Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00528

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2022.00528

Urteil

der 3. Kammer

vom 20. April 2023

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Franz Kessler

Coendet, Ersatzrichter Christian Mäder, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.

In Sachen

Stadt

Winterthur, vertreten durch den Stadtrat, dieser vertreten durch das

Baupolizeiamt,

Beschwerdeführerin,

gegen

1.

Beschwerdegegner

1–9,

2.

Beschwerdegegnerin

10,

vertreten durch RA A,

Beschwerdegegnerschaft,

betreffend Verkehrsanordnung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Der Stadtrat Winterthur beschloss am 26. Mai 2021

unter dem Titel "Strassenlärm Immissionsgrenzwertsanierung (IGW):

Verkehrsanordnungen: Haldenstrasse, Kanzleistrasse, Rychenbergstrasse,

Tössertobelstrasse, Untere Briggerstrasse, Wülflingerstrasse",

Tempo-30-Zonen zu signalisieren, teilweise verbunden mit weiteren Massnahmen.

Erwägungen

II.

Hiergegen erhoben zehn Personen Rekurs beim

Statthalteramt des Bezirks Winterthur. Nach Durchführung eines doppelten

Schriftenwechsels verfügte die Statthalterin am 8. Juli 2022:

"I. Auf die Rekurse der Rekurrenten 1 bis 10 wird nicht

eingetreten. Die Rekursgegnerin wird eingeladen, die Eingaben im

Einspracheverfahren zu behandeln.

II. Es wird festgestellt, dass der Beschluss der Rekursgegnerin

vom 26. Mai 2021 betreffend Einführung von Tempo 30 nichtig ist.

…"

Die Verfahrenskosten wurden der Stadt Winterthur auferlegt

(Dispositivziffer III); Parteientschädigungen wurden nicht zugesprochen

(Dispositivziffer IV).

III.

Mit Beschwerde vom 8. September 2022 beantragte

namens der Stadt Winterthur der Rechtsdienst des Baupolizeiamts dem

Verwaltungsgericht:

"1.1. Es sei die Nichtigkeit von Ziffer II. der Verfügung

des Statthalteramtes Bezirk Winterthur vom 8. Juli 2022 festzustellen.

1.2

Eventualiter sei Ziffer II. der Verfügung des Statthalteramtes

Bezirk Winterthur vom 8. Juli 2022 aufzuheben und der Beschluss der

Beschwerdeführerin vom 26. Mai 2021 wiederherzustellen.

2.

Ziffer I. Satz 2 und Ziffer III. der Verfügung

des Statthalteramtes Bezirk Winterthur vom 8. Juli 2022 seien aufzuheben

und es seien die Kosten des vorinstanzlichen Rekursverfahrens den

Beschwerdegegnern 3 bis 9 aufzuerlegen.

3.

Unter Kostenfolgen zulasten der Vorinstanz, eventualiter

zulasten der Beschwerdegegner 3 bis 9."

In seiner Vernehmlassung vom 22. September 2022

schloss das Statthalteramt auf Abweisung der Beschwerde. Die

Beschwerdegegnerin 3 erklärte am 14. Oktober 2022 den Verzicht auf

eine Beschwerdeantwort, ebenso die Beschwerdegegnerin 10 am 17. Oktober

2022.

Der Beschwerdegegner 8 beantragte am 17. Oktober 2022, die

Beschwerde sei abzuweisen; eventuell sei die Sache zur materiellen Beurteilung

an das Statthalteramt zurückzuweisen. Am 7. November 2022 teilte der Beschwerdegegner 7

sein Desinteresse am Verfahren mit. Mit Replik vom 11. November 2022 nahm

die Beschwerdeführerin Stellung zur Eingabe des Beschwerdegegners 8.

Auf die Erwägungen des Rekursentscheids und die

Parteivorbringen wird, soweit wesentlich, in den nachfolgenden Urteilsgründen

zurückgekommen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41

Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2)

sachlich und funktionell zuständig.

1.2

Die

Beschwerdeführerin als Gemeinwesen ist nach § 49 i. V. m. § 21 Abs. 2 VRG grundsätzlich nur dann zur Beschwerde legitimiert, wenn sie

durch die Anordnung wie eine Privatperson berührt ist und ein schutzwürdiges

Interesse an deren Aufhebung hat (lit. a), die Verletzung von Garantien

rügt, die ihr die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder

bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen

anderweitig verletzt ist, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr

Finanz- oder Verwaltungsvermögen (lit. c).

Gemäss Art. 3

Abs. 4 Satz 3 des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958

(SVG; SR 741.01) sind die Gemeinden zur Beschwerde berechtigt, wenn

Verkehrsmassnahmen (im Sinn dieses Absatzes) auf ihrem Gebiet angeordnet

werden. Dieses spezialgesetzliche Beschwerderecht der Gemeinde, welches auch

für den kantonalen Instanzenzug gilt (vgl. die einschlägige Botschaft, in BBl

1986.

III 209 ff., 213) und eine Berufung auf eine allfällig in diesem

Bereich bestehende Gemeindeautonomie erübrigt (Eva Maria Belser in: Basler

Kommentar zum Strassenverkehrsgesetz, Basel 2014, Art. 3 N. 89 und

92), besteht unabhängig davon, ob die Gemeinde – wie hier – als (im Sinn von Art. 3

Abs. 2 Satz 2 SVG kantonal delegierte) erstverfügende Instanz auftrat

oder nicht (René Schaffhauser, Grundriss des schweizerischen

Strassenverkehrsrechts, Band I, 2. A., Bern 2002, Rn. 138, unter

Hinweis auf Bundesrat, 27. Mai 1992, VPB 57/1993 Nr. 22A E. 2).

Um eine Verkehrsmassnahme nach Art. 3 Abs. 4 SVG handelt es sich

dann, wenn die Beschränkung durch ein Vorschrifts- oder Vortrittssignal oder

durch ein anderes Signal oder eine Markierung mit Vorschriftscharakter

angezeigt wird (Bundesrat, 13. Januar 1999, VPB, 63/1999 Nr. 55,

E. 4a), wobei es bei Verkehrsanordnungen in Form von Fahrverboten die

Abgrenzung zum sogenannten Totalfahrverbot gemäss Art. 3 Abs. 3 SVG

im Auge zu behalten gilt (VGr, 26. August 2021, VB.2021.00508, E. 1.2;

12.

Januar 2023, VB.2022.00413, E. 1.2). Die vorliegend umstrittenen

Temporeduktionen stellen funktionelle Verkehrsanordnungen im Sinn von Art. 3

Abs. 4 SVG dar. Damit ist die Beschwerdeführerin nach Art. 3 Abs. 4

Satz 3 SVG zur Ergreifung des vorliegenden Rechtsmittels legitimiert.

