Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00546

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2022.00546

Urteil

der 3. Kammer

vom 20. April 2023

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Franz Kessler

Coendet, Ersatzrichter Christian Mäder, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.

In Sachen

A, vertreten

durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Stadtrat

von Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Festsetzung

Strassenprojekt,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

Die Stampfenbachstrasse in der Stadt Zürich ist gemäss

Regionalem Richtplan der Stadt Zürich (Verkehr; Stand 30. März 2022) eine

Verbindungsstrasse von überkommunaler Bedeutung. Am 14. Juli 2017 setzte

der Stadtrat Zürich das Strassenbauprojekt "Strassenlärmsanierung

Kreis 6" fest und fasste gleichzeitig Beschluss über funktionelle

Verkehrsanordnungen. Dieser Entscheid sieht in einzelnen Bereichen

Sanierungserleichterungen und in anderen die Herabsetzung der zulässigen

Höchstgeschwindigkeit vor. Im Hinblick auf den vorliegend betroffenen Abschnitt

der Stampfenbachstrasse zwischen der Nord- und der Kronenstrasse beschloss der

Stadtrat dabei lediglich die Gewährung von Erleichterungen im Strassenprojekt.

Erwägungen

II.

Hinsichtlich der die Stampfenbachstrasse, Abschnitt Nord-

bis Kronenstrasse, betreffenden Festlegungen erhob A am 24. August 2017

Rekurs beim Baurekursgericht. Dabei rügte sie insbesondere die gewährten

Sanierungserleichterungen und verlangte stattdessen verschiedene Massnahmen an

der Quelle. Das Gericht trat am 17. November 2017 auf den Rekurs nicht ein

und überwies das Geschäft dem Regierungsrat. Nach Durchführung eines doppelten

Schriftenwechsels wurde den Parteien am 18. Juli 2018 angezeigt, dass die

Sachverhaltsermittlungen abgeschlossen seien. Daraufhin entschied der

Regierungsrat am 13. Juli 2022 wie folgt:

"I. Der Rekurs von A vom 24. August 2017 wird teilweise

gutgeheissen. Der Beschluss … des Stadtrates von Zürich vom 14. Juli 2017

betreffend den Entscheid über die Einsprache und Projektfestsetzung zur

Strassenlärmsanierung im Kreis 6 wird aufgehoben, soweit damit im

Abschnitt Stampfenbachstrasse, Nord- bis Kronenstrasse, Erleichterungen

gewährt, die Einsprache der Rekurrentin diesbezüglich abgewiesen sowie der

Rekurrentin darin Verfahrenskosten auferlegt wurden. Die Sache wird im Sinne

der Erwägungen zur Neuentscheidung an die Rekursgegnerin zurückgewiesen. Im

Übrigen wird der Rekurs abgewiesen."

Die

Rekurskosten wurden den Parteien je zur Hälfte auferlegt; Parteientschädigungen

wurden nicht zugesprochen.

III.

Mit Beschwerde vom 14. September 2022 liess A dem

Verwaltungsgericht beantragen:

"1. Es sei der Rekursentscheid der Vorinstanz insoweit

aufzuheben, als die Rekursgegnerin unter 'Hinweis auf die Erwägungen' nur zur

Prüfung der Verhältnismässigkeit der Anordnung von Tempo 30 nachts (22.00 Uhr

bis 06.00 Uhr, gegebenenfalls mit Verlängerung bis 07.00 Uhr) verpflichtet

wird.

2.

Es sei auf die Gewährung von Erleichterungen auf der

Stampfenbachstrasse im betreffenden Abschnitt (Nordstrasse bis Kronenstrasse)

zu verzichten und es seien (über die Massnahmen gemäss Rechtsbegehren 1

hinausgehende) Massnahmen an der Quelle anzuordnen.

3.

Es sei die Rekursgegnerin insbesondere dazu zu verpflichten,

Tempo 30 tagsüber anzuordnen.

Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Vorinstanz

und der Rekursgegnerin."

Namens des

Regierungsrates verzichtete die Volkswirtschaftsdirektion am 6. Oktober

2022.

auf eine Vernehmlassung. Der Stadtrat beantragte in seiner

Beschwerdeantwort vom 18. Oktober 2022:

"Antrag 1 sei gutzuheissen

und der Rekursentscheid der Vorinstanz insoweit aufzuheben, als die

Rekursgegnerin unter 'Hinweis auf die Erwägungen' nur zur Prüfung der

Verhältnismässigkeit der Anordnung von Tempo 30 nachts (22.00 Uhr bis 06.00

Uhr, gegebenenfalls mit Verlängerung bis 07.00 Uhr) verpflichtet wird.

