Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00501

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2022.00501

Urteil

der 3. Kammer

vom 9. Februar 2023

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Verwaltungsrichter

Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.

In Sachen

A, gesetzlich vertreten durch B und C,

diese vertreten durch RA C

und RA D,

Beschwerdeführerin,

gegen

Amt für Gesundheit,

Beschwerdegegner,

betreffend Quarantäne

(Covid-19),

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Die damals elfjährige A besuchte im Schuljahr 2020/2021

eine 6. Klasse im Schulhaus F in G. Am 22. bzw. 23. Januar 2021

wurden zwei Mitschüler von A positiv auf SARS-CoV-2 getestet, worauf ihr der

Absender [e-mail] am 26. Januar 2021 eine E-Mail mit dem

Betreff "QUARANTÄNE-Anordnung und -Bestätigung des Kantonsärztlichen

Dienstes des Kantons Zürich für nahe Kontaktpersonen und indirekte nahe

Kontaktpersonen einer auf COVID-19 positiv getesteten Person" zustellte,

wonach "das Contact Tracing des Kantons Zürich, das im Auftrag der

Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich handelt, bestätigt", dass sie sich

sofort in Quarantäne begeben müsse oder bereits in Quarantäne gewesen sei; die

Quarantäne dauere bis und mit 31. Januar 2021.

Mit E-Mail vom 29. Januar 2021 antwortete der Vater

von A, C, auf das vorgenannte Schreiben und bat das Contact Tracing "um

Zustellung einer schriftlichen Verfügung, welche den verwaltungsrechtlichen

Erfordernissen hinsichtlich Form und Inhalt vollumfänglich nachkommt". Hierauf

bzw. auf weiteres Nachhaken von C hin stellte die Kantonsärztin des Kantons

Zürich mit Verfügung vom 22. Februar 2021 fest, "dass A als

Kontaktperson von zwei Indexfällen (an COVID erkrankte Personen) mit Anordnung

vom 26. Januar 2021 (teils rückwirkend) per 22. Januar 2021 bis zum

31. Januar 2021 der häuslichen Quarantäne unterstellt wurde".

Erwägungen

II.

Dagegen liess A am 25. März 2021 Rekurs bei der

Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich erheben, welche das Rechtsmittel mit

Verfügung vom 8. Juli 2022 abwies (Dispositivziffer I), die Kosten

des Rekursverfahrens A auferlegte (Dispositivziffer II) und ihr in

Dispositivziffer III keine Parteientschädigung ausrichtete.

III.

Am 31. August 2022 gelangte A mit Beschwerde an das

Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolgen seien der

Rekursentscheid vom 8. Juli 2022 und die Feststellungsverfügung der

Kantonsärztin vom 22. Februar 2021 vollumfänglich aufzuheben, eventualiter

sei das Verfahren zu neuer Entscheidung an die Gesundheitsdirektion

zurückzuweisen.

Die Gesundheitsdirektion beantragte am 9. September

2022, dass die Beschwerde abzuweisen sei, soweit darauf einzutreten sei, und

verzichtete im Übrigen auf Vernehmlassung. Das Amt für Gesundheit (vormals:

Kantonsärztlicher Dienst) verzichtete stillschweigend auf

Beschwerdebeantwortung.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG, LS 175.2) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

Zum Entscheid berufen ist die Kammer (§ 38b Abs. 1 e contrario und § 38 VRG).

1.2

Zur

Beschwerde an das Verwaltungsgericht ist legitimiert, wer durch die

angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren

Änderung oder Aufhebung hat (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG). Das Rechtsschutzinteresse muss dabei aktuell sein, das heisst sowohl im

Zeitpunkt der Rechtsmittelerhebung als auch des Entscheids vorliegen (Martin

Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],

§ 21 N. 24).

Die streitgegenständliche Quarantäne ist längst vorüber,

womit das Interesse der Beschwerdeführerin an der Überprüfung der Massnahme

nicht mehr aktuell ist. Vom Eintretenserfordernis des aktuellen Interesses kann

allerdings abgesehen werden, wenn sich die aufgeworfenen Fragen unter gleichen

oder ähnlichen Umständen jederzeit wieder stellen können, eine rechtzeitige

Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre und die Beantwortung wegen deren

grundsätzlicher Bedeutung im öffentlichen Interesse liegt (BGE 142 I 135 E. 1.3.1;

BGr, 23. November 2021, 2C_183/2021, E. 1.2 [in BGE 148 I 89 nicht

publizierte Erwägung]). Diese Voraussetzungen sind hier gegeben, gilt es im

vorliegenden Verfahren doch insbesondere der – vom Verwaltungsgericht noch

nicht geklärten – Frage nachzugehen, welche Instanz im Kanton Zürich zum Erlass

von epidemienrechtlichen Quarantäneanordnungen zuständig ist. Auf die

Beschwerde ist daher einzutreten (vgl. BGr, 21. Februar 2022, 2C_115/2021,

E. 1.3.3).

2.

