Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00616

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2022.00616

Urteil

des Einzelrichters

vom 7. Juni 2023

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer,

Gerichtsschreiberin

Selina Sigerist.

In Sachen

A,

vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Zweckverband Sozialdienste Bezirk Dielsdorf vertreten durch RA C,

Beschwerdegegner,

betreffend Kündigung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A, geboren 1960, war ab dem 1. Januar 2020 beim

Zweckverband Sozialdienste Bezirk Dielsdorf im Fachbereich Erwachsenenschutz

als Berufsbeiständin angestellt; ab dem 1. April 2020 mit einem Pensum von

70 %. Am 27. April 2021 kündigte der Zweckverband Sozialdienste

Bezirk Dielsdorf das Arbeitsverhältnis per 30. Juni 2021. Zur Begründung

gab er an, die Arbeitsqualität und das Leistungsverhalten im Bereich

Finanzverwaltung/Sozialversicherungen sei ungenügend.

Erwägungen

II.

Dagegen rekurrierte A am 26. Mai 2021 an den

Bezirksrat Dielsdorf. Dieser stellte mit Entscheid vom 25. August 2022

fest, dass die Kündigung an einem formellen Mangel leide, und verpflichtete den

Zweckverband Sozialdienste Bezirk Dielsdorf, A eine Entschädigung von einem

Monatslohn zu bezahlen. Im Übrigen wies er den Rekurs ab und sprach keine

Parteientschädigungen zu.

III.

Am 12. Oktober 2022 erhob A Beschwerde beim

Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge seien ihr drei

zusätzliche Monatslöhne Entschädigung sowie eine Parteientschädigung für das

Rekursverfahren zuzusprechen.

Der Bezirksrat Dielsdorf verzichtete am

19.

Oktober 2022 auf Vernehmlassung. Der Zweckverband Sozialdienste Bezirk

Dielsdorf beantragte mit Beschwerdeantwort vom 25. Oktober 2022 die

Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge. A mit Replik vom

7.

Dezember 2022 und der Zweckverband Sozialdienste Bezirk

Dielsdorf mit Duplik vom 28. Dezember 2022 hielten je an ihren Anträgen fest.

Der Einzelrichter erwägt:

1.

1.1

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen

Rekursentscheide eines Bezirksrats über personalrechtliche Anordnungen eines

Zweckverbands nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.

Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

Weil auch die weiteren

Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2

Die

Beschwerdeführerin beantragt eine zusätzliche Entschädigung in der Höhe von

drei Monatslöhnen. Bei einem Jahresgrundlohn von Fr. 113'051.- und einem Pensum

von 70 % beträgt der Streitwert damit rund Fr. 19'800.-; der in der

Beschwerde genannte Streitwert von Fr. 22'610.20 beruht offenkundig auf

einem Rechnungsfehler.

Damit fällt die

Angelegenheit in die einzelrichterliche Zuständigkeit (§ 38b Abs. 1 lit. c VRG).

2.

2.1

Der

Beschwerdegegner ist ein Zweckverband im Sinn von Art. 92 der Verfassung

des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (LS 101). Das

Arbeitsverhältnis der Angestellten von Zweckverbänden untersteht dem

öffentlichen Recht. Enthält das Recht eines Zweckverbands keine

personalrechtlichen Bestimmungen (oder erweisen sich diese als lückenhaft), so

gilt sinngemäss das kantonale Personalrecht, namentlich das Personalgesetz vom

27.

September 1998 (PG, LS 177.10) und die zugehörigen

Ausführungserlasse (§ 53 Abs. 2 des Gemeindegesetzes vom

20.

April 2015 [GG, LS 131.1]; Tobias Jaag, in: ders./Markus

Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz [Kommentar

GG], Zürich etc. 2017, § 73 N. 30; Vittorio Jenni, Kommentar GG,

§ 53 N. 16 f.).