Im Übrigen sei die Beschwerde

(Anträge 2 und 3) abzuweisen."

Mit Replik vom 2. November 2022 hielt die Beschwerdeführerin an

ihren Anträgen fest, ebenso der Beschwerdegegner in der Duplik vom 24. November

2022.

Zu dieser äusserte sich die Beschwerdeführerin nochmals am 9. Dezember

2022.

Daraufhin erklärte der Beschwerdegegner am 21. Dezember 2022 den

Verzicht auf eine weitere Stellungnahme.

Auf die

Erwägungen des Rekursentscheids und die Parteivorbringen wird, soweit

wesentlich, in den nachfolgenden Urteilsgründen zurückgekommen.

Die Kammer erwägt:

1.

Die Stadt Zürich ist unabhängig von der überkommunalen

Bedeutung einer Strasse – wie der Stampfenbachstrasse – auf ihrem Gebiet für

deren Erstellung und Ausbau zuständig (§ 6 Abs. 1 und § 43 Abs. 1

des Strassengesetzes vom 27. September 1981 [StrG; LS 722.1). Gemäss § 45 Abs. 2 StrG setzt der Stadtrat von Zürich Projekte für Strassen von

überkommunaler Bedeutung fest. Dessen Beschluss kann mit Rekurs an den Regierungsrat

angefochten werden. Gegen den Rekursentscheid steht nach § 41 Abs. 1

in Verbindung mit § 19 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.

Mai 1959 (VRG; LS 175.2) die Beschwerde an das Verwaltungsgericht

offen (Regina Kiener in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014

[Kommentar VRG], § 41 N. 13).

2.

2.1

Der

Regierungsrat hat die bei ihm angefochtene Gewährung von

Sanierungserleichterungen aufgehoben und die Angelegenheit an die Stadt Zürich

zur vertieften Prüfung einer Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h

nachts (22 bis 6 Uhr) und während der ersten Morgenstunde (6 bis 7 Uhr)

zurückgewiesen. Hingegen erachtete er eine entsprechende ganztägige

Temporeduktion als nicht verhältnismässig. Bei diesen Erwägungen hat der

Regierungsrat nicht verkannt, dass er nach der bisherigen Praxis an sich nicht

zur Überprüfung von funktionellen Verkehrsanordnungen im Rechtsmittelverfahren

zuständig war. Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom heutigen Tag

entschieden, dass die erstinstanzliche Rechtsmittelinstanz über ein

Strassenprojekt – so der Regierungsrat im vorliegenden Fall – im Rahmen einer

koordinierten Lärmsanierung auch Fragen der Herabsetzung der

Höchstgeschwindigkeit (als funktionelle Verkehrsanordnung) zu beurteilen hat

(VB.2022.00528, E. 5.6). Im Ergebnis ist der angefochtene Entscheid

deshalb mit Blick auf die Zuständigkeit der Vorinstanz nicht zu beanstanden.

2.2

Es ist fraglich, inwiefern es sich beim

angefochtenen Rekursentscheid um einen End- oder um einen Zwischenentscheid

handelt. Diese Frage muss aber nicht erörtert werden. Selbst wenn der

angefochtene Entscheid ausschliesslich einen Zwischenentscheid bilden sollte,

ist es zur Gewährleistung einer insgesamt angemessenen Verfahrensdauer (Art. 29

Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV; SR 101]) –

nach der überaus langen Dauer des Rekursverfahrens – bzw. aus

prozessökonomischen Gründen geboten, gestützt auf § 41 Abs. 3 in

Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG auf die Beschwerde einzutreten.

2.3

Gemäss § 21 Abs. 1 VRG ist zum Rekurs

berechtigt, wer durch die Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges

Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Die Beschwerdeführerin ist

Mieterin einer Wohnung des Gebäudes C-Strasse 01, bei dem nachts

der Immissionsgrenzwert (IGW) überschritten und Verkehrslärm von der

Stampfenbachstrasse deutlich wahrnehmbar ist. Mit dem streitbetroffenen Projekt

sind entlang dem anstossenden Strassenabschnitt Sanierungserleichterungen (dazu

nachfolgend E. 4) angeordnet worden. Nach ständiger Rechtsprechung ist zur

Ergreifung eines Rechtsmittels befugt, wer Immissionen deutlich wahrnehmen

kann, auch wenn keine Belastungsgrenzwerte überschritten sind (BGr, 30. September

2022, 1C_568/2021, E. 1.2; BGE 140 II 214 E. 2.3). Dies trifft

vorliegend zu, weshalb die Beschwerdeführerin zur Beschwerde legitimiert ist.

