Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00608

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2022.00608

Urteil

der 4. Kammer

vom 30. März 2023

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiber

Christoph Raess.

In Sachen

A,

Beschwerdeführerin,

gegen

Zweckverband B,

Beschwerdegegner,

betreffend

Kündigung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A, geboren 1967, war seit dem 24. Oktober 1988 an

der Schule C des Zweckverbands B angestellt. Zuletzt arbeitete sie dort

als Sonderschullehrerin HPS. A war seit dem 21. Februar 2022 wegen

Krankheit zu 100 % arbeitsunfähig. Mit Beschluss vom 28. April 2022

löste der Vorstand des Zweckverbands das Arbeitsverhältnis mit A "unter

Einhaltung der Kündigungsfrist von vier Monaten sowie der Sperrfrist auf den

nächstmöglichen Kündigungstermin (Monatsende)" auf. Mit separatem

Beschluss vom 28. April 2022 stellte der Vorstand des Zweckverbands sie

per sofort, sofern und seit sie arbeitsfähig sei, frei. Die beiden Beschlüsse

wurden A am 2. Mai 2022 persönlich übergeben.

Erwägungen

II.

A. Am

31.

Mai 2022 erhob A Rekurs an den Bezirksrat D und beantragte im

Wesentlichen, es sei festzustellen, dass ihre Kündigung vom 28. April 2022

nichtig sei und dass ihr Anstellungsverhältnis mit dem Zweckverband weiterhin

bestehe.

B. Am 11. August

2022.

teilte A der Präsidentin des Zweckverbands per E-Mail mit, dass sie mit

Beginn des Schuljahrs 2022/2023 eine neue Arbeitsstelle antreten werde. Mit

E-Mail und Schreiben vom 15. August 2022 teilte die Präsidentin des

Zweckverbands A mit, dass der Zweckverband ihre "ausserterminliche

Kündigung des Arbeitsverhältnisses" per 15. August 2022 akzeptiere.

Am 22. August 2022 beschloss der Vorstand des Zweckverbands die

Genehmigung der ausserordentlichen Kündigung durch A und löste ihr Arbeitsverhältnis

per 31. Juli 2022 auf.

C. Am 31. August

2022.

beantragte der Zweckverband dem Bezirksrat D, das Rekursverfahren als

gegenstandslos geworden abzuschreiben.

Der Bezirksrat D schrieb das Rekursverfahren mit

Beschluss vom 6. September 2022 als gegenstandslos geworden ab

(Dispositiv-Ziff. I), erhob keine Verfahrenskosten (Dispositiv-Ziff. II)

und sprach keine Parteientschädigungen zu (Dispositiv-Ziff. III).

III.

Am 10. Oktober 2022 erhob A Beschwerde an das

Verwaltungsgericht und beantragte im Wesentlichen, unter Entschädigungsfolge

sei der Beschluss des Bezirksrats D vom 6. September 2022 aufzuheben

und das Verfahren an den Bezirksrat D zurückzuweisen.

Am 10. November 2022 beantragte der Bezirksrat D

die Abweisung der Beschwerde. Gleichentags beantragte der Zweckverband die

Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge. In der Folge hielten A mit

Eingaben vom 23. November und vom 13. Dezember 2022 sowie der

Zweckverband mit Eingaben vom 1. Dezember und 29. Dezember 2022 an

ihren Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen

Rekursentscheide eines Bezirksrats über personalrechtliche Anordnungen eines

Zweckverbands nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.

Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

1.2

Schreibt

eine Vorinstanz einen Rekurs als gegenstandslos geworden ab, ist die

rekurrierende Partei legitimiert, sich auf dem Rechtsmittelweg gegen den

Abschreibungsentscheid zu wehren (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG). Folglich ist die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin im

vorliegenden Verfahren zu bejahen. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen

erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.3

Für die Berechnung des Streitwerts im

vorliegenden Verfahren ist auf die Rekursanträge der Beschwerdeführerin

abzustellen. Die Beschwerdeführerin beantragte im Rekursverfahren die

Feststellung der Nichtigkeit ihrer Kündigung. Nach neuer verwaltungsgerichtlicher

Praxis ist solchen Forderungen pauschal ein Streitwert von einem Jahreslohn

beizumessen (VGr, 8. Dezember 2022, VB.2022.00281, E. 2). Damit

beträgt der Streitwert des vorliegenden Verfahrens rund Fr. 130'000.-, weshalb die Angelegenheit in die Zuständigkeit

der Kammer fällt (§ 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38b Abs. 1

lit. c e contrario VRG).