Weiter verleiht Art. 57

des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (USG;

SR 814.01) Gemeinden die Befugnis, gegen Verfügungen der kantonalen

Behörden in Anwendung dieses Gesetzes Rechtsmittel einzulegen, soweit sie

dadurch berührt werden und ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder

Änderung haben. Diese Umschreibung geht nicht über die allgemeine Beschwerdeberechtigung

nach Art. 89 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über

das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) hinaus (vgl. BGr, 11. Mai 2018,

1C_30/2018, E. 3.5). Da die umstrittene Verkehrsanordnung gleichzeitig

auch als relativ weiträumige Lärmschutzmassnahme dienen soll, verfügt die

beschwerdeführende Gemeinde vorliegend ebenfalls über die Legitimation gemäss Art. 57

USG. Unter diesen Umständen braucht nicht weiter geprüft zu werden, ob sie

hierzu auch nach Massgabe von § 21 Abs. 2 VRG berechtigt wäre. Da

auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die

Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Die

streitbetroffenen Strassenabschnitte gelten nach Art. 7 Abs. 7 USG

sowie Art. 2 Abs. 1 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember

1986.

(LSV; SR 814.41) als bestehende ortsfeste Anlagen. Art. 16 USG

statuiert eine Sanierungspflicht für sogenannte Altanlagen, d. h. solche, die im Zeitpunkt

des Inkrafttretens des Umweltschutzgesetzes am 1. Januar 1985 schon

vorhanden waren und die den Vorschriften dieses Gesetzes oder den

Umweltvorschriften anderer Bundesgesetze widersprechen (Alain Griffel, Umweltrecht

– in a nutshell, 2. A., Zürich/St. Gallen 2019, S. 88). Vorliegend

handelt es sich um solche Altanlagen. Nach Art. 13 LSV müssen ortsfeste

Anlagen, die wesentlich zur Überschreitung der Immissionsgrenzwerte (IGW)

beitragen, saniert werden (Abs. 1). Die Anlagen sind so weit zu sanieren:

a. als dies technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist,

und b. dass die IGW nicht überschritten werden (Abs. 2). Gemäss Art. 13

Abs. 3 LSV gibt die Vollzugsbehörde den Massnahmen, welche die

Lärmerzeugung verhindern oder verringern, den Vorzug gegenüber Massnahmen, die

lediglich die Lärmausbreitung verhindern oder verringern, sofern keine

überwiegenden Interessen entgegenstehen. Art. 17 Abs. 1 USG bestimmt,

dass die Behörden Erleichterungen gewähren, wenn eine Sanierung im Einzelfall

unverhältnismässig wäre (vgl. auch Art. 14 Abs. 1 LSV). Gemäss Art. 20

Abs. 1 USG sind die lärmbetroffenen Eigentümer von bestehenden Gebäuden

verpflichtet, passive Schallschutzmassnahmen zu treffen, wenn eine Sanierung an

der Quelle erfolglos geblieben ist oder aus überwiegenden Interessen ausser

Betracht fällt und zudem der Alarmwert überschritten ist. Nach gefestigter

Rechtsprechung stellen Geschwindigkeitsbegrenzungen und damit die Anordnung

einer Tempo-30-Zone im Innerortsbereich eine zulässige Massnahme zur

Lärmverminderung dar (BGr, 16. Juni 2020, 1C_350/2019, E. 4.2;

2.

März 2018, 1C_11/2017, E. 4.2).

2.2

Nach Art. 4a

Abs. 1 lit. a der Verkehrsregelnverordnung vom 13. November 1962

(VRV; SR 741.11) beträgt die allgemeine Höchstgeschwindigkeit für

Fahrzeuge unter günstigen Strassen‑, Verkehrs- und Sichtverhältnissen

50.

km/h in Ortschaften. Sie kann für bestimmte Strassenstrecken von der

zuständigen Behörde aufgrund eines Gutachtens herab- oder heraufgesetzt werden

(Art. 32 Abs. 3 SVG). Innerorts können tiefere

Höchstgeschwindigkeiten für bestimmte Strassenstrecken oder durch die

Signalisation einer Tempo-30-Zone oder einer Begegnungszone angeordnet werden (Art. 108

Abs. 5 lit. d und e der Signalisationsverordnung vom 5. September

1979.

[SSV; SR 741.21]). Das Signal "Tempo-30-Zone" kennzeichnet

Strassen in Quartieren oder Siedlungsbereichen, auf denen besonders vorsichtig

und rücksichtsvoll gefahren werden muss (Art. 22a SSV). Die Herabsetzung

der allgemeinen Höchstgeschwindigkeit ist nur aus den in Art. 108 Abs. 2

SSV genannten Gründen zulässig, nämlich wenn eine Gefahr nur schwer oder nicht

rechtzeitig erkennbar und anders nicht zu beheben ist (lit. a); bestimmte

Strassenbenützer eines besonderen, nicht anders zu erreichenden Schutzes

bedürfen (lit. b); auf Strecken mit grosser Verkehrsbelastung der

Verkehrsablauf verbessert werden kann (lit. c); dadurch eine im Sinne der

Umweltschutzgesetzgebung übermässige Umweltbelastung (Lärm, Schadstoffe)

vermindert werden kann (lit. d). Die Anordnung von abweichenden

Höchstgeschwindigkeiten ist nur gestützt auf ein vorgängig zu erstellendes

Gutachten zulässig (anders als für Tempo-30- und Begegnungszonen gemäss dem

seit 1. Januar 2023 geltenden Art. 108 Abs. 4bis

SSV). Dieses hat aufzuzeigen, dass die Massnahme nötig, zweck- und

verhältnismässig ist und keine anderen Massnahmen vorzuziehen sind (Art. 32

Abs. 3 SVG in Verbindung mit Art. 108 Abs. 4 SSV).

3.

3.1

Am

20.

Mai 2009 leitete der Stadtrat Winterthur die Strassenlärmsanierung auf

dem Stadtgebiet ein. Mit Beschluss vom 9. Mai 2018 beschloss er, für einen

Teil der sanierungspflichtigen Strassen Temporeduktionsmassnahmen anzuordnen.