Die Beschwerdeführerin wirft der Vorinstanz in prozessualer

Hinsicht (sinngemäss) vor, ihren Anspruch auf rechtliches Gehör nach

Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV,

SR 101) verletzt zu haben, indem sie ihren Einwand nicht behandelt habe,

wonach nirgends in den Akten belegt sei, dass die beiden fraglichen und

angeblich positiv getesteten Kinder engen Kontakt zu ihr gehabt hätten. Dem

lässt sich nicht folgen. So setzte sich die Vorinstanz einlässlich mit dem

betreffenden Vorbringen der Beschwerdeführerin auseinander und kam sie insofern

ihrer Begründungspflicht nach. Der Umstand, dass die Beschwerdeführerin mit den

massgeblichen Erwägungen im Rekursentscheid dazu – das heisst konkret zur

Frage, ob bei ihr infolge des Kontakts zu zwei Indexpersonen ein

Ansteckungsverdacht bejaht werden durfte – nicht einverstanden ist, begründet

keine Gehörsverletzung (vgl. BGE 145 III 324 E. 6.1).

3.

3.1

In der

Sache macht die Beschwerdeführerin zunächst geltend, dass die

"QUARANTÄNE-Anordnung" der mit der Durchführung des Contact Tracing

im Kanton Zürich betrauten JDMT Medical Services AG vom 26. Januar

2021.

rechtswidrig gewesen sei und sich der Vorinstanz nicht folgen lasse, wenn

sie argumentiere, dass das genannte private Unternehmen "als ausführendes

Organ des Kantonsärztlichen Diensts" die strittige Kontaktquarantäne habe

verfügen dürfen.

3.2

Trotz der

widersprüchlichen Bezeichnung der E-Mail vom 26. Januar 2021 als

Quarantäneanordnung einerseits und andererseits als Bestätigung bzw. Nachweis

der Verpflichtung, sich gestützt auf Art. 35 Abs. 1 lit. a des

Epidemiengesetzes vom 28. September 2012 (EpG, SR 818.101) in

Quarantäne zu begeben, handelt es sich hierbei von den Strukturmerkmalen her um

eine Verfügung (vgl. auch Felix Uhlmann/Martin Wilhelm, Verwaltungsrechtliche

Herausforderungen, in: Felix Uhlmann/Stefan Höfler [Hrsg.], Notrecht in der

Corona-Krise, 19. Jahrestagung des Zentrums für Rechtsetzungslehre,

Zürich/St. Gallen 2021, S. 49 ff., 64 f.).

So bestand im hier massgeblichen Zeitraum (bzw. bis

8.

Februar 2021) auf Bundesebene lediglich eine Empfehlung des Bundesamts

für Gesundheit (BAG) im Sinn von Art. 9 Abs. 3 EpG, sich bei einem

engen Kontakt mit einer infizierten Person in Quarantäne zu begeben. Art. 3

der per 26. Juni 2021 aufgehobenen Verordnung vom 19. Juni 2020 über

Massnahmen in der besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie (im

Folgenden: Covid-19-Verordnung besondere Lage [AS 2020 2213; AS 2021

379]) erklärte die betreffende Empfehlung zwar für jedermann als beachtlich, nach

dem Willen des (Bundes-)Gesetzgebers sind Empfehlungen nach Art. 9

Abs. 3 EpG aber rechtlich nicht verbindlich und kann ihre Nichtbeachtung –

anders als die Nichtbeachtung einer auf Art. 35 EpG gestützten

individuell-konkreten Quarantäneanordnung – auch nicht gestützt auf Art. 82 f.

EpG geahndet oder die Empfehlung unmittelbar zwangsweise durchgesetzt werden

(vgl. Art. 32 EpG; Bundesrat, Botschaft zur Revision des Bundesgesetzes

über die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten des Menschen vom 3. Dezember

2010, BBl 2011 311 ff. [Botschaft Epidemiengesetz], S. 368; BGr,

8.

Juni 2020, 2C_395/2019, E. 2.3). Um seitens der Beschwerdeführerin

die verbindliche und erzwingbare Verpflichtung im Sinn von Art. 35 EpG zu

begründen, sich bis und mit 31. Januar 2021 in Quarantäne zu begeben (dazu

sogleich E. 3.3), bedurfte es daher einer entsprechenden separaten

(individuell-konkreten) Anordnung.

3.3

Das

Bundesgericht hat bezüglich der gesetzlichen Grundlagen für Massnahmen zur

Bekämpfung übertragbarer Krankheiten entschieden, dass die Art. 33–38 EpG eine

hinreichende formell-gesetzliche Grundlage für die darin genannten Massnahmen

gegenüber Einzelpersonen bildeten. Eine zusätzliche formell-gesetzliche

Grundlage auf kantonaler Ebene sei nicht erforderlich (vgl. BGr, 22. September

2021, 2C_369/2021, E. 5.2 mit Hinweisen; so auch Botschaft

Epidemiengesetz, S. 385 ff.). Insofern kann eine Person, bei der

zumindest der Verdacht besteht, sie könne mit Erregern einer übertragbaren

Krankheit infiziert sein (sogenannte ansteckungsverdächtige Person) oder an

einer übertragbaren Krankheit leiden (sogenannte krankheitsverdächtige Person),

unmittelbar gestützt auf Art. 34 Abs. 1 EpG einer medizinischen

Überwachung unterstellt werden, oder aber, wenn das nicht genügt, gestützt auf

Art. 35 Abs. 1 lit. a EpG unter Quarantäne gestellt werden (vgl.

auch VGr, 3. Januar 2022, AN.2021.00013, E. 6; ferner

Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn, 3. August 2021, VWBES.2021.298,

E. 2.1 f. – 10. Februar 2021, VWBES.2021.44, E. 2.1 –

20.

