Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00612

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2022.00612

Urteil

der 4. Kammer

vom 30. März 2023

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin

Selina Sigerist.

In Sachen

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Kanton Zürich,

vertreten durch die Berufsschule C,

Beschwerdegegner,

betreffend Auflösung

des Arbeitsverhältnisses,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A, geboren 1968, war ab September 2002 an der heutigen Berufsschule C

zunächst als Lehrbeauftragte, später als Berufsschullehrerin und ab September

2010 als Berufsschullehrerin mbA für das Fach Französisch tätig. Am

18. Januar 2021 kündigte der Kanton Zürich das Arbeitsverhältnis per

31. August 2021 und befreite A bis zum Ende des Arbeitsverhältnisses von

der Arbeitsleistung. Zur Begründung führte er insbesondere aus, A habe in ihrem

Unterricht Stimmung gegen die Pflicht zum Tragen von Masken gemacht und in diesem

Zusammenhang zum Ausdruck gebracht, nicht bereit zu sein, die an der Schule

geltenden Massnahmen zum Schutz vor Covid-19 mitzutragen und durchzusetzen.

Erwägungen

II.

Dagegen rekurrierte A am 18. Februar 2021 an die

Bildungsdirektion des Kantons Zürich. Diese überwies das Verfahren aufgrund einer

Vorbefassung am 12. April 2021 an den Regierungsrat des Kantons Zürich.

Der Regierungsrat hiess den Rekurs mit Entscheid vom 31. August 2022

teilweise gut und sprach A eine Entschädigung in Höhe eines Monatslohns zu. Im

Übrigen wies er den Rekurs ab.

III.

Am 11. Oktober 2022 erhob A Beschwerde beim

Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei der

Rekursentscheid aufzuheben und die Kündigung für missbräuchlich und nicht

gerechtfertigt zu erklären. Zudem sei der Kanton Zürich zu verpflichten, ihr

Fr. 39'491.80, Fr. 59'237.70 sowie Fr. 60'128.- zu bezahlen.

Eventualiter sei das Verfahren zur Neubeurteilung an den Regierungsrat

zurückzuweisen.

Die Berufsschule C und der Regierungsrat beantragten

am 9. bzw. 10. November 2022 die Abweisung der Beschwerde. Mit Replik vom 22. November

2022, Duplik vom 2. Dezember 2022 und Triplik vom 6. Dezember 2022

hielten sowohl A als auch die Berufsschule C an ihren Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide des Regierungsrats über

Anordnungen von Direktionen bzw. deren Verwaltungseinheiten auf dem Gebiet des

Personalrechts zuständig (§§ 41 ff. des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Da

auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

2.

Die Beschwerdeführerin beantragte eine Entschädigung in

Höhe von Fr. 39'491.80, eine Entschädigung in Höhe von Fr. 59'237.70

sowie eine Abfindung in Höhe von Fr. 60'128.-. Die Vorinstanz sprach ihr

bereits eine Entschädigung in Höhe eines Monatslohns zu. Damit verbleibt ein

Streitwert von rund Fr. 150'000.-.

3.

3.1

Gemäss § 1 Abs. 2 des

Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG, LS 177.10) gilt für die Lehrpersonen an Mittelschulen und

Berufsfachschulen das Personalgesetz, soweit nicht besondere Bestimmungen

bestehen. Für die hier interessierende Frage der Rechtmässigkeit der Kündigung

enthalten weder die Mittelschul- und Berufsschullehrerverordnung vom

7.

April 1999 (LS 413.111) noch die Mittel- und Berufsschullehrervollzugsverordnung

vom 26. Mai 1999 (LS 413.112) eine Regelung. Somit kommen vorliegend

die Bestimmungen des Personalgesetzes und der zugehörigen Verordnungen zu

Anwendung.

3.2

Im Jahr

2022.

traten verschiedene Änderungen des Personalgesetzes in Kraft (OS 74,

447.

und OS 77, 393). Nach den allgemeinen intertemporalrechtlichen Regeln

hat das Verwaltungsgericht als Rechtsmittelinstanz das zum Zeitpunkt des

erstinstanzlichen Entscheids massgebende materielle Recht anzuwenden

(BGE 147 V 278 E. 2.1, 144 II 326 E. 2.1.1, 139 II 243

E. 11.1, je mit weiteren Hinweisen; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix

Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020,

Rz. 293; VGr, 3. Februar 2022, VB.2021.00688, E. 3). Folglich

ist das Personalgesetz in der am 18. Januar 2021 geltenden Fassung

massgebend.

Per 1. Oktober 2022 trat auch die Änderung vom

16.

März 2022 von § 18 der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom

19.

Mai 1999 (VVO, LS 177.111) in Kraft (OS 77, 398). Gemäss der

Übergangsbestimmung zur Änderung der VVO vom 16. März 2022 bleibt auf

Kündigungsverfahren, die vor Inkrafttreten der Änderung eingeleitet wurden, das

bisherige Recht anwendbar. Daher ist vorliegend die am 1. Januar 2006 in

Kraft getretene Fassung von § 18 VVO anzuwenden.

