Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00595

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2022.00595

Urteil

der 4. Kammer

vom 2. Februar 2023

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin

Sonja Güntert.

In Sachen

A, vertreten durch B, diese vertreten

durch C,

Beschwerdeführer,

gegen

Kanton Zürich,

Beschwerdegegnerin,

und

Stadt D,

Mitbeteiligte,

betreffend Kostenübernahme

nach KJG,

hat

sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. A,

geboren 2012, und seine zwei Geschwister (geboren 2013 und 2017) wurden von der

Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde (KESB) D mit superprovisorischem Entscheid

vom 21. Januar 2020 sowie Entscheid vom 13. Februar 2020

fremdplatziert, wobei den getrennt voneinander lebenden Eltern das

Aufenthaltsbestimmungsrecht entzogen wurde. Am 2. Juli 2020 verfügte die

KESB D die Umplatzierung der drei Kinder in die Pflegefamilie E in F (Kanton

G). Die Sozialbehörde D erteilte mit Verfügung vom 9. Juli 2020 subsidiäre

Kostengutsprache für die Unterbringung und die sozialpädagogische Begleitung von

A. Mit Verfügung vom 24. November 2021 widerrief sie diesen

Leistungsentscheid und befristete die subsidiäre Kostengutsprache bis zum

31. Dezember 2021, weil ab dem Inkrafttreten des Kinder- und

Jugendheimgesetzes vom 27. November 2017 (KJG, LS 852.2) sowie der

Kinder- und Jugendheimverordnung vom 6. Oktober 2021 (KJV, LS 852.21)

am 1. Januar 2022 das kantonale Amt für Jugend und Berufsberatung (AJB) für

die Erteilung von Kostenübernahmegarantien zuständig sei (act. 5/9).

Unbestritten ist die Übernahme des Verpflegungsbeitrags und der Nebenkosten

durch die Sozialbehörde D (vgl. deren Entscheid vom 30. März 2022).

B. Am

22. Dezember 2021 und am 2. März 2022 ersuchte A das AJB um die weitere

Finanzierung der sozialpädagogischen Begleitung und des Pflegeverhältnisses.

Mit Verfügungen vom 28. Februar und 10. März 2022 wies das AJB diese

Gesuche ab, weil A – anders als von § 3 Abs. 1 KJG vorausgesetzt –

keinen Wohnsitz im Kanton Zürich habe.

C. Mit

Verfügungen vom 16. Juni bzw. 21. Juni 2022 lehnten auch die Sozialen

Dienste der Gemeinde F und die Sozialbehörde D die Anträge von A und seiner

Geschwister um Kostenübernahme oder -beteiligung bzw. um subsidiäre Kostengutsprache

ab. Gegen den Beschluss der Sozialbehörde D ist ein Rekurs von A und seiner

Geschwister beim Bezirksrat D hängig. Das Verfahren ist derzeit sistiert.

Erwägungen

II.

Gegen die Verfügungen des AJB vom 28. Februar und

10.

März 2022 erhob A jeweils Rekurs an die Bildungsdirektion, welche die

Rechtsmittel vereinigte und mit Verfügung vom 1. September 2022 abwies

(Dispositiv-Ziff. I und II). Die Rekurskosten in der Höhe von

Fr. 994.- wurden A auferlegt, wegen Gewährung der unentgeltlichen

Prozessführung jedoch vorläufig auf die Staatskasse genommen

(Dispositiv-Ziff. III). Eine Parteientschädigung wurde nicht zugesprochen

(Dispositiv-Ziff. IV).

III.

Hiergegen erhob A am 5. Oktober 2022 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht mit den materiellen Anträgen, es sei unter

Entschädigungsfolge der angefochtene Entscheid aufzuheben und der Antrag auf

Finanzierung seines Pflegeverhältnisses bei der Pflegefamilie E in F und auf

sozialpädagogische Begleitung dieses Pflegeverhältnisses durch das AJB bzw. den

Kanton rückwirkend per 1. Januar 2022 gutzuheissen. In prozessualer

Hinsicht ersuchte er das Verwaltungsgericht, "im Sinne einer vorsorglichen

Massnahme die Zuständigkeit zur Finanzierung des Pflegeverhältnisses des

Beschwerdeführers bei der Familie E (inkl. sozialpädagogische Begleitung […])

bis zum Abschluss des vorliegenden Verfahrens verbindlich festzulegen".

Sodann ersuchte er um Befreiung von der Bezahlung eines Kostenvorschusses und

um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung.

Die Bildungsdirektion teilte mit Schreiben vom 13. Oktober

2022.

den Verzicht auf Vernehmlassung mit. Das AJB beantragte in seiner

Beschwerdeantwort vom 7. November 2022 Abweisung der Beschwerde und

sinngemäss des Antrags um vorsorgliche Massnahmen. Die Sozialbehörde D

beantragte in ihrer Mitbeantwortung vom 8. November 2022 sinngemäss

Gutheissung der Beschwerde.

