht

höchstens in untergeordneter Weise Ermessen auszuüben. Für einen möglichst

raschen Abschluss des Verfahrens sprechen auch dessen Dauer, die sich seit der

Einreichung des Kostenübernahmegesuchs beim Beschwerdegegner auf mittlerweile

knapp eineinviertel Jahre beläuft, und die Interessen des Beschwerdeführers.

Dies gilt ungeachtet dessen, dass die Sache nicht dringlich ist. Die

gegenläufigen Interessen vermögen dagegen nicht aufzukommen: Zwar ist die

Anwendung neuer Rechtsgrundlagen betroffen, bei der allenfalls ein gesteigertes

Bedürfnis nach der Etablierung einer Praxis durch die Verwaltung besteht. Doch

wiegt dieses Interesse gering, weil der vorliegende Entscheid die Herausbildung

einer Praxis zur Kostengutsprache durch den Beschwerdegegner und die Vorinstanz

nicht behindert. Dass der Verzicht der Vorinstanzen auf Eventualbegründungen

nicht entscheidend ist, wurde bereits erwähnt (E. 5.2). Folglich ist

reformatorisch zu entscheiden.

5.8 Der

geltend gemachte Anspruch ist ausgewiesen, weshalb der Hauptantrag der

Beschwerde vollumfänglich gutzuheissen ist. Der Rekursentscheid der Vorinstanz

vom 7. Juli 2022 und die Verfügung des Beschwerdegegners vom 14. Januar

2022, in denen ein Leistungsanspruch wegen fehlenden Wohnsitzes im Kanton

Zürich verneint wurde, sind aufzuheben. Der Beschwerdegegner ist anzuweisen,

dem Beschwerdeführer Kostengutsprache für die Unterbringung bei der Pflegefamilie

B/C (also für das Pflegeverhältnis und für dessen sozialpädagogische

Begleitung) vom 20. Januar bis zum 31. Dezember 2022 zu leisten.

5.9 Der

Beschwerdegegner wird die Kostenberechnung im Detail vorzunehmen haben, doch

verbleibt ihm kein substanzieller Entscheidungsspielraum. Beim vorliegenden

Entscheid handelt es sich somit um einen Endentscheid im Sinn von § 41 Abs. 3

in Verbindung mit § 19a Abs. 1 VRG.

6.

6.1 Die

Gerichts- und die Rekurskosten sind dem unterliegenden Beschwerdegegner

aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1

VRG). Ebenso hat dieser dem Beschwerdeführer eine angemessene

Parteientschädigung von Fr. 4'000.- (inklusive Mehrwertsteuer) für das

Beschwerdeverfahren zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG). Für das

Rekursverfahren, in dem der Beschwerdeführer noch nicht anwaltlich vertreten

war, ist keine Parteientschädigung zu entrichten.

6.2 Das Gesuch

des Beschwerdeführers um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung im

Beschwerdeverfahren ist als gegenstandslos geworden abzuschreiben.

6.3 Zu prüfen

bleibt das Gesuch des Beschwerdeführers um Gewährung unentgeltlicher Rechtsverbeiständung.

6.3.1

Gemäss § 16 Abs. 1 VRG haben Private, welchen die nötigen Mittel

fehlen und deren Begehren nicht offenkundig aussichtslos erscheinen, auf

Ersuchen Anspruch auf unentgeltliche Prozessführung. Ein Anspruch auf

Bestellung einer unentgeltlichen Rechtsvertretung besteht, wenn sie zusätzlich

nicht in der Lage sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren (§ 16 Abs. 2 VRG). Offenkundig aussichtslos sind Begehren, deren Chancen auf Gutheissung um

derart viel kleiner als jene auf Abweisung erscheinen, dass sie kaum als

ernsthaft bezeichnet werden können (Plüss, § 16 N. 46). Mittellos

ist, wer nicht in der Lage ist, innert angemessener Frist die Gerichtskosten zu

bezahlen, ohne Mittel beanspruchen zu müssen, die zur Deckung des Grundbedarfs

notwendig sind, wobei die gesamten finanziellen Verhältnisse – sowohl Einkommen

als auch Vermögen – zu beachten sind (Plüss, § 16 N. 18 ff.).

6.3.2

Die Mittellosigkeit des Beschwerdeführers ist nachgewiesen. Sein Begehren

war angesichts des Verfahrensausgangs nicht offensichtlich aussichtslos, und

der Beizug einer Rechtsvertretung war gerechtfertigt. Folglich ist das Gesuch

des Beschwerdeführers um unentgeltliche Rechtsvertretung zu bewilligen und ihm

in der Person von Rechtsanwalt D für das Beschwerdeverfahren ein Rechtsbeistand

zu bestellen.

6.3.3

Die mit Honorarnote vom 2. Februar

2023 geltend gemachten Aufwendungen Rechtsanwalt von D sind indes

bereits durch die dem Beschwerdeführer für das Beschwerdeverfahren gewährte

Parteientschädigung gedeckt. Dem

Rechtsvertreter ist daher lediglich die betragsmässig höhere

Parteientschädigung von Fr. 4'000.- (inklusive Mehrwertsteuer) zuzusprechen

(vgl. VGr, 18. Februar 2021, VB.2020.00399, E. 4.4).

7.

Gegen Entscheide betreffend Subventionen steht die

Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) offen,

wenn ein Anspruch auf die Subvention geltend gemacht wird (Art. 83 lit. k

BGG e contrario).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I der Verfügung der

Bildungsdirektion vom 7. Juli 2022 sowie die Verfügung des Amts für Jugend

und Berufsberatung vom 14. Januar 2022 werden aufgehoben. Der

Beschwerdegegner wird angewiesen, Kostengutsprache für die Unterbringung des

Beschwerdeführers bei der Pflegefamilie B/C (also für das Pflegeverhältnis und

für dessen sozialpädagogische Begleitung) vom 20. Januar bis zum 31. Dezember 2022

zu erteilen.

In

Abänderung von Dispositiv-Ziff. II der Verfügung der Bildungsdirektion vom

7. Juli 2022 werden die Rekurskosten in der Höhe von Fr. 789.- dem

Beschwerdegegner auferlegt.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 145.-- Zustellkosten,

Fr. 4'145.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4. Der

Antrag auf unentgeltliche Prozessführung wird als gegenstandslos geworden

abgeschrieben.

5. Dem

Beschwerdeführer wird Rechtsanwalt D als unentgeltlicher Rechtsbeistand

für das Beschwerdeverfahren beigegeben.

6. Der

Beschwerdegegner wird verpflichtet, Rechtsanwalt D für das

Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 4'000.00 (inklusive

Mehrwertsteuer) zu bezahlen.

7. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

8. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) die Bildungsdirektion.