Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00480

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

1. Abteilung

VB.2022.00480

Urteil

der 1. Kammer

vom 26. Januar 2023

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Sandra Wintsch (Vorsitz), Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Verwaltungsrichter

José Krause, Gerichtsschreiber

Jonas Alig.

In Sachen

A AG, vertreten durch RA B und/oder RA C,

Beschwerdeführerin,

gegen

Bausektion der Stadt Zürich,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Vorentscheid

(Abstandspflicht),

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Beschluss vom 8. Dezember

2021 beantwortete die Bausektion der Stadt Zürich – im Sinne eines

Vorentscheids – verschiedene von der A AG gestellte Fragen zur

Abstandspflicht und zur zulässigen Gebäudetiefe eines allfälligen Neubaus auf

dem Grundstück Kat.-Nr. 01 an der D-Strasse 02/E-Strasse 03 in

Zürich-Oerlikon.

Erwägungen

II.

Dagegen erhob die A AG mit Eingabe vom 5. Januar

2022.

Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich. Mit Entscheid vom 17. Juni

2022.

wies das Baurekursgericht den Rekurs ab.

III.

Hiergegen erhob die A AG am 19. August 2022

Beschwerde am Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Sie beantragte, der

vorinstanzliche Entscheid sowie der Bauentscheid der Stadt Zürich vom 8. Dezember

2021.

seien – unter Kosten- und Entschädigungsfolgen im vorliegenden Verfahren

und im vorinstanzlichen Verfahren zulasten der Beschwerdegegnerin – aufzuheben

und es sei festzustellen, dass bei einem Neubau auf Kat.-Nr. 01 mit

Hauseingang von der Strassenseite (D-Strasse/E-Strasse) ein Abstand von maximal

3,5 m gegenüber dem Grundstück Kat.-Nr. 04 einzuhalten sei,

eventualiter sei die Angelegenheit zur Neubeurteilung an die Vorinstanz bzw. an

die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen. In prozessualer Hinsicht beantragte sie

die Durchführung eines Augenscheins.

Am 1. September 2022 beantragte das Baurekursgericht

ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Mit Beschwerdeantwort

vom 21. September 2022 beantragte die Bausektion der Stadt Zürich die

Abweisung der Beschwerde. Mit Replik vom 3. Oktober 2022 hielt die A AG

an ihren Anträgen fest. Die Bausektion der Stadt Zürich liess sich in der Folge

nicht vernehmen. Am 13. Oktober 2022 reichte die A AG erneut eine

Stellungnahme ein. Die Bausektion der Stadt Zürich liess sich auch dazu nicht

vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in

Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Auch die

übrigen Prozessvoraussetzungen sind erfüllt. Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2.

Das Baugrundstück Kat.-Nr. 01 ist derzeit mit einem

Randgebäude überstellt. Es liegt gemäss der geltenden Bau- und Zonenordnung der

Stadt Zürich vom 23. Oktober 1991 (BZO) in der Quartiererhaltungszone

QI5b. Nordseitig ist das bestehende Gebäude mit dem Gebäude auf der

angrenzenden Parzelle Kat.-Nr. 05 zusammengebaut. Im Osten grenzt das

Baugrundstück an die als selbständiges Grundstück ausgeschiedene Verkehrsfläche

Kat.-Nr. 04.

3.

Die Beschwerdeführerin macht geltend, der Weg- und

Strassenabstand nach § 265 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September

1975.

(PBG) komme in der Quartiererhaltungszone I aufgrund von Art. 24g Abs. 4

BZO in einer Situation wie der vorliegenden gar nicht zum Tragen.

Gemäss Art. 24g Abs. 4 Satz 1 und Satz 2

BZO ist strassenseitig auf die in der betreffenden Gebäudezeile vorherrschende

Bauflucht zu bauen. Besteht eine weiter zurückliegende Baulinie, ist auf diese

zu bauen.

Hierzu führte die Vorinstanz bereits zutreffend aus, dass

jedenfalls in der konkret zu beurteilenden Situation nicht von einem

Anwendungsfall von Art. 24g Abs. 4 Satz 1 BZO ausgegangen werden

könne. Dies deshalb, weil die massgebende, die fragliche Verkehrsfläche

flankierende Ostseite des Bestandesgebäudes auf dem Baugrundstück als seitliche

Fassade des Kopfbaus einer entlang der E-Strasse verlaufenden Zeile von

Randgebäuden für sich allein stehe und damit gerade nicht Teil einer "in

der betreffenden Gebäudezeile vorherrschenden Bauflucht" sei. Jedenfalls

im massgebenden Bereich von Kat.-Nr. 04 gebe es somit weder eine

Gebäudezeile noch eine vorherrschende Bauflucht (und im Übrigen auch keine

Baulinie), sodass Art. 24g Abs. 4 BZO nicht zur Anwendung gelange und

entsprechend auch das Verhältnis dieser Bestimmung zu § 265 PBG nicht

näher zu erörtern sei.

