Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00470

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2022.00470

Urteil

der 4. Kammer

vom 24. November 2022

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiber

Elias Ritzi.

In Sachen

A

vertreten durch MLaw B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Migrationsamt des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Datenänderung

im ZEMIS,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

A, eine 1965 geborene Staatsangehörige Angolas, reiste am

29. Juli 2002 in die Schweiz ein und ersuchte gleichentags um Asyl. Das

Bundesamt für Flüchtlinge wies das Asylgesuch mit Verfügung vom 9. Januar

2004 ab und wies A aus der Schweiz weg, schob den Vollzug der Wegweisung

allerdings zu Gunsten einer vorläufigen Aufnahme auf. Am 3. März 2011

erhielt A eine Aufenthaltsbewilligung, welche in der Folge wiederholt

verlängert wurde. Am 13. April 2021 liess A beim Migrationsamt des Kantons

Zürich um eine Änderung ihrer Personendaten im Zentralen

Migrationsinformationssystem (ZEMIS) ersuchen. Sie machte unter anderem

geltend, nicht A, sondern Aa zu heissen. Mit Verfügung vom 10. Januar 2022

wies das Migrationsamt des Kantons Zürich das Gesuch von A ab.

Erwägungen

II.

Hiergegen liess A bei der Sicherheitsdirektion

rekurrieren, welche das Rechtsmittel mit Entscheid vom 13. Juli 2022

abwies, ihr die Kosten des Rekursverfahrens von insgesamt Fr. 775.-

auferlegte und ihr keine Parteientschädigung zusprach.

III.

Am 12. August 2022 liess A Beschwerde beim

Verwaltungsgericht erheben und beantragen, der Rekursentscheid vom 13. Juli

2022.

sei unter Entschädigungsfolge aufzuheben und das Migrationsamt sei

anzuweisen, ihre Daten im ZEMIS gemäss Beschwerdebegründung abzuändern.

Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.

Darüber hinaus ersuchte sie um unentgeltliche Rechtspflege. Die

Sicherheitsdirektion verzichtete am 19. August 2022 auf eine

Vernehmlassung; das Migrationsamt reichte keine Beschwerdeantwort ein.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen

Rekursentscheide der Sicherheitsdirektion über Anordnungen des Migrationsamts

zuständig (§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

[VRG, LS 175.2]. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen gegeben

sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Die obere

Rechtsmittelinstanz prüft von Amtes wegen, ob die Prozessvoraussetzungen bei

der unteren (Rechtsmittel-)Instanz gegeben waren (VGr, 28. Oktober 2021,

VB.2021.00510, E. 4.1 mit weiteren Hinweisen; Martin Bertschi in: Alain

Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich

[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbem. zu §§ 19–28a

N. 57).

2.2

Am 13. April

2021.

liess A unter Hinweis auf die "Weisung des SEM zur Erfassung und

Änderung von Personendaten in ZEMIS" beim Migrationsamt des Kantons Zürich

um eine Änderung ihrer Personendaten im ZEMIS ersuchen. In Ziff. 4.2 geht

aus dieser Weisung hervor, "[f]ür die Änderung von Personendaten im Bereich

AIG [seien], mit Ausnahme von anerkannten Flüchtlingen, die kantonalen

Migrationsbehörden zuständig" (SEM, Weisung zur Erfassung und Änderung von

Personendaten in ZEMIS, Bern-Wabern, 1. Juli 2022, Ziff. 4.2).

Beschwerdegegner und Vorinstanz kamen (implizit) gestützt auf diese Weisung zum

Schluss, die kantonalen Migrationsbehörden seien für die Beurteilung des

Berichtigungsgesuchs der Beschwerdeführerin zuständig.

2.3

Bei der "Weisung

des SEM zur Erfassung und Änderung von Personendaten in ZEMIS" handelt es

sich um eine Verwaltungsverordnung, die für das Verwaltungsgericht nicht

verbindlich ist (vgl. VGr, 26. August 2020, VB.2020.00507, E. 4.3).

