Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00667

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2022.00667

Urteil

der 3. Kammer

vom 24. August 2023

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter

Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiber Serafin Ritscher.

In Sachen

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Stadtrat von Zürich, vertreten durch das Sicherheitsdepartement,

Beschwerdegegner,

betreffend polizeiliche

Massnahmen,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. Gemäss

Rapport der Stadtpolizei Zürich wurde A am 1. Mai 2020 um 13.30 Uhr von

einer Patrouille dabei beobachtet, wie sie gemeinsam mit vier weiteren Personen

im Begriff war, beim Eingangsbereich der Liegenschaft C-Strasse 01 in Zürich

Plakate anzubringen, wobei eine der beteiligten Personen die Aktion mit einer

Kamera filmte. Gemeinsam mit diesen wurde sie daraufhin angehalten und

kontrolliert. Im Anschluss an eine oberflächliche Durchsuchung und die

Sicherstellung diverser mitgeführter Plakatierungsutensilien (Plakate, Flyer,

Klebeband und mehrere Quittungen) wurde A zusammen mit den übrigen Beteiligten

in die nach Angaben des Beschwerdegegners eigens für den 1. Mai

eingerichtete Polizeidienststelle F-Strasse überführt. In der dortigen Garage,

welche offenbar als sog. "Schleuse" bzw. als Wartebereich genutzt

wurde, wurde A gemäss übereinstimmender Sachdarstellung der Parteien und

Feststellung der Vorinstanz angewiesen, sich auf den Boden zu setzen, wobei

ihre Hände mit Kabelbindern gefesselt waren. Nach einem bzw. zwei

zwischenzeitlichen begleiteten Toilettengängen, hinsichtlich deren Ablaufs die

Sachdarstellungen der Parteien divergieren, wurde A nach einer Wartezeit von

zwei Stunden, weiterhin mit gefesselten Händen, für weitere 30 Minuten in

ein Arrestzimmer bzw. eine Einzelzelle verbracht. Nachdem Fotografien von ihr

erstellt worden waren und ihr eine schriftliche Verfügung betreffend die

Wegweisung aus dem darin bezeichneten Plangebiet eröffnet worden war, wurde A

gleichentags um 17.10 Uhr aus dem Polizeigewahrsam entlassen.

B. Ein

Begehren von A um Erlass einer Feststellungsverfügung betreffend die

Widerrechtlichkeit der Wegweisung wurde mit Verfügung der Stadtpolizei vom 27. Mai

2020 bzw. nach beantragter Neubeurteilung mit Beschluss des Stadtrats von

Zürich vom 26. August 2020 abgewiesen.

C. Mit

einer weiteren Eingabe vom 29. Juni 2020 liess A bei der Stadtpolizei

Zürich die Feststellung der Rechtswidrigkeit verschiedener weiterer

polizeilicher Massnahmen und Verfahrenshandlungen anlässlich ihrer Anhaltung

und anschliessenden Festnahme am 1. Mai 2020 beantragen. Die Stadtpolizei

Zürich überwies das Feststellungsbegehren am 6. Juli 2020 zur Behandlung

an das Obergericht des Kantons Zürich. Mit Beschluss vom 9. Dezember 2020

wies dieses das Begehren zurück an die Stadtpolizei Zürich, nachdem es erwogen

hatte, dass die beanstandeten polizeilichen Handlungen nicht im

strafprozessualen, sondern im verwaltungsverfahrensrechtlichen Instanzenzug zu

überprüfen seien. Mit Verfügung vom 22. März 2021 wies die Stadtpolizei

Zürich das Feststellungsbegehren schliesslich ab, soweit sie darauf eintrat.

D. Mit

Eingabe vom 21. April 2021 liess A den Stadtrat von Zürich um

Neubeurteilung ihres Feststellungsbegehrens ersuchen. Mit Beschluss vom 27. Oktober

2021 wies dieser das Begehren um Neubeurteilung vollumfänglich ab und

auferlegte A die Verfahrenskosten.

Erwägungen

II.

A. Hiergegen

liess A am 6. Dezember 2021 Rekurs an das Statthalteramt des Bezirks

Zürich erheben und unter Kosten- und Entschädigungsfolgen beantragen, der

Beschluss des Stadtrats sei vollumfänglich aufzuheben und die Kosten des

vorinstanzlichen Verfahrens seien auf die "Staatskasse" zu nehmen.

