Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00491

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2022.00491

Urteil

der 3. Kammer

vom 26. Juni 2025

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter

Daniel Schweikert, Gerichtsschreiberin Cyrielle Söllner

Tropeano.

In Sachen

Kanton Bern,

vertreten durch die Gesundheits-, Sozial- und

Integrationsdirektion,

Beschwerdeführer,

gegen

Kanton Zürich,

vertreten durch die Sicherheitsdirektion,

Beschwerdegegner,

betreffend Sozialhilfe

(Kostenersatz nach ZUG),

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

A. A,

geboren 1941 und verstorben 2020, lebte in B im Kanton Bern. Nach dem Tod ihres

Lebenspartners, welcher sie betreut hatte, und Aufenthalten in einem Spital und

in einem Heim im Kanton Bern hielt sie sich ab dem 12. Juni 2019 bei einer

ihrer Töchter in D im Kanton Zürich auf. Am 15. Juni 2019 wurde sie ebenda

für einen Platz im Altersheim E angemeldet und zog am 15. August 2019

dort ein, wo sie bis zu ihrem Tod lebte.

B. Da die

AHV-Rente und die Ergänzungsleistungen des Kantons Bern nicht die gesamten

Kosten des Heimaufenthalts von A deckten, wurde sie von der Stadt D mit

wirtschaftlicher Sozialhilfe von insgesamt Fr. 23'294.70 unterstützt.

C. Mit

Schreiben vom 21. August 2020 informierte das Kantonale Sozialamt des

Kantons Zürich die Gesundheits-, Sozial- und Integrationsdirektion des Kantons

Bern über den interkantonalen Zuständigkeitskonflikt, da es die Auffassung

vertritt, dass der Unterstützungswohnsitz von A in B geblieben ist. Nach

weiterer Korrespondenz zwischen dem Kanton Bern/der Stadt B und dem Kanton

Zürich/der Stadt D stellte das Kantonale Sozialamt des Kantons Zürich der

Gesundheits-, Sozial- und Integrationsdirektion des Kantons Bern am

20. Oktober 2021 eine Unterstützungsanzeige nach Art. 30 des Zuständigkeitsgesetzes

vom 24. Juni 1977 (ZUG; SR 851.1) zu.

Erwägungen

II.

Am 16. November 2021 erhob der Kanton Bern (Gesundheits-,

Sozial- und Integrationsdirektion, Amt für Integration und Sozialhilfe,

Abteilung Sozialhilfe) beim Kantonalen Sozialamt des Kantons Zürich Einsprache

gemäss Art. 33 ZUG. Mit Verfügung vom 22. Juli 2022 wies das

Kantonale Sozialamt die Einsprache des Kantons Bern ab. Verfahrenskosten wurden

keine erhoben.

III.

Mit Beschwerde vom 23. August 2022 beantragte der Kanton

Bern dem Verwaltungsgericht, den Abweisungsbeschluss des Kantonalen Sozialamts

vom 22. Juli 2022 aufzuheben und die Einsprache des Kantons Bern

gutzuheissen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge.

Mit Beschwerdeantwort vom 23. September 2022

beantragte das Kantonale Sozialamt die kostenpflichtige Abweisung der

Beschwerde.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Da der

infrage stehende Sachverhalt eine sozialhilferechtliche Streitigkeit betrifft

und eine interkantonale Dimension aufweist, kommt das Zuständigkeitsgesetz zur

Anwendung. Der Einspracheentscheid vom 22. Juli 2022 stützt sich auf

Art. 34 Abs. 1 ZUG. Nach Art. 34 Abs. 2 ZUG wird der die

Einsprache abweisende Beschluss des fordernden Kantons rechtskräftig, wenn der

einsprechende Kanton nicht binnen 30 Tagen nach Empfang bei der

zuständigen richterlichen Behörde des Kantons Beschwerde erhebt. Der vorliegend

angefochtene Einspracheentscheid des Kantonalen Sozialamts bildet damit eine

letztinstanzliche Verwaltungsanordnung, gegen die gemäss § 41 Abs. 1

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2)

Beschwerde beim Verwaltungsgericht geführt werden kann. Folglich ist dieses für

die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig (vgl. VGr, 24. August

2017, VB.2016.00745, E. 1.1; VGr, 24. August 2016, VB.2015.00418,

E. 1.1). Weil auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind,

ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2

Der

Beschwerdegegner verlangt vom Beschwerdeführer die Übernahme der Kosten in der

Höhe von Fr. 23'294.70. Damit übersteigt der Streitwert des vorliegenden

Verfahrens den Betrag von Fr. 20'000.-, weshalb die Streitigkeit in die

Zuständigkeit der Kammer fällt (§ 38 Abs. 1 und § 38b Abs. 1 lit. c VRG).