Die Beschwerdeführerin behauptet mit Blick auf das

vorinstanzliche Urteil, dass von der Regelung nach Art. 24g Abs. 4

BZO auch die seitliche Fassade eines Kopfbaus erfasst werde, zumal diese

Fassade – entgegen der Ansicht der Vorinstanz – nicht für sich alleine stehe.

Vielmehr seien die Gebäude in den Quartiererhaltungszonen regelmässig

aneinandergebaut, wobei die Erschliessung zum Innenhof meistens durch eine

"Arkade" oder in einem engen Zugang zwischen zwei Häusern erfolge.

Der Strassen-/Wegabstand gemäss § 265 Abs. 1 PBG dürfe deshalb in der

Quartiererhaltungszone I bei solchen Situationen nicht zum Tragen kommen.

Vielmehr sei der erforderliche Abstand von Gebäuden anhand der vorhandenen bzw.

vorbestehenden Bebauung festzulegen. Dies spreche vorliegend – auch im Fall

eines Neubaus – für den heutigen Abstand von Kat.-Nr. 04 von 1,95 m.

Dies überzeugt nicht. Art. 24g Abs. 4 Satz 1

und Satz 2 BZO betrifft nur das strassenseitige Bauen auf die Bauflucht

und nicht die Frage, wie gross – wenn seitlich nicht an ein Hauptgebäude

angebaut werden kann, sondern seitlich eine Verkehrsfläche besteht – allfällige

Fassadenöffnungen sein müssen. Auch aus den weiteren Bestimmungen zur Quartiererhaltungszone

I lässt sich in der vorliegenden Situation kein Verzicht auf den

Strassen-/Wegabstand ableiten.

4.

Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, dass es sich

bei der Verkehrsfläche Kat.-Nr. 04 um einen Weg und nicht um eine Strasse

gemäss § 265 Abs. 1 PBG handle. Deswegen müsse ein Abstand von 3,5 m

und nicht ein solcher von 6 m eingehalten werden.

4.1

Fehlen

Baulinien für öffentliche und private Strassen und Plätze sowie für öffentliche

Wege und erscheint eine Festsetzung nicht nötig, so haben oberirdische Gebäude

laut § 265 Abs. 1 PBG einen Abstand von 6 m gegenüber Strassen

und Plätzen und von 3,5 m gegenüber Wegen einzuhalten, sofern die Bau- und

Zonenordnung keine anderen Abstände vorschreibt. Art. 12 Abs. 1 BZO

der Stadt Zürich erweitert die genannte Abstandspflicht auf unterirdische

Gebäude; die Bestimmung sieht keine anderen Abstände vor.

Unter Strasse im Sinne von § 265 PBG wird eine

vornehmlich dem Fahrzeugverkehr dienende und entsprechend ausgestaltete

Verkehrsanlage verstanden. Demgegenüber ist ein Weg eine Anlage, die primär dem

Fussgänger- und Radfahrerverkehr dient und nur wenig Motorfahrzeugverkehr

aufzunehmen hat (RB 1982 Nr. 149 [= BEZ 1982 Nr. 20]).

Wie das Verwaltungsgericht im wegleitenden Entscheid RB

1982.

Nr. 149 (= BEZ 1982 Nr. 20) festgehalten hat, ist die Abgrenzung

zwischen Strassen und Wegen nicht scharf und kann sich vor allem nicht nach der

oft inkonsequenten Bezeichnung in Strassennamen, Grundregistern und dergleichen

richten. Neben dem technischen Ausbau ist vor allem die Zweckbestimmung,

insbesondere die Erschliessungsfunktion der Anlage von Bedeutung; unter diesem

Gesichtswinkel konnten nach Auffassung des Verwaltungsgerichts die (nicht mehr

in Kraft stehenden) vom Regierungsrat erlassenen Normalien über die

Anforderungen an Zugänge vom 9. Dezember 1987 (Zugangsnormalien) als

Richtlinie dienen. Nach den Zugangsnormalien waren all diejenigen Zugänge Strassen,

die mehr als 10 respektive 30 Wohneinheiten erschliessen.