November 2020, VWBES.2020.455, E. 2.1). Ist die bzw. der

Betroffene krank oder angesteckt oder scheidet sie bzw. er Krankheitserreger aus,

kann gestützt auf Art. 30 Abs. 1 lit. b EpG eine Absonderung

angeordnet werden.

Zuständig für die Anordnung von Massnahmen nach

Art. 33–38 EpG sind – auch in der besonderen Lage nach Art. 6 EpG,

wie sie im Zusammenhang mit der Corona-Pandemie von Mitte Juni 2020 bis Ende

März 2022 in der Schweiz galt (vgl. Art. 2 Covid-19-Verordnung besondere

Lage) – grundsätzlich die Kantone bzw. die innerkantonal zuständigen Behörden

(Art. 31 Abs. 1 EpG).

Im Kanton Zürich wird die eidgenössische

Epidemiengesetzgebung vom Kantonsärztlichen Dienst vollzogen, soweit sie oder

die kantonale Vollzugsverordnung keine anderen Vollzugsorgane bezeichnen

(§ 54 Abs. 1 Satz 1 des Gesundheitsgesetzes vom 2. April

2007.

[GesG, LS 810.1] in Verbindung mit § 1 Abs. 1 der

Vollzugsverordnung zur eidgenössischen Epidemiengesetzgebung vom 19. März

1975.

[VV EpiG, LS 818.11]). Bezüglich Anordnungen im Sinn von Art. 34

und Art. 35 EpG bestimmt § 13 VV EpiG im Speziellen, dass solche

innerkantonal nicht nur vom Kantonsärztlichen Dienst (vgl. § 1 Abs. 1

und Abs. 2 VV EpiG), sondern auch vom Bezirksarzt bzw. der Bezirksärztin

getroffen werden können. Zwar spricht die Bestimmung nur von Überwachung und

Absonderung und nicht auch von Quarantäne, bei Inkrafttreten der

Vollzugsverordnung zur eidgenössischen Epidemiengesetzgebung erfasste der

Begriff der Absonderung darin jedoch auch diejenigen Sachverhalte, welche heute

unter den Begriff der Quarantäne fallen bzw. die Anordnung einer solchen zur

Folge haben können (Art. 16 in Verbindung mit Art. 15 Abs. 2 des

per 1. Januar 2016 aufgehobenen Epidemiengesetzes vom 18. Dezember

1970.

[AS 1974 1071; AS 2015 1435]; vgl. auch VGr,

17.

Juni 2021, VB.2021.00245, E. 2.2).

3.4

Die Zuständigkeit

zur Anordnung einer Quarantäne im Sinn von Art. 35 Abs. 1 lit. a

Dispositiv

EpG liegt im Kanton Zürich demnach bei der Bezirksärztin

bzw. dem Bezirksarzt oder dem Kantonsärztlichen Dienst.

Die Mailnachricht vom 26. Januar 2021 wurde von der

Mailadresse [e-mail] versandt und brachte damit eine

Zugehörigkeit zur kantonalen Gesundheitsdirektion zum Ausdruck. Bei der

Signatur war bei dem namentlich genannten Sachbearbeiter des Contact Tracing

der Zusatz "Kanton Zürich – Gesundheitsdirektion – Kantonsärztlicher

Dienst" beigefügt. Im Inhalt der Mailnachricht stand allerdings, dass das

Contact Tracing im Auftrag der Gesundheitsdirektion durchgeführt werde. Im

anschliessenden Verfahren erklärte der Kantonsärztliche Dienst, die JDMT Medical

Services AG habe die Quarantäneanordnung in seinem Namen getroffen. Die

JDMT Medical Services AG habe über einen Leistungsauftrag des

Regierungsrats zur Durchführung des Contact Tracing verfügt.

Die Beschwerdeführerin bestreitet, dass die JDMT Medical

Services AG in Eigenregie zur Quarantäneanordnung zuständig war. Sie

behauptet, insoweit habe eine unzulässige Übertragung von Verwaltungsaufgaben

durch den Kanton auf ein privates Unternehmen stattgefunden. Die Anordnung sei

deshalb rechtswidrig. Eine nachträgliche Genehmigung durch die Verfügung vom

22. Februar 2021 – das heisst nach Ablauf der Quarantänefrist – könne

diese grundlegenden Rechtsmängel nicht heilen.

