Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00619

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2022.00619

Urteil

der 4. Kammer

vom 22. Juni 2023

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiber

David Henseler.

In Sachen

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Migrationsamt des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Verwarnung,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

A ist eine 1986 geborene nordmazedonische

Staatsangehörige. Am 24. April 2003 heiratete sie in Nordmazedonien den

Schweizer Bürger C, geboren 1977. A reiste am 14. August 2003 in die

Schweiz ein, wo sie am 27. August 2003 eine Aufenthaltsbewilligung erhielt.

Aus der Ehe gingen die beiden Kinder D (geboren 2008) und E (geboren 2010)

hervor, die wie ihr Vater über die Schweizer Staatsbürgerschaft verfügen. Am

15. Februar 2010 erhielt A die Niederlassungsbewilligung.

Seit dem 1. Februar 2013 bezieht die

Familie A/C Sozialhilfe. Mit Schreiben vom 4. April 2018 und vom

5. November 2019 wies das Migrationsamt A auf die Folgen des Bezugs von

Sozialhilfe hin. Bis am 10. November 2020 belief sich der von Familie A/C

bezogene Unterstützungsbetrag auf Fr. 363'180.50. Nach Gewährung des

rechtlichen Gehörs verwarnte das Migrationsamt A mit Verfügung vom

8. September 2021 und drohte ihr den Widerruf ihrer

Niederlassungsbewilligung zwecks Rückstufung oder Wegweisung an.

Erwägungen

II.

Die Sicherheitsdirektion wies einen gegen diese Verfügung

gerichteten Rekurs mit Entscheid vom 13. September 2022 ab.

III.

Mit Beschwerde vom 14. Oktober 2022 liess A dem Verwaltungsgericht beantragen, unter Entschädigungsfolge

sei der Entscheid der Sicherheitsdirektion aufzuheben und von einer Verwarnung abzusehen;

eventualiter sei die Sache zur weiteren Sachverhaltsabklärung an die Vorinstanz

zurückzuweisen. In prozessualer Hinsicht beantragte sie, ihr sei

"beschränkt auf die Befreiung von der Leistung eines Kostenvorschusses und

auf die Befreiung von der Bezahlung von Gerichtskosten die unentgeltliche

Rechtspflege zu gewähren".

Die Sicherheitsdirektion verzichtete am 21. Oktober

2022.

auf eine Vernehmlassung; das Migrationsamt erstattete keine

Beschwerdeantwort. Am 2. März 2023 liess A dem Gericht weitere

Belege einreichen.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

für Beschwerden gegen Rekursentscheide der Sicherheitsdirektion über

Anordnungen des Migrationsamts betreffend das Aufenthaltsrecht zuständig (§§ 41 ff.

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]).

Weil auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die

Beschwerde einzutreten.

2.

Die Beschwerdeführerin beantragt die Edition der Akten des

Verfahrens VB.2020.00815, in welchem das Verwaltungsgericht eine

sozialhilferechtliche Weisung zu beurteilen hatte, wobei es unter anderem um

die Betreuung von C durch die Beschwerdeführerin ging (vgl. dazu auch hinten,

E. 3.4.2). Der Beizug dieser Akten drängt sich aber nicht auf, da die

wesentlichen Aktenstücke dieses Verfahrens (auch) in den migrationsrechtlichen

Akten liegen, welche von Amtes wegen beigezogen wurden (§ 57 Abs. 1

Satz 1 VRG). Das Urteil im genannten Verfahren ist dem Verwaltungsgericht

sodann ohnehin bekannt.

3.

3.1

Nach Art. 96

Abs. 2 des Ausländer- und Integrationsgesetzes vom 16. Dezember 2005

(AIG, SR 142.20) kann eine ausländische Person unter Androhung des

Widerrufs ihrer Bewilligung verwarnt werden, wenn diese Massnahme

begründet, aber den Umständen nicht angemessen ist. Dieses Vorgehen

ermöglicht den Behörden, ein Fehlverhalten festzustellen bzw. ein erwünschtes

Verhalten im Wiederholungs- oder Unterlassungsfall durchzusetzen (BGr,

26.

März 2013, 2C_114/2012, E. 1.1). Eine Verwarnung setzt voraus,

dass das der ausländischen Person vorgeworfene Verhalten tatsächlich die

angedrohte Massnahme rechtfertigen kann (BGE 141 II 410 [= Pra. 105/2016

Nr. 59] E. 4.3).