3.3

Nach

§ 16 lit. a PG kann ein Arbeitsverhältnis seitens der öffentlichen

Hand durch Kündigung beendet werden. Diese setzt gemäss § 18 Abs. 2 PG einen sachlich zureichenden Grund voraus und darf nicht missbräuchlich nach

den Bestimmungen des Obligationenrechts (OR, SR 220) sein. Mit dem

Erfordernis des sachlich zureichenden Kündigungsgrunds geht der

öffentlich-rechtliche Kündigungsschutz weiter als die Missbrauchstatbestände

des Obligationenrechts (VGr, 14. November 2019, VB.2019.00174, E. 3.2

mit Hinweis). Grundsätzlich ist eine Kündigung dann sachlich begründet, wenn

die Weiterbeschäftigung der betreffenden Person dem öffentlichen Interesse,

insbesondere demjenigen einer gut funktionierenden Verwaltung, widerspricht.

Dies kann unter anderem dann der Fall sein, wenn die angestellte Person

mangelhafte Leistungen erbringt oder ihr Verhalten gegenüber den Mitarbeitenden

und Vorgesetzten sich als unbefriedigend erweist (vgl. § 16 Abs. 1 lit. a VVO; VGr, 2. September 2021, VB.2020.00880, E. 4.2).

Einmalige geringfügige Beanstandungen reichen jedoch nicht aus, es wird

vielmehr ein sachlicher Grund von einem gewissen Gewicht bzw. wiederholte oder

andauernde Schlecht- oder Nichterfüllung von Aufgaben verlangt (vgl. VGr,

11.

April 2018, VB.2017.00769, E. 2.1 mit Hinweisen).

Unbefriedigendes Verhalten kann beispielsweise angenommen

werden, wenn das Verhalten der arbeitnehmenden Person zu einer Störung der

Arbeitsgemeinschaft oder des Betriebsablaufs führt (vgl. BGr, 22. Januar

2019, 8C_280/2018, E. 3.4 – 19. März 2015, 8C_647/2014, E. 5.2 –

1.

November 2010, 8C_690/2010, E. 4.2.2 mit Hinweisen), wenn sich diese

nicht in den Betrieb einordnen kann oder ihr der Wille zur vertrauensvollen

Zusammenarbeit fehlt (VGr, 2. September 2021, VB.2020.00880, E. 4.2

und 18. Februar 2021, VB.2020.00334, E. 3.2). Vorbehalten bleiben

stets die allgemeinen verfassungsrechtlichen Schranken wie das Willkürverbot,

der Grundsatz von Treu und Glauben sowie das Verhältnismässigkeitsprinzip (VGr,

24.

Juni 2020, VB.2019.00342, E. 2.2).

4.

Der streitgegenständlichen Kündigung liegt folgender

Sachverhalt zugrunde:

4.1

Im August

2020.

erklärte die Schulleitung der Berufsschule C das Tragen von

Schutzmasken im Schulgebäude ausserhalb der Unterrichtszimmer ab Beginn des

Schuljahrs 2020/2021 für obligatorisch. Nachdem die Beschwerdeführerin die

Maskentragpflicht gegenüber der Schulleitung kritisiert hatte, teilte diese ihr

am 19. Oktober 2020 mit, dass die Schutzmassnahmen der Schule aus

rechtlichen Gründen sowie aus Gründen der gegenseitigen Solidarität einzuhalten

seien. Bei Verstössen müssten Massnahmen eingeleitet werden. Den Lehrpersonen

komme eine Vorbildfunktion zu, die sie wahrnehmen müssten. Ende Oktober 2020 stiegen die Zahl der schweizweit

positiv auf das Coronavirus getesteten Personen sowie die Anzahl Hospitalisationen

in der Schweiz drastisch an. Gleichzeitig war die Immunität in der Bevölkerung

noch gering. Die Anzahl der laborbestätigten Hospitalisationen erreichte in der

Folge Anfang November 2020 ihren Höchstwert (Bundesamt für Gesundheit, Covid-19

Schweiz, Informationen zur aktuellen Lage, Epidemiologischer Verlauf, Stand

21.

März 2023, https://www.covid19.admin.ch/de/epidemiologic/case). Nach

glaubhafter Angabe der Schulleitung wurden Ende Oktober 2020 auch mehrere

Schülerinnen und Schüler der Berufsschule C positiv auf das Coronavirus

getestet. Daher ordnete die Schulleitung – nachdem das Mittelschul- und

Berufsbildungsamt ihr dies gestattet hatte – am 26. Oktober 2020 eine

generelle Maskentragpflicht an. Diese verpflichtete die Schülerinnen und

Schüler auch während des Unterrichts in den Unterrichtszimmern zum Tragen einer

Maske. Mit E-Mail vom gleichen Tag bat die Schulleitung die Lehrpersonen sowie

die weiteren Mitarbeitenden die neu auch im Unterricht geltende generelle

Maskentragpflicht für Schülerinnen und Schüler möglichst rasch umzusetzen. Tags

darauf zeigte die Beschwerdeführerin den Schülerinnen und Schülern in ihrem

Unterricht ein vom "Verein Klagepaten" auf Youtube veröffentlichtes

Video. Nach Angabe der Beschwerdeführerin erläutert in dem Video eine

Fachärztin für Allgemein- und Arbeitsmedizin die möglichen negativen

gesundheitlichen Folgen einer generellen Maskentragpflicht. Durch das Video

hätten die Schülerinnen und Schüler – so die Beschwerdeführerin – verstanden,

dass die Maskentragpflicht auch negative Folgen mit sich bringen könne. In der

Folge meldete sich ein Schüler bei dem Beschwerdegegner. Er teilte diesem mit,

das Video habe keine Fakten und Quellen enthalten; er verstehe nicht, weshalb

eine Lehrperson ihre politische Meinung im Klassenzimmer verbreiten dürfe, vor

allem wenn es sich dabei um gefährliche Desinformation handle. Der

Beschwerdegegner sprach daraufhin gegenüber der Beschwerdeführerin am

28.