2.4

Nach Art. 101

des Ausländer- und Integrationsgesetzes vom 16. Dezember 2005 (AIG, SR

142.20) können das Staatssekretariat für Migration (SEM), die zuständigen

Ausländerbehörden der Kantone und, in seinem Zuständigkeitsbereich, das

Bundesverwaltungsgericht Personendaten bearbeiten, soweit sie diese Daten zur

Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgaben benötigen. Zu diesem Zweck führt das SEM

ein Informationssystem zur Bearbeitung von Personendaten aus dem Ausländer- und

Asylbereich (ZEMIS; Art. 2 des Bundesgesetzes über das Informationssystem

für den Ausländer- und den Asylbereich [BGIAA, SR 142.51]) und ist für die

Sicherheit dieses Informationssystems und die Rechtmässigkeit der Bearbeitung

der Personendaten verantwortlich (Art. 5 BGIAA).

Das SEM bearbeitet unter

anderem in Zusammenarbeit mit den kantonalen und kommunalen Ausländerbehörden

Personendaten im ZEMIS (Art. 7 Abs. 1 und 4 BGIAA; Art. 4 Abs. 3,

Art. 5 Abs. 1, Art. 7 Abs. 3 und Anhang 1 der Verordnung

über das Zentrale Migrationsinformationssystem [ZEMIS-Verordnung, SR 142.513]).

Begehren um Auskunft über Personendaten und um Berichtigung

sind an das SEM zu richten, wobei sich die gesuchstellende Person über ihre

Identität auszuweisen und ein schriftliches Gesuch zu stellen hat (Art. 6 Abs. 1

BGIAA; Art. 19 Abs. 2 ZEMIS-Verordnung).

2.5

Indem die

Beschwerdeführerin beim Migrationsamt des Kantons Zürich ein Gesuch um Berichtigung

ihrer Personendaten im ZEMIS stellte, wandte sie sich nach dem Gesagten an eine

sachlich unzuständige Behörde. Die Beurteilung solcher Gesuche fällt in die

Zuständigkeit des SEM, welches das Migrationsinformationssystem ZEMIS betreibt

(vgl. auch Art. 5 Abs. 2 und Art. 25 Abs. 3 lit. a des

Bundesgesetzes über den Datenschutz [DSG, SR 235.1]).

3.

3.1

Die

Beschwerdeführerin vermag sodann auch keine kantonale Zuständigkeit aus den

Bestimmungen des Gesetzes über die Information und den Datenschutz vom 12. Februar

2007.

(IDG, LS 170.4) abzuleiten.

3.2

Nach § 21

lit. a und b IDG kann eine betroffene Person vom öffentlichen Organ

verlangen, dass es unrichtige Personendaten berichtigt oder vernichtet und das

widerrechtliche Bearbeiten von Personendaten unterlässt. Als Bearbeiten wird

dabei jeder Umgang mit Informationen verstanden, mithin auch die Aufbewahrung

(vgl. § 3 Abs. 5 IDG). Nach § 9 Abs. 1 der Verordnung über

die Information und den Datenschutz vom 28. Mai 2008 (IDV, LS 170.41)

behandelt das öffentliche Organ, an das sich das Gesuch um Berichtigung

unrichtiger Personendaten richtet, dieses selbst, soweit keine andere Stelle

für zuständig erklärt worden ist. Betrifft das Gesuch offensichtlich die

Information eines anderen Organs, wird es diesem zur Behandlung überwiesen.

Dies gilt namentlich dann, wenn die angefragte Stelle zwar über die verlangte

Information verfügt, sie aber nicht selbst erstellt oder als Hauptadressatin

empfangen hat (§ 9 Abs. 2 IDV). Gemäss dieser Zuständigkeitsordnung

soll grundsätzlich diejenige Stelle für die Prüfung eines Gesuchs

verantwortlich sein, die selbst "Informationsherrin" ist (Begründung

des Regierungsrates zur IDV, Beschluss des Regierungsrates vom 28. Mai

2008, ABl 2008, S. 916 ff., 928 [Begründung IDV]).

3.3

Das

Informationssystem ZEMIS wird vom SEM geführt und das SEM hat die Verantwortung

für die Sicherheit des Informationssystems und die Rechtmässigkeit der

Bearbeitung der Personendaten (Art. 2 und 5 BGIAA). Die kantonalen

Migrationsbehörden haben zwar Zugriff auf diejenigen Daten im ZEMIS, die sie

für die Erfüllung ihrer Aufgaben benötigen (Art. 9 Abs. 1 lit. a

BGIAA). Dies ändert jedoch nichts daran, dass das ZEMIS durch das SEM betrieben

wird und dieses der alleinige Informationsherr der Daten im ZEMIS ist. Dazu

kommt, dass die spezialgesetzliche Regelung der Zuständigkeit für

Berichtigungsgesuche in Art. 6 Abs. 1 BGIAA der allgemeinen Regelung

im IDG vorgeht (§ 9 Abs. 1 IDV).