3.2

Gemäss Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG kann die

Niederlassungsbewilligung widerrufen werden, wenn die Ausländerin oder

der Ausländer oder eine Person, für die sie oder er zu sorgen hat, dauerhaft

und in erheblichem Mass auf Sozialhilfe angewiesen ist. Beim Widerruf der

Niederlassungsbewilligung eines Ausländers wegen Bedürftigkeit geht es in

erster Linie darum, eine zusätzliche künftige Belastung der öffentlichen

Wohlfahrt zu vermeiden. Ob dieses Ziel erreicht werden kann, ist kaum je mit

Sicherheit zu ermitteln. Es muss daher die wahrscheinliche Entwicklung der

finanziellen Situation der ausländischen Person berücksichtigt werden. Nach der

Rechtsprechung ist eine andauernde konkrete Gefahr einer

Sozialhilfeabhängigkeit erforderlich; Hypothesen und pauschalisierte Gründe

genügen hierzu nicht. Neben den bisherigen und den aktuellen Verhältnissen ist

auch die wahrscheinliche finanzielle Entwicklung auf längere Sicht abzuwägen.

Ein Widerruf fällt in Betracht, wenn eine Person hohe finanzielle

Unterstützungsleistungen erhalten hat und nicht damit gerechnet werden kann,

dass sie in Zukunft selber für ihren Lebensunterhalt sorgen wird.

Ausschlaggebend ist dabei eine Prognose zur voraussichtlichen Entwicklung der

finanziellen Situation unter Berücksichtigung der realisierbaren

Einkommensaussichten sämtlicher Familienmitglieder (zum Ganzen BGr,

27.

September 2019, 2C_458/2019, E. 3.2 mit Hinweisen, auch zum

Folgenden). Eine Unterstützungspflicht im Sinn von Art. 63 Abs. 1

lit. c AIG besteht unter anderem zwischen den

Ehegatten und zwischen den Eltern und ihren minderjährigen Kindern (Art. 159,

Art. 276 und Art. 277 Abs. 1 des Zivilgesetzbuchs vom

10.

Dezember 1907 [ZGB, SR 210]; VGr, 7. Januar 2021, VB.2020.00525, E. 2.2.1 mit weiteren Hinweisen).

Ist ein Widerrufsgrund erfüllt, der Widerruf

der Bewilligung jedoch nicht verhältnismässig, hat dies nicht automatisch eine

Verwarnung zur Folge. Vielmehr muss auch diese Massnahme verhältnismässig sein

(VGr, 7. Januar 2021, VB.2020.00525, E. 2.3, und 11. Dezember 2019, VB.2019.00202, E. 2.3). In diesem

Zusammenhang ist etwa zu berücksichtigen, ob und inwieweit ein

Verschulden am Sozialhilfebezug vorliegt und eine Loslösung von

der Fürsorge im Einflussbereich der ausländischen Person liegt (vgl. BGr,

24.

Juli 2020, 2C_64/2020, E. 3.2 mit Hinweisen; Marc

Spescha, in: ders. et al. [Hrsg.], Migrationsrecht, 5. A.,

Zürich 2019, Art. 96 AIG N. 9 f.).

3.3

3.3.1

Die Familie der Beschwerdeführerin wird

seit dem 1. Februar 2013 und damit seit mehr als zehn Jahren

ununterbrochen von der Sozialhilfe unterstützt. Am 10. November 2020

belief sich der bezogene Unterstützungsbetrag auf Fr. 363'180.50; bis am

28.

September 2022 waren Fr. 404'692.60 ausbezahlt worden.

Somit liegt ein dauerhafter und erheblicher Sozialhilfebezug im Sinn von Art. 63

Abs. 1 lit. c AIG vor (vgl. BGr, 18. Mai 2022,

2C_716/2021, E. 2.2.1 mit Hinweisen).

3.3.2

Mit Blick auf die Prognose zur voraussichtlichen Entwicklung

ihrer finanziellen Situation ist zunächst festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin

selbst voraussichtlich in absehbarer Zeit kein existenzsicherndes Einkommen

erwirtschaften könnte, ging sie doch seit ihrer Einreise vor rund

20.