Oktober 2020 eine Verwarnung bzw. Dienstanweisung aus. Er hielt fest,

die Beschwerdeführerin habe die Anordnung der Schulleitung – die

Maskentragpflicht im Unterricht – untergraben und ihr Verhalten entspreche

nicht der Vorbildfunktion einer Lehrperson. Solches Verhalten habe sie während

des Unterrichts künftig zu unterlassen.

Ab dem 2. November 2020 war das Tragen einer Maske

während des Unterrichts in der Sekundarschule II von Bundesrechts wegen

obligatorisch (Art. 6d Abs. 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage

[AS 2020 4503]). Der Beschwerdegegner hatte die Lehrpersonen im Vorfeld

darüber informiert und diese gebeten, bei der Durchsetzung der

Maskentragpflicht mitzuhelfen, wobei das Disziplinarreglement zur Anwendung

gelange, wenn eine Schülerin oder ein Schüler keine Maske tragen wolle. Zudem

wies er darauf hin, dass die Schülerinnen und Schüler die Möglichkeit hätten,

sich mittels ärztlichen Attests von der Maskentragpflicht zu befreien. Am

2.

Dezember 2020 meldete sich ein besorgter Elternteil beim

Beschwerdegegner und teilte diesem mit, die Beschwerdeführerin habe die

Schülerinnen und Schüler dazu motiviert, "selber zu denken" und die

Masken in ihrem Unterricht nicht zu tragen. Dieser Empfehlung werde nun

offenbar auch nachgelebt. Am 4. Dezember 2020 bestätigten zwei Angestellte

des Beschwerdegegners schriftlich, beim Vorbeigehen am Unterrichtszimmer

festgestellt zu haben, dass eine bzw. drei Schülerinnen und Schüler im

Unterricht der Beschwerdeführerin keine Maske getragen hätten. Daraufhin

stellte der Beschwerdegegner die Beschwerdeführerin vorsorglich im Amt ein und

gab eine Administrativuntersuchung zur Klärung des Sachverhalts in Auftrag.

Diese Untersuchung ergab gemäss Ermittlungsbericht vom 14. Dezember 2020,

dass die Beschwerdeführerin gegenüber den Schülerinnen und Schülern

ausdrücklich kommuniziert habe, das Tragen von Masken sei in ihrem Unterricht

freiwillig. Es bestünden zudem keine Zweifel, dass sie sich gegenüber einer

grossen Anzahl von Schülerinnen und Schülern kritisch gegenüber der

Maskentragpflicht geäussert habe. Ferner hielt der Ermittlungsbericht fest,

dass aufgrund des Verhaltens der Beschwerdeführerin die Maskentragpflicht in

ihrem Unterricht nicht konsequent eingehalten worden sei. Die

Beschwerdeführerin selber bestätigt, gegenüber den Schülerinnen und Schülern

geäussert zu haben, sie nötige niemanden, eine Maske zu tragen. Gründe, an den

Ergebnissen der Untersuchung gemäss Ermittlungsbericht zu zweifeln, bestehen entgegen

der Vorbringen der Beschwerdeführerin keine.

4.2

Die

Beschwerdeführerin äusserte gegenüber dem Beschwerdegegner mehrfach Kritik an

der Maskentragpflicht im Unterricht und machte deutlich, nicht gewillt zu sein,

entsprechende Weisungen bzw. die entsprechenden rechtlichen Vorgaben einzuhalten.

So schrieb sie dem Beschwerdegegner am 7. November 2020, nachdem dieser

sie verwarnt hatte, die weltweit sehr angespannte Lage relativiere ihre

Befolgungspflicht. Immer mehr Eltern und Lernende würden sich gegen die immer

schärfere Maskentragpflicht in der Schule wehren. Wenn die Schulleitung mit "direktiven

Massnahmen (Disziplinarverfahren bis zum Schulausschluss und Ähnliches)"

vorgehe, werde das die angespannte Stimmung nur noch verschlimmern. In ihrer

Stellungnahme vom 11. Dezember 2020 verwies sie auf eine Äusserung des

Bundesrats, wonach der Zwang zur Gesichtsverhüllung eine Nötigung sei. Zudem

gab sie an, sie habe sich durch ihre Aussage, sie werde niemanden nötigen, eine

Maske zu tragen, aus der Haftbarkeit befreit. In ihrer Stellungnahme vom

21.

Dezember 2020 machte die Beschwerdeführerin geltend, die Durchsetzung

der Maskentragpflicht im Unterricht gehöre nicht zu ihrem Pflichtenheft. Sie

wisse aus eigenen Erfahrungen, dass das Tragen einer Maske zu gesundheitlichen

Beeinträchtigungen führen könne, weshalb von ihr nicht verlangt werden könne,

das Maskentragen zu fördern. Vielmehr sei es ihre Aufgabe, das kritische Denken

der Schülerinnen und Schüler zu fördern. Auch im Rechtsmittelverfahren machte

die Beschwerdeführerin geltend, sie sei nicht verpflichtet gewesen, die

Maskentragpflicht im Unterricht umzusetzen und gegenüber den Schülerinnen und

Schülern durchzusetzen. Es könne von ihr nicht gefordert werden, die

Maskentragpflicht aktiv zu fördern, da sie aus eigener Erfahrung wisse, dass diese

auch schädlich sein könne.

