Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00677

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2022.00677

Urteil

der 3. Kammer

vom 17. Mai 2023

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser,

Ersatzrichter Arthur Brunner, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.

In Sachen

A AG, vertreten

durch RA B und/oder RA C,

Beschwerdeführerin,

gegen

Amt für

Gesundheit,

Beschwerdegegner,

betreffend Bewilligung

zum Betrieb einer Poliklinik,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. Die A AG

mit Sitz in E bezweckt laut Handelsregister den Betrieb von medizinischen

Ambulatorien im Bereich der psychiatrischen-psychotherapeutischen Behandlung

und anderer medizinisch-therapeutischer Fachbereiche. Sie verfügt seit dem

11. Oktober 2013 über eine bis 31. Oktober 2023 befristete

Bewilligung zum Betrieb einer ambulanten ärztlichen Institution im Kanton

Zürich und betreibt an ihrer Domiziladresse (D-Strasse 01, E) das Zentrum

für Angst- und Depressionsbehandlung Zürich (ZADZ) mit Leistungsspektrum

Psychiatrie und Psychotherapie. Der Anfang 2015 aufgenommene Betrieb am

Zweitstandort in F wurde im Herbst 2018 in den Standort in E integriert.

B. Im Jahr

2018 ersuchte die A AG den Kanton um Mitfinanzierung sozialpsychiatrischer

Leistungen. Im Zuge des darauffolgenden Austauschs wurde seitens der

Gesundheitsdirektion, Abteilung Versorgungsplanung, festgehalten, eine

kantonale Mitfinanzierung gestützt auf das Spitalplanungs- und

-finanzierungsgesetz vom 2. Mai 2011 (SPFG, LS 813.20) falle nur in

Betracht, wenn die A AG eine unter näher definierten Modalitäten

umzusetzende Kooperationsvereinbarung mit einer in der Spitalliste erfassten

psychiatrischen Klinik eingehe. Die A AG reichte in der Folge keine entsprechende

Kooperationsvereinbarung ein; mit Schreiben vom 25. Januar 2019 tat sie

jedoch die aus ihrer Sicht mit einem Kooperationsvertrag einhergehenden

Nachteile kund und hielt im Weiteren fest, verschiedene psychiatrische Kliniken

hätten signalisiert, dass eine Verpflichtung zur Kooperation mit ihr sehr

kritisch beurteilt werde.

C. Am 8. Oktober

2020 stellte die A AG ein Gesuch um Erteilung einer Bewilligung als

Poliklinik und ersuchte um Zustellung der diesbezüglichen Vorgaben und

Formulare. Auf Aufforderung der damaligen Abteilung Gesundheitsberufe &

Bewilligungen (heute: Amt für Gesundheit) reichte sie sodann zwei Schreiben der

Psychiatrischen Universitätsklinik Zürich (PUK) und des Stadtspitals Waid und

Triemli betreffend Zusammenarbeit ein und legte ihr Interesse am Erhalt einer

Poliklinikbewilligung näher dar.

D. Mit

Schreiben vom 28. April 2021 teilte der Bereich Recht & Medizin der A AG

mit eingehender Begründung mit, dass dem Gesuch um Erteilung einer

Poliklinikbewilligung nicht entsprochen werden könne, da das hierfür

wesentliche Kriterium der öffentlichen Trägerschaft bzw. Unterstützung durch

die öffentliche Hand nicht erfüllt sei. Die A AG ersuchte in der Folge um

Zustellung einer anfechtbaren Verfügung.

Erwägungen

II.

Am 20. Juli 2021 erliess die Abteilung

Gesundheitsberufe & Bewilligungen eine Verfügung, in der sie das Gesuch der

A AG um Erteilung einer Poliklinikbewilligung bzw. um Umwandlung der

bestehenden Bewilligung zum Betrieb einer ambulanten ärztlichen Institution abwies.

Die Gesundheitsdirektion wies den von der A AG

dagegen erhobenen Rekurs mit Entscheid vom 5. Oktober 2022 ab.

III.

Mit Eingabe vom 4. November 2022 erhob die A AG

Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie stellte den Antrag, ihr unter

Aufhebung des Entscheids der Gesundheitsdirektion vom 5. Oktober 2022 und

der Verfügung der Abteilung Gesundheitsberufe & Bewilligungen vom

20.

