Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00465

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2022.00465

Urteil

der 3. Kammer

vom 15. Dezember 2022

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichter

Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiber Yannick Weber.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

Stadtrat von Zürich,

vertreten durch das Sicherheitsdepartement,

Beschwerdegegner,

und

Stadtpolizei, Kommando,

Mitbeteiligte,

betreffend Fernhaltemassnahmen

nach §§ 33 f. PolG,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. Am 30. Januar

2021 sprach die Stadtpolizei Zürich gegenüber A anlässlich einer

Polizeikontrolle mündlich eine Wegweisung für 12 Stunden ab 13.55 Uhr

aus dem ganzen Gebiet der Stadt Zürich aus und verzeigte ihn wegen Teilnahme an

einer unbewilligten Demonstration. Mit Schreiben vom 4. Februar 2021

verlangte A bei der Stadt Zürich eine Feststellungsverfügung betreffend diese

Wegweisung.

B. Mit

Verfügung vom 26. März 2021 stellte die Stadtpolizei fest, dass die

Wegweisung nicht widerrechtlich gewesen sei und wies deshalb das Begehren um

Erlass einer Feststellungsverfügung im Sinn von § 10c Abs. 1 lit. c

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) ab,

wobei sie A die Verfahrenskosten auferlegte.

C. Der

Stadtrat Zürich wies ein dagegen gerichtetes Begehren um Neubeurteilung mit

Beschluss vom 22. September 2021 kostenfällig ab, soweit er darauf eintrat.

Erwägungen

II.

Dagegen erhob A am 30. Oktober 2021 Rekurs an das Statthalteramt

des Bezirks Zürich. Das Statthalteramt wies den Rekurs mit Verfügung vom 11. Juli

2022.

ab und auferlegte A die Verfahrenskosten.

III.

Am 10. August 2022 gelangte A mit Beschwerde an das

Verwaltungsgericht, stellte verschiedene Feststellungsbegehren betreffend

Sachverhalt, Rechtslage und Verfahrensfehler im bisherigen Verfahrensverlauf

und ersuchte sinngemäss um Aufhebung der Verfügung des Statthalteramts sowie um

Ausrichtung einer Parteientschädigung. Das Statthalteramt erklärte am 16. August

2022.

Verzicht auf eine Vernehmlassung. Die Stadt Zürich beantragte am 6. September

2022.

die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a VRG für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde

zuständig. Zum Entscheid berufen ist die Kammer (§ 38b Abs. 1 e

contrario und § 38 VRG).

1.2

Mangels

schutzwürdigen Interesses ist auf die Feststellungsbegehren, welche nicht

darauf zielen, den Bestand, Nichtbestand oder Umfang öffentlich-rechtlicher

Rechte und Pflichten im Einzelfall zu klären, von vornherein nicht einzutreten

(VGr, 7. Juni 2022, VB.2022.00138, E. 1.2). Gleiches gilt für das

über den durch das verfahrensauslösende Gesuch beschränkten Streitgegenstand (Martin

Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],

Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 45) hinausgehende Begehren betreffend

Filmaufnahmen. Zu prüfen ist mithin nur die Rechtmässigkeit der Wegweisung des

Beschwerdeführers.

2.

2.1

Gemäss § 33

des Polizeigesetzes vom 23. April 2007 (PolG; LS 550.1) darf die Polizei

eine Person von einem Ort wegweisen oder für längstens 24 Stunden

fernhalten, wenn sie oder eine Ansammlung von Personen, der sie angehört, die

öffentliche Sicherheit und Ordnung gefährdet (lit. a), Dritte erheblich

belästigt, gefährdet oder unberechtigterweise an der bestimmungsgemässen

Nutzung des öffentlich zugänglichen Raumes hindert (lit. b), wenn

Einsatzkräfte wie Polizei, Feuerwehr oder Rettungskräfte behindert oder

gefährdet sind (lit. c), wenn die Person selber ernsthaft und unmittelbar

gefährdet ist (lit. d) oder zur Wahrung der Rechte von Personen,

insbesondere zur Wahrung der Pietät (lit. e). Widersetzt sich eine Person

der angeordneten Wegweisung oder Fernhaltung, darf die Polizei sie nach § 34 Abs. 1 PolG zu einer Polizeidienststelle bringen und ihr dort mittels

Verfügung verbieten, den betreffenden Ort zu betreten. In besonderen Fällen,

namentlich wenn eine Person wiederholt von einem Ort weggewiesen oder

ferngehalten werden musste, darf die Polizei das Verbot unter Androhung der

Straffolgen von Art. 292 des Schweizerischen Strafgesetzbuchs vom 21. Dezember

1937.