4.3

Der

Beschwerdegegner wies die Beschwerdeführerin wiederholt darauf hin, dass die

Covid-19-Massnahmen an der Schule einzuhalten seien und die Maskentragpflicht

vor den Schülerinnen und Schülern nicht in Frage zu stellen sei (vgl. vorne

E. 5.1). Er räumte der Beschwerdeführerin auch mehrfach Gelegenheit zur

Stellungnahme ein, wovon die Beschwerdeführerin jeweils Gebrauch machte. So

äusserte sie sich am 11. Dezember 2020 zu der vorsorglichen Einstellung im

Amt und am 21. Dezember 2020 – nunmehr anwaltlich vertreten – zu den

Ergebnissen der Administrativuntersuchung. Mit E-Mail vom 11. Januar 2021

lud der Rektor der Berufsschule C die Beschwerdeführerin zu einem Gespräch

auf den 14. Januar 2021 ein, welches auf Wunsch der Beschwerdeführerin auf den

13.

Januar 2021 verschoben wurde. Mit E-Mail vom 12. Januar 2021

teilte der Rektor der Beschwerdeführerin mit, was am Gespräch besprochen werden

solle, woraufhin diese antwortete, auf ein persönliches Gespräch zu verzichten.

Sie begründete dies damit, dass bloss die vorsorgliche Einstellung im Amt Thema

sei, keine offenen Sachverhaltspunkte mehr bestünden und das rechtliche Gehör

bereits gewährt worden sei und sie dieses wahrgenommen habe. Gleichentags

teilte der Rektor der Beschwerdeführerin mit, aus seiner Sicht würden Gründe

für die Kündigung des Arbeitsverhältnisses aufgrund unbefriedigenden Verhaltens

vorliegen. Er werde ihr dies im Rahmen einer ausserordentlichen

Mitarbeiterbeurteilung eröffnen und eine Bewährungsfrist ansetzen. Die

Beschwerdeführerin forderte den Rektor daraufhin auf, die vorsorgliche

Einstellung im Amt sofort aufzuheben. Für die Durchführung einer

Mitarbeiterbeurteilung und die Ansetzung einer Bewährungsfrist bestünden keine

Gründe. Am 15. Januar 2021 setzte der Rektor den Gesprächstermin auf den

19.

Januar 2021 fest. Die Beschwerdeführerin antwortete gleichentags, ihr

Standpunkt sei seit dem 21. Dezember 2021 bekannt. Solange die

vorsorgliche Einstellung im Amt nicht aufgehoben sei, würden sich sämtliche Gespräche

mit ihr erübrigen.

5.

5.1

Der

Beschwerdegegner forderte die Beschwerdeführerin mehrfach auf, bei der Um- bzw.

Durchsetzung der Maskentragpflicht für Schülerinnen und Schüler während des

Unterrichts mitzuhelfen. Dies ist nicht zu beanstanden. Entsprechend wäre die

Beschwerdeführerin verpflichtet gewesen, die Maskentragpflicht für Schülerinnen

und Schüler um- bzw. durchzusetzen (vgl. auch hinten E. 6). Dieser Pflicht

kam die Beschwerdeführerin jedoch nicht bzw. nur ungenügend nach. Einen Tag

nachdem die Maskentragpflicht für Schülerinnen und Schüler der Berufsschule C

auf den Unterricht ausgeweitet worden war, zeigte die Beschwerdeführerin in

ihrem Unterricht ein kontroverses Video. Dieses legte den Fokus auf die

(angeblich) gesundheitsschädigende Wirkung der Maskentragpflicht. Damit stellte

die Beschwerdeführerin die angeordnete Maskentragpflicht im Unterricht in

Frage. Später gab sie den Schülerinnen und Schülern zu verstehen, bei ihr im

Unterricht sei das Tragen von Masken freiwillig. Dabei handelt es sich nicht

nur um eine fehlende oder mangelhafte Umsetzung der Weisungen des

Beschwerdegegners durch die Beschwerdeführerin, vielmehr teilte diese damit den

Schülerinnen und Schülern aktiv mit, dass sie entgegen der Weisung der

Schulleitung und dem geltenden Recht die Maske in ihrem Unterricht nicht tragen

müssten. Zudem äusserte sich die Beschwerdeführerin gegenüber einer Vielzahl

von Schülerinnen und Schülern kritisch über die Maskentragpflicht. Zu welchem

Zeitpunkt diese Äusserungen genau erfolgten, ist insofern irrelevant, als ab

den Sommerferien bis zur Kündigung durchgehend zumindest eine teilweise

Maskentragpflicht an der Berufsschule C

bestand, die es zu befolgen galt. Die Äusserungen der Beschwerdeführerin hatten

zur Folge, dass einige Schülerinnen und Schüler in ihrem Unterricht keine Maske

trugen. Dies erhöhte das Risiko der Verbreitung des Coronavirus an der Schule zu

einem Zeitpunkt, als die Fallzahlen stark anstiegen (vgl. vorne E. 4.1),

was auch die Aufrechterhaltung des Präsenzbetriebs gefährdete. Zudem stellte

sie mit ihren kritischen Äusserungen die Weisungen des Beschwerdegegners bzw.

das an der Berufsschule C geltende

Schutzkonzept vor den Schülerinnen und Schülern in Frage. Dies zeugt von einem

mangelnden Willen zur vertrauensvollen Zusammenarbeit und weisungskonformen

Pflichterfüllung.

Die Beschwerdeführerin verfügte über ein ärztliches

Zeugnis, wonach sie aus gesundheitlichen Gründen keine Maske tragen könne.