Sodann liess A zusammengefasst die Feststellung beantragen, dass (1) die am 1. Mai

2020.

vollzogene Überführung auf den Polizeiposten und die anschliessende

Festhaltung rechtswidrig gewesen seien und namentlich ihr Recht auf persönliche

Freiheit und Bewegungsfreiheit, die Versammlungsfreiheit sowie die Meinungs-

und Informationsfreiheit verletzt hätten, dass (2) die gleichentags erfolgte

Fesselung rechtswidrig gewesen sei und ihr Recht auf Bewegungsfreiheit sowie

ihre körperliche Integrität verletzt habe, dass (3) die gleichentags erfolgte erkennungsdienstliche

Behandlung rechtswidrig gewesen sei und ihre persönliche Freiheit und ihre

Privatsphäre verletzt habe, dass (4) sie während der polizeilichen Behandlung

einer erniedrigenden Behandlung ausgesetzt gewesen sei und sie in ihrer Würde

verletzt worden sei, dass (5) die Vernichtung der bei ihr sichergestellten

Gegenstände rechtswidrig gewesen sei und ihre Eigentumsgarantie sowie die Meinungs-

und Informationsfreiheit verletzt habe, sowie dass (6) ihr rechtliches Gehör verletzt

worden sei. Eventualiter sei die Sache zur Sachverhaltsabklärung sowie

Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.

B. Mit

Verfügung vom 3. Oktober 2022 hiess das Statthalteramt des Bezirks Zürich

den Rekurs im Sinne der Erwägungen teilweise gut. Es hob den Beschluss des

Stadtrats vom 27. Oktober 2021 auf und stellte fest, dass die am 1. Mai

2020.

erfolgte Überführung von A auf den Polizeiposten mit der anschliessenden

dortigen Festhaltung ihr Recht auf Bewegungsfreiheit verletzt habe, dass die

Fesselung von A deren Bewegungsfreiheit und körperliche Integrität verletzt

habe, und dass das Erstellen von Fotografien von A deren Recht auf persönliche

Freiheit und deren Recht auf Privatsphäre verletzt habe. Im Übrigen wies das

Statthalteramt den Rekurs ab (Dispositiv-Ziffer 1). Die Kosten des

Verfahrens vor dem Stadtrat wurden auf die "Staatskasse" genommen und

diejenigen des Rekursverfahrens zu drei Vierteln der Stadt Zürich und zu einem

Viertel A auferlegt (Dispositiv-Ziffer 2). Die Stadt Zürich wurde zudem

zur Zahlung einer Parteientschädigung von Fr. 1'300.- an A verpflichtet

(Dispositiv-Ziffer 3).

III.

A. Hiergegen liess A am 3. November

2022.

Beschwerde an das Verwaltungsgericht erheben. Unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen liess sie zusammengefasst beantragen, Dispositiv-Ziffer 1

der Verfügung des Statthalteramts des Bezirks Zürich vom 3. Oktober 2022

sei insoweit aufzuheben, als der Rekurs abgewiesen wurde. Es sei zusätzlich

festzustellen, dass (1) A während der polizeilichen Behandlung einer

erniedrigenden Behandlung ausgesetzt gewesen sei und ihre Würde verletzt worden

sei, dass (2) das rechtliche Gehör von A verletzt worden sei, sowie dass (3)

die Vernichtung der bei ihr sichergestellten Gegenstände rechtswidrig gewesen

sei und die Eigentumsgarantie sowie die Meinungs- und Informationsfreiheit

verletzt habe. In Aufhebung von Dispositiv-Ziffer 3 der angefochtenen

Verfügung seien sodann die vorinstanzlichen Verfahrenskosten vollumfänglich der

Stadt Zürich aufzuerlegen und diese sei zu verpflichten, ihr eine

Parteientschädigung in Höhe von Fr. 3'863.- zu bezahlen. Eventualiter sei

die Sache zur Sachverhaltsabklärung und erneuten Beurteilung an das

Statthalteramt des Bezirks Zürich zurückzuweisen.

In prozessualer Hinsicht

liess A beantragen, die Stadt Zürich sei zu verpflichten, eine Liste aller am 1. Mai

2020.

zwischen 13.30 und 18.00 Uhr in der "Schleuse" tätigen

Beamtinnen samt Fotos einzureichen, respektive an sie auszuhändigen. Die

(gegebenenfalls) durch A identifizierte Beamtin sei zu befragen. Ebenso zu

befragen seien der "EL Kripo", D, E sowie sie selbst.

B. Mit Eingabe vom 8. November

2022.

verzichtete das Statthalteramt des Bezirks Zürich unter Einreichung der

Akten des Rekursverfahrens auf eine Vernehmlassung. Der Stadtrat von Zürich

liess mit Eingabe vom 30. November 2022 Beschwerdeantwort einreichen und

die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zulasten von A beantragen. Mit Eingaben vom 3. Januar

2023.

und vom 12. Januar 2023 bezogen die Parteien erneut Stellung.