3.5 Nach der

Rechtsprechung bedarf die Übertragung von Verwaltungsaufgaben an eine ausserhalb

der Verwaltung stehende Rechtsperson einer formell-gesetzlichen Grundlage, die

in der Regel ausdrücklich sein muss (vgl. BGE 138 I 196 E. 4.4.3;

siehe auch Art. 98 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar

2005 [LS 101]). Bei der Übertragung von Verwaltungsaufgaben tritt die

damit beauftragte Privatperson nach aussen hin selbständig auf und kann dabei

oft auch hoheitlich entscheiden. Demgegenüber wird bei der blossen

Verwaltungshilfe eine Privatperson nach Art einer Hilfskraft zur technischen Ausführung

bestimmter Verwaltungsaufgaben beigezogen. Typischerweise kann sie in diesem

Rahmen weder verfügen noch Verträge schliessen. Ihr Tun und Lassen ist dem

Verwaltungsträger selbst zuzurechnen (vgl. Pierre Tschannen/Markus Müller/Markus

Kern, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A.,

Bern 2022, Rz. 111 f.; Pierre Moor/François Bellanger/Thierry Tanquerel,

Droit administratif, Bd. III, 2. A., Bern 2018, S. 244 ff.;

Andreas Müller, in: Isabelle Häner u. a. [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich

2007, Art. 98 N. 7).

Die Gesundheitsdirektion erteilte der JDMT Medical

Services AG einen befristeten Leistungsauftrag vom 16. September 2020

bis zum 31. Mai 2021 für die Durchführung des Contact Tracing zur

(personellen) Entlastung des Kantonsärztlichen Diensts, vorbehältlich der

Zustimmung durch den Regierungsrat. Der Regierungsrat genehmigte am 20. September

2020 den entsprechenden Leistungsauftrag (RRB Nr. 841/2020). Die in

diesem Rahmen erfüllten Aufgaben des Contact Tracing wurden von der JDMT

Medical Services AG nicht in eigenem Namen, sondern als Hilfsperson des

Kantonsärztlichen Diensts geleistet. Aus dem genannten Regierungsratsbeschluss

geht hervor, dass die JDMT Medical Services AG dabei Standardtätigkeiten

des Contact Tracing durchzuführen hatte. Diese bezweckten die Isolierung der

positiv getesteten Fälle, die Identifikation und Kontaktierung der engen

Kontaktpersonen und bei ihnen die Anordnung der Quarantäne, damit eine

unkontrollierte Ausbreitung des Coronavirus eingedämmt werden konnte. Diese

Tätigkeiten erfolgten fachlich entsprechend den Empfehlungen des Bundesamts für

Gesundheit. Der Beizug der JDMT Medical Services AG war vereinbar mit

§ 54 Abs. 1 Satz 2 GesG, wonach der Regierungsrat Aufgaben beim

Vollzug der Epidemiengesetzgebung Dritten übertragen kann. Die faktische

Ausübung des Contact Tracing unter Einschluss der Anordnung der Quarantäne

durch die JDMT Medical Services AG änderte im Ergebnis nichts daran, dass

dies nach wie vor im Zuständigkeitsbereich des Kantonsärztlichen Diensts

erfolgte.

Entgegen der Beschwerdeführerin hat somit im vorliegenden

Zusammenhang keine Übertragung von Verwaltungsaufgaben durch die

Gesundheitsdirektion bzw. den Kantonsärztlichen Dienst an ein privates

Unternehmen stattgefunden. Auch soweit sich aus dem angefochtenen Entscheid

etwas anderes ergeben sollte, könnte dem nicht zugestimmt werden. Demzufolge

ging die Anordnung der Quarantäne bzw. die Mailnachricht vom 26. Januar

2021 von der zuständigen Instanz aus, weil sie im Ergebnis dem

Kantonsärztlichen Dienst zugerechnet werden kann.

3.6 Die

Anordnung der Quarantäne wies jedoch diverse Eröffnungsmängel auf. Sie erging

lediglich per E-Mail (vgl. zur Problematik auch Kaspar Plüss, Eröffnungsfehler

und ihre Folgen, in: Isabelle Häner/Bernhard Waldmann [Hrsg.], 8. Forum

für Verwaltungsrecht – Brennpunkt "Verfügung", Bern 2022,

S. 120 f.). Zudem enthielt sie eine bloss summarische Begründung,

keine Unterschrift und auch keine Rechtsmittelbelehrung. Immerhin hat der Vater

der Beschwerdeführerin mit der Mailantwort vom 29. Januar 2021 zu erkennen

gegeben, die Anordnung während laufender Quarantänefrist erhalten zu haben. Er

ersuchte dabei um Zustellung einer schriftlichen Verfügung. Die Mailnachricht

vom 26. Januar 2021 war unter diesen Umständen nicht mit derart schweren

und offensichtlichen Mängeln behaftet, dass die darin enthaltene Anordnung deshalb

als nichtig zu betrachten wäre.