(StGB; SR 311.0) für höchstens 14 Tage verfügen (§ 34 Abs. 2 PolG).

2.2

In den

Fällen von § 34 Abs. 2 PolG kann die Verfügung innert fünf Tagen nach

ihrer Mitteilung beim Haftrichter angefochten werden, wobei dem Lauf der

Rechtsmittelfrist und der Einreichung des Rechtsmittels keine aufschiebende Wirkung

zukommen und für das Verfahren im Übrigen sinngemäss die Bestimmungen des

Gewaltschutzgesetzes vom 19. Juni 2006 gelten (§ 34 Abs. 4 PolG). Soweit das Polizeigesetz keine spezifischen Verfahrensvorschriften

enthält, gilt in Bezug auf polizeiliche Verfügungen öffentlich-rechtlicher

Natur der verwaltungsprozessuale Instanzenzug (VGr, 28. April 2022, VB.2022.00171,

E. 4.3). Das bedeutet, dass Verfügungen der Kantonspolizei bei der

Sicherheitsdirektion und jene der Stadtpolizei (nach einem

Neubeurteilungsverfahren) beim Statthalteramt mit Rekurs anzufechten sind,

wobei der Rekursentscheid in beiden Fällen an das Verwaltungsgericht

weitergezogen werden kann (VGr, 7. Februar 2013, VB.2012.00272, E. 2.2).

2.3

Die

mündlich ausgesprochene Wegweisung gestützt auf § 33 PolG berührt die

Rechte und Pflichten der weggewiesenen Person, weshalb über deren

Rechtmässigkeit eine Verfügung nach § 10c VRG verlangt werden kann (vgl.

Hans-Jürg Zatti in: Andreas Donatsch/Tobias Jaag/Sven Zimmerlin [Hrsg.],

Kommentar zum Polizeigesetz des Kantons Zürich, Zürich etc. 2018, § 33 N. 13).

Das entsprechende Begehren ist an jene Verwaltungseinheit zu richten, in welche

die handelnde Person eingegliedert ist, nicht an deren Aufsichtsbehörde (Alain

Griffel Kommentar VRG, § 10c N. 14). Entgegen dem Verständnis des

Beschwerdeführers, der einen abweichenden Instanzenzug vorzöge und einen –

nicht einschlägigen – Ausstandsgrund nach § 5a VRG ausmachen will, war die

Dispositiv

Stadtpolizei demnach dazu berufen, sein Begehren um Erlass einer

Feststellungsverfügung zu behandeln.

3.

3.1 In der auf

sein Gesuch hin erlassenen Verfügung vom 26. März 2021 erwog die

Stadtpolizei, der Beschwerdeführer habe am 30. Januar 2021 an einer

unbewilligten Demonstration teilgenommen, bei der sich insgesamt circa

500 Personen in unterschiedlich grossen Gruppen durch die Stadt bewegt und

von denen viele keine Maske getragen hätten. Nach Art. 3c der damals

geltenden Fassung der Covid-19-Verordnung besondere Lage vom 19. Juni 2020

(Stand am 23. Januar 2021; SR 818.101.26 [nicht mehr in Kraft]) seien Menschenansammlungen

von mehr als fünf Personen im öffentlichen Raum verboten gewesen und es habe

die Pflicht zum Tragen einer Gesichtsmaske geherrscht, wenn der erforderliche

Abstand zwischen Personen nicht eingehalten worden sei. Art. 6c Abs. 2

der Covid-19-Verordnung besondere Lage habe Ausnahmen für politische und

zivilgesellschaftliche Kundgebungen und für Unterschriftensammlungen von den

Vorgaben der Verordnung vorgesehen, aber eine Pflicht für Teilnehmerinnen und Teilnehmer

zum Tragen einer Gesichtsmaske statuiert. § 7 der kantonalen Verordnung

über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie vom 24. August 2020

(V Covid-19; LS 818.18 [nicht mehr in Kraft]) habe in ihrer dannzumal in Kraft

stehenden Fassung politische und zivilgesellschaftliche Kundgebungen und

Unterschriftensammlungen mit mehr als zehn Personen im öffentlichen Raum

untersagt. Indem gegenüber den kontrollierten Personen Wegweisungen

ausgesprochen worden seien, seien die Massnahmen zur Verhinderung der

Verbreitung des Coronavirus bestmöglich umgesetzt und die öffentliche

Sicherheit und Ordnung wiederhergestellt respektive aufrechterhalten worden.