2.4

Weil auch

die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

3.

Streitgegenstand bildet die

Frage, ob die Stadt Zürich über die näher zu prüfende Herabsetzung der zulässigen

Höchstgeschwindigkeit von 50 km/h auf 30 km/h (im Folgenden

Tempo 50 bzw. Tempo 30) auf der Stampfenbachstrasse im

streitbetroffenen, rund 500 m langen Abschnitt zwischen Nord- und Kronenstrasse

hinaus weitere Massnahmen zur Lärmsanierung – gleiche Temporeduktion ganztags,

Erstellung eines Eigentrassees für das Tram, Einbau eines lärmarmen

Strassenbelags, Sperrung der Strasse von 22 bis 6 Uhr nachts sowie morgens

von 6 bis 7 Uhr für Lastwagen – anzuordnen habe.

4.

Lärmemissionen sind nach Art. 11

Abs. 1 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG;

SR 814.01) an der Quelle zu begrenzen. Zur Beurteilung der zulässigen

Lärmemission hat der Bundesrat gestützt auf Art. 13 Abs. 1 USG unter

anderem Planungs-, Immissionsgrenz- und Alarmwerte für den Strassenverkehr

festgelegt (vgl. Art. 40 Abs. 1 in Verbindung mit Anhang 3 der

Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 [LSV; SR 814.41]). Beim

streitbetroffenen Strassenabschnitt handelt es sich um eine sogenannte

Altanlage, d. h. eine solche, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens

des Umweltschutzgesetzes am 1. Januar 1985 schon vorhanden war und die den

Vorschriften dieses Gesetzes oder den Umweltvorschriften anderer Bundesgesetze

widerspricht (Alain Griffel, Umweltrecht – in a nutshell, 2. A.,

Zürich/St. Gallen 2019, S. 88). Solche Anlagen müssen nach Art. 16

Abs. 1 USG saniert werden (vgl. auch Art. 13 LSV), und zwar so weit,

als dies technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist;

dabei müssen grundsätzlich die Immissionsgrenzwerte eingehalten werden (Art. 13

Abs. 2 LSV). Stehen keine überwiegenden Interessen entgegen, so gibt die

Vollzugsbehörde den Massnahmen, welche die Lärmerzeugung verhindern oder

verringern, den Vorzug gegenüber Massnahmen, die lediglich die Lärmausbreitung

verhindern oder verringern (Abs. 3). Wäre eine Sanierung im Einzelfall

unverhältnismässig, gewähren die Behörden Erleichterungen (Art. 17 Abs. 1

USG und Art. 14 LSV). Dies setzt eine umfassende Interessenabwägung

voraus. Die Gewährung von Erleichterungen zur Überschreitung der

Immissionsgrenzwerte in einer bestimmten Situation ist eine

Ausnahmebewilligung, deren Erteilung nur in Sonderfällen erfolgen darf und

restriktiv gehandhabt werden muss. Sie setzt voraus, dass die in Betracht

kommenden Sanierungsmassnahmen und ihre Auswirkungen hinreichend geprüft

wurden. Allerdings sind nicht alle denkbaren Alternativen im Detail zu

projektieren. Varianten, die erhebliche Nachteile aufweisen oder offensichtlich

unverhältnismässig erscheinen, dürfen nach einer ersten summarischen Prüfung

aus dem Auswahlverfahren ausgeschlossen werden (zum Ganzen BGr, 2. März

2018, 1C_11/2017, E. 2.1 mit Hinweisen). Gemäss Art. 20 Abs. 1

USG werden die lärmbetroffenen Eigentümer von bestehenden Gebäuden

verpflichtet, passive Schallschutzmassnahmen zu treffen, wenn eine Sanierung an

der Quelle erfolglos geblieben ist oder aus überwiegenden Interessen ausser

Betracht fällt und zudem der Alarmwert überschritten ist. Nach gefestigter

Rechtsprechung stellen Geschwindigkeitsbegrenzungen und damit die Anordnung

einer Tempo-30-Zone im Innerortsbereich eine zulässige Massnahme zur

Lärmverminderung dar (BGr, 16. Juni 2020, 1C_350/2019, E. 4.2;

2.

März 2018, 1C_11/2017, E. 4.2).

5.