2.2

Da der

Beschwerdegegner keine eigenen personalrechtlichen Bestimmungen erlassen hat,

ist das kantonale Personalgesetz anwendbar. Nach den allgemeinen intertemporalrechtlichen

Regeln hat das Verwaltungsgericht als Rechtsmittelinstanz das zum Zeitpunkt des

erstinstanzlichen Entscheids massgebende materielle Recht anzuwenden

(BGE 147 V 278 E. 2.1, 144 II 326 E. 2.1.1, 139 II 243 E. 11.1,

je mit weiteren Hinweisen; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann,

Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020,

Rz. 293; VGr, 3. Februar 2022, VB.2021.00688, E. 3). Folglich sind

das Personalgesetz und die Vollzugsverordnung

zum Personalgesetz vom 19. Mai 1999 (VVO, LS 177.111) in der

am 27. April 2021 geltenden Fassung massgebend.

2.3

Nach

§ 16 lit. a PG kann ein Arbeitsverhältnis seitens der öffentlichen

Hand durch Kündigung beendet werden. Diese setzt gemäss § 18 Abs. 2 PG einen sachlich zureichenden Grund voraus und darf nicht missbräuchlich nach

den Bestimmungen des Obligationenrechts (OR, SR 220) sein. Mit dem

Erfordernis des sachlich zureichenden Kündigungsgrunds geht der

öffentlich-rechtliche Kündigungsschutz weiter als die Missbrauchstatbestände

des Obligationenrechts (VGr, 14. November 2019, VB.2019.00174, E. 3.2

mit Hinweis). Grundsätzlich ist eine Kündigung dann sachlich begründet, wenn

die Weiterbeschäftigung der betreffenden Person dem öffentlichen Interesse, insbesondere

demjenigen einer gut funktionierenden Verwaltung, widerspricht. Dies kann unter

anderem dann der Fall sein, wenn die angestellte Person mangelhafte Leistungen

erbringt oder ihr Verhalten gegenüber den Mitarbeitenden und Vorgesetzten sich

als unbefriedigend erweist (vgl. § 16 Abs. 1 lit. a VVO; VGr,

2.

September 2021, VB.2020.00880, E. 4.2). Einmalige geringfügige

Beanstandungen reichen jedoch nicht aus, es wird vielmehr ein sachlicher Grund

von einem gewissen Gewicht bzw. wiederholte oder andauernde Schlecht- oder

Nichterfüllung von Aufgaben verlangt (vgl. VGr, 2. September 2021, VB.2020.00880,

E. 4.2 mit Hinweisen).

2.4

Bevor die Anstellungsbehörde eine Kündigung wegen

mangelhafter Leistung oder unbefriedigenden Verhaltens ausspricht, musste sie

der oder dem Angestellten gemäss § 19 Abs. 1 PG in der hier

anwendbaren Fassung eine angemessene Bewährungsfrist von längstens sechs

Monaten einräumen. Die Pflicht zur Einräumung einer Bewährungsmöglichkeit ist

Ausfluss des Willkürverbots und des Verhältnismässigkeitsprinzips (vgl. VGr,

28.

Oktober 2021, VB.2021.00258, E. 4.2.1). Von einer Bewährungsfrist

konnte ausnahmsweise abgesehen werden, wenn feststand, dass sie ihren Zweck

nicht erfüllt.

2.5

Die

Beweislast für das Vorliegen sachlich zureichender Gründe für eine Kündigung

liegt bei den öffentlich-rechtlichen Arbeitgebenden. Die Vorwürfe, die zu einer

Kündigung Anlass geben, müssen daher durch eine objektive

Mitarbeiterbeurteilung oder durch ein gleichwertiges Verfahren belegt sein. Für

Kündigungen im Zusammenhang mit der Leistung oder dem Verhalten der

angestellten Person ergab sich dies im massgeblichen Zeitpunkt explizit aus

§ 19 Abs. 2 PG (vgl. auch Marco Donatsch, Privatrechtliche

Arbeitsverträge und der öffentliche Dienst, Jusletter vom 3. Mai 2010,

Rz. 24; VGr, 28. Januar 2022, VB.2021.00479, E. 3.1).

2.6

Gemäss § 31 Abs. 1 PG sind

Angestellte vor Erlass einer sie belastenden Verfügung anzuhören (vgl. auch

Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999

[SR 0.101]). Das rechtliche Gehör ist grundsätzlich vor Erlass einer

Verfügung zu gewähren, und zwar zu einem Zeitpunkt, in welchem noch eine

Dispositiv

ausreichende Offenheit in der Entscheidung besteht und demnach die aus der

Gewährung des Gehörsanspruchs gewonnenen Erkenntnisse auch tatsächlich noch in

den Entscheidfindungsprozess einfliessen können (VGr, 11. November 2021,

VB.2020.00762, E. 8.2 und 27. Oktober 2020, VB.2020.00380,

E. 4.1 mit Hinweisen).

3.

