Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00545

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2022.00545

Urteil

der 4. Kammer

vom 8. Februar 2023

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter

Reto Häggi Furrer, Gerichtsschreiber

David Henseler.

In Sachen

Gemeinde Wald, vertreten durch Schulpflege Wald, Schulverwaltung,

Beschwerdeführerin,

gegen

1.

A,

2.

B,

Beschwerdegegnerschaft,

betreffend Schülertransport;

Schulwegsicherung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A und B sind die Eltern von C, geboren 2012. Am 4. November

2021 ersuchten A und B die Schulpflege Wald um Einrichtung eines

Schulbustransports für C, welche damals die 3. Klasse im Schulhaus D

besuchte. Mit Beschluss vom 9. Dezember 2021 wies die Schulpflege das

Gesuch ab.

Erwägungen

II.

Dagegen gelangten A und B am 7. Januar 2022 an den

Bezirksrat Hinwil. Dieser hiess den Rekurs am 14. Juli 2022 gut, hob den

Beschluss der Schulpflege Wald vom 9. Dezember 2021 auf und verpflichtete

diese "zur Schulwegsicherung des Schulwegs von C".

III.

Mit Beschwerde vom 14. September 2022 beantragte die

Gemeinde Wald, vertreten durch die Schulpflege Wald, der Beschluss des

Bezirksrats Hinwil sei aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an diesen

zurückzuweisen. Sodann seien die Kosten auf die Staatskasse zu nehmen;

"[e]ventualiter unter Kosten- und Entschädigungsfolge (zuzüglich MwSt.)

zulasten der Beschwerdegegner 1 und 2".

Der Bezirksrat Hinwil verzichtete am 26. September

2022.

auf eine Vernehmlassung. A und B reichten keine Beschwerdeantwort ein.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden

gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats betreffend Anordnungen einer Schulpflege nach § 75

des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 (VSG, LS 412.100) und § 41

in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

1.2

Nach § 49

in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG sind Gemeinden und andere Träger

öffentlicher Aufgaben beschwerdeberechtigt, wenn sie durch die Anordnung wie

eine Privatperson berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an deren

Aufhebung oder Änderung haben (lit. a), die Verletzung von Garantien

rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder

bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen

anderweitig verletzt sind, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr

Finanz- oder Verwaltungsvermögen (lit. c; zum Ganzen: Martin Bertschi in:

Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 102 ff.

und 116 ff.).

Der angefochtene Beschluss verpflichtet die

Beschwerdeführerin wegen eines als unzumutbar erkannten Schulwegs zur

"Schulwegsicherung" für die schulpflichtige Tochter der Beschwerdegegner.

Die genaue Umsetzung (mittels Schulbustransport oder "durch Entschädigung

der fahrenden Privatperson oder anderweitig" liess die Vorinstanz zwar

offen; in jedem Fall resultiert daraus jedoch eine Verpflichtung zu einer

(finanziellen) Leistung in einem der Beschwerdeführerin zur Regelung

zugewiesenen Bereich (vgl. § 25 Abs. 1 Satz 1 der

Volksschulverordnung vom 28. Juni 2006 [VSV, LS 412.101] in

Verbindung mit § 8 Abs. 3 Satz 1 VSV; vgl. dazu auch sogleich E. 2.2).

Sie ist deshalb im Sinn von § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b

und c VRG in ihrer Gemeindeautonomie bzw. bei der Erfüllung von

gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen verletzt und zur

Beschwerde legitimiert (vgl. zum Ganzen VGr, 1. September 2020,

VB.2020.00134, E. 1 Abs. 2 mit Hinweisen).

1.3

Da auch

die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

2.

2.1

Nach Art. 19

und Art. 62 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101)

sorgen die Kantone für einen ausreichenden Grundschulunterricht, der allen

Kindern offensteht. Aus der Garantie eines ausreichenden Unterrichts ergibt

sich unter anderem auch ein verfassungsmässiger Anspruch auf einen zumutbaren

Schulweg (BGE 140 I 153 E. 2.3.3; VGr, 1. September

2020, VB.2020.00134, E. 2.1 – 8. November 2017, VB.2017.00506, E. 3.1

Abs. 2 mit Hinweisen). Gemäss Lehre und Rechtsprechung richtet sich die

Zumutbarkeit eines Schulwegs nach den konkreten Umständen im Einzelfall.

