Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00653

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2022.00653

Urteil

der 4. Kammer

vom 1. März 2023

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin

Sonja Güntert.

In Sachen

Gemeinde Kilchberg,

vertreten durch die Schulpflege Kilchberg,

Beschwerdeführerin,

gegen

1.

A,

2.

B,

beide vertreten

durch RA Dr. C,

Beschwerdegegnerschaft,

betreffend Übernahme

der Kosten für externe, englischsprachige Logopädie,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

F, der im Jahr 2014 geborene Sohn von A und B, besucht

seit August 2020 die internationale Privatschule D in E. Mit Bericht vom

24. April 2021 stellte die Sprachtherapeutin der internationalen Privatschule

D fest, dass F ein leichtes Lispeln bei den Zischlauten "s" und

"z" sowie bei der Aussprache der Buchstaben "l" und

"n" zeige. Hinzu komme, dass er den "'th-sound' (stimmhaft und

stimmlos) nicht in seinem Sprachrepertoire" habe. Vor diesem Hintergrund empfahl

sie den Eltern eine Sprachtherapie von einer Lektion (45 Minuten) pro

Woche. Am 9. Mai 2021 gelangten A und B hierauf an die Schule Kirchberg

und ersuchten um finanzielle Beteiligung an den Kosten für die logopädische

Therapie bzw. Sprachtherapie ihres Sohns bei der internationalen Privatschule D

im Umfang von Fr. 130.-/pro Woche.

Mit Beschluss vom 7. Juni 2021 lehnte die

Schulkommission der Gemeinde Kilchberg eine Kostengutsprache "für 1 Wochenlektion

externe Logopädie-/Sprachtherapie bei der verantwortlichen Therapeutin bei der internationalen

Privatschule D bis Ende Schuljahr 2020/21 sowie für das Schuljahr 2021/22

ab", weil F für die Logopädietherapie der Schule Kilchberg angemeldet

werden könne.

Erwägungen

II.

Den dagegen erhobenen Rekurs hiess der Bezirksrat Horgen

mit Beschluss vom 28. September 2022 gut und verpflichtete die Gemeinde

Kilchberg, A und B die Kosten für die externe Logopädietherapie ihres Sohns F

für das Ende des Schuljahrs 2020/2021 sowie für das Schuljahr 2021/2022 im –

von diesen im Rekursverfahren beantragten – Umfang von jeweils Fr. 100.-

pro Wochenlektion zu erstatten (Dispositiv-Ziff. I); die Verfahrenskosten

von Fr. 1'141.40 wurden in Dispositiv-Ziff. II der Gemeinde Kilchberg

auferlegt.

III.

Die Gemeinde Kilchberg erhob am 28. Oktober 2022

Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge

sei der Rekursentscheid vom 28. September 2022 aufzuheben und

festzustellen, dass sie nicht verpflichtet sei, die Kosten der externen

Logopädietherapie von F für das Ende des Schuljahrs 2020/2021 sowie für

das Schuljahr 2021/2022 im Umfang von jeweils Fr. 100.- pro Wochenlektion

zu übernehmen.

Der Bezirksrat Horgen beantragte am 8. November 2022

die Abweisung der Beschwerde und verzichtete im Übrigen unter Verweis auf die

Begründung seines Entscheids auf eine Vernehmlassung. Am 29. November 2022

erklärten A und B Verzicht auf Stellungnahme und auf Beteiligung am

Beschwerdeverfahren.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist zuständig für Beschwerden gegen Rekursentscheide eines

Bezirksrats betreffend die Tragung der Kosten für sonderpädagogische Leistungen

der öffentlichen Volksschule bzw. die Kostentragung bei Inanspruchnahme solcher

Leistungen durch Schülerinnen und Schüler, die eine Privatschule besuchen (vgl. § 64

und § 71 in Verbindung mit § 75 Abs. 2 des Volksschulgesetzes

vom 7. Februar 2005 [VSG, LS 412.100] und §§ 41 ff. des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]).