Mit Präsidialverfügung vom 16. November 2022 nahm das

Verwaltungsgericht einstweilen Vormerk vom Gesuch von A um vorsorgliche

Festlegung der Zuständigkeit für die Finanzierung des Pflegeverhältnisses und

der sozialpädagogischen Begleitung bis zum Abschluss des vorliegenden

Verfahrens. Es stützte sich dabei im Wesentlichen darauf, dass der Verbleib in

der Pflegefamilie vorerst gesichert und damit das Kindeswohl gewahrt war, weil

die Sozialbehörde D am 25. Oktober 2022 beschlossen hatte, "subsidiär

und ohne Anerkennung einer Rechtspflicht und ohne Präjudiz" ab dem

1.

Oktober 2022 "vorderhand bis zu einem Entscheid des

Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich über die einstweilige Anordnung im

Verfahren VB.2022.00595" Kostengutsprache für die Finanzierung des

Pflegeverhältnisses und der sozialpädagogischen Begleitung zu leisten, nachdem

das AJB die informelle Finanzierung beendet habe.

Auf Gesuch des Verwaltungsgerichts hin gewährte die

Geschäftsleitung des Kantonsrats dem Gericht Einsicht in die Protokolle der vorberatenden

Kommission für Bildung und Kultur zum Kinder- und Jugendheimgesetz.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung der Beschwerde gegen den

Rekursentscheid der Bildungsdirektion zuständig (§ 19 Abs. 3 und §§ 41 ff.

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG,

LS 175.2]). Weil auch die übrigen Prozessvor­aussetzungen gegeben sind,

ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2

Bei

Streitigkeiten über periodisch wiederkehrende Leistungen umfasst der Streitwert

in der Regel die Summe dieser periodischen Leistungen während der Dauer von

zwölf Monaten (statt vieler VGr, 31. März 2021, VB.2020.00696,

E. 1.1; Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014.

[Kommentar VRG], § 65a N. 17). Daran kann hier angeknüpft

werden. Bei einem Ansatz von Fr. 75.- pro Tag für die Familienpflege und

beantragten 14 Stunden à Fr. 150.- bzw. Fr. 155.- pro Monat für

sozialpädagogische Begleitung in der Familienpflege ergibt sich ein Streitwert

von über Fr. 52'000.- (vgl. § 33 lit. a–b KJV in der Fassung vom

6.

Oktober 2021 bzw. 11. Oktober 2022; ferner die vorläufige monatliche

Leistung der Mitbeteiligten an den Beschwerdeführer in der Höhe von

Fr. 4'350.-). Bereits aufgrund des Streitwerts ist die Kammer zum

Entscheid berufen (§ 38 Abs. 1 lit. b VRG e contrario).

1.3

Die obere

Rechtsmittelinstanz prüft von Amtes wegen, ob die Prozessvoraussetzungen bei

der unteren Rechtsmittelinstanz gegeben waren (VGr, 2. Juni 2022,

VB.2021.00551, E. 2.1; Martin Bertschi, Kommentar VRG, Vorbem. zu §§ 19–28a

Dispositiv

N. 57). Die Bildungsdirektion hat als Rekursinstanz entschieden, weil das

AJB den erstinstanzlichen Entscheid in eigenem Namen gefällt hat (§ 19b Abs. 2

lit. b Ziff. 1 VRG). Dieser Rechtsweg ist korrekt: Gemäss § 38 Abs. 4

des Gesetzes über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen

Verwaltung vom 6. Juni 2005 (LS 172.1) legt der Regierungsrat fest,

ob die nachgeordneten Verwaltungseinheiten im eigenen Namen oder im Namen der

Direktion entscheiden. Nach § 66 Abs. 1 der Verordnung über die

Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 18. Juli

2007 (VOG RR, LS 172.11) entscheiden die Verwaltungseinheiten der

Direktionen erstinstanzlich in eigenem Namen in den in anderen Erlassen

vorgesehenen Fällen (lit. a) sowie in den Aufgabenbereichen gemäss

Anhang 3 der Verordnung (lit. b). Die Kompetenz des Beschwerdegegners

zur Verfügung im eigenen Namen ergibt sich aus § 66 Abs. 1 lit. a VOG RR in Verbindung mit § 1 Abs. 3 und

§§ 57 ff. KJV.

1.4 Das Gesuch

des Beschwerdeführers um eine vorsorgliche Massnahme wird mit dem vorliegenden

Entscheid gegenstandslos.

2.

2.1 Im Streit

liegt die Finanzierung ergänzender Hilfen zur Erziehung im Sinn von § 1

Abs. 1, § 2 lit. a und §§ 22 f. KJG sowie § 8 lit. b KJV, konkret von Familienpflege und Dienstleistungsangeboten in der

Familienpflege. Das Gesetz konzipiert die hier interessierende Finanzierung als

sogenannte Abgeltung an Leistungserbringende (§ 16 KJG in Verbindung mit

§§ 33 ff. KJV) und damit als Kostenanteil gemäss § 2 des

Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 (LS 132.2).