5.1

Zur

Begründung des Rekursentscheids erwog der Regierungsrat, dass die Stadt Zürich

bei der Gewährung von Erleichterungen im betreffenden Abschnitt Nord- bis

Kronenstrasse der Stampfenbachstrasse eine genügende Interessenabwägung im Sinn

von Art. 14 LSV getroffen habe. Gemäss den nicht bestrittenen Erhebungen

übersteige der Lärmpegel bei der Liegenschaft C-Strasse 01, die der

Zone W5 mit der Lärmempfindlichkeitsstufe III zugeordnet sei, nachts

mit 57 dB(A) den zulässigen Wert um 2 dB(A). Die Parteien seien sich

einig, dass mit der Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit von Tempo 50

auf Tempo 30 eine wahrnehmbare Lärmsenkung erzielt werden könne. An der

Stampfenbachstrasse verkehrten die Tramlinien 11 und 14 im 7,5-Minuten-Takt.

Die im Fall einer Temporeduktion erforderliche Anschaffung eines zusätzlichen

Trams würde einmalige Investitionskosten von 5 Mio. Franken und jährliche

Betriebskosten von Fr. 350'000.- für Zusatzkurse nach sich ziehen. Die

Betriebseinschränkungen und finanziellen Nachteile überwögen die Interessen an

einer Temporeduktion. Denn ein attraktiver und bezahlbarer öffentlicher Verkehr

(im Folgenden öV) liege im Interesse der Allgemeinheit; eine Ausdünnung des

Angebots würde den Zielen der Richtplanung zuwiderlaufen. Andere Massnahmen,

wie etwa das Führen des Trams auf einem Eigentrassee, liessen sich nicht

durchsetzen. Somit erweise sich der Verzicht auf eine Temporeduktion als

vertretbar. Der von der Rekurrentin sodann verlangte Einbau von lärmarmen

Strassenbelägen erweise sich gegenwärtig aus wirtschaftlichen Gründen als

unzweckmässig, weil der Belag erst im Sommer 2019 erneuert worden sei. Im

Weiteren könne dem Antrag, wonach der Lastwagenverkehr zwischen 22 und 7 Uhr

zu verbieten sei, nicht stattgegeben werden. Denn die Geschäfte im Zentrum von

Zürich müssten frühmorgens beliefert werden, weshalb ein örtlich beschränktes

Nachtfahrverbot den Lärm nicht beseitigen, sondern nur verlagern würde. Dass

die Stadt Zürich generell auf Tempo 40 verzichtet habe, liege in ihrem

Ermessen. Schliesslich verlange die Rekurrentin als Eventualantrag die

Einführung von Tempo 30 zwischen 22 und 6 Uhr sowie in der ersten

Morgenstunde bis 7 Uhr. Die von Juli bis September 2019 in der Stadt

Zürich zu Tempo 30 durchgeführten Pilotversuche hätten gezeigt, dass diese

Geschwindigkeitsreduktion nachts zu einer wahrnehmbaren Lärmverminderung führe.

Am 1. Dezember 2021 habe der Stadtrat das "Gesamtkonzept Strassenlärmsanierung

dritte Etappe" verabschiedet. Der darin enthaltene

"Geschwindigkeitsplan" halte für das ganze Stadtgebiet die

anzustrebende Höchstgeschwindigkeit fest. Für den Abschnitt Nord- bis

Kronenstrasse auf der Stampfenbachstrasse sei für den motorisierten

Individualverkehr Tempo 30 vorgesehen, sofern für den Bahnkörper ein

baulich abgetrenntes Trassee (unabhängiger Bahnkörper; UBK) realisierbar sei;

der Tramverkehr sei davon nicht betroffen. Andernfalls solle Tempo 30

nachts gelten. Vorliegend sei die Erstellung eines UBK wenig wahrscheinlich.

Daher rechtfertige es sich, den Abschnitt Nord- bis Kronenstrasse gleich wie

jene Strecken zu behandeln, auf denen die Stadt Zürich im Geschwindigkeitsplan

neu Tempo 30 nachts vorsehe. Im Unterschied zu einer ganztägigen

Temporeduktion fielen bei einer solchen nur in der Nacht geringere Mehrkosten

an, weshalb diese Massnahme als milderes Mittel zur Lärmsanierung zu prüfen

sei. Die Stadt Zürich sei daher einzuladen, die Verhältnismässigkeit von

Tempo 30 von 22 bis 6 Uhr mittels eines Verkehrsgutachtens im Sinn

von Art. 32 Abs. 3 des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember

1958.

in Verbindung mit Art. 108 Abs. 2 und 4 der Signalisationsverordnung

vom 5. September 1979 zu prüfen. Zudem habe sie abzuklären, ob die

Ausdehnung von Tempo 30 auf die erste Morgenstunde von 6 bis 7 Uhr

angesichts der dann schon hohen Taktfrequenz auf den beiden Bahnlinien

ebenfalls noch angezeigt sei.