Entsprechend verlangte der Beschwerdegegner von ihr nicht, dass sie eine Maske

trug. Das ärztliche Zeugnis erlaubte es der Beschwerdeführerin entgegen ihrer

Ansicht jedoch nicht, die Weisungen des Beschwerdegegners betreffend die

Maskentragpflicht der Schülerinnen und Schüler bzw. geltendes Bundesrecht zu

ignorieren und darüber hinaus in Frage zu stellen. Hätte eine Schülerin oder

ein Schüler aus gesundheitlichen Gründen keine Maske tragen können, hätte sie

oder er sich ebenfalls durch Vorlage eines ärztlichen Zeugnisses von der

Pflicht befreien können.

Gesamthaft betrachtet ist ein sachlicher Kündigungsgrund gegeben.

Die Beschwerdeführerin hat sowohl durch die mangelhafte Um- und Durchsetzung

der für die Schülerinnen und Schüler geltenden Maskentragpflicht als auch durch

das Infragestellen ebendieser Pflicht gegenüber den Schülerinnen und Schülern

ihre Dienst- bzw. Treuepflicht verletzt. Als Lehrperson kam ihr eine

Vorbildfunktion zu und die Maskentragpflicht war zum entsprechenden Zeitpunkt

von grosser Wichtigkeit. Das Verhalten der Beschwerdeführerin und ihre diesbezügliche

Uneinsichtigkeit beeinträchtigten das Vertrauensverhältnis zwischen ihr und dem

Beschwerdegegner schwer. Indem sie sich zuletzt auch nicht gesprächsbereit zeigte,

zerstörte sie das Vertrauensverhältnis schliesslich ganz (vgl. VGr,

17.

Dezember 2020, VB.2020.00529, E. 4.3).

5.2

Anfang

2021.

war noch kein Ende der Covid-19-Epidemie absehbar. Der Beschwerdegegner

musste daher davon ausgehen, längerfristig auf die Umsetzung der

Schutzmassnahmen durch seine Angestellten angewiesen zu sein. Angesichts der

Uneinsichtigkeit, die die Beschwerdeführerin wiederholt zum Ausdruck brachte

(vgl. vorne E. 4.2 f.), und des damit einhergehenden

Vertrauensverlustes erweist sich die ordentliche Kündigung trotz der langen

Anstellungsdauer als verhältnismässig.

6.

Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, die

Ausweitung der Maskentragpflicht auf die Unterrichtsräume sei unrechtmässig

erfolgt, dringt sie damit nicht durch:

6.1

Die

Schulleitung der Berufsschule C war gestützt auf die Covid-19-Verordnung

besondere Lage verpflichtet, ein Schutzkonzept zu erlassen. Im Rahmen des

Schutzkonzepts durfte sie eine Maskentragpflicht im Unterricht vorsehen

(Art. 3b Abs. 3 lit. b Covid-19-Verordnung besondere Lage in der

am 19. Oktober 2020 in Kraft getretenen Fassung [AS 2020 4159]). Zudem lässt sich die von der Schulleitung gemeinsam mit dem

Mittelschul- und Berufsbildungsamt angeordnete Maskenpflicht als Reaktion auf

ein konkretes Infektionsgeschehen direkt auf das Epidemiengesetz abstützen (vgl.

VGr, 12. Mai 2022, VB.2022.00043, E. 3; BGr, 23. November 2021,

2C_183/2021, E. 3.4). Die Ausweitung

der Maskentragpflicht auf den Unterricht per 26. Oktober 2020 war die mildeste denkbare Lösung, um eine ungehinderte

Weiterverbreitung des Coronavirus trotz mehrerer positiver Tests an der Schule

zu verhindern unter gleichzeitiger Aufrechterhaltung eines geordneten

Präsenzbetriebs. Sie erweist sich als

rechtmässig (vgl. VGr, 16. Dezember

2021, AN.2021.00010, E. 4.2 mit Hinweisen; vgl. auch BGE 148 I 89 E. 6.5 und 7.4, 148 I 19 E. 5.4; BGr,

23.

November 2021, 2C_228/2021 E. 5.5 f. und 6.4).

6.2

Angestellte

sind grundsätzlich verpflichtet, die Weisungen der Anstellungsbehörde zu

befolgen. Nur sofern sich eine Weisung als offensichtlich unzulässig erweisen

sollte, ist es ihnen erlaubt, diese nicht zu befolgen. Grenzen des

Weisungsrechts sind namentlich Treu und Glauben, die Persönlichkeitsrechte

sowie die Grenzen des festgelegten Tätigkeitsbereichs und des aufgrund des

Dienstverhältnisses gebotenen Verhaltens (zum Privatrecht: BGr, 4. April

2003, 4C.357/2002, E. 4.1; Wolfgang Portmann/Roger Rudolph, Basler Kommentar, 2020,

Art. 321d OR N. 7). So könnte die Nichtbefolgung einer Weisung etwa

dann zulässig sein, wenn die Weisung individuell an eine Person gerichtet ist

und (nur) deren Privatleben betrifft oder in deren Grundrechtspositionen

eingreift (vgl. VGr, 3. Dezember 2020, VB.2020.00659, E. 3.2 und

13.

Februar 2020, VB.2019.00597, E. 4.7). Dies ist vorliegend nicht

der Fall.