C. Mit Präsidialverfügung vom 8. Juni

2023.

wurde A zur Stellungnahme betreffend eine ihr allenfalls drohende

reformatio in peius aufgefordert. Sie liess sich hierzu innert zweifach

erstreckter Frist mit Eingabe vom 13. Juli 2023 vernehmen. Dabei sprach

sie sich gegen die Zulässigkeit einer reformatio in peius im konkreten Fall aus

und hielt vollumfänglich an den gestellten Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in

Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959

(VRG; LS 175.2) prinzipiell für die Behandlung von Beschwerden

gegen Rekursentscheide auf dem Gebiet des Polizeirechts zuständig. Zum

Entscheid berufen ist die Kammer (§ 38b Abs. 1 e contrario und § 38 VRG). Die Beschwerdeführerin, welche mit ihren Anträgen im vorinstanzlichen

Verfahren nicht vollständig durchgedrungen ist, ist zur Beschwerde legitimiert

(§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG).

2.

2.1

Das Verwaltungsgericht prüft von Amtes

wegen, ob die Prozessvoraussetzungen im vorinstanzlichen Verfahren gegeben

waren. Hat die Vorinstanz trotz Fehlen einer Prozessvoraussetzung materiell

entschieden, ist der angefochtene Entscheid aufzuheben (VGr, 2. Februar

2023, VB.2022.00595, E. 1.3;

4.

Mai 2020, VB.2019.00659, E. 1.3; vgl. Martin Bertschi

in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des

Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],

Vorbemerkungen zu §§ 19-28a N. 57). Zu prüfen ist vorab, ob die

Vorinstanz ihre Zuständigkeit für die Beurteilung der Rechtmässigkeit der von

der Beschwerdeführerin beanstandeten polizeilichen Massnahmen zu Recht bejaht

hat.

2.2

Das

Polizeirecht des Kantons Zürich ist grundsätzlich öffentlich-rechtlicher Natur.

Tätigkeiten und Aufgaben der Polizei, wie insbesondere die Aufrechterhaltung

der öffentlichen Sicherheit und Ordnung werden von den für das Verwaltungsrecht

massgebenden materiellen Grundsätzen beherrscht (vgl. BGE 136 I 87 E. 3.4;

differenzierend: Markus H. F. Mohler, Grundzüge des Polizeirechts in der

Schweiz, Basel 2012, § 1 Rz. 145 f.). Soweit das Polizeigesetz

vom 23. April 2007 (PolG; LS 550.1) keine spezifischen

Verfahrensvorschriften enthält, gilt für den Rechtsschutz gegen

sicherheitspolizeiliche Anordnungen somit der verwaltungsprozessuale

Instanzenzug. Das bedeutet, dass Anordnungen der Kantonspolizei nach § 19b

Abs. 2 lit. b Ziff. 1 VRG bei der Sicherheitsdirektion und jene

der Stadtpolizei (bzw. ein in der Folge ergangener Neubeurteilungsentscheid)

nach § 19b Abs. 2 lit. d VRG beim Statthalteramt mit Rekurs

anzufechten sind und dass gegen den Rekursentscheid jeweils Beschwerde an das

Verwaltungsgericht erhoben werden kann (§ 41 Abs. 1 VRG; vgl. VGr,

28.

April 2022, VB.2022.00171, E. 4.3; 7. Februar 2013;

VB.2012.00272, E. 2.2; 26. Januar 2012, VB.2011.00710, E. 2.2).

Dasselbe gilt für den nachträglichen Rechtsschutz gegen polizeiliche Realakte

auf Grundlage des PolG (z.B. polizeilicher Zwang), über welche die zuständige

Behörde in Anwendung von § 10c Abs. 2 VRG gegebenenfalls eine

Anordnung zu erlassen hat (vgl. VGr, 15. Dezember 2022, VB.2022.00465, E. 2.3).

Nach insoweit nachvollziehbarer Würdigung des Obergerichts erfolgten die

vorliegend beanstandeten polizeilichen Handlungen angeblich nicht im Rahmen

eines strafprozessualen Ermittlungsverfahrens, weshalb die Vorinstanz für die

Behandlung des Rekurses betreffend die Feststellung der Widerrechtlichkeit der

von der Beschwerdeführerin monierten polizeilichen Handlungen somit im

Grundsatz zuständig gewesen wäre.

2.3

In einigen

Fällen weicht das PolG jedoch von diesem allgemeinen verwaltungsprozessualen

Instanzenzug ab: So ist namentlich in Fällen von polizeilichem Gewahrsam im

Sinn von §§ 25 ff. PolG für die Überprüfung von dessen

Rechtmässigkeit auf Gesuch der betroffenen Person der Haftrichter oder die

Haftrichterin erstinstanzlich zuständig (§ 27 Abs. 1 Satz 2

PolG). § 33 Abs. 1 des Gesetzes über die Gerichts- und

Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2011 (GOG; LS

211.1) weist diese Zuständigkeit funktional dem Einzelgericht des

Bezirksgerichts zu (ZR 113/2014 Nr. 44, E. 4.9; unpräzise insofern

BGr, 22. Januar 2014, 1C_350/2013, E. 3.1, wo vom

Zwangsmassnahmengericht die Rede ist). Der erstinstanzliche Entscheid des

Haftrichters kann anschliessend in Anwendung § 51 Abs. 1 GOG beim

Obergericht angefochten werden (vgl. ZR 113/2014 Nr. 44, E. 4.12;