5.2

Die Beschwerdeführerin rügt, dass der Regierungsrat

zu Unrecht weitere Sanierungsmassnahmen als die Prüfung der nächtlichen

Höchstgeschwindigkeit ausgeschlossen habe, obwohl diese technisch und

betrieblich machbar sowie wirtschaftlich tragbar seien. Die Annahme, dass

Tempo 30 zu unzumutbaren Mehrkosten und Mehraufwand für den Tram- und

Busverkehr führen würde, komme einer willkürlichen Interessenabwägung gleich.

Die behaupteten Mehrkosten für den öV wögen geringer als die Gesundheit von

rund 760 Anwohnern und 130 Arbeitstätigen. Ebenso verfalle die Vorinstanz in

Willkür, wenn sie die Anordnung von Tempo 30 auch tagsüber verneine. Der

Rekursentscheid habe sich mit ihren Argumenten nicht auseinandergesetzt,

sondern pauschal die Interessenabwägung durch die Stadt Zürich als

nachvollziehbar bezeichnet. Nach heutigem Stand sei die Realisierbarkeit eines

UBK noch offen. Problematisch sei, dass die Stadt Zürich während des laufenden

Rechtsmittelverfahrens den Strassenkörper neu gestaltet und damit ein Präjudiz

geschaffen habe, das einen UBK sowie den Einbau eines Flüsterbelags auf

unbestimmte Zeit verzögern könnte. Richtigerweise hätte der Regierungsrat

erkennen müssen, dass aufgrund der rechtlichen und tatsächlichen Entwicklungen

sowie der übermässigen Verfahrensdauer eine umfassende Rückweisung der Sache an

den Stadtrat angezeigt gewesen wäre. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung zur

Strassenlärmsanierung gebiete eine ernsthafte einzelfallbezogene Prüfung der

möglichen Sanierungsmassnahmen unter Einholung von Expertengutachten.

5.3

In ihrer

Beschwerdeantwort räumt die Stadt Zürich ein, dass aufgrund des am 1. Dezember

2021.

ergangenen Stadtratsbeschlusses betreffend das "Gesamtkonzept

Strassenlärmsanierung dritte Etappe" weitere Massnahmen zu prüfen seien.

Gegenstand dieser Prüfung bilde auch die Frage, welches Geschwindigkeitsregime

auf dem bestehenden Tempo-50-Strassennetz zu gelten habe. Für die

Stampfenbachstrasse würden die Option eines UBK und – wie von der

Beschwerdeführerin zu Recht gefordert – Tempo 30 ganztags geprüft; als

"Rückfallposition" komme Tempo 30 nachts in Betracht.

Tatsächlich handle es sich bei der Anordnung von Tempo 30 innerorts um

eine wirksame und einfach durchzusetzende Lärmschutzmassnahme. Indessen würde

diese im öV zu Mehrkosten führen, die möglicherweise als unverhältnismässig

hoch zu würdigen seien. Ob für die Stampfenbachstrasse ein UBK realisierbar

sei, der die Mehrkosten für den öV massgeblich senken würde, müsse näher

geprüft und – falls zweckmässig – in einem Strassenbauprojekt ausgelöst werden.

Für Geschwindigkeitsreduktionen hätten die bundesrechtlichen Vorgaben erfüllt

zu sein. Ebenfalls evaluiert werden müssten flankierende Massnahmen zur

Reduktion der negativen Auswirkungen auf den öV.

6.

6.1

Massgebend

für die Feststellung der tatsächlichen Verhältnisse ist der Zeitpunkt des

Rekursentscheids bzw. der aktuelle Zeitpunkt der vorliegenden Entscheidfällung,

sofern neue Tatsachenbehauptungen durch die angefochtene Anordnung notwendig

geworden sind (VGr, 22. April 2021, VB.2021.00063, E. 4.1; Marco

Donatsch, Kommentar VRG, § 20a N. 4; § 52 N. 7 ff.).