2.2 Vorweg ist

weiter festzuhalten, dass das Zuständigkeitsgesetz vom 24. Juni 1977 (ZUG,

SR 851.1) auf die Leistungen nach Kinder- und Jugendheimgesetz zumindest

nicht direkt anwendbar ist: Das Gesetz bestimmt, "welcher Kanton für die

Unterstützung eines Bedürftigen, der sich in der Schweiz aufhält, zuständig

ist" (Art. 1 Abs. 1 ZUG), und zählt "Sozialleistungen, auf

die ein Rechtsanspruch besteht und deren Betrag nicht nach behördlichem

Ermessen festgesetzt, sondern nach Vorschriften berechnet wird", bzw.

"Beiträge mit Subventionscharakter" ausdrücklich nicht zu den

Unterstützungen (Art. 3 Abs. 2 lit. a ZUG). Die Leistungen des

Kinder- und Jugendheimgesetzes sind nicht der Sozialhilfe zuzuordnen (vgl.

E. 2.1). Ebenso wenig ist die Interkantonale Vereinbarung für soziale

Einrichtungen vom 13. Dezember 2002 (IVSE, LS 851.1) anwendbar, da

sie im Bereich der Kinder- und Jugendhilfe nur stationäre Einrichtungen und

somit keine Pflegefamilien erfasst (Art. 2 lit. A IVSE).

3.

3.1 Die

Vorinstanzen stützen sich im Wesentlichen darauf, dass mit dem "Wohnsitz

im Kanton Zürich", der nach § 3 Abs. 1 KJG einen Anspruch auf

ergänzende Hilfen zur Erziehung vermittelt, der zivilrechtliche Wohnsitz

gemeint sei. Weil die Eltern des Beschwerdeführers nicht Wohnsitz in derselben

Gemeinde hätten und keiner von ihnen über die Obhut verfüge, gelte nach

Art. 25 Abs. 1 des Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 (ZGB,

SR 210) als Wohnsitz des Beschwerdeführers dessen Aufenthaltort. Dieser

liege ausserhalb des Kantons Zürich, weshalb kein Anspruch aus dem Kinder- und

Jugendheimgesetz bestehe. Der Beschwerdeführer und die Mitbeteiligte bringen

dagegen sinngemäss vor, dass dieses Ergebnis stossend sei und eine korrekte

Anwendung von § 3 Abs. 1 KJG zur Zuständigkeit des Beschwerdegegners

für die Finanzierung führe.

3.2

3.2.1

Gesetzliche Bestimmungen müssen

in erster Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach dem Wortlaut, Sinn und

Zweck und den ihnen zugrunde liegenden Wertungen auf der Basis einer

teleologischen Verständnismethode ausgelegt werden. Die Gesetzesauslegung hat

sich vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Norm

darstellt, sondern erst das an Sachverhalten verstandene und konkretisierte

Gesetz. Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge,

ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis angesichts der ratio legis. Die

bundesgerichtliche Praxis favorisiert einen pragmatischen Methodenpluralismus

und lehnt es namentlich ab, die einzelnen Auslegungselemente einer

hierarchischen Ordnung zu unterstellen (BGE 148 V 373 E. 5.1 mit

Hinweisen). Die Auslegung ist auf die Regelungsabsicht des Gesetzgebers und die

damit erkennbar getroffenen Wertentscheidungen auszurichten (BGE 143 V 312 E. 5.1, 128 I 34 E. 3b; vgl. zum Ganzen

auch VGr, 13. Januar 2022, VB.2020.00561, E. 4.3.2.3).

3.2.2

3.2.2.1 Streitig ist im Wesentlichen die Auslegung des

Begriffs "Wohnsitz" nach § 3 Abs. 1 KJG. Er könnte sich auf

den zivilrechtlichen Wohnsitz oder auf den Unterstützungswohnsitz gemäss Art. 7 ZUG beziehen. Dass das Zuständigkeitsgesetz auf die Leistungen nach Kinder-

und Jugendheimgesetz zumindest nicht direkt anwendbar ist, ändert hieran

nichts. Schliesslich könnte § 3 Abs. 1 KJG auf eine eigenständige

Definition des Wohnsitzes abzielen. Zu beachten ist, dass der Unterstützungswohnsitz

gemäss Art. 7 ZUG und § 37 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni

1981 (SHG, LS 851.1), der für den innerkantonalen Bereich die Regelung des

Bundesgesetzes übernimmt, teilweise dem zivilrechtlichen Wohnsitz entspricht (vgl. Art. 4 Abs. 1 ZUG, Art. 23 Abs. 1

ZGB). Im Unterschied zum Zivilrecht kennen Art. 7 und § 37 SHG jedoch

besondere Unterstützungswohnsitze Minderjähriger, so etwa für Minderjährige

unter elterlicher Sorge, die dauerhaft nicht bei den Eltern oder einem

Elternteil wohnen und wirtschaftlich unselbständig sind. Ihr

Unterstützungswohnsitz befindet sich am letzten Unterstützungswohnsitz der

Eltern oder – wenn diese keinen gemeinsamen zivilrechtlichen Wohnsitz haben –

am Wohnsitz des Elternteils, bei dem sie überwiegend wohnten (jeweils

Abs. 3 lit. c in Verbindung mit den jeweiligen Absätzen 1 und 2). Als

zivilrechtlicher Wohnsitz Minderjähriger unter elterlicher Sorge, deren Eltern

keinen gemeinsamen Wohnsitz haben und von denen keiner die Obhut über das Kind

hat, gilt dagegen der Aufenthaltsort (Art. 25 Abs. 1 ZGB).