Juli 2021 den Betrieb einer Poliklinik zu bewilligen, alles unter

Kosten- und Entschädigungsfolgen (zuzüglich Mehrwertsteuer).

Das Amt für Gesundheit und die Gesundheitsdirektion

beantragten in ihren Vernehmlassungen vom 8. Dezember 2022 bzw. 23. November

2022.

die Abweisung der Beschwerde, wobei sie auf eine inhaltliche Stellungnahme

zur Beschwerde verzichteten.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in

Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) für

die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

2.

2.1

Nach dem Gesundheitsgesetz vom 2. April 2007 (GesG, LS

810.1) bedürfen (unter anderem) Polikliniken und ambulante ärztliche

Institutionen einer Betriebsbewilligung der zuständigen Direktion (vgl.

§ 35 Abs. 1 und 2 lit. d bzw. lit. e GesG sowie unten

E. 3). Die Beschwerdeführerin verfügt im Kanton Zürich über eine (bis zum

31.

Oktober 2023 befristete) Bewilligung zum Betrieb einer ambulanten

ärztlichen Institution. Strittig ist, ob sie (darüber hinausgehend) auch die

Anforderungen erfüllt, um zum Betrieb einer Poliklinik zugelassen zu werden.

2.2

Die Frage ist rechtlich insbesondere unter drei

Aspekten relevant:

-

Erstens ist die Gültigkeit einer Bewilligung zum Betrieb

einer ambulanten ärztlichen Einrichtung auf zehn Jahre beschränkt; nach Ablauf

dieser zehn Jahre muss die Bewilligung – auf Gesuch hin – verlängert werden

(§ 36 Abs. 2 i.V.m. § 4 Abs. 3 GesG sowie § 17

Abs. 2 i.V.m. § 16 Abs. 5 der Verordnung über die universitären

Medizinalberufe vom 28. Mai 2008 [MedBV, LS 811.11]). Die Gültigkeit

einer Poliklinikbewilligung ist nach Darstellung der Beschwerdegegnerin (vgl.

Ausgangsverfügung vom 20. Juli 2021, E. 2.3) hingegen gemäss

langjähriger Vollzugspraxis nicht auf ein bestimmtes Datum befristet, sondern

wird (lediglich) vom Vorliegen eines staatlichen Versorgungsauftrags abhängig

gemacht.

-

Zweitens sind Polikliniken von der Pflicht entbunden, für

angestellte Ärztinnen und Ärzte, die unter fachlicher Aufsicht tätig sind,

Assistenzbewilligungen einzuholen (§ 6 Abs. 1 GesG); dies im

Unterschied zu ambulanten ärztlichen Einrichtungen (§ 19 Abs. 1 MedBV

[jedenfalls mit Blick auf Ärztinnen und Ärzte mit eidgenössischem oder

eidgenössisch anerkanntem ausländischem Diplom bzw. Studierende der

Humanmedizin mit eidgenössischem oder eidgenössisch anerkanntem ausländischem

Abschluss]).

-

Drittens (und vor allem) sind Ärzte, die in Polikliniken mit

Leistungsauftrag der öffentlichen Hand tätig sind, gemäss der

Einführungsverordnung zur Verordnung über die Einschränkung der Zulassung von

Leistungserbringern zur Tätigkeit zulasten der obligatorischen

Krankenpflegeversicherung vom 10. Dezember 2019 (EV VEZL, LS 832.14)

vom Zulassungsstopp ausgenommen (§ 3 lit. b EV VEZL).

2.3

Die

Beschwerdeführerin macht ferner am Rande auch geltend, dass die Erteilung einer

Poliklinikbetriebsbewilligung (bzw. das damit einhergehende Recht, sich als

"Poliklinik" zu bezeichnen) für sie auch einen Reputationsgewinn mit

sich bringen bzw. ihre wichtige Funktion für die Zürcher Gesundheitsversorgung

adäquat widerspiegeln würde.

3.

3.1

Eine

Betriebsbewilligung der Direktion ist nach § 35 Abs. 1 GesG

erforderlich, wenn Verrichtungen, die nach § 3 GesG bewilligungspflichtig

sind, nicht im Namen und auf Rechnung der Inhaberin oder des Inhabers einer

persönlichen Berufsbewilligung erbracht (lit. a) oder Spitalbetten oder

mehr als fünf Pflege- oder Altersheimbetten stationär betrieben werden

(lit. b).