3.4

Der

Beschwerdegegner hätte somit nicht auf das Gesuch der Beschwerdeführerin

eintreten dürfen und die Vorinstanz hätte die Beschwerde im Sinn der Erwägungen

abweisen müssen.

4.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde im Sinn der

Erwägungen teilweise gutzuheissen.

Auf eine Weiterleitung des Rechtsmittels als Gesuch an das

SEM kann verzichtet werden, nachdem die Weiterleitungspflicht nach § 5 Abs. 2 VRG lediglich in Bezug auf Zürcher Verwaltungsbehörden gilt und ein von der

Beschwerdeführerin beim SEM zu stellendes Gesuch nicht fristgebunden ist (Kaspar

Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 5 N. 54 und

59). Auch der entsprechende allgemeine Rechtsgrundsatz geht nicht weiter (BGr,

14.

April 2021, 2C_70/2021, E. 6.1 mit Hinweisen).

5.

5.1

Die Beschwerdeführerin, welche die Aufhebung des

vorinstanzlichen Entscheids und der Verfügung des Beschwerdegegners vom 10. Januar

2022.

beantragte, obsiegt insofern, als der Beschwerdegegner auf das Gesuch der

Beschwerdeführerin vom 13. April 2021 nicht hätte eintreten dürfen. Vorliegend

sind die Gerichtskosten jedoch nicht dem Beschwerdegegner aufzuerlegen, sondern

auf die Gerichtskasse zu nehmen, zumal der Beschwerdegegner und die Vorinstanz

sich bei der Annahme der kantonalen Zuständigkeit für das Gesuch vom 13. April

2021.

auf eine entsprechende Weisung des SEM stützten (Plüss, § 13 N. 63).

Dasselbe gilt auch für die Rekurskosten, die auf die Staatskasse zu nehmen

sind.

Ausgangsgemäss ist sodann der Beschwerdeführerin zulasten

des Beschwerdegegners eine Parteientschädigung für das Rekurs- und

Beschwerdeverfahren in Höhe von insgesamt Fr. 1'000.- zuzusprechen.

5.2

Die

Beschwerdeführerin ersucht um unentgeltliche Rechtspflege. Gemäss § 16 Abs. 1 VRG haben Private, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht

offenkundig aussichtslos erscheinen, auf Ersuchen Anspruch auf unentgeltliche

Prozessführung. Ein Anspruch auf Bestellung einer unentgeltlichen

Rechtsvertretung besteht, wenn sie zusätzlich nicht in der Lage sind, ihre

Rechte im Verfahren selbst zu wahren (§ 16 Abs. 2 VRG). Mittellos

ist, wer nicht in der Lage ist, die Gerichtskosten aus seinem Einkommen – nach

Abzug der Lebenshaltungskosten – innert angemessener Frist zu bezahlen (Plüss, § 16

N. 20).

Die durch einen Juristen vertretene Beschwerdeführerin hat

es unterlassen, ihre Mittellosigkeit darzutun. Ihr Gesuch um unentgeltliche

Rechtspflege ist bereits deshalb abzuweisen, soweit es nicht infolge

Zusprechung einer Parteientschädigung sowieso gegenstandslos wird.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen teilweise gutgeheissen. Die Verfügung

des Migrationsamts vom 10. Januar 2022 wird aufgehoben. In Änderung von

Dispositiv-Ziff. II des Rekursentscheids vom 13. Juli 2022 werden die

Rekurskosten auf die Staatskasse genommen.

2.

Das Gesuch um

unentgeltliche Rechtspflege der Beschwerdeführerin wird abgewiesen, soweit es

nicht als gegenstandslos geworden abzuschreiben ist.

3.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.-- Zustellkosten,

Fr. 1'070.-- Total der Kosten.

4.

Die

Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

5.

Es

wird der Beschwerdeführerin für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren eine

Parteientschädigung von insgesamt Fr. 1'000.- zugesprochen.

6.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben

werden. Sie ist innert 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim

Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

7.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) die Sicherheitsdirektion;

c) das Staatssekretariat für Migration

(SEM).