3.2.2.2 Zu klären ist auch die Frage nach dem

Zeitpunkt, in dem der Wohnsitz nach § 3 Abs. 1 KJG vorliegen muss.

Diese Frage ist mit derjenigen nach dem Inhalt des Wohnsitzbegriffs verbunden,

weil die betreffenden Bestimmungen teilweise die Perpetuierung eines früheren

Wohnsitzes vorsehen (vgl. Art. 7 Abs. 3 lit. c ZUG und § 37 Abs. 3 lit. c SHG).

3.2.3 Ob § 3 Abs. 1 KJG den zivilrechtlichen

Wohnsitz oder den Unterstützungswohnsitz meint oder aber den Wohnsitz

eigenständig definiert, lässt sich seinem Wortlaut nicht eindeutig entnehmen.

Entgegen der Ansicht des Regierungsrats (Antwort vom 21. Dezember 2022 auf

die Anfrage "Konfliktpotenzial im Kinder- und Jugendheimgesetz"

[KR-Nr. 399/2022, RRB Nr. 1687/2022], zu Frage 1) ist auch nicht

davon auszugehen, dass der Gesetzgeber ausdrücklich darauf hingewiesen hätte,

wenn er einen anderen Wohnsitzbegriff als den zivilrechtlichen hätte verwenden

wollen; im Gegenteil ist gerade im Beispiel, das der Regierungsrat anführt

(§ 21 des Zusatzleistungsgesetzes vom 7. Februar 1971 [LS 831.3]),

ausdrücklich vom "zivilrechtlichen Wohnsitz" die Rede.

3.2.4 Die Gesetzesmaterialien – einschliesslich der

Protokolle der vorberatenden Kommission für Bildung und Kultur – sind ebenfalls

nicht aussagekräftig. Insbesondere wurden § 3 KJG und die übrigen

Bestimmungen, die auf den Wohnsitz Bezug nehmen (§ 5 und § 15 lit. d KJG sowie mit dem Kinder- und Jugendheimgesetz geänderte

Bestimmungen des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 [VSG, LS

412.100]), im Kantonsrat inhaltlich nicht diskutiert (Prot. KR 2015–2019,

S. 7829 f., 7833 f., 7840, 7973 ff.,

7978 ff.). Auch der Regierungsrat äussert sich in der Weisung vom

19. August 2015 zum Kinder- und Jugendheimgesetz (Weisung KJG; RRB

Nr. 808/2015, ABl 2015-08-28) nicht eindeutig zum Wohnsitzbegriff (vgl.

besonders S. 20, 28, 37). In der Begründung zur

Inkraftsetzung des Kinder- und Jugendheimgesetzes, zum Erlass der Kinder- und

Jugendheimverordnung sowie zur Änderung und Aufhebung weiterer Verordnungen vom

6. Oktober 2021 (Begründung KJV; RRB Nr. 1133/2021, ABl 2021-10-29) bezieht er § 3 Abs. 1 KJG klar auf den zivilrechtlichen Wohnsitz (S. 38, vgl. auch

S. 90 f.), doch sagt dies nichts über den Willen des Gesetzgebers

aus.

3.2.5 Aus systematischer Sicht ist zu

beachten, dass mit dem Kinder- und Jugendheimgesetz im Zusammenhang stehende Gesetze

auf den zivilrechtlichen Wohnsitz abstellen: Das gilt für § 77 VSG (in der

Fassung gemäss Kinder- und Jugendheimgesetz) sowie für § 4 des Kinder- und

Jugendhilfegesetzes vom 14. März 2011 (LS 852.1). Dies ist immerhin

bedeutsam, weil der Gesetzgeber eine Koordination dieser Gesetze mit Bezug auf

die Finanzierung anstrebte. So wurde gemäss Weisung KJG, S. 53, der Motion

KR-Nr. 84/2011 betreffend Finanzierung der stationären Jugendhilfe

vollumfänglich Rechnung getragen; diese Motion forderte eine "umfassende

und Institutionen übergreifende Neuregelung der Finanzierung" und

namentlich eine Abstimmung mit dem Kinder- und Jugendhilfegesetz. Die

verschiedenen Bestimmungen betreffen jedoch unterschiedliche Sachverhalte, und

die Koordination schliesst Abweichungen vom zivilrechtlichen Wohnsitzbegriff

bei der Anwendung des Kinder- und Jugendheimgesetzes nicht aus.

3.2.6 Weil das öffentliche Recht den Wohnsitzbegriff in

seinem Bereich autonom definiert (BGE 137 II 122 E. 3.5),

liegt die Abstützung auf den zivilrechtlichen Wohnsitz nicht näher als

diejenige auf den Unterstützungswohnsitz. Auch die Einheit der Rechtsordnung

und die Rechtssicherheit sprechen nicht für den Ersteren, sind doch sachliche

Bezüge zwischen den Erziehungshilfen nach Kinder- und Jugendheimgesetz und der

Sozialhilfe gegeben (vgl. dagegen BGE 137 II 122

E. 3.5 zur Opferhilfe).

4.