6.3

Die von

der Beschwerdeführerin in Frage gestellte und nicht umgesetzte

Maskentragpflicht war rechtmässig (vgl. vorne E. 6.1). Die Beschwerdeführerin hätte die entsprechenden

Weisungen des Beschwerdegegners daher befolgen müssen. Dies galt umso mehr, nachdem

das Tragen einer Maske während des Unterrichts in der

Sekundarschule II ab dem 2. November

2020.

von Bundesrechts wegen vorgeschrieben war. Es stand der Beschwerdeführerin nicht zu, sich über die

rechtmässigen Weisungen des Beschwerdegegners bzw. das geltende Bundesrecht hinwegzusetzen

(vgl. VGr, 10. November 2022, VB.2022.00367, E. 3.3).

7.

Die Beschwerdeführerin beruft sich auf ihre

Meinungsäusserungsfreiheit gemäss Art. 16 Abs. 1 und 2 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) und macht geltend, ihre

persönliche Haltung sei kein zulässiger Kündigungsgrund. Die Beschwerdeführerin

behielt ihre persönliche Haltung nicht für sich und kritisierte die an der Berufsschule C geltende Maskentragpflicht

vor den Schülerinnen und Schülern. Dabei beliess sie es nicht dabei, Kritik an der

Massnahme zu äussern, sondern verweigerte auch deren Um- bzw. Durchsetzung.

Letzteres ist von vornherein nicht vom Recht auf Meinungsäusserung abgedeckt.

Zudem haben Staatsangestellte Äusserungen zu unterlassen, die ihre Treue und

loyale Pflichterfüllung in Frage stellen (Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats-

und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 5. Auflage, Zürich 2019,

§ 30 N. 3053; § 49 PG). Die Äusserungen der Beschwerdeführerin

zeugen davon, dass sie nicht bereit war, ihre Pflichten loyal zu erfüllen.

Insgesamt ist das Verhalten der Beschwerdeführerin nicht mehr von der

Meinungsäusserungsfreiheit geschützt.

8.

8.1

Die

Beschwerdeführerin macht geltend, der Beschwerdegegner habe ihren Anspruch auf

rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV mehrfach verletzt.

Namentlich sei die Verwarnung bzw. Dienstanweisung vom 28. Oktober 2020

ohne vorgängige Anhörung ausgesprochen worden. Zudem habe der Beschwerdegegner

durch den Verzicht auf eine Mitarbeiterbeurteilung sowie die Ansetzung einer

Bewährungsfrist ihre Verfahrensrechte missachtet.

8.2

8.2.1

Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV

fliesst unter anderem ein Anspruch der betroffenen Person, sich vor Erlass

eines in ihre Rechtsstellung eingreifenden Entscheids zur Sache zu äussern und

ihren Standpunkt zu allen relevanten Fragen wirksam zur Geltung zu bringen

(vgl. auch § 31 Abs. 1 PG).

8.2.2

Im öffentlichen Personalrecht ist zwischen organisatorischen Massnahmen

bzw. Dienstbefehlen, die keinen Verfügungscharakter haben und entsprechend

nicht anfechtbar sind, und das Grundverhältnis berührenden Rechtsakten mit

Verfügungscharakter zu unterscheiden (Jürg Bosshart/Martin Bertschi, in: Alain

Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich

[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 19 N. 12; VGr,

3.

Februar 2022, VB.2021.00374, E. 2.2). Die Verwarnung bzw.

Dienstanweisung vom 28. Oktober 2020 war nicht auf Rechtswirkungen

ausgerichtet und ist als blosse Ermahnung zu qualifizieren. Damit kommt ihr

kein Verfügungscharakter zu (vgl. Bosshart/Bertschi, § 19 N. 14; Häfelin/Müller/Uhlmann,

Rz. 1418; BVGr, 21. März 2016, A-6699/2015, E. 3.2). Das Aussprechen

der Verwarnung bzw. Dienstanweisung ohne vorgängige Anhörung war daher

zulässig. Zudem hatte die Beschwerdeführerin nachträglich Gelegenheit, sich zur

Verwarnung bzw. Dienstanweisung zu äussern, was sie auch tat. Eine Verletzung

des rechtlichen Gehörs liegt diesbezüglich nicht vor.

8.3

8.3.1

Gestützt auf den Grundsatz des rechtlichen Gehörs gemäss Art. 29

Abs. 2 BV hat die betroffene Person Anspruch auf Begründung des

Entscheids.

8.3.2

Am 7. Dezember 2020 verfügte der Beschwerdegegner die vorsorgliche

Einstellung im Amt der Beschwerdeführerin. Im Begleitschreiben zur Verfügung

legte er dar, weshalb er diese Massnahme verfüge. Damit kam er seiner Pflicht

zur Begründung der vorsorglichen Einstellung im Amt nach. Nachdem die

Beschwerdeführerin am 11. Dezember 2020 zur vorsorglichen Einstellung im

Amt Stellung genommen hatte, stellte der Beschwerdegegner mit E-Mail vom

10.

Dezember 2020 und vom 11. Dezember 2020 den Erlass einer (neuen) begründeten

Verfügung bzw. eine (Neu-)Begründung der vorsorglichen Einstellung im Amt in

Aussicht. Mit Erlass der Kündigungsverfügung vom 18. Januar 2021

begründete er die vorsorgliche Einstellung im Amt schliesslich erneut. Insbesondere,

da die Beschwerdeführerin während der Schulferien Ende Dezember 2020 bzw.

Anfang Januar 2021 ohnehin nicht hätte unterrichten können, erfolgte diese

erneute Begründung innerhalb eines angemessenen Zeitrahmens.

Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs liegt bezüglich der

vorsorglichen Einstellung im Amt entgegen der Vorinstanz nicht vor.