Die verfassungsrechtlichen Verfahrensansprüche der

Beschwerdeführerin geboten aber, dass der Kantonsärztliche Dienst auf dieses

Begehren hin beförderlich eine anfechtbare Verfügung erliess. Angesichts der

Dringlichkeit bei einer solchen Angelegenheit erweist es sich als überlang,

dass die Verfügung des Kantonsärztlichen Diensts erst am 22. Februar 2021

und damit weit nach Ablauf der Quarantänefrist gefällt wurde. So ist bereits

nicht nachvollziehbar, weshalb der Rechtsdienst des Kantonsärztlichen Diensts

erst auf die Androhung einer Rechtsverzögerungsbeschwerde vom 5. Februar

2021 hin am 9. Februar 2021 eine Erläuterung zum Beizug der JDMT Medical

Services AG abgab und noch Abklärungen zum Sachverhalt vorbehielt.

3.7 Für die dispositivmässige Feststellung einer

Rechtsverzögerung muss ein darauf zielendes Begehren vorliegen; ein solches hat

die Beschwerdeführerin indes nicht einmal implizit formuliert, weshalb

vorliegend im Dispositiv keine Rechtsverzögerung festzustellen ist. Der Verletzung

des Anspruchs der Beschwerdeführerin auf Beurteilung innert angemessener Frist ist aber immerhin im Rahmen der

Nebenfolgenregelung Rechnung zu tragen, indem die Kosten des

Beschwerdeverfahrens nach dem Verursacherprinzip teilweise dem Beschwerdegegner auferlegt werden

(§ 13 Abs. 2 Satz 2 VRG; siehe dazu Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 65a N. 20 in Verbindung

mit § 13 N. 64 und N. 76).

Zu prüfen bleiben die materiellen Rügen der

Beschwerdeführerin.

4.

4.1 Die

Beschwerdeführerin beanstandet, dass die Voraussetzungen für eine

Quarantäneanordnung nach Art. 35 EpG und den damit verbundenen

Grundrechtseingriff bei ihr im massgeblichen Zeitpunkt nicht gegeben gewesen

seien.

4.2 Die Anordnung

einer mehrtägigen Quarantäne – wie sie hier zur Beurteilung steht – führt zu

einer weitgehenden Einschränkung der Bewegungsfreiheit (vgl. Botschaft

Epidemiengesetz, S. 388) und tangiert damit das Recht der bzw. des

Betroffenen auf persönliche Freiheit nach Art. 10 Abs. 2 BV. Die

Massnahme bedarf deshalb einer gesetzlichen Grundlage (vgl. Art. 36

Abs. 1 BV) und muss durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt und

verhältnismässig sein (vgl. Art. 36 Abs. 2 und Abs. 3 BV).

Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit verlangt

praxisgemäss, dass eine Massnahme für das Erreichen des im öffentlichen oder

privaten Interesse liegenden Ziels geeignet und erforderlich ist und sich für

die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung als

zumutbar erweist (BGr, 3. September 2021, 2C_308/2021, E. 6.6 mit

Hinweisen [in BGE 148 I 33 nicht publizierte Erwägung]). Entsprechend ergibt

sich aus dem Epidemiengesetz, dass Massnahmen nach Art. 33–38 EpG nur

angeordnet werden dürfen, wenn weniger einschneidende Massnahmen nicht

ausreichen, um die Verbreitung einer übertragbaren Krankheit zu verhindern,

oder nicht geeignet sind, und die Massnahme dazu dient, eine ernsthafte Gefahr

für die Gesundheit Dritter abzuwenden (Art. 30 Abs. 1 lit. a und

lit. b EpG). Nach Art. 30 Abs. 2 EpG muss die im Einzelfall

angeordnete Massnahme zudem erforderlich und zumutbar sein. Schliesslich dürfen

die Massnahmen nur so lange dauern, wie es notwendig ist, um die Verbreitung

einer übertragbaren Krankheit zu verhindern und um eine ernsthafte Gefahr für

die Gesundheit Dritter abzuwenden (Art. 31 Abs. 4 EpG).

Zu beachten gilt es in diesem Zusammenhang freilich, dass

gerade bei neu auftretenden Infektionskrankheiten typischerweise eine hohe

Unsicherheit über Ursachen, Folgen und geeignete Bekämpfungsmassnahmen besteht.

Die zu treffenden Massnahmen können daher nicht im Voraus mit Bestimmtheit

gesetzlich festgelegt werden, sondern müssen aufgrund des jeweils aktuellen, in

der Regel unvollständigen Kenntnisstands getroffen werden, was einen gewissen

Spielraum der zuständigen Behörden voraussetzt. Jedenfalls wenn es um möglicherweise