Der streitgegenständlichen Kündigung liegt folgender

Sachverhalt zugrunde:

Die Beschwerdeführerin war ab dem 1. Januar 2020 im

Fachbereich Erwachsenenschutz beim Beschwerdegegner als Berufsbeiständin tätig.

Gemäss dem Stelleninserat vom November 2019 zählen die Begleitung und Beratung

von Menschen im Rahmen von Erwachsenenschutzmassnahmen, umfangreiche administrative

Aufgaben sowie Einkommens- und Vermögensverwaltungen zu den Aufgaben einer

Berufsbeiständin oder eines Berufsbeistands. Entsprechend setzte der

Beschwerdegegner für die Tätigkeit auch gute Kenntnisse im Bereich Sozialhilfe

und Sozialversicherung sowie Buchhaltungskenntnisse voraus.

In einem Probezeitgespräch vom 24. März 2020 hielt

die Vorgesetzte zusammenfassend fest, der Beschwerdeführerin fehlten im

administrativen Bereich, namentlich in finanziellen Belangen, noch wesentliche

Grundkenntnisse und die Arbeitsqualität sei in diesen Bereichen mangelhaft; im

Übrigen sei die Fallführung gut bis sehr gut. Es wurden Entwicklungsmassnahmen

im administrativen Bereich festgelegt, die nach drei Monaten überprüft werden

sollten.

Am 2. Juli 2020 fand eine weitere

Mitarbeiterbeurteilung statt, an der die Vorgesetzte erneut festhielt, die

Arbeitsleistung der Beschwerdeführerin im Zusammenhang mit finanziellen

Belangen entspreche nicht den Erwartungen des Beschwerdegegners. Um dem

Stellenprofil gerecht zu werden, müssten die Arbeitsergebnisse in den Bereichen

Einkommens- und Vermögensverwaltung sowie bei der Prüfung von

Sozialversicherungsansprüchen "den Qualitätsansprüchen des

Fachbereichs" angepasst werden. In den übrigen Bereichen entspreche die

Arbeitsleistung aber den Erwartungen. Gleichentags vereinbarte die Vorgesetzte

mit der Beschwerdeführerin Ziele für den kritisierten Arbeitsbereich.

Im Rahmen des Mitarbeiterbeurteilungsgesprächs vom

22. Oktober 2020 stellte die Vorgesetzte fest, dass die Beschwerdeführerin

die vereinbarten Ziele erreicht habe und attestierte ihr erstmals auch im

finanziellen Bereich eine genügende Arbeitsleistung.

Die nächste Mitarbeiterbeurteilung fand am

23. Februar 2021 statt. Anlässlich dieser attestierte die Vorgesetzte der

Beschwerdeführerin erneut eine ungenügende Arbeitsleistung im Bereich Finanzen,

während die Arbeitsleistung in den übrigen Bereichen als gut bis sehr gut

bewertet wurde. Sie hielt zudem fest: "Um dem Qualitätsanspruch des

Fachbereichs entsprechen zu können, ist es dringend notwendig, dass A die

Einkommens- und Vermögensverwaltung besser versteht und Zusammenhänge

erkennt". Im Nachgang zum Gespräch legte die Vorgesetzte am 25. März

2021 drei bis Ende April 2021 zu erfüllende Entwicklungsmassnahmen im finanziellen

Bereich fest. Gleichentags suchte die Beschwerdeführerin das Gespräch mit dem

Geschäftsleiter, der ihr zu verstehen gab, dass ihre ungenügenden Leistungen in

den Bereichen Finanzverwaltung und Sozialversicherungen "nach wie vor ein

Thema sind" und es wichtig sei, "nun rasch eine Entwicklung zu sehen

oder ein Zeichen […] zu erhalten, dass sie dies nun wirklich anpacken und

verändern möchte".