Gemäss Anhang 1 der Verkehrserschliessungsverordnung vom

17.

April 2019 (VErV; am 1. Juni 2020 in Kraft getreten) liegt die

Unterscheidung zwischen Zufahrtsweg und Zufahrtsstrasse bei 50 respektive 100

Wohneinheiten.

Das Verwaltungsgericht hat das Vorliegen einer Strasse im

Sinn von § 265 Abs. 1 PBG regelmässig bejaht, wenn nach der Anzahl

der erschlossenen Wohneinheiten gemäss den Zugangsnormalien von einer

Zufahrtsstrasse auszugehen war (VGr, 9. Juli 2020, VB.2020.00175, E. 4.2;

vgl. auch VGr, 19. Oktober 2005, VB.2004.00252, E. 4.2).

Das Baurekursgericht hält in einem jüngst ergangenen – von

der Beschwerdeführerin ins Verfahren eingebrachten – Urteil fest, dass mit der

drastischen Erhöhung von 10 respektive 30 Wohneinheiten (früher gemäss

Zugangsnormalien) auf 50 respektive 100 Wohneinheiten (heute gemäss VErV) die

Eignung der VErV als Richtlinie zur Abgrenzung von Strasse und Weg im Sinne von

§ 265 PBG infrage gestellt ist. Eine Zufahrt für bis zu 50 oder sogar mehr

Wohneinheiten diene offensichtlich nicht mehr primär nur dem Fussgänger- und

Radfahrerverkehr, sondern in erheblichem Umfang dem Motorfahrzeugverkehr. Ein

Weg im Sinne von § 265 Abs. 1 PBG entspreche daher nicht der

Definition des "Zufahrtswegs" gemäss VErV. Entgegen der Aussage in

der Weisung zum Antrag des Regierungsrats vom 17. April 2019 (lit. D.

§ 3) sei die Differenzierung der VErV in Zufahrtswege und Zufahrtsstrassen

nicht massgebend für den Strassen- bzw. Wegabstand gemäss § 265 Abs. 1 PBG. Dies erhelle auch daraus, dass andernfalls der Regierungsrat auf dem Umweg

über die Anforderungen an Zufahrten mittels Verordnungsrecht die

formal-gesetzlichen Strassen- und Wegabstände gemäss § 265 Abs. 1 PBG

regeln würde, wozu ihm die entsprechende Verordnungskompetenz fehle (§ 360 PBG). Mit der Verkehrserschliessungsverordnung würden, soweit hier interessierend,

die technischen Anforderungen an Zufahrten geregelt. Betroffen seien

insbesondere die Ausbaugrössen der Fahrbahn und Massnahmen zum

Fussgängerschutz. Die Differenzierung der Zufahrtsarten richte sich nach der

Verkehrssicherheit und nicht nach den weiteren Zweckbestimmungen von § 265 Abs. 1 PBG (Wohnhygiene, Strassenraumgestaltung). Gründe, weshalb mit dem

Erlass der Verkehrserschliessungsverordnung der Anwendungsbereich für den

Wegabstand gemäss § 265 Abs. 1 PBG habe erweitert werden sollen (bzw.

Strassen bezüglich der Abstandserfordernisse von Gebäuden

"abklassiert" werden sollten), seien nicht ersichtlich. Die Regelung

der Abstände von Gebäuden zu Strassen und Wegen sei nicht Gegenstand der VErV (§ 1 VErV; BRG, 4. Oktober 2022, BRGE II Nrn. 0191/2022–0192/2022, E. 5.4.2;

vgl. BRG, 15. März 2022, BRGE II Nrn. 0053/2022–0054/2022, E. 7.2.1).

Das Verwaltungsgericht hat sich dieser Auffassung mit

seinem Urteil vom 19. Januar 2023 im Verfahren VB.2022.00214/VB.2022.00253

angeschlossen. Es qualifizierte eine Verkehrsfläche, mit der künftig

(mindestens) 21 Wohneinheiten erschlossen werden, nicht als Weg, sondern als

Strasse im Sinn von § 265 Abs. 1 PBG (VGr, 19. Januar 2023,

VB.2022.00214/VB.2022.00253, E. 3.3.2).

4.2

Die

Beschwerdeführerin stellt die vorinstanzliche Feststellung, dass über die

Verkehrsfläche Kat.-Nr. 04 mehr als 50 Wohneinheiten erschlossen werden,

nicht infrage.