Jahren noch nie einer Erwerbstätigkeit nach. Etwas anderes macht sie

denn auch zu Recht nicht geltend. Sie verweist jedoch auf das

IV-Verfahren ihres Ehemanns, das bereits am 15. Oktober 2015 eingeleitet

worden war. Gemäss Angaben in der Beschwerdeschrift "wartet" C auf

ein Urteil des Sozialversicherungsgerichts. Die Beschwerdeführerin bringt vor,

dass – sollte ihr Ehemann eine IV-Rente zugesprochen erhalten – sich die

Familie von der Sozialhilfe wird lösen können. Ein allfälliger Bezug von

Ergänzungsleistungen würde "nur in einem sehr geringen Mass

geschehen".

In diesem Zusammenhang ist zunächst

festzuhalten, dass der Bezug von Ergänzungsleistungen nicht unter Art. 63

Abs. 1 lit. c AIG fällt (BGr, 27. Dezember 2022, 2C_60/2022,

E. 4.5 mit Hinweisen). Gleichzeitig entfällt ein bestehender

Widerrufsgrund der Sozialhilfeabhängigkeit nicht deshalb, weil die betroffene

Person sich zukünftig – durch eine AHV- oder IV-Rente und Ergänzungsleistungen

– von der Sozialhilfe wird lösen können. Die künftigen Ergänzungsleistungen

belasteten nämlich die öffentlichen Finanzen, was bei der Prüfung der

Verhältnismässigkeit des Widerrufs zu berücksichtigen sei (BGr, 27. Dezember

2022, 2C_60/2022, E. 4.6 mit Hinweisen). Im vorliegenden Fall ist indes zu

beachten, dass der IV-Rentenanspruch nach Ablauf von sechs Monaten nach

Geltendmachung des Leistungsanspruchs entsteht (vgl. Art. 29 Abs. 1

des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung vom 19. Juni 1959

[SR 831.20]) und der Anspruch auf Ergänzungsleistungen frühestens mit der

Rentenberechtigung beginnt (vgl. Art. 22 Abs. 1 der Verordnung

über die Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und

Invalidenversicherung vom 15. Januar 1971 [SR 831.301]). Das

bedeutet, dass sowohl die IV-Rente als auch (allfällige) Ergänzungsleistungen

rückwirkend zugesprochen werden können. Vorliegend ist somit nicht

ausgeschlossen, dass sich die Familie der Beschwerdeführerin rückwirkend – ab

ungefähr Mitte März 2016 – von der Sozialhilfe wird lösen können (vgl. VGr, 8. Juni

2023, VB.2022.00710, E. 2.3.2).

Doch selbst wenn C eine volle IV-Rente

zugesprochen erhielte, fiele diese auch unter Berücksichtigung der Kinderrenten

sowie der Erziehungsgutschriften, betragsmässig zu gering aus, um damit den

Familienunterhalt (vollständig) zu decken. Denn C war nach Abbruch seines

Studiums zuletzt im Jahr 2012 erwerbstätig, ohne allerdings für seine damals

erbrachten Leistungen ein Entgelt zu verlangen; seit Februar 2013 ist er gemäss

aktenkundigen ärztlichen Attesten krankheitsbedingt zu 100 %

arbeitsunfähig. Die Berechnung der Beschwerdeführerin, wonach keine Ergänzungsleistungen

notwendig wären, erweist sich vor diesem Hintergrund als nicht realistisch. Im

vorliegenden Verfahren drängt es sich deshalb nicht auf, den Ausgang des

sozialversicherungsrechtlichen Verfahrens abzuwarten, nur weil möglicherweise –

ohne dass dies feststeht – eine Invalidenrente verbunden mit Ergänzungsleistungen

zugesprochen werden könnte (vgl. BGr, 7. Oktober 2021, 2C_311/2021,

E. 3.5.2, und 3. Dezember 2020, 2C_580/2020, E. 4.4.3; VGr, 7. Juli

2021, VB.2021.00118, E. 4.3, und 24. Februar 2021,

VB.2021.00468, E. 3.3.2).