3.2

Eine

Betriebsbewilligung nach § 35 Abs. 1 GesG wird nur bestimmten

Institutionen erteilt, darunter Spitälern (§ 35 Abs. 2 lit. a GesG), Polikliniken (§ 35 Abs. 2 lit. d GesG) sowie ambulanten

ärztlichen, zahnärztlichen und chiropraktischen Institutionen (§ 35 Abs. 2 lit. e GesG). Die Bewilligung wird erteilt, wenn die

betreffende Institution den angebotenen Leistungen entsprechend eingerichtet

ist (§ 36 Abs. 1 lit. a GesG), über das für eine fachgerechte

Versorgung der Patientinnen und Patienten notwendige Personal verfügt

(lit. b), der Direktion eine gesamtverantwortliche Leitung bezeichnet hat

(lit. c) und der Direktion ein Mitglied der gesamtverantwortlichen Leitung

bezeichnet hat, das für die Einhaltung der gesundheitspolizeilichen Vorschriften

verantwortlich ist (lit. d).

3.3

§ 35 GesG unterscheidet seinem Wortlaut nach

nicht zwischen unterschiedlichen Formen von Betriebsbewilligungen. Er knüpft

jedoch inhärent daran an, dass zwischen den ärztlichen Institutionen

(insbesondere) des Spitals, der Poliklinik und der ambulanten ärztlichen

Einrichtung wesensgemässe Unterschiede bestehen. Die Bewilligungsvoraussetzungen

von § 36 Abs. 1 GesG knüpfen an diese Unterschiede insbesondere

dadurch an, dass eine den angebotenen Leistungen entsprechende Einrichtung

verlangt wird (vgl. E. 3.2 hiervor). Insoweit kann – wie von den

Verfahrensbeteiligten vertreten – zwischen einer

"Spitalbetriebsbewilligung", einer

"Poliklinikbetriebsbewilligung" und einer Bewilligung zum Betrieb

einer ambulanten ärztlichen Einrichtung unterschieden werden.

3.4

Die Beschwerdeführerin rügt unter anderem, die

Vorinstanz habe die Erteilung der verlangten Betriebsbewilligung zu Unrecht von

zusätzlichen, im GesG nicht aufgeführten Voraussetzungen abhängig gemacht

(nämlich von einer Qualifikation des Betriebs der Beschwerdeführerin als "Poliklinik").

Dieser Einwand überzeugt nicht: Wie oben gesehen (vgl. E. 3.3 hiervor)

knüpfen §§ 35 und 36 GesG an das Bestehen wesensgemässer Unterschiede zwischen

Spitälern, Polikliniken und ambulanten ärztlichen Einrichtungen an; wenn die

Vorinstanz für die Erteilung einer "Poliklinikbetriebsbewilligung"

verlangt, dass es sich bei der Beschwerdeführerin um eine

"Poliklinik" handelt, statuiert sie mithin keine

Bewilligungsvoraussetzung, die im Gesetz nicht bereits enthalten wäre. Die

Vorbringen der Beschwerdeführerin zum Legalitätsprinzip (Art. 5

Abs. 1 BV, Art. 2 der Verfassung des Kantons Zürich vom

27.

Februar 2005 [KV, LS 101]) und zum Fehlen einer

Gesetzesdelegation bzw. Ermessensnorm zielen insoweit ins Leere.

3.5

Eine

andere Frage ist, wie der Begriff der "Poliklinik" gemäss § 35 Abs. 2 lit. d GesG zu verstehen ist und ob der Betrieb der

Beschwerdeführerin durch diesen Begriff erfasst wird. Dieser Frage ist im

Folgenden nachzugehen (vgl. E. 4 hiernach).

4.

Zu klären ist nachfolgend, welche

Bedeutung dem Begriff der "Poliklinik" gemäss § 35 Abs. 2 lit. d GesG zukommt.