Massgeblich sind die Länge des Schulwegs und die zu überwindende

Höhendifferenz, die Beschaffenheit des Wegs und die damit verbundenen Gefahren

sowie das Alter und die Konstitution des betroffenen Kindes (BGE 140 I 153 E. 2.3.3;

BGr, 27. März 2008, 2C_495/2007, E. 2.2; Herbert Plotke,

Schweizerisches Schulrecht, 2. A., Bern 2003, S. 226 ff.). Als gefährlich gelten unter anderem Strassen

ohne Gehsteig, insbesondere enge Durchgangsstrassen mit hohem

Verkehrsaufkommen, Lastwagenverkehr oder unübersichtlichen Kurven, längere

Partien durch einsame Wälder sowie das Fehlen von Fussgängerstreifen,

Lichtsignalanlagen und dergleichen (VGr, 24. November 2010,

VB.2010.00476, E. 3.4 mit Hinweisen; Plotke, S. 228 ff.)

2.2

In diesem Sinn ist im Kanton Zürich bei der

Zuteilung von Schülerinnen und Schülern zu den Schulhäusern insbesondere auf

die Länge und die Gefährlichkeit des Schulwegs zu achten (§ 25 Abs. 1

Satz 1 VSV). Können Schülerinnen und Schüler den Schulweg dennoch aufgrund

der Länge oder Gefährlichkeit nicht selbständig zurücklegen, ordnet die

Schulpflege auf eigene Kosten geeignete Massnahmen an (§ 8 Abs. 3 Satz 1

VSV). Sie verfügt dabei über ein Auswahlermessen, welches sie pflichtgemäss

auszuüben hat (VGr, 1. September 2020, VB.2020.00134, E. 2.1 Abs. 2

– 5. November 2008, VB.2008.00363, E. 5.1). Als schulwegsichernde

verkehrstechnische oder organisatorische Massnahmen kommen beispielsweise der

Transport der betroffenen Kinder mit einem Schulbus, die Übernahme von

Abonnementskosten bei Benützung des öffentlichen Verkehrs, die Einrichtung

eines Begleit- oder Lotsendiensts sowie die Erstellung von

Fussgängerüberführungen bei gefährlichen Strassen infrage (statt vieler VGr, 25. November

2021, VB.2021.00543, E. 4.3 – 23. November 2016, VB.2016.00474, E. 3.1

Abs. 4 [mit Hinweisen auf die Lehre]). Während der Mittagspause kann ausserdem

– als Alternative etwa für einen Schulbustransport – schulseitig ein

Mittagstisch organisiert werden, damit der Schulweg nur zweimal am Tag

absolviert werden muss (BGE 140 I 153 E. 2.3.3).

2.3

Zur Frage der zumutbaren Länge und

Gefährlichkeit eines Schulwegs besteht eine reichhaltige Praxis eidgenössischer

sowie kantonaler Behörden und Gerichte (vgl. Plotke, S. 229 mit weiteren

Hinweisen).

Als zumutbar eingestuft wurden in der Vergangenheit etwa eine

Wegstrecke von 2,5 km Länge oder eine halbe Stunde Fussmarsch für ein Kind

in der Kindergartenstufe, falls keine gravierenden Höhenunterschiede oder

besonders steile Partien zu überwinden sind (vgl. VGr, 10. Oktober 2007,

VB.2007.00218, E. 2.2.2 mit Hinweisen; ferner Plotke, S. 227), ein

Schulweg von 40 Minuten, der teils zu Fuss (ca. 15 Minuten bis zur

Bushaltestelle) und teils mit dem Schulbus (restliche Zeit) zurückzulegen ist,

bei einem Schüler der Unterstufe (BGr, 27. März 2008, 2C_495/2007, E. 2.3,

bestätigt in BGr, 16. März 2017, 2C_1063/2015, E. 5.3) oder aber ein

Schulweg von 40 Minuten bei einer Wegstrecke von 8 km und einem

Höhenunterschied von 100 m für Schüler im Alter von 13 bis 16 Jahren (BGr, 14. Oktober

2004, 2P.101/2004, E. 4).