2.

Die Beschwerdeführerin rügt

eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2

der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) durch die Vorinstanz,

da sie von letzterer vor Erlass des Abschreibungsbeschlusses vom

6.

September 2022 nicht angehört worden sei.

Gemäss Art. 29 Abs. 2

BV haben die Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör. Das rechtliche Gehör

dient einerseits der Sachaufklärung, andererseits stellt es ein

persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheids dar,

welcher in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift. Dazu gehört insbesondere

das Recht der Betroffenen, sich vor Erlass eines solchen Entscheids zur Sache

zu äussern, erhebliche Beweise beizubringen und Einsicht in die Akten zu

nehmen. Der Anspruch auf rechtliches Gehör umfasst als Mitwirkungsrecht somit

alle Befugnisse, die einer Partei einzuräumen sind, damit sie in einem

Verfahren ihren Standpunkt wirksam zur Geltung bringen kann. Voraussetzung des

Äusserungsrechts sind genügende Kenntnisse über den Verfahrensverlauf, was auf

das Recht hinausläuft, in geeigneter Weise über die entscheidwesentlichen

Vorgänge und Grundlagen vorweg orientiert zu werden. Wie weit dieses Recht

geht, lässt sich nicht generell, sondern nur unter Würdigung der konkreten

Umstände beurteilen. Entscheidend ist, ob den Betroffenen ermöglicht wurde,

ihren Standpunkt wirksam zur Geltung zu bringen (BGE 144 I 11 E. 5.3 mit Hinweisen).

Vorliegend beantragte der

Vorstand des Beschwerdegegners der Vorinstanz am 31. August 2022, das

Rekursverfahren als gegenstandslos geworden abzuschreiben, da die

Beschwerdeführerin ihr Arbeitsverhältnis per 31. Juli 2022 gekündigt und

folglich kein aktuelles Interesse mehr an ihrem Rekurs habe. In der Folge

beschloss die Vorinstanz am 6. September 2022, ohne zuvor der

Beschwerdeführerin Gelegenheit zur Stellungnahme einzuräumen, das

Rekursverfahren als gegenstandslos geworden abzuschreiben. Indem die Vorinstanz

der Beschwerdeführerin nicht anzeigte, dass sie das Rekursverfahren abschreiben

wolle, und ihr diesbezüglich auch keine Gelegenheit zur Stellungnahme

einräumte, verunmöglichte sie ihr, ihren Standpunkt bezüglich der Abschreibung

des Verfahrens wirksam zur Geltung zu bringen. Damit verletzte die Vorinstanz

den Anspruch der Beschwerdeführerin auf rechtliches Gehör. Dieser Umstand wird

bei der Regelung der Nebenfolgen zu berücksichtigen sein.

3.

3.1

Nach § 21 Abs. 1 VRG ist zum Rekurs berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung

berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung

hat. Das geltend gemachte Interesse muss dabei grundsätzlich aktuell sein, was

bedeutet, dass es sowohl im Zeitpunkt der Rekurserhebung als auch im Zeitpunkt

des Entscheids vorliegen muss (Martin

Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,

Zürich etc. 2014, § 21 N. 24). Als aktuell gilt das

Rechtsschutzinteresse nur dann, wenn der erlittene Nachteil im Zeitpunkt der

Beurteilung durch die Rechtsmittelinstanz noch besteht und durch die Aufhebung

des angefochtenen Hoheitsakts beseitigt würde (VGr, 23. Mai 2022, VB.2022.00199,

E. 1.3). Fällt das Rechtsschutzinteresse während der Hängigkeit des

Verfahrens dahin, wird dieses als gegenstandslos geworden abgeschrieben

(Bertschi, § 21 N. 26).