Schliesslich setzt die Rückstufung keinen Widerrufsgrund

voraus (vgl. BGE 148 II 1 E. 2.1 f.;

BGr, 15. Dezember 2021, 2C_711/2021, E. 4.2); die

Ausgangsverfügung zielte sowohl darauf als auch auf eine Wegweisung ab, was

sich als zulässig erweist (vgl. BGr, 19. Oktober 2021, 2C_536/2021,

E. 6.2.1).

3.3.3

Nach dem Gesagten besteht weiterhin die Möglichkeit eines fortdauernden

Sozialhilfebezugs der Beschwerdeführerin und ihrer Familie, womit ein

Widerrufsgrund gegeben wäre. Die Rückstufung setzt sodann gar keinen Widerrufsgrund

voraus. Insgesamt bezieht sich die Verwarnung der Beschwerdeführerin damit auf

eine tatsächlich mögliche zukünftige Situation und ist daher grundsätzlich

zulässig.

3.4

3.4.1

Beschwerdegegner und Vorinstanz kamen zum Schluss, dass die Beschwerdeführerin

ein Verschulden an ihrem Sozialhilfebezug trifft. Sie sei während ihrer gesamten

Anwesenheit in der Schweiz noch nie einer Erwerbstätigkeit nachgegangen und

habe weder Deutschkurse besucht noch an Arbeitsintegrationsprogrammen teilgenommen.

3.4.2

Die Beschwerdeführerin verweist ihrerseits

auf ein fachpsychiatrisches Gutachten vom 21. November 2022. Dieses wurde

im Auftrag der Sozialabteilung der Stadt Dietikon im Zusammenhang mit der

Beurteilung von sozialhilferechtlichen Auflagen erstellt (vgl. VGr, 13. August

2021, VB.2020.00815, E. 4.4 und 4.6). Aus dem Gutachten geht hervor, dass

der Ehemann der Beschwerdeführerin an einer narzisstischen

Persönlichkeitsstörung sowie einer rezidivierenden depressiven Störung leidet.

Aufgrund seiner reduzierten Belastbarkeit und Frustrationstoleranz sei C auf

die Betreuung durch die Beschwerdeführerin angewiesen. Er brauche

"Unterstützung zur Reduktion der Anspannung sowie zur Bewältigung seines

Alltags, um sich zu pflegen und ernähren sowie zur Kinderbetreuung". Es

bestehe "eine pathologische Fixierung auf umfassende externe

Versorgung".

3.4.3

Die Beschwerdeführerin reiste im Jahr 2003 im Alter

von 16 Jahren in die Schweiz ein. Im Februar 2010 wurde ihr die

Niederlassungsbewilligung erteilt. Bevor sie und ihre Familie ab Februar

2013.

Sozialhilfe bezogen, waren die Eltern ihres Ehemanns auch für ihren

Lebensunterhalt aufgekommen. Entgegen den vorinstanzlichen Erwägungen kann der

Beschwerdeführerin vor diesem Hintergrund nicht vorgeworfen werden, sie habe

sich in den ersten Jahren nach ihrer Einreise nicht um ihre wirtschaftliche

Integration bemüht, da keine (ausländer-)rechtliche Verpflichtung dazu bestand.

Überdies ist zu berücksichtigen, dass sie in den ersten Jahren nach der Geburt

ihrer beiden Kinder (2008 bzw. 2010) nicht gehalten war, sich um Arbeit zu

bemühen (vgl. BGr, 17. Januar 2020, 2C_709/2019, E. 6.1.2

mit Hinweisen).

Doch auch für den Zeitraum ab Februar 2013,

das heisst, seit Beginn des Sozialhilfebezugs der Familie, gehen aus den Akten

keine Bemühungen der Beschwerdeführerin um wirtschaftliche Integration hervor.

Diese sind hier breiter zu verstehen als im erwähnten sozialhilferechtlichen Verfahren

VB.2020.00815. Dort ging es inhaltlich um eine Leistungskürzung der Sozialhilfe

wegen der Verweigerung der Teilnahme an einem Arbeitsintegrationsprogramm bzw.

der Arbeitsaufnahme und um die Prüfung, ob aufgrund des Gesundheitszustands von

C entsprechende Weisungen gegenüber der Beschwerdeführerin zumutbar sind. Vorliegend

geht es dagegen um viel weiter gefasste Bemühungen um wirtschaftliche

Integration wie etwa die Absolvierung eines (Online-)Deutschkurses oder das

Verfassen von Stellenbewerbungen etc. Solche niederschwelligen Bemühungen sind

der Beschwerdeführerin selbst in Anbetracht des Gesundheitszustands ihres

Ehemanns zumutbar. Dies gilt auch unter Berücksichtigung der Kinderbetreuung, zumal