gewichtige Risiken geht, können Abwehrmassnahmen nicht erst dann getroffen

werden, wenn wissenschaftliche Klarheit vorliegt, sondern bereits dann, wenn

eine erhebliche Plausibilität besteht. Mit fortschreitendem Wissen sind die

Massnahmen anzupassen. Widerlegen neue Erkenntnisse die bisherige

Risikobeurteilung, müssen die Regelungen überprüft und gegebenenfalls

entsprechend überarbeitet werden. Massnahmen, die in einem bestimmten Zeitpunkt

aufgrund des damaligen Kenntnisstands als gerechtfertigt betrachtet wurden,

können mit besserem Wissen später als unnötig erscheinen; umgekehrt ist

denkbar, dass mit verbesserter Erkenntnis Massnahmen als geeignet oder

erforderlich erscheinen, welche früher nicht in Betracht gezogen oder getroffen

wurden oder es kann sich erweisen, dass die früher getroffenen Massnahmen nicht

ausreichen, um eine drohende Ausbreitung einer gefährlichen Krankheit zu

verhindern, und deshalb strengere Massnahmen getroffen werden müssen. In diesem

Sinn ist jede Beurteilung, die zu einem bestimmten Zeitpunkt vorgenommen wird,

zwangsläufig provisorisch, beruhend auf dem aktuellen Stand des Wissens (zum

Ganzen BGE 147 I 450 E. 3.2.6; BGr, 23. November 2021,

2C_183/2021, E. 5.5 f. mit Hinweisen [in BGE 148 I 89 nicht

publizierte Erwägungen]).

4.3 Wie

aufgezeigt (E. 3.3 ff.), ist mit Art. 35 Abs. 1 lit. a

EpG grundsätzlich eine hinreichende formell-gesetzliche Grundlage für die Anordnung

einer Quarantäne gegenüber krankheits- oder ansteckungsverdächtigen Einzelpersonen

gegeben und wurde die hier strittige Quarantäneanordnung von der dafür

zuständigen Behörde getroffen.

Das durch SARS-CoV-2 übertragene Covid-19 ist sodann

unstreitig als übertragbare Krankheit im Sinn von Art. 3 lit. a EpG

einzustufen. Entgegen der Beschwerde ist zudem nicht zu beanstanden, wenn der

Beschwerdegegner bei der Beschwerdeführerin aufgrund des damaligen Stands des

Wissens im massgeblichen Zeitraum von einem Ansteckungsverdacht ausging,

nachdem gemäss den Akten am (Freitag, den) 22. bzw. (Samstag, den)

23. Januar 2021 eine Schülerin und ein Schüler ihrer Klasse nach dem

gemeinsamen Schulbesuch positiv auf SARS-CoV-2 getestet worden waren und

zumindest eines der Kinder Krankheitssymptome aufgewiesen hatte (vgl. Botschaft

Epidemiengesetz, S. 452, wonach eine Person bereits dann

ansteckungsverdächtig im Sinn der Epidemiengesetzgebung ist, wenn bei ihr

gewisse Anhaltspunkte bestehen, dass sie mit Krankheitserregern infiziert ist,

ohne krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider zu sein). Wohl war von einem Verdacht,

sich mit SARS-CoV-2 infiziert zu haben, gemäss den damals geltenden

Empfehlungen des BAG normalerweise nur dann auszugehen, wenn sich die

betroffene Person "in der Nähe (Distanz von weniger als 1,5 m) einer

infizierten Person während mehr als 15 Minuten ohne Schutz (eine oder

beide Personen ohne Maske oder keine Trennwand) aufgehalten" hatte, und

betonten die für die Klasse der Beschwerdeführerin zuständigen Lehrpersonen,

vor dem Vorfall das an ihrer Schule geltende Schutzkonzept mit Abstands- und

Hygieneregeln eingehalten zu haben; im Frühjahr 2021 bestanden jedoch

verschiedene Unsicherheiten betreffend neu auftretende Virusmutationen. Unklar

war insbesondere, ob diese ansteckender und auch für Kinder gefährlicher sein

könnten. In Anbetracht dessen sowie unter Berücksichtigung des Umstands, dass der

Hauptübertragungsweg von SARS-CoV-2 die respiratorische Aufnahme virushaltiger

Partikel ist, die beim Atmen, Husten, Sprechen, Singen und Niesen ausgestossen

werden und je nach Partikelgrösse bzw. deren physikalischen Eigenschaften auch

über längere Zeit in der Luft schweben (VGr, 16. Dezember 2021,

AN.2021.00010, E. 4.2.3.1 mit Hinweisen), konnte deshalb Ende Januar 2021

an Schulen von einem erhöhten Risiko der Verbreitung von SARS-CoV-2 ausgegangen

werden (vgl. VGr, 13. September 2022, VB.2022.00291, E. 3.5.1 f.

[auch zum Folgenden] – 3. Januar 2022, AN.2021.00013, E. 4.2.2.2 –

25. November 2021, VB.2021.00680, E. 5.2.2 ff.; siehe ferner BGE 148 I 89 E. 6.5, E. 7 und E. 7.3 mit Hinweisen). So halten sich

in einer Schule typischerweise alle Schülerinnen und Schüler einer Klasse über

mehrere Stunden hinweg im gleichen Raum auf und können Abstände häufig nicht

zuverlässig eingehalten werden. Gerade schulpflichtige Kinder kommen ausserdem

auch ausserhalb der Schule regelmässig in Kontakt mit vielen Personen.