4.1

Das Gesetz muss in erster Linie aus sich selbst

heraus, das heisst nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrunde

liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode

ausgelegt werden. Ausgangspunkt der Auslegung eines Rechtssatzes bildet der

Wortlaut der Bestimmung (grammatikalisches Element). Ist der Wortlaut der

Bestimmung nicht ganz klar und bleiben verschiedene Interpretationen möglich,

muss nach der wahren Tragweite der Bestimmung gesucht werden. Dabei sind alle

anerkannten Auslegungselemente zu berücksichtigen. Gefordert ist die sachlich

richtige Entscheidung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes

Ergebnis aus der ratio legis (vgl. BGE 148 II 313 E. 4.1; 147 I 136

E. 2.3.2). Zur Anwendung kommt mithin ein pragmatischer

Methodenpluralismus, mit dem nicht zu vereinbaren wäre, einzelne

Auslegungselemente einer hierarchischen Prioritätsordnung zu unterstellen (BGE 146 II 201 E. 4.1; vgl. zum Ganzen auch VGr, 2. Februar

2023, VB.2022.00595, E. 3.2.1, m.w.H.).

Die Gesetzesmaterialien sind

zwar nicht unmittelbar entscheidend, dienen aber als Hilfsmittel, um den Sinn

der Norm zu erkennen. Bei der Auslegung neuerer Bestimmungen kommt den

Materialien eine besondere Stellung zu, weil veränderte Umstände oder ein gewandeltes

Rechtsverständnis in dieser Situation eine von den Materialien abweichende

Lösung kaum nahelegen (BGE 146 II 201 E. 4.1; 144 I 242 E. 3.1.2).

4.2

Die

Vorinstanz kam zum Schluss, eine "Poliklinik" im Sinn von § 35 Abs. 2 lit. d GesG könne nur

bei Trägerschaft der öffentlichen Hand bzw. Unterstützung durch die öffentliche

Hand vorliegen. Sie begründete dies im Wesentlichen wie folgt:

4.2.1

Zunächst erwog sie (unter

entstehungsgeschichtlichen Aspekten), der Begriff der "Poliklinik"

sei – ohne nähere Umschreibung – schon in § 11 des alten

Gesundheitsgesetzes vom 4. November 1962 (aGesG) und dem zugehörigen

Verordnungsrecht (§ 1 lit. b der Verordnung über die Ärzte vom

28.

November 1963; § 1 lit. c der Ärzteverordnung vom 6. Mai

1998) enthalten gewesen; dort sei jeweils von "gemeinnützigen Polikliniken"

die Rede gewesen. In der regierungsrätlichen Weisung zum Entwurf des

Gesundheitsgesetzes vom 26. Januar 2005 sei – daran anknüpfend – von

"Polikliniken der öffentlichen Hand" die Rede gewesen; die "Polikliniken

der öffentlichen Hand" seien dabei vom Regierungsrat als "der

Bevölkerung offen stehende[] ärztliche[] Ambulatorien von Kanton und

Gemeinden" umschrieben worden. Im definitiven Gesetzestext sei nun zwar

nur noch von "Polikliniken" die Rede. Es sei aber aufgrund der

Materialien davon auszugehen, dass der Zusatz "der öffentlichen Hand"

vom Kantonsrat als begriffsimmanent mitgedacht worden sei.

Die

Anbindung an die öffentliche Hand ergebe sich auch daraus, dass der Gesetzgeber

mit den Kategorien der ambulanten ärztlichen Institutionen und der Polikliniken

ganz bewusst zwei unterschiedliche Betriebstypen habe zulassen wollen, wobei

als Unterscheidungsmerkmal nur das Kriterium der Trägerschaft bzw. der

Unterstützung durch die öffentliche Hand infrage komme; dieses

Unterscheidungskriterium entspreche auch der langjährigen Vollzugspraxis, an

welche der Gesetzgeber beim Erlass von § 35 Abs. 2 lit. d GesG

angeknüpft habe.

4.2.2

Unter teleologischen Aspekten wies die

Vorinstanz darauf hin, dass Kanton und Gemeinden von Verfassungs wegen gehalten

seien, für eine ausreichende und wirtschaftlich tragbare Gesundheitsversorgung

zu sorgen (Art. 113 Abs. 1 KV). Im ambulanten Bereich komme diese

staatliche Versorgungsverantwortung namentlich in jenen Bereichen der Gesundheitsversorgung

zum Tragen, in denen ansonsten eine medizinische Unterversorgung zu orten wäre

(z. B. Behandlung von drogensüchtigen Personen, vgl.