VGr, 26. Januar 2012, VB.2011.00710, E. 3.2; vgl. zur Unzuständigkeit

des Verwaltungsgerichts mangels Gegenausnahme § 43 Abs. 1 VRG). Grund

für diese abweichende Zuständigkeitsordnung sind die besonderen

Verfahrensgarantien, die Art. 31 Abs. 4 der Bundesverfassung vom 18. April

1999.

(BV; SR 101) sowie (im Sinn einer Minimalgarantie) Art. 5 Abs. 4

EMRK der betroffenen Person im Fall eines Freiheitsentzugs gewähren: Nach Art. 31

Abs. 4 BV hat jede Person, der die Freiheit nicht von einem Gericht

entzogen wird, das Recht, jederzeit ein solches anzurufen. Dieses entscheidet

so rasch wie möglich über die Rechtmässigkeit des Freiheitsentzugs. Nach der

bundesgerichtlichen Praxis räumt Art. 31 Abs. 4 BV der betroffenen

Person einen Anspruch ein, gegen den von einer Verwaltungsbehörde angeordneten

Freiheitsentzug jederzeit und direkt ein Gericht anrufen zu können, ohne zuvor

einen administrativen Instanzenzug durchlaufen zu müssen. Dabei handelt es sich

um eine besondere Rechtsweggarantie, welche über den Gehalt von Art. 29a

BV und auch über die in Art. 5 Abs. 4 EMRK gewährte Mindestgarantie

hinausgeht (zum Ganzen BGE 136 I 87 E. 6.5.2 f.; BGr, 22. Januar

2014, 1C_350/2013, E. 3.2; vgl. VGr, 7. Februar 2013, VB.2012.00272, E. 2.4;

Mohler, § 31 Rz. 1507 ff.).

2.4

Zur

Bestimmung des korrekten Instanzenzugs hinsichtlich der Beurteilung der

Rechtsmässigkeit freiheitsbeschränkender polizeilicher Massnahmen im

Anwendungsbereich des PolG ist es somit notwendig, Handlungen, die als

Gewahrsam im Sinn von §§ 25 ff. PolG bzw. als Freiheitsentzug im Sinn

von Art. 31 Abs. 4 BV und allenfalls nach Art. 5 Abs. 4

EMRK zu qualifizieren sind, von anderen sicherheitspolizeilichen Massnahmen,

wie z.B. der polizeilichen Anhaltung oder dem Verbringen auf eine Dienststelle

im Rahmen einer Personenkontrolle nach § 21 PolG abzugrenzen, mit denen

zwar in die persönliche Freiheit und die Bewegungsfreiheit der betroffenen

Person nach Art. 10 Abs. 2 BV eingegriffen wird, die aber noch keinen

Freiheitsentzug im Sinn der genannten Bestimmungen darstellen und für deren

Überprüfung somit auch kein direkter Zugang zu einem Gericht erforderlich ist (vgl. BGE 136 I 87 E. 6.5.3). Sollten die vorliegend beanstandeten polizeilichen

Massnahmen als Gewahrsam nach §§ 25 ff. PolG bzw. als Freiheitsentzug

im Sinn von Art. 31 Abs. 4 BV zu qualifizieren sein, und nicht als

blosse Verbringung auf die Dienststelle im Sinn von § 21 Abs. 3 PolG,

so wären weder die Vorinstanz, noch der Beschwerdegegner oder die Stadtpolizei

zuständig gewesen, über deren Rechtmässigkeit zu befinden.

2.5

Obwohl das

Obergericht in seinem Beschluss vom 9. Dezember 2020, mit welchem es das

verfahrenseinleitende Feststellungsbegehren der Beschwerdeführerin an die

Stadtpolizei Zürich zurücküberwies, ausdrücklich auf diese Abgrenzung, die

einschlägige bundesgerichtliche Praxis, sowie deren Auswirkungen auf die erstinstanzliche

Zuständigkeit hinwies, hat sich keine der bisherigen Vorinstanzen ausdrücklich

mit dieser Frage auseinandergesetzt. Alle bejahten ihre sachliche

Zuständigkeit, soweit sie dazu Ausführungen machten, jeweils unter einem

generellen Verweis auf den eingangs dargestellten ordentlichen

verwaltungsprozessualen Instanzenzug.