Der vorinstanzliche Beschluss berührt die Beschwerdeführerin

unmittelbar in ihren finanziellen Interessen sowie in ihrer Eigenschaft als

Hoheitsträgerin in schulrechtlichen Belangen (vgl. § 35 und § 41 VSG), weshalb sie gestützt auf § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. c VRG zur Beschwerdeerhebung legitimiert ist (vgl. Martin

Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],

§ 21 N. 118 ff.; ferner BGr, 12. Februar 2016, 2C_414/2015,

E. 1.1 mit Hinweisen, und 29. Juli 2014, 2C_274/2014, E. 1.2).

Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind,

ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2

Die Vorinstanz verpflichtete die

Beschwerdeführerin, an die Kosten für die logopädische Therapie von F von

Anfang Mai 2021 bis zum Ende des Schuljahrs 2021/2022 einen Beitrag

von Fr. 100.- pro Wochenlektion zu bezahlen. Es ist deshalb von einem

Streitwert von unter Fr. 6'000.- auszugehen, womit die Streitwertgrenze von § 38b Abs. 1 lit. c VRG nicht erreicht wird. Der Frage, ob und unter welchen

Voraussetzungen eine Gemeinde in Fällen wie dem vorliegenden zur Übernahme der

Kosten von Therapien im Sinn von § 34 Abs. 3 VSG verpflichtet ist,

ist jedoch grundsätzliche Bedeutung beizumessen, weshalb die Entscheidung

darüber dennoch der Kammer zu übertragen ist (§ 38b Abs. 2 VRG).

2.

Strittig und zu prüfen ist, ob die Beschwerdeführerin für die

Kosten der wöchentlichen logopädischen Therapie des Sohns der

Beschwerdegegnerschaft aufzukommen hat, obschon der Knabe eine Privatschule

besucht und die Beschwerdeführerin den Eltern angeboten hat, ihren Sohn auf die

Warteliste für die schuleigene logopädische Therapie zu nehmen.

3.

3.1

Art. 19

der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) gewährleistet

als Grundrecht einen Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen

Grundschulunterricht. Zuständig für das Schulwesen sind die Kantone

(Art. 62 Abs. 1 BV). Sie sorgen für einen ausreichenden

Grundschulunterricht, der allen Kindern offensteht (Art. 62 Abs. 2 Satz 2

BV). Er ist obligatorisch und an öffentlichen Schulen unentgeltlich

(Art. 62 Abs. 2 Sätze 2 und 3 BV). Nach Art. 62 Abs. 3

BV sorgen die Kantone ausserdem für eine ausreichende Sonderschulung aller

behinderten Kinder und Jugendlichen bis längstens zum vollendeten

20.

Altersjahr (siehe auch Art. 20 des

Behindertengleichstellungsgesetzes vom 13. Dezember 2002 [SR 151.3]).

Für Kantone, die – wie der Kanton Zürich – der

Interkantonalen Vereinbarung über die Zusammenarbeit im Bereich der

Sonderpädagogik vom 25. Oktober 2007 (SPK, Sonderpädagogik-Konkordat

[EDK-Rechtssammlung 1.3]) beigetreten sind (vgl. das Gesetz über den

Beitritt zur Interkantonalen Vereinbarung über die Zusammenarbeit im Bereich

der Sonderpädagogik vom 30. Juni 2014 [LS 410.32]), ergibt sich eine

entsprechende Verpflichtung auch aus dem interkantonalen Recht. So sind die

Beitrittskantone des genannten Konkordats etwa verpflichtet, ein

unentgeltliches Grundangebot an bestimmten sonderpädagogischen Massnahmen – wie

Logopädie und Psychomotorik (Art. 4 Abs. 1 lit. a SPK) – bereitzustellen

für Kinder und Jugendliche mit einem besonderen Bildungsbedarf ab Geburt bis

zum vollendeten 20. Lebensjahr (Art. 3 in Verbindung mit Art. 2

lit. c SPK).

3.2

Aus dem

Dispositiv

Verfassungsrecht und dem Sonderpädagogik-Konkordat folgt demnach für den Kanton

Zürich (unter anderem) die Verpflichtung, ein erfahrungsgemäss ausreichendes,

unentgeltliches sonderpädagogisches Angebot für Schülerinnen und Schüler mit

entsprechendem Förderbedarf an öffentlichen Schulen bereitzustellen.

Ein darüber hinausgehendes Mass an individueller Betreuung,

das theoretisch immer möglich wäre, kann mit Rücksicht auf das limitierte

staatliche Leistungsvermögen nicht eingefordert werden (vgl. BGE 141 I 9 E. 3.3,

138 I 162 E. 3.2). Entsprechend verleihen Art. 19 BV und Art. 62

Abs. 2 bzw. Abs. 3 BV praxisgemäss keinen Anspruch darauf, einer

bestimmten privaten (Sonder-)Schule zugewiesen zu werden, solange ein

geeignetes und zumutbares öffentliches Angebot vorhanden ist; dies gilt selbst

dann, wenn in der Privatschule ein noch besserer Unterricht zur Verfügung

stehen sollte (BGr, 29. September 2021, 2C_385/2021,

E. 3.1.2 f.; Andrea Aeschlimann-Ziegler, Der Anspruch auf

ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht von Kindern und

Jugendlichen mit einer Behinderung, Bern 2011, S. 203).