Ausgangsverfügung, Ziff. 2.2). Die Gesundheitsversorgung in den jeweiligen

Leistungsspektren werde durch Polikliniken sichergestellt, deren

Betriebsbewilligungen vor diesem Hintergrund nicht zeitlich befristet, sondern

regelmässig vom Vorliegen eines staatlichen Versorgungsauftrages zur Erbringung

bestimmter, am Markt untervertretener sowie jedermann zugänglicher ambulanter

ärztlicher Leistungen bzw. der Einhaltung von damit verbundenen Bedingungen

abhängig gemacht würden. Die Unterscheidung in der Aufzählung von § 35

Abs. 2 lit. d und e GesG diene mithin nicht nur

gesundheitspolizeilichen Zwecken, sondern enthalte auch – und insbesondere –

eine versorgungspolitische Komponente. Ausdruck dieser Versorgungsverantwortung

sei nicht zuletzt die Tatsache, dass Ärzte, die in Polikliniken mit

Leistungsauftrag der öffentlichen Hand tätig seien, vom Zulassungsstopp ausgenommen

seien (zur Ausnahmeregelung bezüglich Zulassungsstopp vgl. E. 2.2

hiervor).

4.2.3

Das

Ergebnis, das sich schon aufgrund der historischen und der teleologischen Auslegungsmethode

ergebe (vgl. E. 4.2.1 und 4.2.2 hiervor), werde – so die Vorinstanz weiter

– durch gesetzessystematische Überlegungen bestätigt: In dem kurz nach dem GesG

erlassenen Bevölkerungsschutzgesetz vom 4. Februar 2008 (BSG, LS 520)

seien Partnerorganisationen u. a. für den

Bereich des Gesundheitswesens definiert und deren Zuständigkeiten und Aufgaben

festgelegt worden, dies mit Blick auf die Aufgabe, die Grundversorgung der

Bevölkerung sowie den Schutz, die Rettung und Betreuung von Menschen (und

Tieren) zu gewährleisten (§ 1 lit. a BSG). Unter den

Partnerorganisationen würden unter anderem die Polikliniken aufgeführt (§§ 3,

16, 21 BSG); sie würden dabei konsequent als "Polikliniken der

öffentlichen Hand" bezeichnet. Mit Erlass des BSG habe der Gesetzgeber das

in § 35 Abs. 2 lit. d GesG zum Ausdruck kommende

Begriffsverständnis (vgl. E. 4.2.1 hiervor) mithin bekräftigt.

Auch

der Verordnungsgeber sei dem in § 35 Abs. 1 lit. c GesG

normierten Begriffsverständnis gefolgt. So liege etwa der MedBV (namentlich den

§§ 19, 23 und 25) der Poliklinikbegriff des GesG zugrunde, wie sich der

Begründung zu § 19 MedBV entnehmen lasse (ABl 2008, S. 797 ff.,

S. 816). Es sei davon auszugehen, dass auch weitere Verordnungen im

Gesundheitswesen oder mit Anknüpfungspunkten zum Gesundheitswesen, die im

gleichen Zeitpunkt oder kurz später erlassen worden seien (§ 12 der

Verordnung über die psychologischen Psychotherapeutinnen und -therapeuten vom

5.

Februar 2014 [PPsyV, LS 811.61]; §§ 7–8 und 25–26 der

Heilmittelverordnung vom 21. Mai 2008 [HMV, LS 812.1]; § 15

Abs. 1 der Verordnung über psychiatrische und psychologische Gutachten in

Straf- und Zivilverfahren vom 1./8. September 2010 [PPGV, LS 321.4]),

diesem Begriffsverständnis gefolgt seien, auch wenn diesbezüglich keine

weiteren Begriffserläuterungen in die Verordnungsbegründungen Eingang gefunden

hätten.