4.1 Im Sinn

einer systematischen und teleologischen Auslegung sind sodann die Konsequenzen

der möglichen Interpretationen zu beachten. Würde § 3 Abs. 1 KJG

einen aktuellen zivilrechtlichen Wohnsitz im Kanton Zürich voraussetzen, wie

das der Beschwerdegegner und die Vor­instanz vertreten, wäre das Kinder- und

Jugendheimgesetz im Fall der ausserkantonalen Platzierung unter bestimmten

Voraussetzungen nicht anwendbar, obwohl die Platzierung durch Behörden im

Kanton Zürich erfolgte. Wie die Mitbeteiligte festhält, käme es zu diesem

Ergebnis jedenfalls unter folgenden kumulativen Voraussetzungen, die vorliegend

gegeben sind: die Kinder stehen unter gemeinsamer Sorge beider Eltern, die

Eltern haben ihren Wohnsitz nicht in der gleichen Gemeinde, beiden Eltern wurde

die Obhut entzogen und das Kind wurde in einer Pflegefamilie platziert (vgl.

Art. 25 Abs. 1 [allenfalls in Verbindung mit Art. 23

Abs. 1] ZGB; vgl. auch BGE 135 III 49 E. 5.3.1 f.;

Karin Anderer/Daniela Sieber, Standortschutz bei der Finanzierung sozialer

Einrichtungen, Jusletter vom 19. März 2018, Rz. 31). Sollte der

Aufenthaltskanton keine Subventionsleistungen an den zivilrechtlichen Wohnsitz

anknüpfen, wären die betreffenden Minderjährigen auf die Unterstützung durch

ihre Eltern bzw. – unter Vorbehalt der Verwandtenunterstützung (§ 25 SHG

in Verbindung mit Art. 328 f. ZGB) – die Sozialhilfe verwiesen. Auf

Letztere wären nun Art. 7 Abs. 3 lit. c ZUG und innerhalb des

Kantons Zürich § 37 Abs. 3 lit. c SHG anwendbar, womit die

politische Gemeinde am letzten Ort im Kanton Zürich, wo das Kind bei seinen

Eltern oder überwiegend bei einem Elternteil wohnte, unterstützungspflichtig

würde (§ 1 Abs. 1 und § 32 SHG), im konkreten Fall die

Mitbeteiligte. Dieses Ergebnis wäre rechtswidrig, wie im Folgenden auszuführen

ist.

4.2

4.2.1 Mit Bezug auf die Mindestversorgertaxe nach § 3b

Abs. 2 des früheren Gesetzes über die Jugendheime und die

Pflegekinderfürsorge vom 1. April 1962 (Jugendheimegesetz [JugendheimeG],

LS 852.2, ausser Kraft getreten am 31. Dezember 2021 [§ 32 KJG])

hielt das Bundesgericht fest, dass vom kantonalen Recht vorgesehene staatliche

Beiträge vom Kanton zu leisten seien, der für die Erfüllung der betreffenden

Aufgabe zuständig sei, wenn keine genügende gesetzliche Grundlage für die

Zuteilung an ein anderes Gemeinwesen bestehe. In einem solchen Fall würden

diese Beiträge nicht einfach zu Kosten, die den Bürgerinnen und Bürgern –

konkret den Eltern aufgrund ihrer Unterhaltspflicht nach Art. 276 ZGB –

auferlegt werden dürften (BGE 142 V 271 E. 8.2).

4.2.2

Im Anschluss daran entschied das Verwaltungsgericht gestützt

auf Art. 38 Abs. 1 lit. d und Art. 126 der

Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (LS 101), das

Jugendheimegesetz und die vom Kanton Zürich unterzeichnete IVSE: Der Kanton

beteilige sich in einem solchen Ausmass am Betrieb und der Finanzierung von

Jugendheimen, dass daraus die Zielsetzung hervorgehe, die Aufgabe der Betreuung

und Erziehung durch Jugendheime zu erfüllen, ohne dafür einen marktgerechten

Preis zu verlangen, damit diese Leistungen für alle Bevölkerungsschichten

erschwinglich seien. Die Frage, welcher Anteil des staatlichen Aufwands durch

Gebühren der Eltern zu decken sei, sei eine wesentliche sozialpolitische

Wertungsfrage, die angesichts ihrer Tragweite vom formellen Gesetzgeber

beantwortet werden müsse. Eine genügend bestimmte gesetzliche Grundlage für die

Festlegung der Höhe der Versorgertaxe fehle jedoch; auch der mit Gesetz vom

23. Januar 2017 eingefügte § 3b JugendheimeG genüge nicht als solche.

Die Eltern schuldeten daher keine Versorgertaxe (VGr, 1. Juli 2021,

VB.2020.00161, E. 3.5 ff.).