Für verbleibende Grenzwertüberschreitungen an diesen und allen anderen Strassen

ohne Temporeduktion wurden Erleichterungen beantragt und den betroffenen

Grundeigentümern Beiträge an Schallschutz­fenster angeboten. Die entsprechenden

Sanierungsprojekte lagen für die beiden Teile "MIT T30-Massnahmen"

und "OHNE T30-Massnahmen" im Mai/Juni 2018 gemäss folgender

Gliederung öffentlich auf:

Projekte gemäss öffentlicher

Auflage Mai/Juni 2018

Stadtratsbeschlüsse (SRB)

MIT T30-Massnahmen

SRB SR.18.356-3: Mit T-30

Massnahmen (Bachtelstrasse, Oberer Deutweg, Pflanzschulstrasse,

Schaffhauserstrasse (kommunaler Teil), Talackerstrasse (Frauenfelderstrasse

bis Alte Römerstrasse) und Erleichterungen

OHNE T30-Massnahmen

SRB SR.20.188-1:

Erleichterungen (alle Achsen ausser Haldenstrasse, Kanzleistrasse,

Rychenbergstrasse [Abschnitt Haldenstrasse bis Talackerstrasse], Untere

Briggerstrasse, Untere Vogelsangstrasse und Wülflingerstrasse [Abschnitt

Salomon-Hirzel-Strasse bis Zypressenstrasse])

SRB SR.20.189-2: Hinsichtlich

T30-Massnahmen zu überarbeiten (Haldenstrasse, Kanzleistrasse,

Rychenbergstrasse [Abschnitt Haldenstrasse bis Talacker­strasse], Untere

Briggerstrasse und Wülflingerstrasse [Abschnitt Salomon-Hirzel-Strasse bis

Zypressenstrasse]) und Erleichterungen (Untere Vogelsang­strasse)

Am 13. Mai 2020

beschloss der Stadtrat: "…

8.

Das zwischen dem 25. Mai 2018 bis 25. Juni 2018

öffentlich aufgelegte Teilprojekt 'OHNE T30-Massnahmen' des

Strassenlärm-Sanierungsprojektes für die kommunalen Strassen (SR.18.356-1) mit

den Anpassungen gemäss dem 'Technischen Bericht, Lärmsanierung Kommunalstrassen

ohne T30-Massnahmen, Untere Vogelsangstrasse' vom 17. November 2019 wird

hinsichtlich der Unteren Vogelsangstrasse festgesetzt. In Bezug auf die im

Teilprojekt 'Akustisches Sanierungsprojekt Kommunalstrassen ohne

T30-Massnahmen' der Stadt Winterthur enthaltenen Gebäude an der Unteren

Vogelsangstrasse werden im Sinne von Art. 14 LSV Erleichterungen gewährt.

9.

Das Projekt 'OHNE T30-Massnahmen' wird hinsichtlich der

Haldenstrasse, Kanzlei­strasse, Rychenbergstrasse (Abschnitt Haldenstrasse bis

Talackerstrasse), Untere Briggerstrasse und Wülflingerstrasse (Abschnitt

Salomon-Hirzel-Strasse bis Zypressenstrasse) überarbeitet und nochmals

aufgelegt.

…"

3.2

Daraufhin

erging am 26. Mai 2021 – neben dem Auftrag zur öffentlichen Planauflage im

Strassenlärm-Sanierungsprojekt für gewisse Strassenabschnitte – der streitbetroffene

Beschluss, der folgende Verkehrsanordnungen umfasste:

"1.1. Die Haldenstrasse (Abschnitt Rychenberg- bis Lindstrasse)

wird als Tempo-30-Zone signalisiert und markiert und mit den bestehenden

Tempo-30-Zonen arrondiert.

1.2

Beim Knoten Brauer-/Haldenstrasse wird das bestehende

'Stop'-Signal aufgehoben und das Signal 'kein Vortritt' angebracht.

1.3

Die Kanzleistrasse (Abschnitt Tösstal- bis

Landvogt-Waser-Strasse) wird als Tempo-30-Zone signalisiert und markiert und

mit den bestehenden Tempo-30-Zonen arrondiert.

1.4

Die Rychenbergstrasse (Abschnitt Halden- bis Talackerstrasse)

wird als Tempo-30-Zone signalisiert und markiert und mit den bestehenden

Tempo-30-Zonen arrondiert.

1.5

Die Tössertobelstrasse (Abschnitt Rychenbergstrasse bis Ende

des einseitigen Trottoirs, rund 30 Meter nördlich des Gebäudes Nr. 16)

wird als Tempo-30-Zone signalisiert und markiert und mit der neuen

Tempo-30-Zone auf der Rychenbergstrasse arrondiert.

1.6

Die Untere Briggerstrasse (Abschnitt zwischen den Gebäuden

Nr. 9 und 55) wird als Tempo-30-Zone signalisiert und markiert und mit den

bestehenden Tempo-30-Zonen arrondiert.

1.7

Die Wülflingerstrasse (Abschnitt zwischen dem Gebäude Nr. 239

bis rund 40 Meter westlich der Einmündung Eulachstrasse) wird als

Tempo-30-Zone signalisiert und markiert und mit den bestehenden Tempo-30-Zonen

arrondiert."

3.3

Gegen

diesen Stadtratsbeschluss wurden Rechtsmittel erhoben, die sich teilweise gegen

das Lärmsanierungsprojekt und teilweise gegen die Verkehrsanordnungen

richteten. Mit Bezug auf letztere erging der angefochtene Entscheid des

Statthalteramts vom 8. Juli 2022. Soweit (auch) gegen das

Lärmsanierungsprojekt Einsprachen erhoben wurden, entschied der Stadtrat

darüber am 2. November 2022. Darin hiess er zwei Einsprachen gut, wies zwei

weitere ab, trat auf deren drei nicht ein und entschied in der Sache wie folgt:

"8. Das Strassenlärmsanierungsprojekt 'Haldenstrasse,

Kanzleistrasse, Rychenbergstrasse (Abschnitt Haldenstrasse bis

Talackerstrasse), Untere Briggerstrasse, Wieshofstrasse und Wülflingerstrasse

(Abschnitt Salomon-Hirzel-Strasse bis Zypressenstrasse)' mit den Anpassungen

vom 9. September 2022 gemäss dem 'Technischen Bericht – Öffentliche

Projektauflage' vom 16. März 2021 des Ingenieurbüros B wird festgesetzt.

In Bezug auf die im Projekt enthaltenen Gebäude werden für die entsprechenden

Strassenabschnitte im Sinne von Art. 14 LSV Erleichterungen gewährt."

4.