Aufschlussreich und massgeblich bei der

Auslegungsfrage zu berücksichtigen sei ausserdem der bereits erwähnte § 3 lit. b EV VEZL, gemäss welchem Ärztinnen und Ärzte vom Zulassungsstopp

ausgenommen seien, wenn sie "an einer Poliklinik nach § 35 Abs. 2 lit. d GesG mit Leistungsauftrag der öffentlichen Hand tätig

seien". Der Regierungsrat als Verordnungsgeber habe dazu in seiner

Begründung wörtlich ausgeführt: "Polikliniken im Sinn dieser Bestimmung

sind ambulante Gesundheitsinstitutionen, die mit öffentlichem Leistungsauftrag

und Unterstützung durch Kanton oder Gemeinden in einem Bereich des

Gesundheitswesens tätig seien, in dem eine genügende Versorgung im öffentlichen

Interesse liege, jedoch von Privaten nicht im entsprechenden Umfang angeboten

würde. Die Gültigkeit einer Poliklinikbewilligung wird denn auch regelmässig

vom Vorliegen eines staatlichen Versorgungsauftrages bzw. der Einhaltung von

damit verbundenen Bedingungen abhängig gemacht […] (ABl 2019-12-13)." Beim

Erlass von § 3 lit. b EV VEZL sei mithin ausdrücklich an das tradierte

Begriffsverständnis der "Poliklinik" angeschlossen worden.

4.3

Was die Beschwerdeführerin gegen diese ausführlich und

überzeugend begründete Würdigung der Vorinstanz einwendet, überzeugt nicht.

4.3.1

Vorab ist festzuhalten, dass es sich beim

Begriff der "Poliklinik" gemäss § 35 Abs. 2 lit. d GesG um einen kantonal-rechtlichen Begriff handelt, dessen Gehalt sich allein

aufgrund des Wortlauts nicht erschliessen lässt. Mit Blick auf die

kantonal-rechtliche Prägung des Begriffs der "Poliklinik" kann auch

nicht auf allgemeine (d.h. nicht auf das kantonale Recht bezogene)

Begriffsdefinitionen im rechtswissenschaftlichen Schrifttum abgestellt werden.

Festzuhalten ist insoweit nur (aber immerhin), dass "Polikliniken"

(auch hier) regelmässig mit staatlicher Trägerschaft bzw. staatlicher

Subventionierung in Verbindung gebracht werden (vgl. nur Urs Saxer/Willy Oggier,

Recht und Ökonomie der KVG-Tarifgestaltung, Forum Gesundheitsrecht 2010,

S. 1 ff., S. 4; Brigitte Pfiffner Rauber, Das Recht auf

Krankheitsbehandlung und Pflege, Forum Gesundheitsrecht 2003, S. 253 ff.,

S. 261; Willy Oggier/Kerstin Noëlle Vokinger in: Gabor P. Blechta/Philomena

Colatrella/Hubert Rüedi/Daniel Staffelbach [Hrsg.], BSK KVG, 2020, Art. 32

N 67); allein schon mit Blick auf diese Lehrmeinungen stösst die

Beschwerdeführerin ins Leere, wenn sie der Vorinstanz eine willkürliche

Begriffsauslegung vorwirft.

4.3.2

Im Kanton Zürich ist der Begriff der "Poliklinik"

legislatorisch schon seit Jahrzehnten in Gebrauch (vgl. dazu die zutreffenden

Ausführungen der Vorinstanz, zusammengefasst in E. 4.2.1 hiervor), und es

gibt dazu – wie die Beschwerdegegnerin in der Ausgangsverfügung plastisch und

unwidersprochen dargestellt hat (a.a.O., Ziff. 2.2) – eine reichhaltige

Verwaltungspraxis. Es kann ohne Weiteres davon ausgegangen werden, dass sich

der Kantonsrat beim Erlass des GesG (insbesondere von § 35 Abs. 2 lit. d GesG) an diesem vorbestehenden Fundus orientiert hat, denn Gesetzgebung vollzieht

sich – auch im Rahmen einer "Totalrevision" – in aller Regel nicht im

"luftleeren Raum", sondern sie knüpft an Bestehendes an (vgl. zu dem

auch verfassungsrechtlich gewährleisteten Kontinuitätsvertrauen im Rahmen der

Gesetzgebung Patricia Egli/Matthias Kradolfer in: Bernhard Ehrenzeller/Patricia

Egli/Peter Hettich/Peter Hongler/Benjamin Schindler/Stefan G. Schmid/Rainer J. Schweizer

[Hrsg.], St. Galler Kommentar BV, 4. A. 2023, Art. 9 N. 111 ff.).