8.4

8.4.1

Bevor die Anstellungsbehörde eine Kündigung

wegen mangelhafter Leistung oder unbefriedigenden Verhaltens ausspricht, räumt

sie der oder dem Angestellten eine angemessene Bewährungsfrist von längstens

sechs Monaten ein. Die Pflicht zur Einräumung einer Bewährungsmöglichkeit ist

Ausfluss des Willkürverbots und des Verhältnismässigkeitsprinzips und ergibt

sich zudem aus § 19 Abs. 1 PG (vgl. VGr, 28. Oktober 2021,

VB.2021.00258, E. 4.2.1). Von einer Bewährungsfrist kann ausnahmsweise

abgesehen werden, wenn feststeht, dass sie ihren Zweck nicht erfüllt (§ 19 Abs. 1 PG). Dies ist namentlich der Fall, wenn die Person auch mit

angemessenen Förderungsmassnahmen nicht in der Lage sein wird, die

Bewährungsfrist zu bestehen, oder wenn sie nicht gewillt ist, ihre Leistung

oder ihr Verhalten zu ändern (§ 18 Abs. 3 VVO). Für den Verzicht auf

das Ansetzen einer Bewährungsfrist bedarf es der Zustimmung der Direktion oder

des zuständigen obersten kantonalen Gerichts (§ 18 Abs. 3 VVO).

Sofern die Kündigung aufgrund fehlenden Vertrauens

ausgesprochen wird, kann auf das Ansetzen einer Bewährungsfrist verzichtet

werden. Dies jedoch nur, soweit damit die Schutzvorschriften der Kündigung in Zusammenhang mit der Leistung oder mit

dem Verhalten am Arbeitsplatz nicht umgangen werden (VGr, 28. Oktober

2021, VB.2021.00258, E. 4.2 und 11. November 2021, VB.2020.00762,

E. 7.1, je mit Hinweisen).

8.4.2

Der Beschwerdegegner lud die Beschwerdeführerin zu einem Gespräch ein, um

dieser eine Bewährungsfrist anzusetzen und die Bewährungsziele festzulegen. Aus

der Antwort der Beschwerdeführerin vom 15. Januar 2021 geht hervor, dass

sie die Ansetzung einer Bewährungsfrist sowie die Durchführung eines

entsprechenden Gesprächs für nicht notwendig hielt und der Ansicht war, sie

könne ihre Arbeit ohne Weiteres wiederaufnehmen. Sie verwies in ihrer Antwort

auch auf ihre Stellungnahme vom 21. Dezember 2021, womit sie deutlich

machte, nach wie vor der Meinung zu sein, die Durchsetzung der

Maskentragpflicht gehöre nicht zu ihrem Pflichtenheft. Bis heute vertritt sie

den Standpunkt, es ginge deutlich zu weit, wenn sie die Schülerinnen und

Schüler "zwingen müsste, eine Maske zu tragen". Vor diesem

Hintergrund sind auch die Äusserungen der Beschwerdeführerin zu verstehen, sie

würde sich an eine Weisung, wonach Lehrpersonen für die Durchsetzung einer

Maskentragpflicht zu sorgen hätten, "im Rahmen ihrer Befolgungspflicht"

halten und alle "zulässigen" Weisungen und insbesondere auch das neue

Schutzkonzept befolgen. Durch die von ihr gewählten Formulierungen brachte sie

zum Ausdruck, nach wie vor nicht bereit zu sein, die Weisungen des

Beschwerdegegners zu befolgen, die sie selber als nicht zulässig erachtete.

Dies obschon der Beschwerdegegner sie bereits zahlreiche Male (sinngemäss)

darauf aufmerksam gemacht hatte, dass sie die Weisungen im Zusammenhang mit den

Covid-19-Schutzmassnahmen zu beachten habe; so etwa am 18. Oktober 2020,

19.

Oktober 2020, am 28. Oktober 2020, am 7. Dezember 2020 und am

12.

Januar 2021. Dies zeugt von der Uneinsichtigkeit der

Beschwerdeführerin sowie von einer unzutreffenden Auffassung von ihrer Rolle

als Angestellte.

Somit stand ab dem 15. Januar 2021 fest, dass eine

Bewährungsfrist ihren Zweck nicht erfüllen können würde, da die

Beschwerdeführerin nicht gewillt war, ihr Verhalten zu ändern. In der Folge

erteilte die Bildungsdirektion ihr Einvernehmen zum Verzicht auf eine

Bewährungsfrist. Der Beschwerdegegner durfte daher auf das Ansetzen einer

Bewährungsfrist verzichten. Ferner hat die Beschwerdeführerin die Durchführung

des Gesprächs betreffend Bewährungsfrist und Festsetzung der Bewährungsziele

selber verunmöglicht, indem sie dieses verweigerte.

8.5

8.5.1

Die Beweislast für das Vorliegen sachlich zureichender Gründe für eine

Kündigung liegt bei den öffentlich-rechtlichen Arbeitgebenden. Die Vorwürfe,

die zu einer Kündigung Anlass geben, müssen daher durch eine objektive

Mitarbeiterbeurteilung oder durch ein gleichwertiges Verfahren belegt sein. Für

Kündigungen im Zusammenhang mit der Leistung oder dem Verhalten der

angestellten Person ergibt sich dies explizit aus § 19 Abs. 2 PG

(vgl. auch Marco Donatsch, Privatrechtliche Arbeitsverträge und der öffentliche

Dienst, Jusletter vom 3. Mai 2010, Rz. 24; VGr, 28. Januar 2022,

VB.2021.00479, E. 3.1).