D und E heute rund 15 bzw. 13 Jahre alt sind, die Schule besuchen und bereits

altersbedingt weniger Betreuung bedürfen. Es kommt hinzu, dass die

Schwiegereltern der Beschwerdeführerin gemeinsam mit ihr und ihrer Familie in

derselben Wohnung wohnen, wenn sie sich in der Schweiz aufhalten (vgl. VGr, 13. August

2021, VB.2020.00815, E. 3.2). Während ihrer Anwesenheit könnten sich somit

auch die Schwiegereltern an der Kinderbetreuung beteiligen. Schliesslich ist zu

berücksichtigen, dass das seit bald acht Jahren laufende IV-Verfahren ihres

Ehemanns die Beschwerdeführerin nicht davon entbindet, erste Schritte im

Hinblick auf ihre wirtschaftliche Integration zu unternehmen, da sie jung,

gesund und arbeitsfähig ist. Sollte ihrem Ehemann tatsächlich eine

IV-Rente zugesprochen werden, so wäre der Beschwerdeführerin zumutbar, sich zu

bemühen, einen Anteil an den Lebensunterhalt der Familie beizusteuern und

dadurch die allfälligen Ergänzungsleistungen möglichst tief zu halten.

3.5

Insgesamt

erweist sich die Verwarnung der Beschwerdeführerin als verhältnismässig, zumal

sie davor bereits zweimal ermahnt worden war. Dies führt zur Abweisung der

Beschwerde.

4.

4.1

Ausgangsgemäss

sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2

in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) und steht ihr keine

Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Zu prüfen bleibt ihr Gesuch

um unentgeltliche Rechtspflege, wobei die rechtskundig vertretene

Beschwerdeführerin ausdrücklich darauf verzichtete, um Bestellung eines

unentgeltlichen Rechtsbeistands zu ersuchen.

4.2

Gemäss § 16 Abs. 1 VRG haben Private, welchen die nötigen

Mittel fehlen und deren Begehren nicht offenkundig aussichtslos erscheinen, auf

Ersuchen Anspruch auf unentgeltliche Prozessführung. Offenkundig

aussichtslos sind Begehren, deren Chancen auf Gutheissung um derart viel

kleiner als jene auf Abweisung erscheinen, dass sie kaum als ernsthaft bezeichnet

werden können (Plüss, § 16 N. 46).

4.3

Die Mittellosigkeit der Sozialhilfe beziehenden Beschwerdeführerin ist

zu bejahen. Ebenso waren die gestellten Begehren – insbesondere in

Anbetracht des Gutachtens vom 21. November 2022 – nicht offensichtlich aussichtslos.

Dispositiv

Demnach ist das Gesuch um unentgeltliche Prozessführung gutzuheissen und sind die

Gerichtskosten einstweilen auf die Staatskasse zu nehmen.

4.4 Abschliessend

gilt es die Beschwerdeführerin auf § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 16 Abs. 4 VRG aufmerksam zu machen, wonach eine Partei, der unentgeltliche

Rechtspflege gewährt wurde, Nachzahlung leisten muss, sobald sie dazu in der

Lage ist. Der Anspruch des Kantons verjährt zehn Jahre nach Abschluss des

Verfahrens.

5.

Die Verwarnung nach Art. 96 Abs. 2 AIG ist eine

eigenständige, das Verfahren abschliessende ausländerrechtliche Massnahme; sie

kann beim Bundesgericht mit demjenigen Rechtsmittel angefochten werden, das auch

gegen die angedrohte Massnahme offenstünde (BGr, 27. Oktober 2015, 2C_750/2014,

E. 1.2 [nicht publiziert in BGE 141 II 401], und 26. März 2013,

2C_114/2012, E. 1.1).

Gegen Entscheide über den Widerruf der

Niederlassungsbewilligung ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni

2005 (BGG, SR 173.110) gegeben, weshalb hier auf dieses Rechtsmittel zu

verweisen ist.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Das Gesuch um

unentgeltliche Prozessführung wird gutgeheissen.

3. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 95.-- Zustellkosten,

Fr. 2'095.-- Total der Kosten.

4. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt, jedoch unter Vorbehalt

der Nachzahlungspflicht einstweilen auf die Gerichtskasse genommen.

5. Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

6. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist binnen 30 Tagen

ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

7. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) die Sicherheitsdirektion;

c) das Staatssekretariat für

Migration.