4.1

Das

Statthalteramt erwog im angefochtenen Entscheid, dass der Stadtrat gleichzeitig

mit dem angefochtenen Beschluss einen weiteren solchen betreffend

"Strassenlärm Immissionsgrenzwertsanierung (IGW); Auftrag zur öffentlichen

Planauflage des Strassenlärm-Sanierungsprojekts für die Haldenstrasse,

Kanzleistrasse, Rychenbergstrasse (Abschnitt Haldenstrasse bis

Talackerstrasse), Untere Briggerstrasse, Wülflingerstrasse (Abschnitt

Salomon-Hirzel-Strasse bis Zypressenstrasse) und die Wieshofstrasse

(Wülflingerstrasse bis Wässerwiesenstrasse)" gefasst habe. Dispositivziffer

2.

halte fest, dass auf den genannten Strassen als Sanierungsmassnahmen

Temporeduktionen von Tempo 50 auf Tempo 30 definiert würden. Bei den

verbleibenden Überschreitungen des IGW an diesen Strassenabschnitten sowie an

der Wieshofstrasse (Wülflingerstrasse bis Wässerwiesenstrasse) würden

Erleichterungen beantragt und den Betroffenen Beiträge an Schallschutzfenster

angeboten. Die beiden Beschlüsse vom 26. Mai 2021 seien am 11. Juni

2021.

unter dem Titel "Lärmsanierung Kommunalstrassen, Öffentliche

Planauflage" publiziert worden. Dabei sei darauf hingewiesen worden, dass

gegen das Projekt innerhalb der Auflagefrist bei der Stadt Winterthur

Einsprache erhoben und mit dieser alle Mängel des Projekts geltend gemacht

werden könnten. Sodann finde sich die Anmerkung, dass die mit dem Sanierungsprojekt

zusammenhängenden neuen Verkehrsvorschriften zu Tempo 30 gleichzeitig

publiziert würden und separat beim Statthalteramt angefochten werden müssten.

Wie aus dem Publikationstext hervorgehe, handle es sich nicht um eine Verkehrsanordnung

im Sinn von § 7 Abs. 1 der kantonalen Signalisationsverordnung vom

21.

November 2001 (KSigV; LS 741.2); vielmehr seien die Beschlüsse

unter dem Titel "Lärmsanierung Kommunalstrassen, Öffentliche

Planauflage" veröffentlicht worden. Anordnungen in Anwendung des Umweltschutzgesetzes

seien gestützt auf § 329 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September

1975.

(PBG; LS 700.1) beim Baurekursgericht anzufechten. Dies gelte auch

dann, wenn ein Lärmsanierungsprojekt als solches für Gemeindestrassen

ausgestaltet sei und neben funktionellen Anordnungen auch bauliche umfasse. Im

angefochtenen Beschluss nehme der Stadtrat zwar Bezug auf Art. 3 Abs. 4

SVG und führe in der Vernehmlassung ergänzend aus, dass es sich hier um eine

funktionelle Verkehrsanordnung im Sinn dieser Norm handle. Allerdings gehe aus

der Publikation wie aus den übrigen Unterlagen hervor, dass die Tempo-30-Zonen

nicht im Verfahren nach Art. 3 Abs. 4 SVG erlassen worden seien,

sondern Bestandteil eines Sanierungsprojekts nach Umweltschutzgesetz und

Lärmschutz-Verordnung bildeten, das der Stadtrat zeitgleich mit der Anordnung

der Tempo-30-Zonen aufgelegt habe. Daher sei das Statthalteramt für die

Beurteilung der angefochtenen Anordnung nicht zuständig; vielmehr habe der

Stadtrat alle Anträge im Einspracheverfahren nach § 17 des

Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrG: LS 722.1) zu behandeln

und darüber im Rahmen der Projektfestsetzung zu entscheiden. Hiergegen stehe

dann gemäss § 329 PBG und § 41 StrG der Rekurs an das

Baurekursgericht offen. Auf die einzelnen Rekurse sei daher – wie näher

ausgeführt wurde – nicht einzutreten. Zu prüfen bleibe, ob der angefochtene

Beschluss nichtig sei. Vorliegend bilde die Festsetzung der Tempo-30-Zonen Teil

des umweltrechtlichen Sanierungsprojekts. Es sei nicht zulässig, parallel dazu

im Verfahren nach Art. 3 Abs. 4 SVG Tempo-30-Zonen festzulegen.

Vielmehr sei über solche abschliessend im laufenden Verfahren nach §§ 16 f.

StrG zu befinden. Der angefochtene Beschluss stütze sich auf keinerlei

Rechtsgrundlage und sei verfrüht, denn die Festsetzung von Tempo-30-Zonen setze

ein rechtskräftiges Strassenprojekt voraus, in dessen Rahmen sich die

Herabsetzung der ordentlichen Höchstgeschwindigkeit als verhältnismässig

erwiesen habe. Mithin liege ein schwerwiegender Verfahrensfehler vor, der zur

Nichtigkeit des angefochtenen Beschlusses führe.

4.2

Zur

Begründung ihrer Beschwerde macht die Stadt Winterthur geltend, dass von

Nichtigkeit des angefochtenen Beschlusses keine Rede sein könne. Wenn das

Statthalteramt sich schon für die Beurteilung der Rekurse als sachlich

unzuständig bezeichnet habe, gehe es nicht an, dass es die fragliche Anordnung

als nichtig bezeichnet habe. Sodann sei der Stadtratsbeschluss keineswegs

qualifiziert falsch: Ein besonders schwerer Mangel hafte ihm nicht an, und selbst

wenn dies zutreffen sollte, wäre er jedenfalls nicht offensichtlich. Hätte die

Rechtsauffassung der Vorinstanz Bestand, so wäre die bisher gängige Praxis zur

Einführung von Tempo-30-Zonen infrage gestellt und die Rechtssicherheit damit

ernsthaft gefährdet. Sodann stütze sich das Statthalteramt auf einen falschen

Sachverhalt. Immerhin sei es zu Recht auf die Rekurse nicht eingetreten; weil

sich die Beschwerdegegner damit abgefunden hätten, sei der Beschluss insoweit

in Rechtskraft erwachsen. Indessen habe es zu Unrecht die Beschwerdeführerin

eingeladen, die Rekurse im Einspracheverfahren zu behandeln. Soweit es nämlich

um die Beurteilung der Rügen betreffend die Verkehrsanordnung gehe, sei dafür

das Statthalteramt zuständig. Falls keiner der Beschwerdegegner den Beschluss

der Vorinstanz angefochten habe, erübrige sich eine Rückweisung der Sache an

diese; vielmehr könne das Verwaltungsgericht in der Sache selbst entscheiden.

4.3

Der

Beschwerdegegner 8 unterstützt sinngemäss die Argumentation des

Statthalteramts. Für den Fall einer Gutheissung der Beschwerde sei die Sache

zur materiellen Prüfung des Rekurses an die Vorinstanz zurückzuweisen; entgegen

der Auffassung der Beschwerdeführerin sei die Sache betreffend die Situation an

der Kanzleistrasse nicht spruchreif.