8.5.2

Der Beschwerdegegner hat keine ausserordentliche Mitarbeiterbeurteilung

durchgeführt. Da sich die Kündigungsgründe vorliegend auf die durchgeführte

Administrativuntersuchung stützen lassen und die Beschwerdeführerin Gelegenheit

hatte, zu den Ergebnissen der Administrativuntersuchung Stellung zu nehmen, war

der Verzicht zulässig. Die durchgeführte Administrativuntersuchung kann als ein

der Mitarbeiterbeurteilung zumindest gleichwertiges Verfahren im Sinn von

§ 19 Abs. 2 PG bezeichnet werden (vgl. VGr, 21. Juli 2010,

PB.2010.00012, E. 16).

8.6

Wie

dargelegt sind Angestellte vor Erlass einer sie belastenden Verfügung anzuhören

(§ 31 Abs. 1 PG und Art. 29 Abs. 2 BV). Die Beschwerdeführerin

hatte bereits vor Erlass der Kündigungsverfügung Kenntnis davon, was ihr

vorgeworfen wurde, und konnte ihren Standpunkt im Vorfeld mehrfach darlegen. Im

öffentlichen Personalrecht können auch relativ informelle

Äusserungsgelegenheiten vor der Kündigung dem verfassungsrechtlichen

Gehörsanspruch genügen, sofern der betroffenen Person klar war, dass sie mit

einer solchen Massnahme zu rechnen hatte (BGE 144 I 11 E. 5.3; vgl. auch

VGr, 3. April 2019, VB.2018.00642, E. 4.3 Abs. 1;

Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1011). Zudem hat die Beschwerdeführerin die

Gesprächseinladung des Beschwerdegegners ausgeschlagen, obschon sie wusste,

dass aus dessen Sicht genügend Gründe für die Kündigung des

Arbeitsverhältnisses vorlagen. Insofern verzichtete sie darauf, sich

ausdrücklich zur beabsichtigten Kündigung zu äussern.

8.7

Nach dem

Gesagten liegt keine Verletzung des rechtlichen Gehörs vor. Die

Vorinstanz verpflichtete den Beschwerdegegner deshalb zu Unrecht zur Leistung

einer Entschädigung von einem Monatslohn. Die Aufhebung dieser Entschädigung

ist jedoch aufgrund des Verbots der reformatio in peius ausgeschlossen (§ 63 Abs. 2 VRG).

9.

9.1

Eine Kündigung ist missbräuchlich, wenn eine Partei

sie ausspricht, weil die andere Partei nach Treu und Glauben Ansprüche aus dem

Arbeitsverhältnis geltend macht (Art. 336 Abs. 1 lit. d OR; vgl.

Wolfgang Portmann/Roger Rudolph, Basler Kommentar, Basel 2015, Art. 336 OR

N. 14).

9.2

Die

Beschwerdeführerin macht sinngemäss geltend, die Kündigung erweise sich als

missbräuchlich, da es sich dabei um eine Rachekündigung handle. Die Kündigung

sei als Reaktion darauf erfolgt, dass sie eine Begründung der vorsorglichen

Einstellung im Amt verlangt habe.

9.3

Entgegen

der Ansicht der Beschwerdeführerin kündigte ihr der Beschwerdegegner nicht,

weil sie ein Gesuch um Begründung der vorsorglichen Einstellung im Amt gestellt

hatte. Er kündigte ihr vielmehr, da sie ihre Treuepflicht verletzt hatte und es

zu einem Vertrauensverlust kam (vgl. vorne E. 5.1). Dabei ist

nachvollziehbar, dass der Beschwerdegegner die Kündigung unmittelbar nach

Erhalt ihres E-Mails vom 15. Januar 2021 aussprach. Die in diesem E-Mail zum

Ausdruck gebrachte fehlende Gesprächsbereitschaft zerstörte letztlich das

Vertrauen zwischen dem Beschwerdegegner und der Beschwerdeführerin.

Anhaltspunkte dafür, dass die Kündigung aus den anderen

von der Beschwerdeführerin erwähnten Gründen missbräuchlich sein könnte,

bestehen keine. Damit erweist sich die Kündigung als nicht missbräuchlich.

10.

Nach § 26 Abs. 1 Satz 1 PG haben

Angestellte ab dem Alter von 35 Jahren Anspruch auf eine Abfindung, wenn

das Anstellungsverhältnis nach wenigstens fünf Dienstjahren auf Veranlassung

des Kantons sowie ohne ihr Verschulden aufgelöst wurde. Nach ständiger Rechtsprechung

des Verwaltungsgerichts ist die Auflösung des Dienstverhältnisses dann

unverschuldet, wenn sie vornehmlich auf Gründe zurückzuführen ist, welche nicht

von dem oder der Angestellten zu vertreten sind (VGr, 28. Januar 2022,

VB.2021.00479, E. 5.1 und 15. April 2021, VB.2020.00752,

E. 5.1).

Die Beschwerdeführerin hat die Kündigung durch ihr

Verhalten selbst verschuldet. Damit entfällt der Anspruch auf eine Abfindung.

11.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

12.

Weil der Streitwert mehr als Fr. 30'000.- beträgt,

ist das Verfahren kostenpflichtig (§ 65a Abs. 3 VRG). Ausgangsgemäss

sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen und ist dieser

keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung

mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 8'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 8'120.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht ausgerichtet.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist innert

30.

Tagen ab Zustellung beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,

6004.

Luzern, einzureichen.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Regierungsrat.