Nach der Praxis des Bundesgerichts kann von einem Kanton

ausserdem gestützt auf die Bundesverfassung (Art. 19 BV, Art. 62 Abs. 2

und Abs. 3 BV oder Art. 8 Abs. 1 bzw. Abs. 2 BV) nicht

verlangt werden, dass er gegenüber Kindern, die freiwillig eine Privatschule

besuchen, sonderpädagogische Leistungen separat entschädigt, die er im Rahmen

der öffentlichen Schule bereits anbietet. Durch den Besuch einer Privatschule

verzichteten die betroffenen Kinder bzw. deren Eltern freiwillig auf die

staatlichen Leistungen, die ihnen beim Besuch der öffentlichen Schule

zuteilwürden. Es liege im Gestaltungsspielraum des Kantons, ob und inwieweit er

sonderpädagogische Leistungen auf Privatschulen ausdehnen wolle. Selbst wenn

dem Kanton aus dem Verzicht auf die Inanspruchnahme von behinderungsbedingten

Angeboten der öffentlichen Schule unmittelbar eine Ersparnis erwachsen sollte,

müssten die entsprechenden Kosten (von Bundesrechts wegen) nicht erstattet

werden. Denn die Leistungen der öffentlichen Schule seien als Ganzes unentgeltlich;

es könnten nicht einzelne Leistungen abgespalten und die Kosten dafür

eingefordert werden. Dies liefe darauf hinaus, dass der Staat

Bildungsgutschriften verteile, die von den Bezügern – ähnlich der Rechtsfigur

der Austauschbefugnis im Sozialversicherungsrecht – nach Wahl an einer

öffentlichen oder einer privaten Schule eingelöst werden (zum Ganzen BGr,

9. Januar 2017, 2C_405/2016, E. 4.6).

3.3 Der Kanton Zürich konkretisiert den Auftrag des

Bundesrechts bzw. des interkantonalen Rechts im Bereich Sonderpädagogik mit den

§§ 33 ff. VSG. Gemäss § 33 Abs. 1 Satz 1 VSG

unterstützen sonderpädagogische Massnahmen schulpflichtige Schülerinnen und

Schüler mit besonderen pädagogischen Bedürfnissen. Derartige Bedürfnisse

bestehen, sofern die schulische Förderung in der Regelklasse allein nicht

erbracht werden kann (§ 2 Abs. 1 der Verordnung über die

sonderpädagogischen Massnahmen vom 11. Juli 2007 [VSM, LS 412.103]).

Dies ist nicht nur dann der Fall, wenn bei der betroffenen Schülerin bzw. dem

betroffenen Schüler eine Behinderung vorliegt, sondern auch bei

Leistungsschwächen, Fremdsprachigkeit ("des Erlernens von Deutsch als

Zweitsprache" [DaZ]) oder auffälligen Verhaltensweisen (§ 2 Abs. 2 VSM). Sonderpädagogische Massnahmen sind daher nebst der

Integrativen Förderung, den Besonderen Klassen und der Sonderschulung auch die

Therapien im Sinn von § 34 Abs. 3 VSG, das heisst die individuelle

Unterstützung von Schülerinnen und Schülern mit spezifischen pädagogischen

Bedürfnissen (§ 34 Abs. 1 VSG). Hierzu zählen gemäss § 9 Abs. 1 VSM die logopädische Therapie, die psychomotorische Therapie und

die Psychotherapie. Als Therapien gelten aber auch Beratungs- und

Unterstützungsangebote durch Förderlehrpersonen in den Bereichen Hör-, Seh-,

Hörseh- und Körperbeeinträchtigung (§ 9 Abs. 2 VSM).