2.

2.1

Bedürftige

werden von ihrem Wohnkanton unterstützt (Art. 115 Satz 1 der

Bundesverfassung [BV]). Der Bund regelt die Ausnahmen und Zuständigkeiten (Art. 115

Satz 2 BV). Das Zuständigkeitsgesetz präzisiert in dem durch die

Verfassung vorgegebenen Rahmen, welcher Kanton für die Fürsorge zuständig ist,

und es regelt den Ersatz von Unterstützungskosten unter den Kantonen

(Art. 1 Abs. 1 und 2 ZUG). Danach obliegt die Unterstützung eines

Schweizer Bürgers grundsätzlich dem Wohnkanton (Art. 12 Abs. 1 ZUG)

oder ausnahmsweise, wenn die bedürftige Person keinen Unterstützungswohnsitz

hat oder ausserhalb ihres Wohnkantons auf sofortige Hilfe angewiesen ist, dem

Aufenthaltskanton (Art. 12 Abs. 2 und Art. 13 Abs. 1 ZUG).

Der Wohnkanton hat dem Aufenthaltskanton die Kosten der notwendigen und der in

seinem Auftrag ausgerichteten weiteren Unterstützung sowie die Kosten für die

Rückkehr der unterstützten Person an den Wohnort zu vergüten (Art. 14

Abs. 1 ZUG). Diese Regelung bewahrt den Aufenthaltskanton davor, die

finanziellen Konsequenzen der Notfallunterstützung selbst tragen zu müssen,

wodurch ein rascher Entscheid im Sinn einer sach- und zeitgerechten

Hilfeleistung erleichtert wird (BBl 1989 I 49 ff., 65).

Zur Geltendmachung des Ersatzanspruchs hat der

Aufenthaltskanton dem kostenersatzpflichtigen Wohnkanton sobald als möglich

anzuzeigen, dass er einer bedürftigen Person Notfallhilfe leistet oder

geleistet hat und dass er Kostenersatz beansprucht (sog. Unterstützungsanzeige;

Art. 30 ZUG).

2.2

Die

unterstützungsbedürftige Person hat im Sinn des ZUG ihren Wohnsitz (Unterstützungswohnsitz)

− der nicht zwingend mit dem zivilrechtlichen Wohnsitz identisch ist

− in dem Kanton, in dem sie sich mit der Absicht des dauernden

Verbleibens aufhält. Dieser Kanton wird als Wohnkanton bezeichnet (Art. 4

Abs. 1 ZUG; vgl. BGE 150 V 297 E. 3.2; BGE 139 V 433

E. 3.2.1 mit Hinweis). Die polizeiliche Anmeldung gilt als

Wohnsitzbegründung, wenn nicht nachgewiesen ist, dass der Aufenthalt schon

früher oder erst später begonnen hat oder nur vorübergehender Natur ist

(Art. 4 Abs. 2 ZUG).

Eine Person verliert ihren bisherigen

Unterstützungswohnsitz nicht nur, wenn sie aus dem "Wohnkanton"

wegzieht (Art. 9 Abs. 1 ZUG; BGE 150 V 297 E. 3.2), sondern

auch dann, wenn sie aus dem Ort wegzieht, zu dem sie bis dahin die

wohnsitzbegründenden räumlichen und persönlichen Beziehungen hatte. Solange die

betreffende Person weder in einem anderen Kanton noch im bisherigen Wohnkanton

einen neuen Wohnsitz begründet, besitzt sie in der Regel keinen

Unterstützungswohnsitz mehr. Das Zuständigkeitsgesetz kennt nämlich im

Gegensatz zum Zivilrecht (vgl. Art. 24 des Zivilgesetzbuchs vom

10.