2.6

Für die

Beurteilung, ob eine polizeiliche Massnahme zugleich als Freiheitsentzug im

Sinn von Art. 31 Abs. 4 BV und allenfalls auch als Freiheitsentzug

gemäss Art. 5 Abs. 4 EMRK zu qualifizieren ist, oder ausschliesslich

die persönliche Freiheit und die Bewegungsfreiheit der betroffenen Person nach Art. 10

Abs. 2 BV tangiert, ist nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts und des

Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) auf eine Würdigung

sämtlicher Umstände abzustellen. Dabei ist nicht bloss die Dauer der Freiheitsbeschränkung

zu berücksichtigen, sondern auch deren Intensität, mithin Art, Wirkung und

Modalitäten der angewendeten Zwangsmassnahmen (vgl. BGE 142 I 121 E. 3.6.2

mit Hinweisen auf die einschlägige Praxis des EGMR; 136 I 87 E. 6.5.3;

BGr, 22. Januar 2014, 1C_350/2013, E. 3.3; VGr, 7. Februar 2013,

VB.2012.00272, E. 4.3; Mohler, § 31 Rz. 1510 ff.; Hans Vest

in: Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die Schweizerische Bundesverfassung, St. Galler

Kommentar, 4. A., Zürich etc. 2023, Art. 31 Rz. 3). Das

Bundesgericht hat sich bereits mehrfach mit der Qualifikation

freiheitsbeschränkender polizeilicher Massnahmen bei Demonstrationen anlässlich

des 1. Mai auseinandergesetzt. Es gelangte dabei jeweils zum Schluss, dass

es sich bei der Einkesselung auf einem bestimmten Areal durch einen

Polizeikordon noch nicht um einen Freiheitsentzug im Sinn von Art. 31 Abs. 4

BV, sondern lediglich um einen Eingriff in die Bewegungsfreiheit nach Art. 10

Abs. 2 BV handelt, auch wenn eine solche Massnahme unter Umständen mehrere

Stunden andauert. Demgegenüber erblickte es in der anschliessenden Festnahme

und Festhaltung einer betroffenen Person auf einer Polizeidienststelle während

zwei bzw. dreieinhalb Stunden, wobei deren Hände mindestens während des

Transports mit Kabelbindern gefesselt worden waren, angesichts der Intensität

der damit verbundenen Freiheitsbeschränkung einen Freiheitsentzug im Sinn von Art. 31

Abs. 4 BV und allenfalls Art. 5 Abs. 4 EMRK (zum Ganzen BGE 142 I 121 E. 3.6; BGr, 22. Januar 2014, 1C_350/2013, 1C_352/2013 und

1C_354/2013, E. 3.6 [Qualifikation als Freiheitsentzug i.S.v. Art. 5 Abs. 4

EMRK offengelassen]; vgl. Vest, Art. 31 Rz. 3).

2.7

Vorliegend

ist in tatsächlicher Hinsicht unstrittig, dass die Beschwerdeführerin, obwohl

sie sich bei ihrer polizeilichen Anhaltung und Kontrolle offenbar auszuweisen

vermochte, im Anschluss daran gemeinsam mit den übrigen Beteiligten in die gemäss

Angaben des Beschwerdegegners eigens für den 1. Mai eingerichtete

Polizeidienststelle F-Strasse verbracht wurde. In der dortigen Garage bzw.

"Schleuse" wurde sie gemäss übereinstimmender Sachdarstellung der Verfahrensbeteiligten

und laut Feststellung der Vorinstanz angewiesen, sich auf den Boden zu setzen,

wobei ihre Hände spätestens ab ihrer Ankunft in der Polizeidienststelle mit

Kabelbindern gefesselt waren. Nach einer Wartezeit von rund zwei Stunden wurde

die Beschwerdeführerin in ein Arrestzimmer bzw. eine Einzelzelle verbracht, wo

sie laut ihrer unbestrittenen Sachdarstellung während kurzer Zeit bzw. rund 30

Minuten weiterhin gefesselt blieb. Nach der Erstellung von Fotografien und Eröffnung