Hinsichtlich von Änderungen der Rechtslage gilt bei Dauersachverhalten nach

ständiger Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts der Grundsatz, dass auf das

neue Recht abzustellen ist (VGr, 21. Juni 2018, VB.2016.00112, E. 6.3.2

mit Hinweis auf RB 1985Nr. 116; Donatsch, § 20a N. 29).

Demgemäss hatte der Regierungsrat seinem Rekursentscheid

den Beschluss des Stadtrats vom 1. Dezember 2021 betreffend das

"Gesamtkonzept Strassenlärmsanierung dritte Etappe" zugrunde zu legen

(www.stadt-zuerich.ch) und gilt dies auch für das Verwaltungsgericht. In den

Erwägungen zu diesem Beschluss, dem eine Untersuchung der kommunalen

Dienstabteilung Verkehr beiliegt, äusserte sich der Stadtrat zu den bisherigen

Sanierungsmassnahmen und erörterte daraufhin das Konzept für das weitere

Vorgehen. Die Untersuchungen hätten gezeigt, dass die Herabsetzung der

allgemeinen Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h vielerorts nicht ausreiche,

um die Überschreitung der IGW rückgängig zu machen. Auch weitere lärmmindernde

Massnahmen wie Flüsterbeläge und vermehrte Elektromobilität genügten oft allein

nicht, um die bundesrechtlichen Vorgaben zu erfüllen. Das Herzstück des Konzepts

bilde der Geschwindigkeitsplan, der für das ganze Stadtgebiet die anzustrebende

Höchstgeschwindigkeit festhalte. In der Umsetzungsphase sei für jede einzelne

Strasse mit vorgesehener Geschwindigkeitsherabsetzung ein Gutachten zu

erstellen, mit dem geprüft werde, ob die bundesrechtlichen Bedingungen für eine

Temporeduktion erfüllt seien. Der Geschwindigkeitsplan sehe auf zahlreichen

Strassen die Einführung von Tempo 30 vor. Wo eine Temporeduktion tagsüber

als unverhältnismässig erscheine, solle diese Massnahme während der Nacht

gelten. Hauptsächlich auf grossen Ein- und Ausfallachsen sowie auf Strassen mit

grosser Bedeutung für den öV werde Tempo 50 beibehalten; bei gewissen

Strecken liefen vertiefte Untersuchungen. Sollten alle im Gesamtkonzept

angestrebten Temporeduktionen – was stets eine positive gutachterliche

Beurteilung voraussetze – umgesetzt werden, könnten von den rund 140'000

Personen, die heute von übermässigem Lärm betroffen seien, deren 48'000 am Tag

und deren 95'000 in der Nacht profitieren. Damit die negativen Auswirkungen auf

den öffentlichen Verkehr möglichst gering ausfielen, werde bei verschiedenen

Strassen geprüft, ob für das Tram über einen UBK eine höhere Geschwindigkeit zu

ermöglichen sei. Sodann würden weitere Massnahmen zur Beschleunigung und

Priorisierung des öV geprüft. Die Umsetzung erfolge etappenweise und dauere

mindestens bis zum Jahr 2030. Der Aufwand für die Erstellung der zahlreichen

Gutachten und akustischen Projekte sowie die Umsetzung der Signalisationen

binde erhebliche Ressourcen. Sowohl bei den zu treffenden Verkehrsanordnungen

als auch bei den Strassenbauprojekten sei mit aufwändigen Rechtsmittelverfahren

zu rechnen. Für die VBZ ergäben sich bei der Umsetzung zusätzliche

Investitionen und hohe betriebliche Mehrkosten, deren Tragung noch zu klären

sei.

6.2

Nach der

Rechtsprechung kommt der Stadt auch bei der Projektierung einer überkommunalen

Strasse Autonomie zu (VGr, 28. April 2022, VB.2021.00837, E. 3.2;

10.

September 2020, VB.2018.00800, E. 5.1). In der (kommunalen) Strassenplanung

hat die Planungsbehörde eine umfassende Interessenabwägung vorzunehmen und

einen Ermessensentscheid zu fällen, der im gerichtlichen Verfahren nur mit

Zurückhaltung überprüft wird (VGr, 5. Juli 2018, VB.2017.00592, E. 2).