3.2

Die

Vorinstanz begründete ihren Abschreibungsbeschluss vom 6. September 2022

damit, dass der Beschluss des Vorstands des Beschwerdegegners vom 18. August

2022, mit welchem dieser – eigener Ansicht zufolge – die ausserterminliche

Kündigung durch die Beschwerdeführerin genehmigte, eine wiedererwägungsweise

Änderung der angefochtenen Kündigungsverfügung im Sinn des direkt dem

Beschwerdegegner gestellten Antrags der Beschwerdeführerin darstelle. Im

Beschwerdeverfahren schiebt die Vorinstanz als Begründung für ihren Beschluss

nach, der Beschwerdeführerin habe es nach dem Antritt einer neuen Arbeitsstelle

per Anfang August 2022 an einem Rechtsschutzinteresse im Rekursverfahren

gefehlt, da sie nicht beiden Anstellungen zugleich nachkommen könne, womit sie

kein Interesse mehr daran geltend machen könne, dass ihr Anstellungsverhältnis

mit dem Beschwerdegegner weiter bestehe. Dieser Argumentation kann nicht

gefolgt werden.

3.3

Zunächst

durften der Beschwerdegegner und in der Folge auch die Vorinstanz die E-Mail

der Beschwerdeführerin vom 11. August 2022 an den Beschwerdegegner, wonach

sie mit Beginn des Schuljahrs 2022/2023 eine neue Arbeitsstelle antreten werde,

nicht ohne Weiteres als "ausserterminliche Kündigung des

Arbeitsverhältnisses" qualifizieren. Die Beschwerdeführerin brachte in

ihrer E-Mail vom 11. August 2022 nämlich keinen expliziten Kündigungswillen

bezüglich ihres Anstellungsverhältnisses beim Beschwerdegegner zum Ausdruck.

Der Antritt einer neuen Arbeitsstelle durch die Beschwerdeführerin während

ihrer Freistellung ist sodann auch nicht zwingend als konkludente Auflösung

ihres bisherigen Anstellungsverhältnisses zu deuten (vgl. Alfred Blesi in:

Wolfgang Portmann/Adrian von Kaenel [Hrsg.], Fachhandbuch Arbeitsrecht, Zürich

etc. 2018, Kap. 7: Freistellung, Rz. 7.23 ff., auch zum Folgenden).

Vielmehr ist davon auszugehen, dass ein vorzeitiger Stellenantritt während

einer Freistellung bis zum Ende der Kündigungsfrist grundsätzlich nur zur Folge

hat, dass sich zwei Arbeitsverhältnisse überlagern, was auch im öffentlichen

Personalrecht möglich ist. Folglich wären der Beschwerdegegner und die Vorinstanz

gehalten gewesen, genauer abzuklären, ob die Beschwerdeführerin mit ihrer

E-Mail vom 11. August 2022 tatsächlich um vorzeitige Auflösung ihres

Anstellungsverhältnisses ersucht hatte.

3.4

Es kommt

hinzu, dass die Beschwerdeführerin in der Begründung ihres Rekurses auch

zahlreiche materielle Mängel ihrer Kündigung geltend machte, womit sie als

juristische Laiin zum Ausdruck brachte, dass sie mit ihrer Kündigung auch in

materieller Hinsicht nicht einverstanden war und auch aus diesem Grund die

Aufhebung des Kündigungsbeschlusses beantragt hatte.

Erweist sich eine Kündigung des Beschwerdegegners als

missbräuchlich oder sachlich nicht gerechtfertigt (im Sinn von Art. 2 des

Reglements vom 25. November 2022 über die Anstellungsbedingungen,

Besoldungen und Entschädigungen im Zweckverband B [Personalreglement] in

Verbindung mit § 18 Abs. 2 des Personalgesetzes vom 27. September

1998.

[PG, LS 177.10]) und wird die entlassene Person nicht wieder eingestellt,

ist ihr eine Entschädigung auszurichten, welche sich nach den Bestimmungen des

Obligationenrechts über die missbräuchliche Kündigung richtet (Art. 2

Personalreglement in Verbindung mit § 18 Abs. 3 Satz 1 PG). Nach

der verwaltungsgerichtlichen Praxis ist die Entschädigung die gesetzliche Folge

einer materiell unrechtmässigen Kündigung und ein vom Gesetzgeber geschaffenes

Surrogat dafür, dass den Rechtsmittelbehörden ohne ausdrückliche gegenteilige

Regelung im anwendbaren Personalrecht verwehrt ist, bei mangelhafter Kündigung

eine Weiterbeschäftigung anzuordnen. Entsprechend

ist die Entschädigung vom Verwaltungsgericht bzw. seinen Vorinstanzen von Amtes

wegen festzusetzen ([§ 63 Abs. 3 in Verbindung mit] § 27a Abs. 1 VRG) und bedarf es gar keines bezifferten Entschädigungsbegehrens (vgl. VGr,

29.