Schülerinnen und Schülern, die eine Privatschule besuchen

oder privat unterrichtet werden, gewährt das Kantonalzürcher Recht – über die

bundesrechtlichen bzw. interkantonalen Vorgaben hinaus – ebenfalls einen

Anspruch auf Therapien gemäss § 34 Abs. 3 VSG, einschliesslich der

dafür notwendigen Abklärungen (so § 71 Abs. 1 VSG). Die Schulpflege

entscheidet über Art und Umfang der Leistungen (§ 71 Abs. 2 VSG). Ein

Anspruch auf Kostenübernahme beliebiger privat gewählter Therapieleistungen besteht

nicht (siehe auch VGr, 23. März 2016, VB.2015.00301, E. 4.2). Ein

solcher lässt sich nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts auch nicht

aus Art. 14 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom

27. Februar 2005 (LS 101) ableiten, welche Bestimmung das Recht auf

Bildung gewährleistet (dazu VGr, 15. November 2016, VB.2016.00199,

E. 2.2 ff. – 23. März 2016, VB.2015.00301, E. 2.2 –

22. August 2012, VB.2012.00340, E. 2.2).

4.

4.1 Hier ist

unbestritten, dass der Sohn der Beschwerdegegnerschaft jedenfalls während des

massgeblichen Zeitraums von Anfang Mai 2021 bis zum Ende des

Schuljahrs 2021/2022 als Schüler mit besonderen pädagogischen Bedürfnissen

im Sinn von § 33 Abs. 1 VSG galt und damit einen Anspruch auf

sonderpädagogische Massnahmen hatte.

Entsprechend kommt bzw. kam dem Sohn der

Beschwerdegegnerschaft gestützt auf § 71 Abs. 2 VSG ein Anspruch auf

die erforderlichen Therapien gemäss § 34 Abs. 3 VSG – und damit

grundsätzlich auch auf eine logopädische Therapie – am Wohnort zu, auch wenn er

auf Wunsch seiner Eltern eine Privatschule besuchte. Der Entscheid über die Art

der betreffenden staatlichen Leistung oblag der Schulpflege der

Beschwerdeführerin (§ 71 Abs. 2 VSG). Ein Anspruch auf unentgeltliche

Inanspruchnahme einer frei gewählten Therapie bzw. des logopädischen Angebots

der internationalen Privatschule D bestand nicht. Vielmehr lag es grundsätzlich

im pflichtgemäss auszuübenden Ermessen der Schulpflege, dem Knaben – allenfalls

während einer Übergangsphase – externe Logopädie zu bewilligen unter Übernahme

der damit verbundenen Kosten oder aber ihn auf die Liste für die schulinterne

logopädische Therapie aufzunehmen. Etwas anderes gälte nur, wenn F schulintern kein

geeignetes und zumutbares Therapieangebot zur Verfügung gestanden hätte bzw.

ihm kein solches Angebot hätte zur Verfügung gestellt werden können.

4.2 Die

Beschwerdeführerin wäre mit anderen Worten nur dann zur Übernahme der Kosten

der logopädischen Therapie von F bei der internationalen Privatschule D

verpflichtet, wenn ihr schulinternes Logopädieangebot im konkreten Fall als

unzureichend einzustufen wäre. Hiervon ist indes nicht bereits deshalb

auszugehen, weil für den Sohn der Beschwerdegegnerschaft – wie für alle

Schülerinnen und Schüler der Gemeinde, die eine logopädische Therapie benötigen

– eine Warteliste mit einer Frist von in der Regel "höchstens sechs

Monaten" bestand. Die Gemeinde muss nicht Kapazitäten bereitstellen, die

jederzeit einen sofortigen Therapiebeginn garantieren, denn das machte ein

Überangebot notwendig. Entscheidend ist vielmehr, ob das Therapieangebot innert

nützlicher Frist bereitsteht. Auch genügt nicht, dass das Angebot der

Privatschule aus Gründen der besseren Erreichbarkeit und der Therapiesprache

(Englisch) besser auf die Bedürfnisse des Knaben bzw. von dessen Eltern

zugeschnitten war. Vielmehr ist bezogen auf den Einzelfall zu fragen, ob ein

Zuwarten mit der Aufnahme der benötigten Therapie eine Gefährdung des

Kindeswohl zur Folge gehabt hätte und F deshalb nicht zugemutet werden konnte.

Für eine solche Unzumutbarkeit liegen indes keine

hinreichenden Anhaltspunkte vor. So wird nicht geltend gemacht, dass F unter

der festgestellten Sprachstörung gelitten hätte, seine Fähigkeit zu

kommunizieren eingeschränkt oder seine Entwicklung insgesamt beeinträchtigt

gewesen wäre. Offenbar wurde die Sprachstörung bereits im September 2020 nach

dem Eintritt des Knaben in die internationale Privatschule D festgestellt.