Mit

Blick auf den vorliegend infrage stehenden § 35 Abs. 2 lit. d GesG ist unter entstehungsgeschichtlichen Gesichtspunkten zu konstatieren, dass

der Regierungsrat in seiner Weisung vom 26. Januar 2005 zum Entwurf für

ein neues Gesundheitsgesetz ausdrücklich an die bisherige Begriffsverwendung

angeknüpft hat (ABl 2005 S. 121 ff., S. 161: "Unter

Polikliniken [der öffentlichen Hand] sind wie bisher die der Bevölkerung

offen stehenden ärztlichen Ambulatorien von Kanton und Gemeinden zu verstehen,

sowie weitere von der öffentlichen Hand geführte ambulante Institutionen wie

Schulzahnkliniken" [Hervorhebung nicht im Original]), und dass dieses

Begriffsverständnis im weiteren Gesetzgebungsverfahren für keinerlei

Diskussionen gesorgt hat. Es drängt sich vor diesem Hintergrund geradezu auf,

das Vorliegen einer "Poliklinik" gemäss § 35 Abs. 2 lit. d GesG – in Anknüpfung an die langjährige Praxis – nur bei

Trägerschaft der öffentlichen Hand bzw. Unterstützung durch die öffentliche

Hand zu bejahen.

4.3.3

Die Beschwerdeführerin propagiert unter

Rückgriff auf "allgemeine Quellen" (Duden, allgemeine Wörterbücher,

medizinische Lexika, Wikipedia) ein anderes Begriffsverständnis. Sie zeigt

jedoch nicht ansatzweise auf, dass sich der Zürcher Kantonsrat solche

Definitionen beim Erlass von § 35 Abs. 2 lit. d GesG zu eigen

gemacht hätte. Ins Leere stösst die Beschwerdeführerin auch insoweit, als sie

die Aussagekraft der Weisung des Regierungsrates vom 26. Januar 2005

relativieren will: Entgegen ihren Darlegungen ist es im Rahmen der

Gesetzesauslegung (unter entstehungsgeschichtlichen und auch unter

teleologischen Gesichtspunkten) geradezu üblich, auf die von der Exekutive

bereitgestellten Erläuterungen zu einem Gesetzesentwurf zurückzugreifen, sofern

diese von der Legislative (wie vorliegend) als Grundlage für die

Gesetzesberatungen verwendet worden sind (auf Bundesebene also auf

bundesrätliche Botschaften; vgl. statt vieler BGE 147 V 187 E. 5.3.2; 146

II 73, E. 2.3.2; 145 II 130 E. 2.2.2). Im Kanton Zürich ist eine

solche Mitwirkung der Exekutive im Gesetzgebungsverfahren schon in der Verfassung

angelegt (vgl. Art. 67 Abs. 1 KV); in § 79 Abs. 1 und

§ 81 Abs. 1 des Kantonsratsgesetzes vom 25. März 2019 (KRG,

LS 171.1) wird sie dahingehend konkretisiert, dass der Regierungsrat dem

Kantonsrat Entwürfe zu Gesetzesbestimmungen vorlegen kann und ihm entsprechende

Anträge mit einem erläuternden Bericht (im Kanton Zürich als

"Weisung" bezeichnet) zu unterbreiten hat; Antrag und Weisung sind

sodann als amtliche Texte in der Rubrik "Rechtsetzung und politische

Rechte" im (kantonalen) Amtsblatt zu veröffentlichen (§ 10

Abs. 1 lit. a der Publikationsverordnung vom 25. Oktober 2017

[LS 170.51]). Entgegen den Vorbringen der Beschwerdeführerin kann in einer

solchen (gesetzlich vorgesehenen) Mitwirkung im Gesetzgebungsverfahren keine

zirkuläre Bestätigung einer Verwaltungspraxis durch die Verwaltung selbst erblickt

werden; noch viel weniger handelt es sich bei der Weisung vom 26. Januar

2005.

um eine Verwaltungsverordnung. Mit letzterer verbindet eine

regierungsrätliche Weisung einzig, dass beide für sich allein keine Rechte und

Pflichten zu begründen vermögen. Darüber hinaus unterscheiden sie sich aber

hinsichtlich Funktion und Adressatenkreis grundlegend: Verwaltungsverordnungen

richten sich als generalisierte Handlungsanweisungen an untergeordnete Behörden

oder Bedienstete und bezwecken die einheitliche Anwendung und Ermessensausübung

gesetzten Rechts, wogegen regierungsrätliche Weisungen zu einem Gesetzesantrag

dem Kantonsrat zu Erläuterungszwecken (prospektiv) im Hinblick auf die

Rechtsetzung vorgelegt werden und damit Teil der (späteren) Gesetzesmaterialien

bilden.