Dezember 1907 [ZGB]) den fiktiven Wohnsitz nicht (vgl. BGr,

5.

Juli 2010, 8C_223/2010, E. 3.1, mit weiteren Hinweisen).

2.3

Gemäss

Art. 5 ZUG begründet der Aufenthalt in einem Heim, einem Spital oder einer

anderen Einrichtung keinen Unterstützungswohnsitz. Der bestehende

Unterstützungswohnsitz besteht beim Eintritt in ein Heim, ein Spital oder in

eine andere Einrichtung fort (Art. 9 Abs. 3 ZUG; BGE 150 V 297 E. 3.2).

Auch der freiwillige Eintritt in ein Heim schliesst die Wohnsitzbegründung aus.

Diese Regelung dient unter anderem dem Schutz der Standortkantone und soll

dabei den Anreiz nach kantonsexterner Unterbringung unterstützungsbedürftiger

Personen verringern (BGE 138 V 23 E. 3.1.3; Werner Thomet, Kommentar

zum Bundesgesetz über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger

[ZUG], Zürich 1994, Rz. 109). Die Regelung von Art. 5 und Art. 9

ZUG geht derjenigen von Art. 4 Abs. 2 ZUG grundsätzlich vor. Der

Unterstützungswohnsitz kann sich damit insbesondere bei Bewohnerinnen und

Bewohnern eines Heims vom Ort der tatsächlichen Anwesenheit unterscheiden (BGr,

7.

November 2014, 8C_530/2014, E. 3.2, mit weiteren Hinweisen).

2.4

Die

Sonderregelung von Art. 5 bzw. Art. 9 Abs. 3 ZUG dient zwar dem

Schutz der Standortkantone von Heimen. Die Unterbringung in einem Heim muss

jedoch nicht dazu führen, dass der Unterstützungswohnsitz praktisch nicht mehr

ändern kann. Der Unterstützungswohnsitz kann trotz eines ununterbrochenen

Aufenthalts in einem Heim wechseln, wenn davon auszugehen ist, dass die

unterstützungsbedürftige Person ihre Beziehungen zum bisherigen Kanton abbricht

und in subjektiver und objektiver Hinsicht ein neues Verhältnis zu einem

anderen Kanton begründet. Das kann etwa zutreffen, wenn die wichtigsten

Bezugspersonen in einen neuen Kanton umziehen und die unterstützungsbedürftige

Person ihnen durch eine Heimverlegung folgt, sofern diese hauptsächlich nicht

durch medizinische, sondern durch andere, insbesondere familiäre Gegebenheiten

begründet ist. Auch hier kommt es wesentlich auf die Gesamtheit der Umstände im

Einzelfall an (BGr, 10. Juli 2007, 2A.714/2006, E. 3.3; BGr,

27.

September 2010, 8C_79/2010, E. 7.2).

3.

3.1

A wohnte

mit ihrem sie betreuenden Lebenspartner in B (Kanton Bern), bis dieser

erkrankte und sich bis zu seinem Tod im Jahr 2019 in Spitalpflege begeben

musste. Für die Zeit vom 22. Mai 2019 bis 4. Juni 2019 wurde sie im

Spitalzentrum B (Ferienbett), vom 4. Juni 2019 bis 12. Juni 2019

im Heim F in G (Kanton Bern) untergebracht. Unbestritten

ist, dass sich ihr Unterstützungswohnsitz bis dahin im Kanton Bern befand. Vom

12.

Juni 2019 bis 15. August 2019 hielt sich A bei ihrer Tochter in D

auf, wobei sie sich bereits am 15. Juni 2019 für einen Platz im Altersheim E

anmeldete. Am 15. August 2019 unterzeichnete sie einen Bewohnervertrag mit

dem Altersheim E und trat am gleichen Tag in das Heim ein, wo sie bis zu

ihrem Ableben im Jahr 2020 wohnte. Strittig und zu prüfen ist, wo sich der

Unterstützungswohnsitz von A vom 12. Juni 2019 bis zu ihrem Tod im

Jahr 2020 befunden hat.