Gemäss dem Bericht seiner Sprachtherapeutin wurde mit der Aufnahme einer

logopädischen Therapie jedoch vorerst zugewartet, weil sich F noch "in

orthopädischer Behandlung zur Ausweitung seines Ober- und Unterkiefers"

befunden habe. Im April 2021 sei die betreffende Behandlung

"unterbrochen" worden, weshalb die Beschwerdegegnerin 1 "um

den Start der Logopädie" gebeten habe. Es wird nicht behauptet, dass der

Therapiestart dringend angezeigt gewesen wäre bzw. ein weiteres Zuwarten einen

nicht wiedergutzumachenden Nachteil zu bewirken vermocht hätte. Im Gegenteil

weist die Bericht erstattende Sprachtherapeutin darauf hin, dass "[d]er

mögliche Bedarf weiterer kieferorthopädischer Behandlung sowie der mögliche

Verlust seiner oberen Schneidezähne" einen allfälligen Fortschritt in der

Therapie "möglicherweise beeinflussen" könnte, sodass "[d]ie

Logopädie [...] zeitweise ausgesetzt und zu einem späteren Zeitpunkt

fortgesetzt werden" könnte. Das heisst, nach Beginn der externen

logopädischen Therapie war noch nicht klar, ob diese überhaupt ohne Unterbruch

wird durchgeführt werden können bzw. ob ein damit erzielter Erfolg nach einer

erneuten zahnmedizinischen Behandlung von F unter Umständen (teilweise)

hinfällig würde.

Es kommt hinzu, dass die Ausgangsverfügung wenige Wochen

vor den Sommerferien 2021 erlassen wurde und den Angaben der Beschwerdeführerin

zufolge "spätestens Frühherbst" 2021 ein Platz für F bei der

schulinternen logopädischen Therapie bereitgestanden hätte. Der Sohn der

Beschwerdegegnerschaft hätte somit bis zum Beginn der schulinternen Therapie

nur wenige Wochen bzw. Monate Therapiezeit "versäumt".

5.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen.

Dispositiv-Ziff. I des Rekursentscheids vom 28. September 2022 ist

aufzuheben und der Beschluss der Schulkommission Kilchberg vom 7. Juni

2021 zu bestätigen.

In Abänderung von Dispositiv-Ziff. II des

Rekursentscheids vom 28. September 2022 sind die Kosten des Rekursverfahrens

der Beschwerdegegnerschaft aufzuerlegen.

6.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der

Beschwerdegegnerschaft unter solidarischer Haftung füreinander aufzuerlegen

(§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 1 Satz 2

sowie § 14 VRG; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 14 N. 6,

N. 11 und N. 16; ferner zur Kostenbelastung der sich nicht am

Beschwerdeverfahren beteiligenden Partei, die im vorinstanzlichen Verfahren

obsiegt hat, Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 21–21a N. 17, und Plüss,

§ 13 N. 45).

Der in ihrem

amtlichen Wirkungsbereich tätig gewordenen Beschwerdeführerin steht

praxisgemäss keine Parteientschädigung zu (vgl. VGr, 30. April 2020,

VB.2019.00572, E. 9.2 Abs. 2 mit Hinweisen; Plüss, § 17

N. 51).

7.

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs

ist Folgendes zu erläutern: Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten ist gegen Entscheide über das Ergebnis von Prüfungen und

anderen Fähigkeitsausweisen, namentlich auf dem Gebiet der Schule, ausgeschlossen

(Art. 83 lit. t des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005

[BGG, SR 173.110]). Nicht von Art. 83 lit. t BGG erfasst werden

demgegenüber Streitigkeiten aus dem Bereich von Ausbildung und Schule, die in

keinem unmittelbaren Zusammenhang mit einer Fähigkeitsbewertung stehen. Davon

ist vorliegend auszugehen (vgl. statt vieler BGr, 29. September 2021,

2C_385/2021, E. 1, und 9. Januar 2017, 2C_405/2016, E. 1.1),

weshalb den Parteien grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. BGG offensteht.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I des Rekursentscheids vom

28. September 2022 wird aufgehoben und der Beschluss der Schulkommission

Kilchberg vom 7. Juni 2021 bestätigt.

In Abänderung von Dispositiv-Ziff. II des

Rekursentscheids vom 28. September 2022 werden die Kosten des

Rekursverfahrens der Beschwerdegegnerschaft auferlegt.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.-- Zustellkosten,

Fr. 1'570.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerschaft unter solidarischer Haftung

auferlegt.

4. Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist binnen

30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Bezirksrat Horgen.