4.2.3

Diese Überlegungen gelten umso mehr und generell für das heutige Kinder-

und Jugendheimgesetz, das – ausser den pauschalen Beiträgen an die

Verpflegungskosten gemäss § 19 KJG – keinerlei Beteiligung der

Unterhaltspflichtigen in konkreten Einzelfällen vorsieht. Dieses Schweigen des

Gesetzes entspricht dem klaren Willen des Gesetzgebers. Gemäss den Materialien

sollten die Eltern über die genannte Pauschale hinaus nicht mehr mit Kosten

belastet werden, weil sie für diese ohnehin kaum je aufkommen könnten

(Prot. KR 2015–2019, S. 7790 [Kommissionspräsident Spillmann]; vgl.

auch S. 7933 ff. [Ablehnung eines Antrags auf

Beteiligung der Unterhaltspflichtigen an Reise- und Heimkosten]; Weisung KJG,

S. 23 f., 35).

4.3 Was die

Beteiligung der Gemeinden betrifft, kann der neue Finanzierungsschlüssel zu den

Kernelementen des Gesetzes gezählt werden: Demnach tragen der Kanton 40 %

und die Gemeinden 60 % der nach dem Gesetz bezogenen ergänzenden

Erziehungshilfen (§ 17 KJG). Der Anteil der Gemeinden wird nach der

Einwohnerzahl auf die einzelnen Gemeinden umgelegt (§ 18 Abs. 1 KJG).

Dieses Modell impliziert, dass in den konkreten Einzelfällen keine Kosten mehr

auf die Gemeinden überwälzt werden. Das Kostentragungsmodell (ebenso wie der

Kostenschlüssel) wurde im Kantonsrat ausgiebig diskutiert, und es war dem

Gesetzgeber bewusst und von ihm gewollt, dass die Gemeinden nicht mehr aufgrund

der jeweiligen Fälle, sondern im Sinn eines Lastenausgleichs zur Finanzierung

herangezogen würden. Es sollte die Gefahr vermieden werden, dass kleinere

Gemeinden durch unvorhersehbare Einzelfälle übermässig belastet würden

(Entscheidung für das "Gesamtkosten-Modell" und gegen das

"Tax-Modell"; vgl. Weisung KJG, S. 20 ff.; Prot. KR

2015–2019, S. 7789 f. [Kommissionspräsident Spillmann], 7800 ff.

[Ziegler, Fehr Thoma]). Eine Belastung der Gemeinden im konkreten Einzelfall

über die Sozialhilfe stünde daher im Widerspruch mit dem Finanzierungsmodell

des Kinder- und Jugendheimgesetzes und der dahinter stehenden Absicht.

4.4 Es finden

sich in den Materialien keinerlei Hinweise, dass der Gesetzgeber den

vorliegenden Fall bedacht hat, wonach ein Kind aufgrund der Fremdplatzierung

einen ausserkantonalen zivilrechtlichen Wohnsitz begründet. Entsprechend ist

auch nicht davon auszugehen, dass der Gesetzgeber in solchen Fällen die

Anwendung des Kinder- und Jugendheimgesetzes ausschliessen wollte. Aus dem

Gesetz und den Materialien ergibt sich vielmehr, dass für Kinder und

Jugendliche mit Wohnsitz im Kanton Zürich auf der Grundlage einer kantonalen

Gesamtplanung ein bedarfsgerechtes Angebot an ergänzenden Erziehungshilfen

innerhalb des Kantons gewährleistet werden soll (§ 3 Abs. 4, § 5

lit. a und b sowie § 6 KJG; Prot. KR 2015–2019, S. 7789

[Kommissionspräsident Spillmann], 7798 [Wettstein], 7800 [Ziegler], 7802 [Fehr

Thoma], 7807 [Stofer]). Diese Gesamtplanung obliegt dem Kanton, konkret der

Bildungsdirektion. Auch dieser Gesichtspunkt spricht dafür, die

Kostenverteilung nach Kinder- und Jugendheimgesetz anzuwenden: Wenn die

innerkantonale Gesamtplanung nicht greift, sodass auf ausserkantonale

Ressourcen zurückgegriffen werden muss, ist hierfür der Kanton verantwortlich,

nicht die Unterhaltspflichtigen, die Gemeinden oder jene anderen Kantone, in

denen fremdplatzierte Kinder und Jugendliche zivilrechtlichen Wohnsitz

begründen. Demnach besteht kein Anlass, in solchen Fällen die Kosten den

Unterhaltspflichtigen bzw. der jeweils betroffenen Gemeinde aufzubürden.

4.5 Als

Zwischenergebnis ist somit festzuhalten, dass der Begriff "Wohnsitz im

Kanton Zürich" gemäss § 3 Abs. 1 KJG nicht mit dem jeweils

aktuellen zivilrechtlichen Wohnsitz nach Art. 23 ff. (insbesondere

Art. 25 Abs. 1) ZGB gleichgesetzt werden darf.

5.