Das Gericht soll nicht aus eigenem Gutdünken, sondern nur aus triftigen Gründen

von der Beurteilung durch die zuständige Fachbehörde abweichen und nicht sein

Ermessen an die Stelle des Ermessens des Planungsträgers setzen (VGr, 10. September

2020, VB.2018.00800, E. 4.3 mit Hinweis auf BGr, 21. September 2016,

1C_556/2013, E. 5.2; Heinz Aemisegger/Stephan Haag in: Heinz Aemisegger et

al. [Hrsg.], Praxis­kommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren,

Zürich etc. 2020, Art. 33 N. 84 und 88). Ohnehin ist die Kognition

des Verwaltungsgerichts bereits gemäss § 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 VRG auf die Prüfung von Rechtsverletzungen einschliesslich

Ermessensmissbrauch, Ermessensüber- oder -unterschreitung (lit. a) sowie

die unrichtige oder ungenügende Feststellung des Sachverhalts (lit. b)

beschränkt.

6.3

Wie in

E. 4 skizziert worden ist und worauf die Beschwerdeführerin – unter

Hinweis auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung (vgl. dazu BGE 141 II 483

E. 3, 138 II 379 E. 5; Griffel, S. 122) – zu Recht hinweist,

kommt den Interessen der Anwohner von Strassenabschnitten, an denen die

gesetzlichen Lärmgrenzwerte überschritten sind, ein grosses Gewicht zu. Dies ergibt

sich bereits aus Art. 74 BV, wonach der Bund Vorschriften über den Schutz

des Menschen und seiner natürlichen Umwelt vor schädlichen oder lästigen

Einwirkungen erlässt. Die Verhältnismässigkeit von Verkehrsvorschriften für

eine öffentliche Strasse als Betriebseinschränkungen hängt aber von der

Funktion dieser Anlage ab (vgl. Art. 14 Abs. 1 lit. a LSV).

Öffentliche Interessen, wie der Ortsbildschutz oder die Verkehrssicherheit,

können auch allfälligen baulichen Lärmsanierungsmassnahmen bei Strassen

entgegenstehen (vgl. Art. 14 Abs. 1 lit. b LSV). Die Kosten für

bauliche Lärmsanierungsmassnahmen bei öffentlichen Strassen dürfen nicht in

einem Missverhältnis zum Nutzen stehen (vgl. Art. 14 Abs. 1 lit. a

LSV; Griffel, S. 89 f.; BGr, 20. Februar 2023, 1C_387/2021,

E. 3.2). Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) hat zusammen mit dem Bundesamt

für Strassen (ASTRA) eine Vollzugshilfe für die Lärmsanierung von Strassen

herausgegeben (Schguanin/Ziegler, Leitfaden Strassenlärm, 2006). Die Grundsätze

und Bewertungsmethoden der Vollzugshilfe können eine umfassende Prüfung der

Verhältnismässigkeit im Einzelfall, die auch die Berücksichtigung qualitativer

Kriterien umfasst, nicht ersetzen (vgl. BGr, 17. August 2020, 1C_183/2019,

E. 4.3).

6.4

Aus dem

Geschwindigkeitsplan, der dem Stadtratsbeschluss vom 1. Dezember 2021

beiliegt, geht hervor, dass das öV-Hauptnetz 105 Strecken umfasst (S. 26).

Bei deren 70 soll Tempo 30 eingeführt werden. Bei 15 Strecken wird ein UBK

geprüft, sodass Tempo 30 beim motorisierten Individualverkehr signalisiert

werden kann; falls sich ein solcher nicht realisieren lässt, soll bei 7

Strecken Tempo 50 belassen und bei 8 Strecken Tempo 30 nachts

eingeführt werden. Für 19 Strecken ist Tempo 30 nachts vorgesehen. Bei 16

Strecken bleibt Tempo 50 aufgrund der bestehenden Lärmbelastung oder der

Interessenabwägung zwischen Lärmbelastung und negativen Auswirkungen auf den öV

signalisiert. Bei zwei Strecken sollen Lärmschutzwände die Beibehaltung von

Tempo 50 ermöglichen; eventuell sei Tempo 30 nachts anzuordnen. Auf

dem öV-Nebennetz mit 94 Strecken ist bei deren 70 die Einführung von

Tempo 30 vorgesehen, bei den übrigen 24 soll es bei Tempo 50 bleiben

(S. 30). Schliesslich ist bei 109 Strecken ohne öV bei deren 90

Tempo 30 geplant und bei den restlichen 19 weiterhin Tempo 50

(S. 33).