Die Polizei habe im Vorfeld via Lautsprecherdurchsage darauf aufmerksam

gemacht, dass es sich um eine unbewilligte Demonstration handle, die zu beenden

sei. Die sich noch nicht in einer Personenkontrolle befindlichen

Demonstrationsteilnehmer hätten die Möglichkeit gehabt, sich zu entfernen. Es

seien neben Wegweisungen keine gleichermassen geeigneten, milderen Mittel zur

Beendigung der unbewilligten Demonstration und zur Durchsetzung der

Schutzmassnahmen gegen das Coronavirus zur Verfügung gestanden. Der Stadtrat

erwog in seinem Neubeurteilungsbeschluss, die öffentliche Gesundheit sei durch

die vielen Personen auf engem Raum ohne (geeignete) Schutzmaske erheblich

gefährdet gewesen (E. 6.2) und die Wegweisung deshalb als verhältnismässig

zu betrachten (E. 6.3). Zudem bestätigte sie die Kostenauflage in der

erstinstanzlichen Verfügung (E. 8).

3.2 Die

Vorinstanz erwog, dass sich der Beschwerdeführer in der zur Demonstration

gehörenden Menschenansammlung aufgehalten habe, wie Filmaufnahmen der

Stadtpolizei Zürich zeigten. Die Stadtpolizei habe den Beschwerdeführer demnach

als Teilnehmer der Demonstration betrachten und ihn wegweisen dürfen, sei die

Wegweisung doch geeignet gewesen, das dannzumal geltende Recht durchzusetzen,

die Verbreitung des Coronavirus zu verhindern und Übertragungsketten zu

durchbrechen.

3.3 Der

Beschwerdeführer bringt vor, kein Teilnehmer der Demonstration gewesen zu sein

und dass auf die entsprechenden Videoaufnahmen, auf denen er angeblich

erkennbar sei, nicht abgestellt werden dürfe, weil der den handelnden

Polizisten nicht bekannte Sachverhalt nicht im Nachhinein

"verfälscht" werden dürfe. Er sei lediglich in der Stadt Zürich mit

zwei Freunden unterwegs gewesen und habe jederzeit eine Gesichtsmaske getragen

und den Abstand zu anderen Personen eingehalten. Weder stellt er indes in

Abrede, sich auf der Rudolf-Brun-Brücke aufgehalten zu haben, während sich dort

ein Demonstrationszug befand, noch legt er glaubhaft dar, weshalb er sich auf

einem Umweg zum angeblich anvisierten Parkhaus Urania in langsamem Tempo

innerhalb bzw. in der Nähe einer Gruppe fortbewegt hatte.

4.

4.1 Gestützt

auf § 33 lit. a PolG war die Stadtpolizei befugt, alle sich auf der Rudolf-Brun-Brücke

befindlichen Personen wegzuweisen, um der durch eine Ansammlung einer Vielzahl von

Personen ohne Gesichtsmaske ausgehenden Gefahr für die öffentliche Gesundheit

zu begegnen und die dannzumal geltenden Schutzmassnahmen durchzusetzen. Der

Schutz der Gesundheit stellt ein zentrales polizeiliches Schutzgut dar, weshalb

auf den Gesundheitsschutz zielende Massnahmen grundsätzlich im öffentlichen

Interesse liegen (siehe in Bezug auf die Covid-19-Pandemie VGr, 22. Oktober

2020, AN.2020.00011, E. 4.4).

4.2 An der auf

der Brücke stattfindenden Kundgebung hat der Beschwerdeführer nach eigenen

Angaben nicht teilgenommen bzw. nicht teilnehmen wollen, weshalb er sich

insoweit nicht auf grundrechtlichen Schutz berufen kann.