5.

5.1

Das

Verwaltungsgericht hat sich im Leitentscheid RB 2005 Nr. 36 (= VGr,

7.

April 2005, VB.2004.00558 = BEZ 2005 Nr. 17 = ZBl 106/2005,

593) mit der Frage der Koordination und gemeinsamen Eröffnung von

Verkehrsanordnungen mit den verkehrsberuhigenden baulichen Massnahmen bei der

Festsetzung von Tempo-30-Zonen auseinandergesetzt. Es hielt zunächst fest, dass

gemäss kantonalem Recht erstinstanzlich in der Regel unterschiedliche

Zuständigkeiten bezüglich der funktionellen Verkehrsanordnung und des Strassenprojekts

gegeben sind (VGr, a. a. O., E. 2.3; vgl.

dazu auch E. 5.4 hiernach). Das Gericht hielt unter Hinweis auf diese

erstinstanzliche Zuständigkeitsordnung fest, dass eine

Verkehrsberuhigungsmassnahme, die einerseits eine Tempo-30-Zone als

funktionelle Verkehrsanordnung und andererseits bauliche Massnahmen (zum

Beispiel Belagskissen, Einengungen etc.) vorsieht, sowohl einer Verfügung der

für funktionelle Verkehrsanordnungen zuständigen Behörde als auch einer solchen

der für bauliche Massnahmen zuständigen Gemeindebehörde bedürfe. Daraus ergebe

sich eine Teilung des Rechtsmittelwegs im Rekursverfahren und drohe die Gefahr

sich widersprechender oder nicht aufeinander abgestimmter Entscheide. Daher

stelle sich die Frage eines koordinierten Vorgehens der beteiligten Instanzen

(VGr, a. a. O., E. 2.3.3).

Bei den in §§ 12 ff. StrG vorgesehenen

Strassenprojektplänen handle es sich um Sondernutzungspläne. Somit kämen die in

Art. 25a des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979

(RPG; SR 700) statuierten Grundsätze zur Koordinationspflicht gemäss

dessen Absatz 4 mindestens analog zur Anwendung. Allerdings bestehe nach

der Rechtsprechung kein Koordinationsbedarf, wenn ein Bauvorhaben allein

aufgrund einer Baubewilligung ausgeführt werden könnte, ohne dass weitere

Bewilligungen erforderlich seien, selbst wenn gleichzeitig noch weitere

Massnahmen getroffen werden sollten, die eigene Bewilligungen erforderten. Der

Koordinationsbedarf richte sich nicht danach, ob die einzelnen Verfahren

koordinierbar seien; den Ausschlag gebe, ob auf das gleiche Projekt

verschiedene materiell-rechtliche Vorschriften anzuwenden seien, zwischen denen

ein derart enger Sachzusammenhang bestehe, dass sie nicht getrennt und

unabhängig voneinander angewandt werden dürften (VGr, a. a. O., E. 2.4.1).

Sodann hielt das Gericht fest, dass die Einführung einer

Tempo-30-Zone im Interesse von deren Wirksamkeit in aller Regel mit darauf

abgestimmten baulichen und gestalterischen Massnahmen verknüpft sei. Zwar

könnten bauliche Massnahmen zur Verkehrsberuhigung grundsätzlich unabhängig von

der Einführung einer Tempo-30-Zone von der Gemeinde erstellt werden. Seien sie

aber gleichzeitig mit der Einführung einer Tempo-30-Zone zu vollziehen, bestehe

ein derart enger Sachzusammenhang zwischen der funktionellen Verkehrsanordnung

und den dazu notwendigen baulichen Massnahmen, dass sie nicht getrennt und

unabhängig voneinander angeordnet werden sollten. Anders verhalte es sich

jedoch dann, wenn sich bauliche Massnahmen zur Ausgestaltung von Tempo-30-Zonen

erst bei nachträglicher Überprüfung der Wirksamkeit der blossen Signalisation

als notwendig erwiesen. Falls die baulichen Massnahmen aber Teil des

Sicherheitskonzepts einer Tempo-30-Zone bildeten, ergebe sich daraus nicht nur

ein sachlicher, sondern auch ein rechtlicher Zusammenhang zwischen den

funktionellen und den baulichen Anordnungen, indem die Angemessenheit der

baulichen Massnahmen nicht für sich isoliert, sondern im Rahmen des Konzepts

der Tempo-30-Zonen zu beurteilen sei, was für eine Koordinationspflicht spreche

(VGr, a. a. O., E. 2.4.2). Die

gebotene Koordination sei mindestens so weit zu gewährleisten, als die

Festsetzung der notwendigen baulichen Massnahmen gleichzeitig mit der

Einführung von Tempo-30-Zonen verfügt bzw. eröffnet werden müsse, um den

Betroffenen die Möglichkeit einzuräumen, den – im Rekursverfahren getrennten –

Rechtsmittelweg einzuschlagen. Dies gelte jedenfalls dann, wenn die

erforderlichen baulichen Massnahmen im Zeitpunkt der verfügten Einführung einer

Tempo-30-Zone bereits vorgesehen seien. Sodann liege es an den zuständigen

Rechtsmittelinstanzen, ihre Entscheide ihrerseits in geeigneter Weise zu

koordinieren (VGr, a. a. O., E. 2.4.3).

5.2

In vielen

Fällen lässt sich die von Art. 13 Abs. 2 lit. b LSV verlangte

Einhaltung der Immissionsgrenzwerte von Strassen bei einer Lärmsanierung allein

mit funktionellen Massnahmen, wie der Herabsetzung der allgemeinen

Höchstgeschwindigkeit, erreichen. Es kann aber vorkommen, dass die Einführung

einer Tempo-30-Zone für die Einhaltung dieser Anforderungen in absehbarer Weise

nicht ausreicht. Falls der Strassenhalter gleichzeitig keine strassenbaulichen

Massnahmen zur Lärmsanierung (vgl. § 3 StrG) als notwendig bzw.

verhältnismässig erachtet, so dürfte er ergänzend bloss Erleichterungen im Sinn

von Art. 17 USG beantragen, um der Lärmsanierungspflicht insgesamt formell

Genüge zu tun. Die Gewährung derartiger Erleichterungen und die damit

verbundenen Schallschutzmassnahmen an den von übermässigem Strassenlärm

betroffenen Gebäuden bilden in Anwendung von § 19 StrG Bestandteil eines

Strassenprojekts. Wird auf strassenbauliche Massnahmen verzichtet, so betreffen

die Erleichterungen mitunter den einzigen Gegenstand des Strassenprojekts. Das

Gesamtpaket bzw. das dahinterstehende Konzept strebt diesfalls bezüglich

Temporeduktion und Erleichterungen eine Lärmsanierung gemäss Art. 16 USG

an und vollzieht damit Bundesumweltrecht.