5.1 Als

Lösungen kommen namentlich infrage: die Übernahme des Unterstützungswohnsitzes

nach Art. 7 ZUG oder eine anderweitige Perpetuierung der Zuständigkeit. Im

letzteren Fall könnte etwa auf den zivilrechtlichen Wohnsitz im Zeitpunkt, in

dem die fragliche Massnahme ausgesprochen wurde, abgestellt werden, oder es

könnte zum Beispiel nach der Methode von Art. 5 Abs. 1bis

IVSE vorgegangen werden. Für die ebenfalls denkbare Erarbeitung eines

eigenständigen Wohnsitzbegriffs besteht kein Anlass.

5.2 Für eine

Perpetuierung jenes Wohnsitzes, der den Anspruch nach § 3 Abs. 1 KJG

ursprünglich begründete, mag folgende Überlegung sprechen: Es erschiene

fragwürdig, wenn der Anspruch auf ergänzende Erziehungshilfen für Kinder und

Jugendliche mit Wohnsitz im Kanton Zürich in bestimmten Ausnahmefällen gerade

deswegen wieder entfallen würde, weil eine aufgrund dieses Wohnsitzes

zuständige Behörde eine entsprechende Mass­nahme anordnet und eben diese

Massnahme einen ausserkantonalen zivilrechtlichen Wohnsitz zur Folge hat.

Allerdings wird diese Rechtsfolge etwa im folgenden Fall vom Bundesrecht

nahegelegt: Bevormundete Kinder haben einen eigenen Unterstützungswohnsitz am

Sitz der Kindesschutzbehörde, unter deren Vormundschaft sie stehen (Art. 7

Abs. 3 lit. a ZUG). Die Zuständigkeit der Kindesschutzbehörde richtet

sich nach dem zivilrechtlichen Wohnsitz der betroffenen Person (Art. 442

Abs. 1 und 5 in Verbindung mit Art. 314 Abs. 1 ZGB). Dies führt

dazu, dass der Unterstützungswohnsitz unterstützter bevormundeter Kinder

grundsätzlich dem zivilrechtlichen Wohnsitz entspricht (Werner Thomet,

Kommentar zum Bundesgesetz über die Zuständigkeit für die Unterstützung

Bedürftiger [ZUG], 2. A., Zürich 1994, Rz. 120; Urs Vogel, Der

Wohnsitz des minderjährigen Kindes im Zivil- und Sozialhilferecht, in: Roland

Fankhauser/Ruth E. Reusser/Ivo Schwander [Hrsg.], Brennpunkt Familienrecht,

Festschrift für Thomas Geiser, Zürich/St. Gallen 2017,

S. 577 ff., 587; vgl. auch VGr, 29. September 2022, VB.2022.00207,

E. 3). Wird ein bevormundetes Kind ausserhalb des Kantons Zürich in einer

Pflegefamilie fremdplatziert, gehen somit die Zuständigkeit sowohl für den

Kindesschutz als auch für die Sozialhilfe an die für den ausserkantonalen neuen

Wohnsitz zuständigen Behörden über. Eine Perpetuierung der Leistungsansprüche

aus dem Zürcher Kinder- und Jugendheimgesetz drängt sich unter diesen Umständen

nicht auf, ungeachtet dessen, dass ergänzende Erziehungshilfen, Sozialhilfe und

Kindesschutz unterschiedliche Zwecke verfolgen: Die Finanzierung der

ergänzenden Erziehungshilfen durch den Kanton Zürich in Fällen, in denen

ansonsten kein Bezug zu diesem Kanton mehr besteht, ist nicht angebracht.

Unterschiedliche Zuständigkeiten bzw. Wechsel der Zuständigkeit sind für sich

genommen noch nicht problematisch.

5.3 Bleibt

hingegen der Unterstützungswohnsitz gemäss Bundesrecht im Kanton Zürich, ergibt

sich aus Systematik und Zweck des Kinder- und Jugendheimgesetzes, dass der

darin gewährte Anspruch auf ergänzende Erziehungshilfen erhalten bleiben und die

Finanzierung der Erziehungshilfen weiterhin nach diesem Gesetz erfolgen muss

(vorn E. 4). In diesen Fällen ist ausschlaggebend, dass es dem

Finanzierungsmodell und damit einem Hauptanliegen des Kinder- und

Jugendheimgesetzes widerspricht, wenn aufgrund der sozialhilferechtlichen Unterstützungspflicht

die konkret betroffene Zürcher Gemeinde finanziell belastet wird.

5.4 Sämtlichen

erwähnten Gesichtspunkten kann dadurch entsprochen werden, dass der

Unterstützungswohnsitz nach Art. 7 ZUG auf § 3 Abs. 1 KJG angewandt

wird. Somit ist als Auslegungsergebnis festzuhalten, dass der Begriff des

"Wohnsitzes" in § 3 Abs. 1 KJG im Sinn des

Unterstützungswohnsitzes nach Art. 7 ZUG aufzufassen ist.

5.5 Dieses

Auslegungsergebnis führt dazu, dass bei Kindern mit Unterstützungswohnsitz im

Kanton Zürich, die ausserhalb des Kantons Zürich in einer Pflegefamilie fremdplatziert

werden und während des Aufenthalts am Aufenthaltsort einen zivilrechtlichen

Wohnsitz begründen, Kanton und Gemeinden nach dem Kinder- und Jugendheimgesetz

in die Pflicht genommen werden. So werden keine falschen Anreize für die Wahl

der Unterbringungsart (Pflegefamilie oder Jugendheim) geschaffen.