Indes macht sie geltend, dass – entsprechend der jüngeren

Rechtsprechung der Vorinstanz – eine funktionale Beurteilung hätte vorgenommen

werden müssen. Es sei rechtsverletzend, dass die Vorinstanz allein auf die

Anzahl der Wohneinheiten abgestellt habe.

4.3

Die

Auffassung der Beschwerdeführerin ist unzutreffend.

4.3.1

Bei den vorliegend mehr als 50 über die Verkehrsfläche Kat.-Nr. 04

erschlossenen Wohneinheiten ist gemäss der verwaltungsgerichtlichen

Rechtsprechung (vgl. E. 4.1) ohne Weiteres von einer Strasse im Sinn von § 265 Abs. 1 PBG auszugehen.

Der Ausbaustandard der

Verkehrsfläche stellt die Auffassung, dass die betreffende Verkehrsfläche

vornehmlich dem Fahrzeugverkehr dient, im vorliegenden Fall nicht infrage.

Zutreffend führte die Vorinstanz hinsichtlich des technischen Ausbaus aus, dass

die Strassenbreite von 3,9 m nur ganz knapp unterhalb des Masses von 4 m

liege, welches gemäss Anhang 1 der VErV die Grenze zwischen den jeweiligen für

einen Zufahrtsweg bzw. eine Zufahrtsstrasse 1 geforderten Ausbaugrössen bilde.

Auch falle auf, dass der bestehende Ausbau der schon vor Inkrafttreten der VErV

erstellten Zufahrt gemäss dem früher massgeblichen Anhang zu den

Zugangsnormalien grösser als die für einen Zufahrtsweg geforderten 3 bis 3,5 m

war und näher bei den für eine Zufahrtsstrasse geforderten 4 bis 4,75 m lag.

4.3.2

Mithin lässt sich der rechtserhebliche Sachverhalt gestützt auf die Akten einwandfrei

feststellen. Von einem Augenschein sind – zumal primär auf die Anzahl der erschlossenen

Wohneinheiten abgestellt werden kann – keine relevanten Erkenntnisse zu

erwarten, weshalb darauf zu verzichten ist.

4.3.3

Bei der Verkehrsfläche Kat.-Nr. 04 handelt es sich um eine Strasse im

Sinn von § 265 Abs. 1 PBG. Es muss ein Abstand von 6 m eingehalten

werden.

5.

Sodann liegen auch keine besonderen

Verhältnisse im Sinne von § 220 PBG vor.

Von Bauvorschriften ist gemäss § 220 PBG im Einzelfall zu befreien, wenn besondere Verhältnisse vorliegen, bei denen

die Durchsetzung der Vorschriften unverhältnismässig erscheint (Abs. 1).

Dabei dürfen Ausnahmebewilligungen nicht gegen den Sinn und Zweck der

Vorschrift verstossen, von der sie befreien (Abs. 2). Gemäss gefestigter

Rechtsprechung sind unter "besonderen Verhältnissen" Situationen zu

verstehen, die wesentlich von den tatsächlichen Verhältnissen abweichen, die

der Gesetzgeber im Auge gehabt hat. Es handelt sich um Sachverhalte, die der

Gesetzgeber bei richtiger Voraussicht anders normiert hätte, sodass ihnen die

Allgemeinordnung nicht mehr gerecht zu werden vermag. Es versteht sich daher

von selbst, dass Sachumstände, die in einer Vielzahl von Fällen angeführt

werden könnten, eine Ausnahmebewilligung nicht zu rechtfertigen vermögen.

Vorliegend handelt es sich um nicht um

eine besonders ungewöhnliche Situation, sondern um eine Situation, die in der

Quartiererhaltungszone 1 in der Stadt Zürich in einer Vielzahl von Fällen

angeführt werden könnte. Ob ein geringerer Abstand von der Verkehrsfläche

"ortsbaulich" bzw. mit Blick auf den Quartiercharakter zu bevorzugen

wäre, ist daher nicht entscheidend.

5.1

Zusammenfassend

erweisen sich sämtliche Rügen der Beschwerdeführerin als unbehelflich. Dies

führt zur Abweisung der Beschwerde.

5.2

Ausgangsgemäss

sind die Gerichtskosten der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70

in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Ein Anspruch auf

Parteientschädigung steht ihr bei diesem Ergebnis von vornherein nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 145.-- Zustellkosten,

Fr. 3'145.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Es

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) das Baurekursgericht.