Als unzumutbar erachtet wurden demgegenüber ein Schulweg

von durchschnittlich 50 und mehr Minuten pro Weg und einer zusätzlichen

Busfahrt für eine achtjährige Schülerin (BGr, 12. Februar 2016,

2C_414/2015, E. 4.4.4), ein teilweise sehr steiler Schulweg von 2,5 km

Länge mit einer Höhendifferenz von etwa 500 m, der weitgehend durch Waldgebiet

führte, für Schüler der 1. und 3. Primarklasse (VPB 64/2000 Nr. 56 E. 5.2)

oder ein teilweise ungesicherter Schulweg von über 2,5 km Länge und deutlich

über 200 Höhenmetern vorbei an einer Kantonsstrasse sowie einem Autobahnzubringer

für eine Erstklässlerin (Kantonsgericht Basel-Landschaft, 11. Februar

2015, 810 14 245, E. 4.4.3 f.).

3.

3.1

Vorab ist festzuhalten, dass vorliegend

lediglich zu beurteilen ist, ob der Schulweg C heute (sie besucht derzeit die

4.

Primarklasse) zumutbar ist. Nicht zu beurteilen ist dagegen, ob ihr der

Schulweg zumutbar war, als sie noch die 3. Primarklasse besuchte. Die

Beschwerdeführerin gibt denn auch ausdrücklich an, "die Beurteilung des

Bezirksrates Hinwil bezüglich der 3. Klasse, nicht jedoch bezüglich der

4.

Klasse" zu akzeptieren.

3.2

Cs

Schulweg von ihrem Wohnort an der E-Strasse 01 in F zum Schulhaus D

ist rund 1,6 km lang, wobei insgesamt rund 117 Höhenmeter zu

überwinden sind. Zunächst führt der Weg für ca. 1,2 km entlang der E-Strasse;

dabei handelt es sich um eine Nebenstrasse ohne Strassenmarkierungen und ohne

Trottoir. Auf rund einem Drittel dieser Strecke ist die Strasse talseitig von

Wald gesäumt. Gegenüber einem Wohnhaus an der E-Strasse 02 fällt die

Böschung relativ steil von der Strasse ab. Am unteren Ende der E-Strasse, wo

diese in die G-Strasse einmündet, befindet sich ein öffentlicher Parkplatz. Bei

der G-Strasse handelt es sich gemäss dem kantonalen (Verkehrs-)Richtplan um

eine Hauptverkehrsstrasse, auf welcher eine zulässige Höchstgeschwindigkeit von

80.

km/h gilt. Beim erwähnten Parkplatz kann die Strasse an einer

übersichtlichen Stelle über einen Fussgängerstreifen (mit Mittelinsel)

überquert werden. Entlang der G-Strasse führt der Weg sodann auf einem durch

einen Grünstreifen abgetrennten Fuss- und Veloweg weiter in Richtung D. Nach

rund 340 m biegt der Weg schliesslich in die I-Strasse (eine Nebenstrasse)

ab, wo sich nach rund 85 m auf der linken Seite das Schulhaus D

befindet.

3.3

Die

Vorinstanz kam zum Schluss, dass der Schulweg "auch für ein 4.-Klass-Kind

im Alter von 10 Jahren" unzumutbar sei. Sie hob dabei eine

"enge, unübersichtliche, von Autos befahrene Kurve" auf der E-Strasse

auf der Höhe des erwähnten Waldstücks hervor. Unter Bezugnahme auf ein von der

Beschwerdegegnerschaft eingereichtes Foto erwog die Vorinstanz sodann, dass die

Strasse für Fahrzeuge nicht vollständig und für Fussgänger "d.h. am Rand

der Strasse" überhaupt nicht von Schnee befreit sei. Ausserdem war die Vorinstanz

der Ansicht, dass die E-Strasse nicht breit genug sei "für (sich

allenfalls gar kreuzende) Fahrzeuge und ein Fahrrad".

3.4

3.4.1

Diese vorinstanzlichen Erwägungen zur Unzumutbarkeit des Schulwegs erweisen

sich als zu pauschal. Denn ob ein Schulweg zumutbar ist, bestimmt sich nicht

anhand einzelner Tage mit besonderen Witterungsverhältnissen, sondern ist

aufgrund einer Gesamtbetrachtung über den Zeitraum eines ganzen Jahres zu

beurteilen (VGr, 1. September 2020, VB.2020.00134, E. 3.4 Abs. 1

– 10. Oktober 2007, VB.2007.00218, E. 3.3.2; vgl. VGr, 5. Januar 2022,

VB.2022.00698, E. 2.4 Abs. 2). Aus dem Umstand, dass die Strasse auf

dem von der Beschwerdegegnerschaft eingereichten Bild schneebedeckt ist, lässt

sich folglich nicht auf die Unzumutbarkeit des Schulwegs schliessen.