einer schriftlichen Wegweisungsverfügung wurde die Beschwerdeführerin um

17.10

Uhr aus dem Polizeigewahrsam entlassen. Zwischen ihrer Anhaltung um

13.30

Uhr und ihrer Entlassung verstrichen somit rund dreieinhalb Stunden,

innert derer die Beschwerdeführerin rund zwei bis zweieinhalb Stunden lang mit

Kabelbindern gefesselt war und sich, grösstenteils auf dem Boden sitzend, unter

ständiger polizeilicher Bewachung befand. Auch wenn der Festnahme und

anschliessenden Festhaltung der Beschwerdeführerin im vorliegenden Fall keine

Einkesselung durch die Polizei vorausging, wurde sie durch die Massnahme

qualifiziert in ihrer Bewegungsfreiheit eingeschränkt. Dabei kann angesichts

der einschneidenden Modalitäten ihrer Festhaltung trotz der nicht allzu langen

Dauer nicht mehr von einer bloss einfachen Einschränkung der Bewegungsfreiheit

nach Art. 10 Abs. 2 BV gesprochen werden. Die Beschwerdeführerin

wurde, ohne dass ihr ein strafbares Verhalten vorgehalten worden wäre, gegen

ihren Willen auf eine polizeiliche Dienststelle verbracht und dort während

mehrerer Stunden, mit gefesselten Händen und unter konstanter polizeilicher

Bewachung angewiesen, sich mit Ausnahme von kurzen Unterbrüchen und

Toilettengängen nicht vom Boden des Wartebereichs zu erheben. Angesichts der

Intensität des Eingriffs ist eine solche Einschränkung der Bewegungsfreiheit

als Freiheitsentzug nach Art. 31 Abs. 4 BV zu qualifizieren, wobei

offenbleiben kann, ob auch ein Freiheitsentzug im Sinn der Minimalgarantie nach

Art. 5 Abs. 4 EMRK zu bejahen ist.

2.8

Aus dem

Gesagten folgt, dass sowohl die Vorinstanz als auch der Beschwerdegegner ihre

sachliche Zuständigkeit zur Beurteilung der Rechtmässigkeit der Verbringung der

Beschwerdeführerin auf die Polizeidienststelle sowie der übrigen polizeilichen

Handlungen im Zusammenhang mit ihrer dortigen Festhaltung zu Unrecht bejaht

haben. Nach Art. 31 Abs. 4 BV hätte die Beurteilung des

verfahrenseinleitenden Feststellungsbegehrens vom 29. Juni 2020 bereits in

erster Instanz durch ein unabhängiges Gericht erfolgen müssen, wofür nach § 27

Abs. 1 Satz 2 PolG in Verbindung mit § 33 Abs. 1 GOG das

Einzelgericht des Bezirksgerichts Zürich als Haftgericht zuständig gewesen

wäre.

2.9

Zu

bemerken ist, dass sich nicht sämtliche Feststellungsbegehren der

Beschwerdeführerin auf Handlungen beziehen, die unmittelbar im Rahmen ihrer

Überführung auf die Polizeidienststelle und ihrer dortigen Festhaltung

erfolgten. Mit ihren Rekursbegehren Ziff. 6 und Ziff. 7 ersuchte die

Beschwerdeführerin die Vorinstanz um die Feststellung, dass die spätere

Vernichtung der bei ihr sichergestellten Gegenstände widerrechtlich gewesen sei

und dass ihr rechtliches Gehör verletzt worden sei. Diese Handlungen bildeten

zwar nicht unmittelbar Teil des beanstandeten polizeilichen Gewahrsams bzw.

Freiheitsentzugs. Im Interesse der Vermeidung widersprüchlicher Urteile

erscheint es jedoch unerlässlich, dass das Gericht, welches in erster Instanz

zur Beurteilung der Rechtmässigkeit des Freiheitsentzugs nach Art. 31 Abs. 4

BV berufen ist, auch damit einhergehende weitere polizeiliche

Verfahrenshandlungen im Rahmen desselben Lebenssachverhalts beurteilt

(vgl. BGr, 22. Januar 2013, 1C_350/2013, E. 3.7). Entsprechend

wären auch diese Feststellungsbegehren durch den Haftrichter bzw. die

Haftrichterin zu beurteilen gewesen.

3.

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass infolge fehlender sachlicher

Zuständigkeit weder die Vorinstanz, noch der Beschwerdegegner oder die

Stadtpolizei auf den Rekurs bzw. auf das verfahrenseinleitende

Feststellungsbegehren der Beschwerdeführerin hätten eintreten dürfen; vielmehr

hätten sie die Beschwerdeführerin mit ihrem Anliegen an die zuständige

Haftrichterin bzw. den zuständigen Haftrichter verweisen müssen.

4.

Wird eine Verfügung von einer unzuständigen Behörde erlassen, steht

deren Nichtigkeit im Raum. Damit Nichtigkeit anzunehmen ist, muss nach der

sogenannten Evidenztheorie ein besonders schwerer Mangel vorliegen; der Mangel

muss offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar sein, und die Annahme der

Nichtigkeit darf die Rechtssicherheit nicht ernsthaft gefährden. Sachliche und

funktionelle Unzuständigkeit stellen nach der Praxis einen Nichtigkeitsgrund

dar, es sei denn, der verfügenden Behörde komme auf dem betreffenden Gebiet

allgemeine Entscheidungsgewalt zu oder der Schluss auf Nichtigkeit vertrüge

sich nicht mit der Rechtssicherheit (BGE 137 III 217 E. 2.4.3; Ulrich

Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A.,

Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 1098 und 1105; Kaspar Plüss, Kommentar