August 2019, VB.2018.00588, E. 8.4).

Da die

Beschwerdeführerin in ihrem Rekurs auch explizit auf materielle Mängel ihrer

Kündigung hinwies, wäre die Vorinstanz nach dem Gesagten gehalten gewesen, von

Amtes wegen zu prüfen, ob der Beschwerdeführerin aufgrund einer nicht gerechtfertigten

Kündigung eine Entschädigung zusteht. Damit verfügte die Beschwerdeführerin

auch nach dem Antritt einer neuen Arbeitsstelle nach wie vor über ein aktuelles

schutzwürdiges Interesse an ihrem Rekurs und hätte die Vorinstanz den Rekurs

materiell behandeln müssen. Folglich schrieb die Vorinstanz den Rekurs der

Beschwerdeführerin zu Unrecht als gegenstandslos geworden ab. Da die Sache

damit ohnehin an die Vorinstanz zurückzuweisen ist, kann offenbleiben, ob die

Beschwerdeführerin trotz des Antritts einer neuen Stelle nach wie vor über ein

schutzwürdiges Interesse an der Feststellung der Nichtigkeit ihrer Kündigung

verfügte. Dies wird die Vorinstanz ebenfalls zu prüfen haben.

4.

Die Beschwerde ist gutzuheissen. Dispositiv-Ziff. I

des vorinstanzlichen Beschlusses vom 6. September 2022 ist aufzuheben. Die

Sache wird zur Wiederaufnahme des Rekursverfahrens an den Bezirksrat D

zurückgewiesen.

5.

Weil der Streitwert mehr

als Fr. 30'000.- beträgt (vgl. E. 1.3), ist das Verfahren

kostenpflichtig (§ 65a Abs. 3 VRG). Die Rückweisung zur erneuten

Entscheidung ist in Bezug auf die Regelung der Nebenfolgen als Obsiegen zu

behandeln, sofern die infolge der Rückweisung vorzunehmende neue Beurteilung zu

einer Gutheissung des Antrags führen kann (BGr,

28.

April 2014, 2C_846/2013, E. 3.2 f. mit Hinweisen; VGr,

Dispositiv

25. November 2021, VB.2021.00514, E. 4.1). Demnach hat die

Beschwerdeführerin als obsiegend zu gelten und sind die Kosten des

Beschwerdeverfahrens nach dem Unterliegerprinzip grundsätzlich dem

unterliegenden Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Da die Vorinstanz im

Rekursverfahren das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin verletzte, sind ihr

jedoch die Hälfte der Gerichtskosten aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2

Satz 2 VRG; vgl. VGr, 21. Dezember 2022, VB.2022.00758, E. 5.2).

Der nicht anwaltlich

vertretenen Beschwerdeführerin ist praxisgemäss keine Parteientschädigung

zuzusprechen. Dem unterliegenden Beschwerdegegner ist ebenfalls keine

Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

6.

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs

ist Folgendes zu erläutern: Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) erhoben werden,

soweit der Streitwert Fr. 15'000.- erreicht (Art. 85 Abs. 1 lit. b

BGG). Liegt der Streitwert darunter, so ist die Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig, wenn sich eine Rechtsfrage von

grundsätzlicher Bedeutung stellt (Art. 85 Abs. 2 BGG). Andernfalls

steht nur die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff.

BGG offen. Werden beide Rechtsmittel ergriffen, hat dies in der gleichen

Rechtsschrift zu geschehen (Art. 119 Abs. 1 BGG).

Beim

vorliegenden Urteil handelt es sich um einen Rückweisungsentscheid. Ein solcher

wird grundsätzlich als Zwischenentscheid qualifiziert, der sich nur unter den

Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 117

BGG weiterziehen lässt (BGE 134 II 137 E. 1.3.2). Zwischenentscheide

sind vor Bundesgericht nur dann anfechtbar, wenn sie einen nicht

wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die

Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit

einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges

Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Der Beschluss des Bezirksrats D vom

6. September 2022 wird aufgehoben. Die Sache wird im Sinn der Erwägungen an

den Bezirksrat D zurückgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 170.-- Zustellkosten,

Fr. 2'670.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden je zur Hälfte dem Beschwerdegegner und dem Bezirksrat D

auferlegt.

4. Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

5. Gegen dieses Urteil kann im Sinn der

Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab

Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern.

6. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Bezirksrat D.