4.3 Wird der

Zugang zu einem bestimmten Ort zeitweise oder allgemein untersagt, so bleiben

noch nahezu unbegrenzt viele weitere Verwirklichungsmöglichkeiten für die

Bewegungsfreiheit (Art. 10 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April

1999 [BV; SR 101]), die keine allgemeine Handlungsfreiheit darstellt (Axel

Tschentscher in: Bernhard Waldmann/Eva Maria Belser/Astrid Epiney [Hrsg.],

Schweizerische Bundesverfassung [BV], Basler Kommentar, Basel 2015, Art. 10

N. 70). Soweit der Schutzbereich der Bewegungsfreiheit vor diesem

Hintergrund durch die 12 Stunden dauernde Wegweisung aus der Stadt Zürich als

eröffnet gelten kann, wöge deren Beschränkung jedenfalls nicht schwer: Der

Beschwerdeführer ist im Kanton B wohnhaft und es ist weder ersichtlich

noch dargetan, welches private Interesse an seinem Aufenthalt in der Stadt

Zürich am Nachmittag des 30. Januar 2021 bestanden haben könnte, der nach

eigenen Angaben gerade nicht der Teilnahme an einer Kundgebung gedient haben

soll. Damals waren kraft Bundesrecht öffentlich zugängliche Einrichtungen und

Betriebe in den Bereichen Kultur, Unterhaltung, Freizeit und Sport sowie

Einkaufsläden für das Publikum geschlossen (Art. 5d und 5e Covid-19-Verordnung

besondere Lage) und der Betrieb von Restaurations-, Bar- und Clubbetrieben

sowie von Diskotheken und Tanzlokalen verboten (Art. 5a

Covid-19-Verordnung besondere Lage).

4.4 Eine

mildere Massnahme als die Wegweisung aller sich auf der Rudolf-Brun-Brücke

befindlichen Personen ist nicht ersichtlich, hatte die Stadtpolizei die ohne

ausreichenden Abstand oder (ausreichende) Schutzmasken Demonstrierenden doch

bereits mittels Lautsprecherdurchsage aufgefordert, auseinanderzugehen. Auch

die räumliche Ausdehnung der Wegweisung des Beschwerdeführers vom gesamten

Gebiet der Stadt Zürich ist unter Verhältnismässigkeitsgesichtspunkten nicht zu

beanstanden, zumal mit dem Verzicht auf eine engere räumliche Beschränkung

keine erkennbar schwerwiegendere Beeinträchtigung des Beschwerdeführers

verbunden war, der nicht geltend macht, dass er an jenem Tag einen anderen Ort

in der Stadt hätte aufsuchen wollen.

4.5 Die

Wegweisung aller sich auf der Rudolf-Brun-Brücke befindlichen Personen

erscheint als geeignete, erforderliche und zumutbare Massnahme (Art. 36 Abs. 3

BV) zum Schutz des Polizeiguts der öffentlichen Gesundheit. Sie beeinträchtigte

den Beschwerdeführer nur in vernachlässigbarer Weise. Die beanstandete

Wegweisung war demnach rechtmässig und das Gesuch um Feststellung ihrer

Widerrechtlichkeit nach § 10c Abs. 1 lit. c VRG wurde zu Recht

abgewiesen (siehe Griffel, § 10c N. 10).

4.6 Die für

die erstinstanzliche Verfügung erhobene moderate Gebühr von Fr. 300.-

stützt sich auf eine ausreichende Grundlage (Art. 19 lit. a des

Reglements über allgemeine Gebühren der Stadtverwaltung vom 28. Juni 2017

[GebR; AS 681.100]; § 13 VRG) und beeinträchtigte den Beschwerdeführer

nicht in der Geltendmachung seiner Rechte. In der Beschwerdeschrift erhebt er

denn auch keine substanziierten Einwendungen gegen die Höhe der Gebühr oder

deren Überwälzung auf ihn als Gesuchsteller; es erscheint jedenfalls nicht als

rechtsfehlerhaft, dass nicht in Anwendung von Art. 9 GebR auf eine

Gebührenauflage verzichtet wurde.

5.

Die Beschwerde erweist sich nach den vorstehenden

Erwägungen als unbegründet und ist abzuweisen. Ausgangsgemäss sind die Kosten

dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihm bei diesem

Verfahrensausgang nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'200.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 180.-- Zustellkosten,

Fr. 2'380.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4. Es

werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6. Mitteilung an:

a) die Parteien und die Mitbeteiligte;

b) das Statthalteramt Bezirk Zürich.