Vorliegend tritt erschwerend hinzu, dass die betroffenen Kinder unstreitig

keine Masken während des Unterrichts getragen hatten. Es bedurfte daher im Fall

der Beschwerdeführerin nicht des Nachweises einer 15-minutigen Exposition mit

einem Abstand von weniger als 1,5 m mit einer der infizierten Personen, um

von einem Ansteckungsverdacht auszugehen, zumal sich im Nachhinein ohnehin nicht

zuverlässig eruieren lässt, welche Kinder ihrer Klasse mit den Infizierten

jeweils wie lange bzw. wie intensiv Kontakt gehabt haben (vgl. auch Kaspar

Gerber, Covid-19: Bundesrechtliche Voraussetzungen für die Anordnung der

Quarantäne bei engem Kontakt mit einer infizierten Person, in: Jusletter

Coronavirus-Blog vom 6. Dezember 2020, Ziff. 3.1, wo der Autor unter

Hinweis auf die damalige Haltung des BAG ausführt, dass das Ansteckungsrisiko

nicht überall gleich gross sei, beispielsweise sei es bei gleicher Distanz und

gleicher Dauer in einem geschlossenen Raum grösser als unter freiem Himmel, und

in schlecht belüfteten Räumen grösser als in gut durchlüfteten Räumen. Zudem habe

das Virus "natürlich keine Stoppuhr." Daher seien die 15 Minuten

ein Richtwert. Auf engem Raum könne der Kontakt auch "eng" sein, wenn

er kürzer gewesen sei).

4.4 Zu prüfen bleibt

die von der Beschwerdeführerin bestrittene Verhältnismässigkeit der strittigen

Quarantäneanordnung im Hinblick auf die damit verbundene Beeinträchtigung ihrer

persönlichen Freiheit.

4.4.1

Mit der strittigen Massnahme sollte die Gesundheit sowohl der (anderen)

Schulkinder und sämtlicher an der betroffenen Schule tätigen Personen als auch

der weiteren Kontaktpersonen der Beschwerdeführerin geschützt und eine

ungebremste Ausweitung des Coronavirus verhindert werden.

Im damaligen Zeitpunkt herrschte dabei in Fachkreisen die

Auffassung vor, dass im Fall der (ungehinderten) Verbreitung des Coronavirus

eine ernsthafte Gefahr für die Gesundheit namentlich besonders gefährdeter

Personen sowie für eine Überlastung des Gesundheitssystems drohe. So galt

schweizweit immer noch die besondere Lage im Sinn von Art. 6 EpG, welche

nur angeordnet wird, wenn die ordentlichen Vollzugsorgane nicht in der Lage

sind, den Ausbruch und die Verbreitung einer gefährlichen übertragbaren

Krankheit zu verhüten und zu bekämpfen, und war die kantonale Impfkampagne

gerade erst gestartet worden (vgl. Artikel "Erste Covid-Impfungen im

Kanton Zürich verabreicht" vom 4. Januar 2021 unter

<https://www.news.uzh.ch>). Aufgrund der Ausbreitung neuer (mutmasslich

ansteckenderer) Virusvarianten, bezüglich derer die Wirksamkeit der vorhandenen

Impfstoffe erst noch untersucht werden musste, bestand zudem laut der

nationalen COVID-19 Science Task Force das Risiko, dass die Zahl der

Infektionen und damit auch der schweren Erkrankun-gen und Todesfälle erneut

ansteigen und die Kontrolle der Epidemie viel schwieriger werde (National

COVID-19 Science Task Force; Wissenschaftliches Update vom 26. Januar 2021,

abrufbar unter <https://sciencetaskforce.ch>; siehe auch Robert Koch

Institut, Täglicher Lagebericht zur Coronavirus-Krankheit-2019 vom

26. Januar 2021, abrufbar unter <https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Jan_2021/Archiv_Jan_2021.html>;

ferner BGr, 23. November 2021, 2C_228/2021, E. 5.3.5).

Nachdem die Übertragung von SARS-CoV-2 allgemeinnotorisch

weitgehend von Mensch zu Mensch erfolgt und auch Kinder als Überträger infrage

kommen, durfte die Anordnung einer Quarantäne gegenüber der

ansteckungsverdächtigen Beschwerdeführerin im hier massgeblichen Zeitpunkt

daher als ein geeignetes Mittel eingestuft werden, um eine ernsthafte Gefahr

für die Gesundheit Dritter abzuwenden (vgl. BGr, 8. Juli 2021,

2C_941/2020, E. 3.3.1).

4.4.2

Es ist sodann auch nicht ersichtlich, dass das angestrebte Ziel mit einer

milderen Massnahme hätte erreicht werden können. Die Testinfrastruktur in den

Schulen des Kantons Zürich (repetitives Testen) war im Frühjahr 2021 noch im

Aufbau begriffen und erst ein Bruchteil der Bevölkerung hatte eine (die erste)

Impfdosis erhalten.