3.4.2

Was die Länge des Schulwegs von 1,6 km anbelangt, so ist festzuhalten,

dass diese einem (in wenigen Tagen) elf Jahre alten Mädchen wie C, die – soweit

ersichtlich – an keinen gesundheitlichen Einschränkungen leidet, zumutbar ist.

Der Umstand, dass die E-Strasse kein Trottoir aufweist und teilweise an einem

Wald vorbeiführt, lässt den Weg sodann nicht als (zu) gefährlich erscheinen.

Die Strasse ist nur wenig befahren und genug breit, damit ein Fahrzeug mit

genügend Abstand an C vorbeifahren kann. Die Beschwerdeführerin räumt zwar ein,

dass die E-Strasse an gewissen Stellen nicht breit genug ist, damit sich zwei

Autos und eine Fussgängerin bzw. eine Fahrradfahrerin gleichzeitig kreuzen

können. Ein solches Szenario dürfte jedoch lediglich selten vorkommen, zumal

das Verkehrsaufkommen auf der E-Strasse begrenzt ist (der Verkehr dürfte sich im

Wesentlichen auf die wenigen Anwohner und vereinzelten Freizeitverkehr

beschränken).

3.4.3

Was die Zumutbarkeit des Schulwegs im

Winter angeht, ist Folgendes festzuhalten: Das Wohnhaus der Beschwerdegegner

liegt auf rund 875 m. ü. M.; es ist somit nicht

auszuschliessen, dass der Schulweg von C in den Wintermonaten teilweise verschneit

oder (stellenweise) vereist ist (vgl. VGr, 1. September 2020,

VB.2020.00134, E. 3.3 Abs. 2 mit Hinweisen). Die

Beschwerdeführerin bringt diesbezüglich vor, die E-Strasse werde von der dafür

zuständigen Gemeinde Hinwil "intensiv geräumt". Wie es sich damit

verhält, braucht jedoch nicht vertieft zu werden. Denn C ist der Weg von

zuhause zur Schule auch bei Schnee und Eis grundsätzlich zumutbar, zumal die

Strasse – wie dargelegt – nur wenig befahren ist und selbst bei Schnee und Eis

ohne grössere Probleme begehbar sein sollte. Ohnehin machen gelegentlich

auftretende witterungsbedingte Erschwernisse den Schulweg nicht unzumutbar (VGr,

11.

November 2015, VB.2015.00551, E. 3.5.4 mit Hinweis). Die Strasse weist sodann keine (sehr) steilen Stellen auf, welche bei

Eis eine grössere Rutschgefahr mit sich bringen würden. Der (breite) Fussweg

neben der G-Strasse ist sodann flach und wird – da es sich bei dieser Strasse

um eine Hauptverkehrsachse handelt – wohl regelmässig von Schnee und Eis

befreit.

Der Vollständigkeit halber ist anzumerken,

dass – sollte der grundsätzlich zumutbare Schulweg etwa aufgrund (sehr) starken

Schneefalls und/oder starker Vereisung zu Fuss ausnahmsweise nicht zu

bewältigen sein – in Betracht käme, dass die Beschwerdeführerin die

Beschwerdegegnerschaft (oder von diesen beizuziehende Angehörige, Nachbarn oder

Dritte) unter Schadloshaltung für den damit verbundenen Aufwand mit dem

Schultransport betraut, statt selber einen solchen einzurichten (VGr, 1. September

2020, VB.2020.00134, E. 3.4 Abs. 2; vgl. BGE 140 I 153 E. 2.3.3;

BGr, 15. Juli 2019, 2C_167/2019, E. 2.2 – 1. Juni 2012,

2C_433/2011, E. 4.3).