3.2

Nach

Auffassung der Vorinstanz und des Beschwerdegegners hat A mit ihrem Umzug zu

ihrer Tochter keinen neuen Unterstützungswohnsitz in D begründet, da von Anfang

an klar gewesen sei, dass sie sich nur für kurze Zeit vorübergehend bei einer

ihrer Töchter aufhalten würde. Der Beschwerdeführer dagegen macht geltend, A

sei nicht direkt vom Kanton Bern in das Altersheim E gezogen, sondern habe

zunächst bei ihrer Tochter in D gewohnt und damit dort einen

Unterstützungswohnsitz begründet. Da A ihre Beziehungen zum Kanton Bern

endgültig abgebrochen habe, um in die Nähe ihrer Familie und Bezugspersonen im

Umkreis von D zu ziehen, hätte sie selbst dann einen Unterstützungswohnsitz im

Kanton Zürich begründet, wenn sie direkt ins Altersheim E gezogen wäre

oder der Aufenthalt bei ihrer Tochter von vornherein vorübergehender Natur

gewesen wäre.

3.3

Vorab ist

festzuhalten, dass es im vorliegenden Fall nur darum geht, ob A ab dem

12.

Juni 2019 nach ZUG im Kanton Zürich oder im Kanton Bern ihren

Unterstützungswohnsitz hatte. Nicht zu entscheiden ist die innerkantonale

Zuständigkeit, d. h.

die – nach dem kantonalen Sozialhilfegesetz vom 14. Juni 1981 (SHG; LS 851.1)

zu beurteilende – Frage, von welcher Gemeinde sie unterstützt werden musste. Von

Bedeutung ist jedoch, dass ihre Familienangehörigen im Umkreis von D und Zürich

– im Kanton Zürich – lebten. Demgegenüber hatte A nach dem Tod ihres

Lebenspartners gemäss einer Mail ihrer Beiständin vom 2. Dezember 2019

niemanden mehr in B. Zudem habe sie bei einem persönlichen Gespräch ihren

Willen bekräftigt, in D in der Nähe ihrer Töchter zu wohnen. Soweit der

Beschwerdegegner infrage stellt, ob A aufgrund ihrer Demenzerkrankung in Bezug

auf ihren Wohnsitz überhaupt urteilsfähig gewesen sei, trifft es zwar zu, dass

sich dies derzeit nicht mehr klären lässt. Der Unterstützungswohnsitz geht

jedoch von Gesetzes wegen mit dem faktischen Wegzug ungeachtet der Absichten

der betroffenen Person unter (Art. 9 Abs. 1 ZUG; vgl. BBl 1990 I 49,

63). A zog unbestrittenermassen nicht nur befristet oder vorübergehend, sondern

dauerhaft unter Aufgabe ihrer bisherigen Unterkunft sowie "mit

ihrem Gepäck" (Thomet, Rz. 146) aus dem Kanton

Bern weg. Dafür, dass keine Rückkehr geplant war, spricht auch die kurz nach

dem Wegzug am 15. Juni 2019 erfolgte Anmeldung für einen Platz in der

geschützten Wohngruppe für Menschen mit Demenz im Altersheim E im Kanton

Zürich. A verlor somit mit ihrem faktischen Wegzug aus dem Kanton Bern den

dortigen Unterstützungswohnsitz, selbst wenn sie im Kanton Zürich keinen

solchen begründet haben sollte – es sei denn, es liege eine Ausnahme i. S. v. Art. 9 Abs. 3 ZUG vor.

3.4

Damit der

Unterstützungswohnsitz im Kanton Bern perpetuiert wurde bzw. fortbesteht,

müsste eine Ausnahme i. S. v. Art. 9

Abs. 3 ZUG vorliegen. Hingegen ist nicht ausschlaggebend, ob A im Kanton

Zürich einen neuen Unterstützungswohnsitz begründet hat (vgl. E. 2.2)

sowie dass der Eintritt ins Pflegeheim keinen neuen Unterstützungswohnsitz zu

begründen vermochte. Zu beantworten ist vielmehr die Frage, ob der

vorübergehende Aufenthalt bei ihrer Tochter zwischen den beiden

Heimaufenthalten (G bis 12. Juni 2019; E ab 15. August 2019) von

Art. 9 Abs. 3 ZUG miterfasst ist, sodass der bisherige

Unterstützungswohnsitz im Kanton Bern trotz Wegzugs fortbesteht. Dies scheint

trotz des Wortlauts von Art. 9 Abs. 3 ZUG nicht per se

ausgeschlossen. Vorliegend spricht aber bereits dagegen, dass A das Heim im Kanton