Ein temporärer Ausschluss der Beschwerdeführerin und ihrer

Mitschülerinnen bzw. Mitschüler vom Präsenzunterricht allein wiederum wäre

nicht gleich wirksam zur Zielerreichung gewesen, da bei Kindern in ihrem Alter

gerade den sozialen Kontakten ausserhalb der Familie sowie deren Pflege in der

schulfreien Zeit eine grosse Bedeutung zukommt und Kinder und Jugendliche unter

16 Jahren explizit vom damals (bis zum 28. Februar 2021) schweizweit

geltenden Verbot ausgenommen waren, Einrichtungen und Betriebe in den Bereichen

Kultur und Sport zu nutzen (Art. 5d Covid-19-Verordnung besondere Lage).

Keine taugliche Alternative war auch in der blossen medizinischen Überwachung

der Beschwerdeführerin im Sinn von Art. 34 EpG zu erblicken, da an

Covid-19 erkrankte Personen andere Personen auch anstecken können, ohne bzw.

bevor sie selbst Symptome zeigen (vgl. BAG, Coronavirus: Häufig gestellte

Fragen, Ansteckung und Risiken, abrufbar unter <https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien>,

auch zum Folgenden; zu Art. 34 EpG ferner Botschaft Epidemiengesetz,

S. 388, wonach die oder der Betroffene verpflichtet werden kann, sich während

einer bestimmten Zeit in regelmässigen Abständen oder aber nur beim Auftreten

von Krankheitssymptomen durch eine Ärztin oder einen Arzt untersuchen zu lassen

oder bei einer Veränderung der Symptome die Ärztin oder den Arzt anzurufen).

Die Dauer der zur Beurteilung stehenden Quarantäne war

schliesslich insofern auf das notwendige Mass beschränkt, als aufgrund der im

Zeitpunkt der Anordnung vorhandenen wissenschaftlichen Erkenntnisse davon

auszugehen war, dass die Ansteckungsfähigkeit (Kontagiosität) einer Person

selbst bei einer leichten bis moderaten SARS-CoV-2-Erkrankung erst 10 Tage

nach Symptombeginn deutlich zurückgeht (vgl. Robert Koch Institut, Epidemiologischer

Steckbrief zu SARS-CoV-2 und COVID-19, Stand 26. November 2021, abrufbar

unter <https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.html>;

ferner Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn, 20. November 2020,

VWBES.2020.455, E. 2.3 mit Hinweis). Da die streitgegenständliche

Quarantäne erst vier Tage nach dem letzten Kontakt der Beschwerdeführerin mit

einer infizierten Person (teils rückwirkend) angeordnet wurde, dauerte die

Massnahme ausserdem ohnehin lediglich fünfeinhalb Tage und fiel bloss ein

Wochenende in die massgebliche Periode.

4.4.3

Hinsichtlich der Zumutbarkeit der strittigen Massnahme für die

Beschwerdeführerin ist vorab festzuhalten, dass diese – laut der E-Mail vom

26. Januar 2021 angefügten Merkblatt des BAG "Anweisungen zur

Quarantäne" und entgegen der Beschwerde – nicht verpflichtet war,

"sich für zehn Tage im Zimmer einzuschliessen" und jeglichen direkten

Kontakt mit anderen Personen inklusive Familienmitgliedern zu vermeiden.

Vielmehr fand sich in dem vorerwähnten Merkblatt ausdrücklich festgehalten,

dass Kinder unter zwölf Jahren während der angeordneten Quarantäne den Kontakt

zu anderen Haushaltsmitgliedern nur "soweit wie möglich" reduzieren

müssen und kurze Perioden an der frischen Luft verbringen dürfen. Gleichzeitig

mit der Quarantäne wurde für die davon betroffenen Kinder vorliegend überdies

ein "Homeschooling" eingerichtet. Die befristete Massnahme war somit

nicht geeignet, bei der Beschwerdeführerin einen unaufholbaren

Ausbildungsrückstand zu generieren oder ihre Sozialbeziehungen nachhaltig zu

beeinträchtigen.

Das Interesse der Beschwerdeführerin, in ihrer

Bewegungsfreiheit nicht eingeschränkt zu werden, vermochte daher das

öffentliche Interesse am Gesundheitsschutz nicht aufzuwiegen.

4.5 Demnach

erweist sich die mit der (faktisch) vom 26. Januar bis zum 31. Januar

2021 dauernden Quarantäne verbundene Einschränkung der persönlichen Freiheit

der Beschwerdeführerin nach Art. 10 Abs. 2 BV als zulässig.

5.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde im Sinn der Erwägungen abzuweisen.

6.

Die Gerichtskosten

sind nach dem Verursacherprinzip zur Hälfte dem Beschwerdegegner (§ 65a Abs. 2

in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 2 VRG; vorn E. 3.6 f.)

und im Übrigen ausgangsgemäss der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a

Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Mangels

überwiegenden Obsiegens ist der Beschwerdeführerin keine Parteientschädigung

zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'200.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 95.-- Zustellkosten,

Fr. 2'295.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin und dem Beschwerdegegner je zur

Hälfte auferlegt.

4. Es

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (SR 173.110)

erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an

gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) die Gesundheitsdirektion.