5.3

Unabhängig

davon, ob bei einer Lärmsanierung Strassenprojektpläne geändert werden und

insoweit Art. 25a RPG zum Zug kommt (vgl. oben E. 5.1), verlangt das Art. 8

USG zugrundeliegende Prinzip der ganzheitlichen Betrachtungsweise eine

Gesamtschau zur Frage der Emissionsbegrenzung aus Projekten, die einen engen

räumlichen, zeitlichen und funktionalen Zusammenhang aufweisen (vgl. zu diesem

Prinzip BGE 146 II 36 E. 3.4 mit Hinweisen). Ein derart enger

Sachzusammenhang ist bei der Verbindung von Herabsetzung der

Höchstgeschwindigkeit (als Verkehrsanordnung) und Erleichterungen (als

Strassenprojekt) zu bejahen, sofern die beiden Massnahmen das Konzept einer umfassenden

Lärmsanierung umsetzen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass Art. 13 Abs. 3

LSV nicht nur eine Rangfolge zu den Sanierungsmassnahmen enthält:

Lärmschutzmassnahmen an der Quelle sind gegenüber solchen auf dem

Ausbreitungsweg zu bevorzugen (vgl. BGE 138 II 379 E. 5.6.1). Nach der

Rechtsprechung ist auch die Gewährung von Erleichterungen eine

Ausnahmebewilligung; deren Erteilung darf nur in Sonderfällen erfolgen und muss

restriktiv gehandhabt werden (BGr, 3. Februar 2016, 1C_589/2014, E. 2.1).

Hinzu kommt, dass die Fristen gemäss Art. 17 LSV für Sanierungen und

Schallschutzmassnahmen bei Strassen abgelaufen sind. Ergänzend folgt aus den in

§ 14 Abs. 1 StrG verankerten Projektierungsgrundsätzen für den

Strassenbau, dass verkehrslenkende Massnahmen dem Bau neuer Verkehrsflächen

vorgeht. Unter diesen Umständen weisen im Hinblick auf die Lärmsanierung einer

Strasse nicht nur die Frage der zulässigen Höchstgeschwindigkeit, sondern auch

ein damit einhergehender Verzicht auf strassenbauliche Massnahmen einen engen

lärmrechtlichen Bezug zu geplanten Erleichterungen auf. Daraus ist dem

Grundsatz nach eine Koordinationspflicht zwischen Temporeduktionsmassnahme und

Strassenprojekt abzuleiten, falls dahinter das Konzept einer Lärmsanierung steht

(vgl. auch Anette Dalcher/Robert Lauko/Salome Bérard, Lärmsanierungsrecht bei

Strassen, pbg-aktuell 1/2018, S. 5 ff., 10).

5.4

Der

erstinstanzliche Verfahrensablauf ist bei funktionellen Verkehrsanordnungen und

Strassenprojekten unterschiedlich ausgestaltet. Auch die Zuständigkeiten fallen

im Regelfall auseinander: Bei Gemeindestrassen ist die Kantonspolizei

für die Verkehrsanordnung und der Gemeindevorstand für die Festsetzung des

Strassenprojekts zuständig; nur in den beiden Städten Zürich und Winterthur stehen

beide Entscheide den kommunalen Behörden zu (vgl. § 16 des Verkehrsabgabengesetzes

vom 11. September 1966 [VAG; LS 741.1] in Verbindung mit § 4 Abs. 2

und § 27 KSigV sowie § 15 Abs. 2 StrG). Bei Staatsstrassen

ist ebenfalls die Kantonspolizei für die Verkehrsanordnung zuständig (§ 4 Abs. 1 KSigV), während die Festsetzung des Strassenprojekts dem Regierungsrat bzw. der

Baudirektion zusteht (§ 15 Abs. 1 StrG). Vorbehalten sind dabei

Strassen mit überkommunaler Bedeutung in den Städten Zürich und Winterthur.

Dort haben die städtischen Behörden die funktionelle Verkehrsmassnahme anzuordnen

(§ 27 KSigV) und das Strassenprojekt festzusetzen (§ 45 Abs. 2 StrG). Immerhin genügt es für die gebotene Koordinationspflicht im Rahmen einer

Lärmsanierung, wenn die Veröffentlichung von Verkehrsanordnung und Strassenprojekt

gleichzeitig erfolgt und die beiden erstinstanzlichen Entscheide gemeinsam

eröffnet werden. In dieser Hinsicht kann an die bisherige kantonale

Rechtsprechung angelehnt werden, die eine Koordinationspflicht bei einem

einheitlichen Sicherheitskonzept annimmt (vgl. dazu VGr, 4. Oktober 2018,

VB.2017.00657, E. 3.2 und oben E. 5.1). Dies bedeutet, dass bei einer

Lärmsanierung die Herabsetzung der allgemeinen Höchstgeschwindigkeit nicht nur

dann in diesem Sinn mit dem Strassenprojekt koordiniert werden muss, wenn

letzteres strassenbauliche Massnahmen vorsieht, sondern sogar auch dann, wenn

es sich lediglich auf Erleichterungen beschränkt.

5.5

Das

kantonale Recht sieht sodann einen getrennten Rechtsmittelweg auf der Stufe der

Rekursinstanz vor: Bei Gemeindestrassen ist die funktionelle

Verkehrsanordnung der Kantonspolizei bzw. der kommunalen Behörde von Zürich und

Winterthur gemäss § 19b VRG bei der oberen Behörde (kantonale

Sicherheitsdirektion bzw. Bezirksbehörde) anfechtbar, während gemäss § 41 StrG der Weiterzug ans Baurekursgericht gegeben ist. Bei Staatsstrassen

bzw. Strassen von überkommunaler Bedeutung in Zürich und Winterthur folgt aus § 19b VRG im Hinblick auf die funktionelle Verkehrsanordnung wiederum die

Rekurszuständigkeit der oberen Instanz (Sicherheitsdirektion bzw.