Bern ohne Zwang (z. B.

mangels verfügbarer Plätze zwecks Vermeidung von Obdachlosigkeit), sondern aus

freien Stücken verlassen hat. Der Umzug war vorliegend nicht dadurch motiviert,

der unterstützten Person einen geeignete(re)n ausserkantonalen Heimplatz zu

verschaffen, sondern deren nachvollziehbarem Wunsch zu entsprechen, nach

Versterben ihres Lebenspartners − der einzigen Bezugsperson an ihrem

bisherigen Wohnort − ihren Lebensmittelpunkt in unmittelbare Nähe ihrer

Kinder in den Kanton Zürich zu verlegen. Mangels einer Ausnahme i. S. v. Art. 9 Abs. 3 ZUG hat A am

12.

Juni 2019 ihren Unterstützungswohnsitz im Kanton Bern verloren.

3.5

Nach dem

Gesagten muss der Kanton Bern dem Kanton Zürich die Kosten der von der Stadt D

ausgerichteten wirtschaftlichen Sozialhilfe nicht zurückerstatten, weil A ihren

Unterstützungswohnsitz im Kanton Bern am 12. Juni 2019 verloren hat.

Vielmehr ist der Kanton Zürich als Wohn- oder zumindest als Aufenthaltskanton

unterstützungspflichtig (Art. 12 ZUG; vgl. E. 2.1). Die Beschwerde

des Kantons Bern ist somit gutzuheissen.

Dass der Kanton Bern für die Zeit, während welcher A im

Pflegezentrum E gewohnt hat, Ergänzungsleistungen ausgerichtet hat, ändert

daran nichts. Vielmehr richtet sich die Zuständigkeit dort gemäss Art. 4

Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2006 über

Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung

(ELG; SR 831.30) i. V. m. Art. 13 des Bundesgesetzes

vom 6. Oktober 2000 über den Allgemeinen Teil des

Sozialversicherungsrechts (ATSG; SR 830.1) nach den Art. 23–26 ZGB.

Wie ausgeführt (E. 2.2) kennt das ZGB in Art. 24 Abs. 1 ZGB – im

Unterschied zum ZUG – den sog. fiktiven Wohnsitz, wonach der einmal

begründete Wohnsitz einer Person bis zum Erwerb eines neuen Wohnsitzes bestehen

bleibt.

4.

4.1

Ausgangsgemäss

sind die Kosten des vorliegenden Verfahrens dem Beschwerdegegner aufzuerlegen

(§ 65a Abs. 2 i. V. m. § 13 Abs. 2

Satz 1 VRG).

4.2

Der

Beschwerdeführer beantragt eine Parteientschädigung. Gestützt auf § 17 Abs. 2 lit. a VRG hat das obsiegende Gemeinwesen in der Regel keinen

Anspruch auf Parteientschädigung, weil die Erhebung und Beantwortung von

Rechtsmitteln zur üblichen Amtstätigkeit gehört (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17

N. 51). Vorliegend besteht kein Anlass, von diesem Grundsatz abzuweichen.

Der seitens des Beschwerdeführers vor Verwaltungsgericht zu leistende Aufwand

erscheint nicht als aussergewöhnlich. Dementsprechend ist ihm keine

Parteientschädigung zuzusprechen.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen und die Verfügung des Kantonalen Sozialamtes vom

22.

Juli 2022 wird aufgehoben. In Gutheissung seiner Einsprache wird

festgestellt, dass den Kanton Bern keine sozialhilferechtliche Unterstützungs-

oder Kostenersatzpflicht trifft.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'200.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 95.-- Zustellkosten,

Fr. 2'295.-- Total der Kosten.

3.

Die

Kosten des Beschwerdeverfahrens werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,

6004.

Luzern, einzureichen.

6.

Mitteilung

an:

a) die Parteien;

b) die Sicherheitsdirektion.