6.5

Dem

Stadtratsbeschluss vom 1. Dezember 2021 ("Nächste Schritte") ist

zu entnehmen, dass gegenwärtig intensive Untersuchungen mit den notwendigen

gutachterlichen Abklärungen bezüglich der Einführung von Tempo 30 zur

Umsetzung der dritten Etappe der Strassenlärmsanierung laufen. Dabei soll das

Sanierungsziel in der weit überwiegenden Anzahl Fälle allein mit der

funktionellen Verkehrsanordnung von Tempo 30 erreicht werden. Bauliche

Massnahmen wie die Erstellung eines UBK oder Lärmschutzwände werden nur

vereinzelt überhaupt in Betracht gezogen; vom Einbau eines lärmsenkenden

"Flüsterbelags" ist darin nicht die Rede. Ebenso wenig äussert sich

der Stadtrat zu allfällig notwendigen passiven Schallschutzmassnahmen.

6.6

Angesichts

des mit dem Stadtratsbeschluss vom 1. Dezember 2021 festgesetzten "Gesamtkonzepts

Strassenlärmsanierung dritte Etappe" mit den darin enthaltenen

weitreichenden Änderungen und Konkretisierungen gegenüber der Festlegung der

zweiten Etappe im Jahr 2013 sowie der laufenden Untersuchungshandlungen auf dem

gesamten Strassennetz der Stadt Zürich erweist sich das – lediglich einen rund

500.

m langen Abschnitt der Stampfenbachstrasse zwischen der Nord- und der

Kronenstrasse betreffende – Beschwerdeverfahren als nicht spruchreif für die

Überprüfung einzelner Lärmsanierungsmassnahmen. Der Sachverhalt ist zu wenig

untersucht, als dass die von der Beschwerdeführerin verlangten

Sanierungsmassnahmen schlüssig auf ihre Verhältnismässigkeit hin überprüft

werden könnten. Dies gilt namentlich für den Antrag auf die kostspielige

Erstellung eines UBK, indessen auch für die anderen verlangten Verkehrsbeschränkungen.

So hätte nur schon die Einführung von Tempo 30 nachts ebenfalls erhebliche

Auswirkungen auf den öV zur Folge, bei denen die Randbedingungen als ungenügend

geklärt erscheinen. Insgesamt ist es in rechtswidriger Weise zu eng, wenn der

angefochtene Entscheid die gebotene Prüfung von Massnahmen von vornherein auf

Tempo 30 nachts und in der ersten Morgenstunde beschränkt hat.

Aufgrund dieser Erwägungen

ist der Rekursentscheid des Regierungsrats vom 13. Juli 2022 in partieller

Gutheissung der Beschwerde aufzuheben und die Sache zur weiteren Untersuchung

und Neubeurteilung an den Stadtrat von Zürich zurückzuweisen. Dieser wird dabei

eine beförderliche Durchführung des Sanierungsverfahrens sicherzustellen haben.

Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.

7.

Die (Sprung-)Rückweisung zur erneuten Entscheidung bei

offenem Ausgang ist in Bezug auf die Regelung der Nebenfolgen als Obsiegen zu

behandeln, wenn die Rechtsmittelinstanz reformatorisch oder kassatorisch

entscheiden kann (BGr, 28. April 2014, 2C_846/2013, E. 3.2 f.

mit Hinweisen). Die Kosten des Rekurs- und Beschwerdeverfahrens sind somit dem

unterliegenden Beschwerdegegner aufzuerlegen; sein Antrag auf teilweise

Gutheissung der Beschwerde vermag an diesem Ergebnis nichts zu ändern (§ 13

Abs. 2 Satz 1 VRG, teilweise in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG). Desgleichen hat dieser der Beschwerdeführerin antragsgemäss eine

angemessene Parteientschädigung für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren zu

bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG).

8.

Dieser Rückweisungsentscheid stellt einen

Zwischenentscheid dar, der nur unter den einschränkenden Voraussetzungen von Art. 93

Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG;

SR 173.110) angefochten werden kann.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Rekursentscheid des Regierungsrats

vom 13. Juli 2022 wird aufgehoben und die Sache zur weiteren Untersuchung

und Neubeurteilung an den Stadtrat von Zürich zurückgewiesen.

Im

Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2.

Die Kosten

des Rekursverfahrens von Fr. 2'102.- werden dem Beschwerdegegner

auferlegt.

3.

Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 4'000.-; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 220.-- Zustellkosten,

Fr. 4'220.-- Total der Kosten.

4.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

5.

Der

Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Rekurs- und

das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 3'500.-

(Mehrwertsteuer inbegriffen) zu bezahlen.

6.

Gegen dieses

Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben

werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an

gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

7.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Regierungsrat;

c) das Bundesamt für Umwelt (BAFU);

d) das Bundesamt für Strassen (ASTRA).