3.4.4

Der Rückweg von der Schule nach Hause

ist für C beschwerlicher, da sie dabei rund 117 Höhenmeter überwinden

muss. Dieser Umstand wirkt sich selbstredend auf die Dauer des Schulwegs aus,

macht diesen aber nicht unzumutbar. Denn selbst unter Annahme einer durchschnittlichen

Geschwindigkeit (bergauf) von 2,5 km/h wäre es C möglich, den Weg innert

rund 38 Minuten zu bewältigen. Diese Dauer des Schulwegs ist einem knapp

elfjährigen Mädchen zumutbar. Anzufügen ist, dass auch bei Abstellen auf Leistungskilometer

kein anderes Ergebnis resultiert. Bei einem entsprechenden Vorgehen beträgt der

Rückweg rund 2,75 km, wofür C – ausgehend von einer Marschgeschwindigkeit

von 4 km/h – rund 41 Minuten benötigt. Auch diese Dauer ist einem Kind der

4.

Primarklasse zumutbar (vgl. vorn, E. 2.3 Abs. 1; ferner VGr,

1.

September 2020, VB.2020.00134, E. 3.3 Abs. 3 – 21. November

2018, VB.2018.00430, E. 5.1.1). Ohnehin ist es in der Praxis des

Verwaltungsgerichts nicht üblich, mit Leistungskilometern zu

operieren, da Höhendifferenzen bzw. Gefälle unter dem Gesichtspunkt der

Beschwerlichkeit des Schulwegs berücksichtigt werden (VGr, 13. Oktober

2022, VB.2022.00500, E. 4.2 mit zahlreichen Hinweisen). Hier

lässt die Höhendifferenz von 117 m den Schulweg von rund 1,6 km nicht

als so beschwerlich erscheinen, dass dieser als unzumutbar beurteilt werden

müsste. Der Hinweg geht schliesslich bergab, weshalb er sich weitaus schneller

zurücklegen lässt. Da bereits die Dauer des Rückwegs keine Unzumutbarkeit

bedeutet, muss dies umso mehr für den Weg zur Schule gelten. Wie lange C dafür

genau benötigt, braucht vor diesem Hintergrund nicht im Detail beleuchtet zu

werden.

Sofern die Beschwerdegegnerschaft der

Ansicht ist, dass der Schulweg nach Hause über den Mittag zu viel Zeit in

Anspruch nimmt bzw. dass C zu wenig Zeit für die Mittagsverpflegung zu Hause

verbleibt, so haben sie die Möglichkeit, C für den Mittagstisch im Schulhaus D

anzumelden. Ein solcher wird an allen Wochentagen (ausser am Mittwoch)

angeboten.

3.5

Insgesamt

erscheint der zu beurteilende Schulweg aufgrund einer Gesamtbetrachtung der

knapp elfjährigen C zumutbar, sodass von der Beschwerdeführerin keine

Massnahmen nach § 8 Abs. 3 VSV zu ergreifen gewesen wären. Die Vorinstanz hat somit durch ihre Anordnung in unzulässiger Weise in

das der Beschwerdeführerin zugestandene Ermessen eingegriffen.

4.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen.

Bei diesem Verfahrensausgang erübrigt es sich, die von der

Beschwerdeführerin beantragten Befragungen durchzuführen.

5.

5.1

Mit Blick

auf die Verlegung der Kosten des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens ist zu

berücksichtigen, dass die Vorinstanz im angefochtenen Beschluss über das (ursprüngliche)

Begehren der Beschwerdegegner hinausging; Letztere haben sodann keine Beschwerdeantwort

eingereicht. Vor diesem Hintergrund rechtfertigt es sich, die Vorinstanz als

unterliegend zu betrachten und ihr die Gerichtskosten aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 VRG). Eine Anpassung der vorinstanzlichen Kostenverlegung drängt sich sodann

nicht auf.

5.2

Die

obsiegende Beschwerdeführerin beantragte eine Parteientschädigung. Die

Zusprechung einer Parteientschädigung an Gemeinwesen kommt praxisgemäss jedoch

nur unter besonderen Umständen infrage, namentlich, wenn ausserordentliche

Bemühungen notwendig waren (Plüss, § 17 N. 50 ff.). Ein solcher

Ausnahmetatbestand liegt hier nicht vor, weshalb der Beschwerdeführerin keine

Parteientschädigung zuzusprechen ist (vgl. VGr, 1. September 2020, VB.2020.00134,

E. 4.2 Abs. 2).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I des Beschlusses des

Bezirksrats Hinwil vom 14. Juli 2022 wird aufgehoben.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.-- Zustellkosten,

Fr. 1'570.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Bezirksrat Hinwil auferlegt.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen

einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Bezirksrat Hinwil.