Am 15. April 2021 führten der Geschäftsleiter des

Beschwerdegegners sowie die Vorgesetzte der Beschwerdeführerin mit dieser ein

Gespräch. Sie hielten fest, dass sie bis anhin keine Entwicklungsschritte

bezüglich der Qualität der Arbeit der Beschwerdeführerin sähen. Zudem

informierten sie die Beschwerdeführerin, dass das nächste

Mitarbeiterbeurteilungsgespräch auf den 27. April 2021 vorgezogen werde.

Im Rahmen der Mitarbeiterbeurteilung vom 27. April

2021 bewertete die Vorgesetzte die festgelegten Entwicklungsmassnahmen als

nicht erfüllt. Zudem stufte sie die Leistung der Beschwerdeführerin in

zahlreichen Punkten als ungenügend ein, wobei sie dabei im Wesentlichen die

"bisher nicht ausreichend ausgeführten Arbeitsgebiete" beurteilte.

Sie kam zum Schluss, eine nachhaltige Entwicklung und Verbesserung der

Beschwerdeführerin im Bereich der Einkommens- und Vermögensverwaltung sei nicht

erkennbar; dabei handle es sich um einen grundlegenden Teil der Führung von

Berufsbeistandschaften. Es fehle der Beschwerdeführerin an Kompetenz in den

Bereichen Finanzverwaltung und Sozialversicherungen. Eine erfolgreiche

Tätigkeit als Berufsbeiständin sei daher nicht möglich.

Die Beschwerdeführerin erhielt am Gespräch die

Möglichkeit, zu der Kritik mündlich Stellung zu nehmen. Anschliessend kündigte

der Beschwerdegegner das Arbeitsverhältnis per 30. Juni 2021 und händigte

der Beschwerdeführerin eine Kündigungsverfügung aus. Diese hatte er bereits

vorgängig erstellt und ausgedruckt.

4.

4.1 Aus den

zahlreichen Mitarbeiterbeurteilungen ergibt sich ohne Weiteres, dass die

Arbeitsleistungen der Beschwerdeführerin in administrativen Belangen, namentlich

im Zusammenhang mit finanziellen Angelegenheiten, ungenügend waren. Da es sich

dabei um einen wesentlichen Aspekt der Arbeit einer Berufsbeiständin handelt,

stellt die ungenügende Arbeitsleistung in diesem Bereich einen sachlichen

Kündigungsgrund dar, unabhängig davon, dass die Arbeitsleistungen in den

übrigen Arbeitsbereichen gut bis sehr gut waren.

Die Beschwerdeführerin wurde bereits anlässlich des

Probezeitgesprächs und in der Folge in regelmässigen Abständen darauf

hingewiesen, dass sie die Qualität ihrer Arbeit im Bereich Finanzen verbessern

müsse, und es wurden entsprechende Entwicklungsschritte vereinbart. Entgegen

der Darstellung der Beschwerdeführerin wurden ihr damit mehrere

Bewährungsmöglichkeiten gewährt und im Ergebnis der Regelung von a§ 19 Abs. 1 PG nachgelebt. Dass die Bewährungsfrist nicht ausdrücklich

angeordnet wurde, stellt zwar einen formellen Fehler dar, aus dem der

Beschwerdeführerin aber kein Nachteil erwachsen ist, musste ihr doch auch so

klar sein, dass eine Weiterführung des Anstellungsverhältnisses eine

Verbesserung ihrer Leistungen im administrativen Bereich voraussetzt.

4.2 Die

Beschwerdeführerin hatte im Rahmen des Mitarbeiterbeurteilungsgesprächs vom

27. April 2021 zwar die Möglichkeit, zu der ungenügenden

Mitarbeiterbeurteilung Stellung zu nehmen. Anschliessend händigte ihr der

Beschwerdegegner aber eine bereits zuvor erstellte Kündigungsverfügung aus.

Eine Auseinandersetzung mit den Argumenten der Beschwerdeführerin konnte damit

per se nicht stattfinden. Wie bereits die Vorinstanz – auf deren Erwägungen im

Übrigen verwiesen werden kann (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 VRG) – zu Recht feststellte, verletzte er mit diesem Vorgehen den

Anspruch der Beschwerdeführerin auf rechtliches Gehör.