Bezirksbehörde). Bezüglich des Strassenprojekts folgt aus § 41 Abs. 1 StrG das Baurekursgericht als Rekursinstanz gegen Festsetzungen durch die

Baudirektion und aus § 45 Abs. 2 StrG bei den Städten Zürich und

Winterthur der Regierungsrat als Rekursinstanz gegen Festsetzungen der

Stadträte. Projektfestsetzungen des Regierungsrats sind direkt beim

Verwaltungsgericht anfechtbar (§ 41 in Verbindung mit § 19 Abs. 2 lit. a VRG). Allerdings darf das kantonale Verfahrensrecht die

Verwirklichung von Bundesrecht – wie von Bundesumweltrecht – nicht wesentlich

erschweren oder gar vereiteln; dies setzt neben der Koordination im

erstinstanzlichen Verfahren an sich auch ein einheitliches Rechtsmittelverfahren

voraus (vgl. BGE 122 II 81 E. 6d/aa mit Hinweisen). Diesen Erfordernissen

widerspräche es im vorliegenden Zusammenhang, wenn eine verfahrensrechtliche

Koordination in den fraglichen Fällen erst auf der Stufe des

Verwaltungsgerichts erfolgen würde, denn dadurch könnte die Gefahr von sich

widersprechenden und sachlich unhaltbaren Rechtsmittelentscheiden zur

Lärmsanierung im Einzelfall nicht mit genügender Bestimmtheit ausgeschlossen

werden.

5.6

Insgesamt

ist es vielmehr sachgerecht, bei Temporeduktionsmassnahme und Strassenprojekt

eines der beiden Verfahren als Leitverfahren zu behandeln, das für die

koordinierte Publikation und Entscheideröffnung zu sorgen und an das ein

einheitliches Rechtsmittelverfahren anzuschliessen hat. Als Leitverfahren in

diesem Sinn ist bei der Lärmsanierung die Festsetzung des Strassenprojekts

festzulegen, zumal der im Strassenverfahren zu fällende Entscheid über die

Erleichterungen am stärksten in die Interessen der lärmbetroffenen

Anwohnerschaft eingreift. Dies führt dazu, dass die gesetzliche Rekursinstanz

für das Strassenprojekt, d. h.

Baurekursgericht bzw. Regierungsrat, im Rahmen einer (koordinierten)

Lärmsanierung auch die Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit zu beurteilen

hat. Es kann festgestellt werden, dass das Baurekursgericht unlängst in

rechtskräftigen Entscheiden bereits eine entsprechende Ausdehnung seiner

Überprüfungsbefugnis vorgenommen hat (vgl. die Entscheide BRGE III Nr. 0141/2022

vom 24. August 2022, E. 1.2.2; BRGE II Nr. 0265/2021 vom

9.

November 2021, E. 5.3). Darauf ist im angefochtenen Entscheid

hingewiesen worden. Demgegenüber ist der damit verbundene Verstoss gegen die

Regelung von § 19b VRG zur Rekurszuständigkeit der oberen Instanz im Bereich

funktioneller Verkehrsanordnungen (Bezirksbehörde bzw. Sicherheitsdirektion) in

Kauf zu nehmen. An sich verlangen das Legalitätsprinzip und die

Rechtssicherheit, dass die Änderungen der verfahrensrechtlichen Bestimmungen

zur Schaffung einheitlicher Rekursinstanzen bei Lärmsanierungen von Strassen

möglichst bald geregelt werden. Bis dahin ist indessen dem Gebot einheitlicher

Rechtsmittelinstanzen auf dem Weg der Rechtsprechung Nachachtung zu verschaffen

(vgl. Dalcher/Lauko/Bérard, S. 11). Bei der entsprechenden Praxisänderung

ist hinzunehmen, dass die Festlegung der Rekursinstanz bei einer funktionellen

Verkehrsanordnung neu davon abhängt, ob die Anordnung im Rahmen des Konzepts

für eine Lärmsanierung der Strasse ergeht und somit konkret absehbar in einer

engen Beziehung zu einem Strassenprojekt (mindestens über Erleichterungen)

steht. Hingegen kann bei funktionellen Verkehrsanordnungen, die namentlich

einzig aus Gründen der Verkehrssicherheit oder der Verkehrslenkung mit einem

Strassenprojekt verbunden werden, weiterhin angesichts der dort massgeblichen

materiellen Rechtsgrundlagen an der bisherigen Rechtsprechung zum getrennten

Rekursverfahren festgehalten werden (vgl. dazu VGr, 4. Oktober 2018,

VB.2017.00657, E. 3.2 sowie oben E. 5.1 am Ende).

6.

6.1

Ausgangspunkt

des vorliegenden Verfahrens war die Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit bzw.

die Einführung einer Tempo-30-Zone. Darüber entschied der Stadtrat am 26. Mai

2021.

Hingegen setzte er das Strassenprojekt, mit dem er die beantragten

Erleichterungen gewährte, am 2. November 2022 fest (vgl. oben E. 3.3).

Beide Anordnungen setzten dasselbe Lärmsanierungskonzept um. Zwar hat die

Beschwerdeführerin die Einführung der Tempo-30-Zone auch mit Gründen der

Verkehrssicherheit gerechtfertigt. Dieser Umstand führt aber nicht dazu, dass

die Verkehrsanordnung isoliert hätte eröffnet werden dürfen. Vielmehr

erforderten bereits die konkret geplanten Erleichterungen nach richtiger

Beurteilung eine Koordination der beiden Projekte bzw. Massnahmen (vgl. oben

E. 5). Dem Statthalteramt ist somit insoweit zu folgen, als es die fehlende

Koordination aus Sicht des Bundesumweltrechts beanstandet hat. Entsprechend ist

festzuhalten, dass bezüglich der fraglichen kommunalen Beschlüsse vom

26.

Mai 2021 und vom 2. November 2022 die gebotene Koordination nicht

erfüllt worden ist (vgl. dazu auch unten E. 6.3).

6.2

Darüber

hinaus war das Statthalteramt an sich berechtigt und verpflichtet, die Frage

der Nichtigkeit des kommunalen Beschlusses vom 26. Mai 2021 über die

(isolierte) Einführung der Tempo-30-Zone zu prüfen, denn die Nichtigkeit ist

von Amtes wegen von sämtlichen rechtsanwendenden Behörden zu beachten (vgl. BGE 138 II 501 E. 3.1 mit Hinweisen). Der fragliche Beschluss leidet aber –

trotz der ungenügenden Koordination – nicht an einem derart schwerwiegenden und

offensichtlichen Verfahrensfehler, dass er als nichtig erachtet werden dürfte

(vgl. zu den Voraussetzungen der Nichtigkeit BGE 139 II 243 E. 11.2 mit

Hinweisen). Entgegen dem Statthalteramt ist es nach der kantonal geregelten

Zuständigkeitsordnung ausgeschlossen, eine Tempo-30-Zone als Bestandteil eines

Strassenprojekts festzusetzen oder gar erst wie eine Vollzugsverfügung erst im

Nachgang zu einem rechtskräftigen Strassenprojekt über die Lärmsanierung

einzuführen (vgl. oben E. 5). Vielmehr erweist sich der kommunale Beschluss

vom 26. Mai 2021 nicht als nichtig, sondern war lediglich anfechtbar. In

diesem Teilpunkt ist die Beschwerde begründet.