VRG, § 5 N. 38). Wie dargelegt fällt die nachträgliche

Beurteilung der Rechtmässigkeit von Massnahmen der Stadtpolizei die gestützt

auf das PolG ergehen, grundsätzlich in die Zuständigkeit der Vorinstanz und des

Beschwerdegegners bzw. der Stadtpolizei Zürich (E. 2.2 oben). Somit wäre

der vorliegend gewählte Instanzenzug grundsätzlich korrekt gewesen, wenn die in

casu beanstandeten Handlungen nicht überwiegend als Freiheitsentzug im Sinn von

Art. 31 Abs. 4 BV zu qualifizieren gewesen wären. Mangels

offenkundiger Unzuständigkeit sind der Beschluss des Beschwerdegegners und der

angefochtenen Rekursentscheid nicht als nichtig zu betrachten.

5.

5.1

Aufgrund

der fehlenden Nichtigkeit und der in § 63 Abs. 2 VRG statuierten

Bindung des Verwaltungsgerichts an die gestellten Rechtsbegehren wäre der zu

Unrecht ergangene vorinstanzliche Entscheid grundsätzlich nur insofern

aufzuheben, als er angefochten wurde. Das Verbot der reformatio in peius gilt

nach ständiger Praxis des Verwaltungsgerichts indessen nicht ausnahmslos. Das

Verwaltungsgericht kann unabhängig von den Anträgen der beschwerdeführenden

Partei den Entscheid der Vorinstanz aufheben, wenn diese in schwerwiegender

Weise wesentliche Prozessgrundsätze, namentlich betreffend die Zuständigkeit

oder die Legitimation verletzt hat (VGr, 15. Juni 2016, VB.2016.00135, E. 4.3;

26.

Juni 2013, AN.2013.00005, E. 3.2; 7. März 2007,

VB.2006.00313, E. 1.2.3; vgl. Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 63 N. 25;

Anja Martina Binder, Verwaltungsrechtspflege des Kantons Zürich,

Zürich/St. Gallen 2021, Rz. 853, letztere beide auch zum

Nachfolgenden). Dabei hat das Gericht – wie hier (oben III.C) – die

beschwerdeführende Privatpartei auf die in Aussicht genommene reformatio in

peius hinzuweisen und ihr damit Gelegenheit zum – vorliegend nicht

erfolgten – Beschwerderückzug einzuräumen.

5.2

Dem

unmittelbar auf Verfassungsstufe garantierten Anspruch auf erstinstanzliche

Beurteilung eines Freiheitsentzugs durch ein unabhängiges Gericht kommt – als

besondere Rechtsweggarantie (BGE 136 I 87 E. 6.5.2) – im Verhältnis zu

anderen, insbesondere einfachgesetzlichen kantonalen Zuständigkeitsbestimmungen

eine erhöhte Bedeutung zu. Die Missachtung dieser Garantie durch eine

Verwaltungsbehörde ist als Verletzung eines wesentlichen Prozessgrundsatzes zu

werten, angesichts derer sich im Sinn der genannten Praxis unabhängig von den

zu behandelnden Rechtsbegehren eine integrale Aufhebung des angefochtenen

Entscheids aufdrängt. Die Notwendigkeit einer umfassenden Neubeurteilung ergibt

sich zudem aus der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, wonach in Fällen eines

Freiheitsentzugs im Sinn von Art. 31 Abs. 4 BV die Erstellung des

massgeblichen Sachverhalts zur Vermeidung widersprüchlicher Urteile durch das

zuständige Gericht zu erfolgen hat (vgl. BGr, 22. Januar 2013,

1C_350/2013, E. 3.7). Die Einwände der Beschwerdeführerin in der Eingabe

vom 13. Juli 2023 gegen die Vornahme einer reformatio in peius im

konkreten Fall sind nicht stichhaltig. Insbesondere muss die vollumfängliche

Einhaltung des verfassungsrechtlich gebotenen Instanzenzugs Vorrang haben,

selbst wenn dies im vorliegenden Fall zu einer Verlängerung des Verfahrens

führt. Unter diesen Umständen rechtfertigt es sich, die streitgegenständliche

Verfügung der Vorinstanz vom 3. Oktober 2022 nicht nur in Bezug auf die

angefochtenen Teile, sondern vollständig aufzuheben. Damit einher geht auch die

vollumfängliche Aufhebung des Beschlusses des Beschwerdegegners vom 27. Oktober

2021.

und der ursprünglichen Verfügung der Stadtpolizei Zürich vom 22. März

2021, welche mit Ersterem neu beurteilt und im Ergebnis bestätigt wurde.