4.3 Insgesamt

erweist sich die Kündigung damit materiell als rechtmässig, jedoch hat der

Beschwerdegegner Verfahrensfehler begangen, indem er keine formelle

Bewährungsfrist ansetzte und der Beschwerdeführerin das rechtliche Gehör zur

Kündigung nicht gewährte.

5.

5.1 Verletzt

die Anstellungsbehörde im Rahmen eines Kündigungsverfahrens

Verfahrensvorschriften, führt dies im Anwendungsbereich des kantonalen

Personalrechts in der Regel zu einem Entschädigungsanspruch in Form einer

Pönale, weil die Rechtsmittelinstanz keine Weiterbeschäftigung anordnen (vgl. § 27a Abs. 1 VRG) und deshalb die Verfahrensfehler auch nicht heilen kann (VGr,

22. September 2021, VB.2021.00290, E. 3.2). Im Rahmen der Festsetzung der Entschädigungshöhe sind dabei

in analoger Anwendung der Rechtsprechung zu materiell fehlerhaften Kündigungen

sowohl die pönale Komponente als auch die Wiedergutmachungsfunktion der

Entschädigung zu berücksichtigen. Deshalb gilt es zum einen der Schwere

der Verfehlung seitens der Anstellungsbehörde und der Schwere des Eingriffs in

die Persönlichkeit der arbeitnehmenden Person Rechnung zu tragen und zum

anderen den wirtschaftlichen Auswirkungen der Kündigung für Letztere (VGr,

17. November 2020, VB.2020.00300, E. 4.2). Entgegen der Auffassung des Beschwerdegegners ist die Höhe der

Entschädigung dabei eine Rechtsfrage, die das Verwaltungsgericht mit voller

Kognition überprüfen kann.

5.2 Nach dem

vorgängig unter 4 Ausgeführten wiegt der Verzicht auf formelle Ansetzung einer

Bewährungsfrist hier nicht schwer. Ebenso fällt die Verletzung des rechtlichen

Gehörs nicht stark ins Gewicht, denn es ist nicht ersichtlich, inwiefern die

korrekte Gewährung des Gehörsanspruchs die Kündigungsabsicht hätte umstossen

können. Da die Beschwerdeführerin zum Kündigungszeitpunkt erst rund ein Jahr

und vier Monate beim Beschwerdegegner tätig war, ist die vorinstanzlich

zugesprochene Entschädigung in der Höhe eines Monatslohns jedenfalls nicht zu

tief.

5.3 Im

Rekursverfahren beantragte die Beschwerdeführerin, sie sei altershalber zu

entlassen und ihr sei eine Entschädigung in Höhe von sechs Monatslöhnen wegen

materiell und formell fehlerhafter Kündigung zuzusprechen. Die Vorinstanz hiess

den Rekurs einzig mit Blick auf die formellen Mängel der Kündigung gut. Die

Beschwerdeführerin hat folglich nicht überwiegend obsiegt, weshalb ihr für das

Rekursverfahren zu Recht keine Parteientschädigung zugesprochen wurde

(§ 17 Abs. 2 VRG; Kaspar Plüss, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar

zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich

etc. 2014, § 17 N. 21).

6.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

7.

7.1 Bei

personalrechtlichen Angelegenheiten ist das verwaltungsrechtliche Verfahren bis

zu einem Streitwert von Fr. 30'000.- kostenfrei (§ 65a Abs. 3

Satz 1 VRG). Dieser Streitwert wird vorliegend nicht erreicht, weshalb die

Kosten auf die Gerichtskasse zu nehmen sind.

7.2 Ausgangsgemäss

ist der Beschwerdeführerin auch für das Beschwerdeverfahren keine

Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG). Der in seinem

amtlichen Wirkungskreis tätig gewordene Beschwerdegegner hat praxisgemäss

ebenfalls keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (vgl. VGr,

14. September 2022, VB.2022.00265, E. 6).

8.

Weil der Streitwert mehr

als Fr. 15'000.- beträgt, ist als Rechtsmittel auf die Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) zu

verweisen (Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG).

Demgemäss erkennt der

Einzelrichter:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 2'120.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4. Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist

innert 30 Tagen ab Zustellung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Bezirksrat Dielsdorf.