6.3

Wie sich

aus den Erwägungen des Statthalteramts ergibt, stützt sich sein

Nichteintretensentscheid auf die unzutreffende Rechtsauffassung, dass die

Rekurse – weil gegen das Lärmsanierungsprojekt gerichtet – im

Einspracheverfahren nach § 17 StrG hätten beurteilt werden müssen.

Hingegen sind die übrigen Eintretensvoraussetzungen nicht weiter geprüft

worden. Ebenso wenig hat sich die Vorinstanz im Sinn einer Eventualbegründung

materiell zu den erhobenen Rügen geäussert. Entgegen der Auffassung der

Beschwerdeführerin lässt sich nicht sagen, dass die Beschwerdegegnerschaft den

Nichteintretensentscheid anerkannt hätte, denn aufgrund der Nichtigerklärung

des angefochtenen Stadtratsbeschlusses war sie gar nicht beschwert und somit

zum Weiterzug von vornherein nicht legitimiert (Martin Bertschi in: Alain

Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich

[VRG], 3. A., Zürich usw. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 29 ff.).

Der Beschluss vom 26. Mai 2021 ist folglich nicht in formelle Rechtskraft

erwachsen. Vielmehr sind die dagegen gerichteten Rekurse der

Beschwerdegegnerschaft weiterhin rechtshängig.

6.4

Weiter ist

dem Statthalteramt beizupflichten, dass als Rekursinstanz gegen den Beschluss

vom 26. Mai 2021, in Nachachtung des Koordinationsgebots und entgegen der

Bestimmung von § 19b VRG, das Baurekursgericht zum Zug kommen muss (vgl.

oben E. 5.6). Im angefochtenen Entscheid ist somit im Ergebnis zu Recht

nicht – nämlich mangels Zuständigkeit – auf diese Rekurse eingetreten worden.

Anstelle der Feststellung der Nichtigkeit des Beschlusses vom 26. Mai 2021

(vgl. oben E. 6.2) hätten die Rekurse jedoch richtigerweise an das Baurekursgericht

zur Behandlung weitergeleitet werden müssen (§ 5 VRG). Nach telefonischer

Auskunft der Kanzlei des Baurekursgerichts wurde bei dieser Instanz der

kommunale Beschluss vom 2. November 2022 angefochten; das Rekursverfahren

ist dort noch hängig. Bei oberflächlicher Betrachtung der kommunalen Beschlüsse

vom 26. Mai 2021 und 2. November 2022 liegt es nicht auf der Hand,

dass eine Heilung der Verfahrensmängel bezüglich der Koordinationspflicht von

vornherein im Rekursverfahren ausgeschlossen wäre. Es ist daher sachgerecht,

dass das Verwaltungsgericht die Rekurse der Beschwerdegegnerschaft gegen den

Beschluss vom 26. Mai 2021 an das Baurekursgericht zur weiteren Behandlung

in einer Gesamtschau mit dem dort bereits hängigen Verfahren gegen den

Beschluss vom 2. November 2022 überweist. Dieses wird dabei vertieft die

Auswirkungen der erstinstanzlich mangelhaften Koordination zu prüfen haben.

Namentlich ist sicherzustellen, dass die Verfahrensparteien durch dieses

Vorgehen keinen Verlust von Rechten erfahren.

7.

7.1

Nach dem

Gesagten hätte das Statthalteramt des Bezirks Winterthur sich schon mangels

Zuständigkeit nicht der Rekurse annehmen dürfen. Diese sind an das zuständige

Baurekursgericht zur weiteren Behandlung im Sinn der Erwägungen zu überweisen. Entsprechend

ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen.

7.2

Gemäss § 65a

Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG sind die

Verfahrenskosten der unterliegenden Partei aufzuerlegen. Hiervon kann aufgrund

des Verursacherprinzips (§ 13 Abs. 2 Satz 2 VRG) oder aus Billigkeitsgründen

abgewichen werden, unter anderem dann, wenn die Entscheidinstanz eine

Praxisänderung beschliesst (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 64).

Dispositiv

Ein solcher Fall liegt hier vor. Aus diesen Gründen sind die Kosten des

Rekursverfahrens auf die Kasse der Vorinstanz und die Kosten des

verwaltungsgerichtlichen Verfahrens auf die Gerichtskasse zu nehmen.

7.3 Die

Beschwerdeführerin hat keine Parteientschädigung beantragt. Die

Beschwerdegegner haben für das verwaltungsgerichtliche Verfahren ebenfalls

keinen Antrag auf Parteientschädigung gestellt. Im Hinblick auf die materielle

Behandlung ihrer Rekurse wird das Baurekursgericht über die Zusprechung von

Parteientschädigungen zu befinden haben. Insgesamt ist es daher gerechtfertigt,

weder für das vorinstanzliche noch für das verwaltungsgerichtliche Verfahren

Parteientschädigungen zuzusprechen.

8.

Dieser Rückweisungsentscheid stellt einen Zwischenentscheid

dar, der nur unter den einschränkenden Voraussetzungen von Art. 92 f.

des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG; SR 173.110)

angefochten werden kann. Soweit im vorliegenden Rückweisungsentscheid ein

Zwischenentscheid über die Zuständigkeit (der Vorinstanz) zu erblicken wäre,

stünde die Beschwerde an das Bundesgericht unmittelbar offen und könnte der

Entscheid später nicht mehr angefochten werden (Art. 92 Abs. 1 und 2

BGG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen und Dispositivziffern I und II des

Rekursentscheids des Statthalteramts Winterthur vom 8. Juli 2022 werden aufgehoben.

Die Rekurse der Beschwerdegegnerschaft gegen den Beschluss des Stadtrats

Winterthur vom 26. Mai 2021 werden zur weiteren Behandlung im Sinn der

Erwägungen an das Baurekursgericht überwiesen.

In Abänderung

von Dispositivziffer III des Rekursentscheids werden die Kosten des Rekursverfahrens

von Fr. 2'749.40 auf die Kasse des Statthalteramts Winterthur genommen.

Im

Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2. Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 685.-- Zustellkosten,

Fr. 4'685.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4. Für das Beschwerdeverfahren

werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5. Gegen dieses

Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben

werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an

gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) das Statthalteramt des Bezirks Winterthur;

c) das Baurekursgericht;

d) den Regierungsrat (mit Blick auf das in E. 5.6

Gesagte);

e) das Bundesamt für Umwelt (BAFU);

f) das Bundesamt für Strassen (ASTRA).