5.3

Mit Blick

auf die gemäss Lehre offenbar bestehende Praxis, die Fristenregelung gemäss Art. 396

der Schweizerischen Strafprozessordnung vom 5. Oktober 2007 (StPO;

SR 312.0) in Bezug auf Begehren nach § 27 PolG analog zur Anwendung

zu bringen (vgl. Beat Oppliger/Stefan Heimgartner in: Andreas Donatsch/Tobias

Jaag/Sven Zimmerlin [Hrsg.], Kommentar zum Polizeigesetz des Kantons Zürich,

Zürich etc. 2018, § 27 N. 11), ist die Sache zur Behandlung des

verfahrenseinleitenden Begehrens vom 29. Juni 2020 an das Bezirksgericht

Zürich zu überweisen (vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 5 N. 58 f.).

6.

6.1

Die

Beschwerdeführerin vermag mit ihrer Beschwerde, die auf Feststellung der

Rechtswidrigkeit sämtlicher beanstandeter polizeilicher Handlungen vom 1. Mai

2020.

ausgerichtet ist, im Ergebnis somit nicht durchzudringen, weshalb diese im

Sinn der Erwägungen abzuweisen ist (vgl. VGr, 8. August 2020,

VB.2020.00694, E. 5.1; Martin Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen

zu §§ 19-28a N. 57). Mangels Obsiegens ist ihr weder für das

vorinstanzliche Verfahren, noch für das vorliegende Verfahren eine

Parteientschädigung zuzusprechen (§ 70 in Verbindung mit § 17 Abs. 2 VRG e contrario).

6.2

Zu

befinden bleibt über die Verlegung der Kosten für das vorliegende

Beschwerdeverfahren sowie für die Verfahren vor der Vorinstanz und dem

Beschwerdegegner. Nach § 13 Abs. 2 Satz 2 VRG sind Kosten, die

ein Verfahrensbeteiligter namentlich durch Verletzung von

Verfahrensvorschriften verursacht hat, diesem ohne Rücksicht auf den

Verfahrensausgang zu überbinden. Die genannte Bestimmung ist Ausdruck des

prozesskostenrechtlichen Verursacherprinzips, dessen Sinn und Zweck es ist,

unerwünschtes Prozessverhalten zu sanktionieren, bzw. die Kosten für unnötigen

Verfahrensaufwand demjenigen Verfahrensbeteiligten aufzuerlegen, welcher oder

welche diese verursacht hat (vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 55).

Alle genannten Rechtsmittelverfahren wurden letztendlich dadurch verursacht,

dass sich die beurteilenden Behörden – trotz eines entsprechenden Hinweises des

Obergerichts auf die Notwendigkeit einer sorgfältigen Prüfung dieser Frage und

entgegen der eindeutigen und vom Obergericht zitierten bundesgerichtlichen

Rechtsprechung – für die Behandlung des verfahrenseinleitenden

Feststellungsbegehrens als sachlich zuständig erklärten. Demgegenüber erscheint

es trotz ihres Unterliegens als unbillig, der Beschwerdeführerin im Rahmen der

Kostenverlegung zum Nachteil erwachsen zu lassen, dass sie sich gegen eine

fälschliche Bejahung dieser von Amtes wegen zu prüfenden Prozessvoraussetzung

nicht zur Wehr setzte. Folglich ist es angezeigt, jeweils in Anwendung von § 13 Abs. 2 VRG die Kosten des vorinstanzlichen Rekursverfahrens und des

Verfahrens vor dem Beschwerdegegner diesem selbst und die Kosten des

vorliegenden Verfahrens der Vorinstanz aufzuerlegen.

7.

Das vorliegende Urteil schliesst das kantonale Verfahren

nicht ab und stellt insofern einen Zwischenentscheid dar. Als solcher über die Zuständigkeit

lässt er sich indessen unmittelbar beim Bundesgericht anfechten (Art. 92 Abs. 1

des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG; SR 173.110]).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen abgewiesen. Die Verfügung der Vorinstanz

vom 3. Oktober 2022 und der Beschluss des Beschwerdegegners vom 27. Oktober

2021.

werden aufgehoben, wobei sich diese Aufhebung auch auf die damit neu

beurteilte Verfügung der Stadtpolizei vom 22. März 2021 erstreckt. Die

Sache wird zur Beurteilung des Begehrens vom 29. Juni 2020 an das

Bezirksgericht Zürich überwiesen.

2.

Die

Kosten des Rekursverfahrens und des Neubeurteilungsverfahrens vor dem

Beschwerdegegner werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

3.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'200.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 220.-- Zustellkosten,

Fr. 2'420.-- Total der Kosten.

4.

Die

Kosten des Beschwerdeverfahrens werden dem Statthalteramt des Bezirks Zürich

auferlegt.

5.

Es

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

6.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

7.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) das Statthalteramt des Bezirks Zürich;

c) das Bezirksgericht Zürich (Überweisung der Akten nach Eintritt der

Rechtskraft).