6.

6.1 Damit ist

das Kinder- und Jugendheimgesetz auf die Gesuche des Beschwerdeführers

anwendbar. Der Rekursentscheid der Vorinstanz vom 1. September 2022 sowie

die Verfügungen des Beschwerdegegners vom 28. Februar und vom

10. März 2022, in denen ein Leistungsanspruch wegen fehlenden Wohnsitzes

im Kanton Zürich verneint wurde, sind aufzuheben. Auf die verfassungs- und

völkerrechtlichen Argumente des Beschwerdeführers braucht nicht eingegangen zu

werden.

6.2 Zu prüfen

ist, ob ein End- oder ein Rückweisungsentscheid zu fällen ist. Nach § 22 Abs. 1 KJG wird eine ergänzende Hilfe zur Erziehung (unter anderem)

finanziert, wenn eine Anordnung einer KESB vorliegt. Der Beschwerdegegner

überprüft in diesem Fall nur die formalen Anspruchsvoraussetzungen, nicht die

Eignung und Erforderlichkeit der angeordneten ergänzenden Hilfe zur Erziehung

(Begründung KJV, S. 91). Weitere formale Anspruchsvoraussetzungen sind

hier nicht streitig. Auch in zeitlicher Hinsicht ist der Beschwerdeantrag

ausgewiesen (vgl. § 58 Abs. 3 KJV; Begründung KJV, S. 91). Dem

Beschwerdegegner verbleibt somit kein substanzieller Entscheidungsspielraum,

weshalb die Sache nicht zur materiellen Prüfung der Finanzierungsgesuche an ihn

zurückzuweisen ist. Vielmehr ist er mit einem Endentscheid anzuweisen, gemäss

den Beschwerdeanträgen die Finanzierung des Pflegeverhältnisses des

Beschwerdeführers und der sozialpädagogischen Begleitung seit dem

1. Januar 2022 im Sinn von § 17 KJG abzugelten. Die Beschwerde ist

somit gutzuheissen. Der Beschwerdegegner hat die von ihm abzugeltenden Kosten

der Mitbeteiligten zu erstatten, soweit diese sie vorläufig übernommen hat.

7.

7.1 Die

Gerichtskosten sind dem unterliegenden Beschwerdegegner aufzuerlegen

(§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).

Das Gesuch des Beschwerdeführers um Gewährung der unentgeltlichen

Prozessführung ist als gegenstandslos geworden abzuschreiben.

7.2 Der

Beschwerdeführer beantragt eine Prozessentschädigung. Im Rekursverfahren und im

Verfahren vor Verwaltungsgericht kann die unterliegende Partei oder Amtsstelle

zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe ihres Gegners verpflichtet

werden, namentlich wenn die rechtsgenügende Darstellung komplizierter

Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder

den Beizug eines Rechtsbeistands rechtfertigte (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Vertreten wird der Beschwerdeführer durch seine Beiständin

bzw. deren Stellvertreterin, die von der KESB D bestellt wurden und für das

Kinder- und Jugendhilfezentrum D, eine Organisationseinheit des

Beschwerdegegners, arbeiten. Es handelt sich nicht um eine externe Vertretung

im Sinn des Gesetzes, und der betriebene Aufwand ist nicht so hoch, dass

dennoch eine Parteientschädigung auszurichten wäre (vgl. Plüss, § 17

N. 39 ff., 47 ff.). Der Antrag ist folglich abzuweisen.

7.3 Über die

Nebenfolgen und die unentgeltliche Prozessführung im Rekursverfahren ist analog

zu entscheiden.

8.

Gegen Entscheide betreffend Subventionen steht die

Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG,

SR 173.110) offen, wenn ein Anspruch auf die Subvention geltend gemacht

wird (Art. 83 lit. k BGG e contrario).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I und II der Verfügung der

Bildungsdirektion vom 1. September 2022 sowie die Verfügungen des Amts für

Jugend und Berufsberatung vom 28. Februar und vom 10. März 2022

werden aufgehoben. Der Beschwerdegegner wird angewiesen, das Pflegeverhältnis

des Beschwerdeführers und die sozialpädagogische Begleitung dieses

Pflegeverhältnisses ab dem 1. Januar 2022 abzugelten.

In

Abänderung von Dispositiv-Ziff. III der Verfügung der Bildungsdirektion

vom 1. September 2022 werden die Rekurskosten in der Höhe von

Fr. 994.- dem Beschwerdegegner auferlegt und wird das Gesuch um

unentgeltliche Prozessführung für das Rekursverfahren als gegenstandslos

geworden abgeschrieben.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 5'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 180.-- Zustellkosten,

Fr. 5'180.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4. Der

Antrag auf unentgeltliche Prozessführung wird als gegenstandslos geworden

abgeschrieben.

5. Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

6. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

7. Mitteilung an:

a) die Parteien und die Mitbeteiligte;

b) die Bildungsdirektion.