4.3.4

Die Vorinstanz hat in ihren Erwägungen auf

Art. 113 Abs. 1 KV hingewiesen. Nach dieser Bestimmung sorgen Kanton

und Gemeinden für eine ausreichende und wirtschaftlich tragbare Gesundheitsversorgung.

Die Formulierung "sorgen für" lässt offen, ob der Staat die

Aufgabenerfüllung selber wahrnimmt oder ob er diese an eine öffentlich-rechtliche,

eine gemeinwirtschaftliche oder eine privatwirtschaftliche Körperschaft mit

Leistungsauftrag, Globalbudget und Qualitätssicherung delegiert (vgl. Thomas

Gächter in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar

zur Zürcher Kantonsverfassung, 2007, Art. 113 N. 13). Art. 113

Abs. 1 KV überbürdet Kanton und Gemeinden mithin eine

Gewährleistungsverantwortung, die unmittelbares staatliches Tätigwerden (soweit

hier interessierend) insbesondere dann verlangt, wenn Private eine ausreichende

und wirtschaftliche Gesundheitsversorgung nicht gewährleisten (können) (sog. Subsidiaritätsprinzip,

vgl. Art. 5 Abs. 3 KV). In solchen Konstellationen kommt es – gemäss

den Ausführungen in der Ausgangsverfügung – dazu, dass der Staat die Leistung selber

anbietet oder Dritte damit beauftragt respektive mit Subventionen unterstützt,

wobei für letztgenannte Fälle zu betonen ist, dass Staatsbeiträge die

Aufwendungen nicht übersteigen dürfen (§ 11 Abs. 2 lit. c des

Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 [LS 132.2] und spezifisch

für Subventionen im Gesundheitsbereich § 11 Abs. 2 SPFG), sodass

faktisch ein Gewinnerzielungsverbot besteht. Vor diesem Hintergrund liegt auf

der Hand, dass ein (versorgungspolitisch motiviertes) öffentliches Interesse

besteht, die entsprechenden Institutionen bereichsspezifisch anders zu

behandeln, als private Anbieterinnen und Anbieter, die (gewinnstrebig) in einem

Bereich tätig sind, in dem keine Unterversorgung besteht; mit der

Unterscheidung zwischen ambulanten ärztlichen Institutionen (§ 35

Abs. 2 lit. e) und Polikliniken (§ 35 Abs. 2 lit. d)

schafft das GesG einen gesetzlichen Anknüpfungspunkt für solche

Differenzierungen. Es ist der Vorinstanz unter teleologischen Gesichtspunkten

deshalb beizupflichten, wenn sie das Vorliegen einer "Poliklinik" von

der Trägerschaft der öffentlichen Hand bzw. Unterstützung durch die öffentliche

Hand abhängig macht.

4.3.5

Das unter entstehungsgeschichtlichen und

teleologischen Auslegungsgesichtspunkten gewonnene Auslegungsergebnis (vgl.

E. 4.3.1–4.3.3 hiervor) bestätigt sich, wenn die Verwendung des Begriffs

der "Poliklinik" in anderen kantonalen Erlassen betrachtet wird: Wie

die Vorinstanz unter Hinweis auf die einschlägigen Materialien ausführlich

dargelegt hat, liegt sowohl dem BSG, als auch der MedBV und der EV VEZL

derselbe Poliklinikbegriff zugrunde, wie er vom Gesetzgeber beim Erlass von

§ 35 Abs. 2 lit. d GesG (in Weiterführung der vorbestehenden

Rechtslage) geprägt worden ist. Die Beschwerdeführerin bestreitet diese

Darlegungen der Vorinstanz ausdrücklich nicht, sondern bestätigt vielmehr, dass

sich "diese Erlasse offensichtlich auf das […] bisher vertretene […]

Verständnis einer Poliklinik des Zürcher Regierungrats" abstützten. Vor

diesem Hintergrund kann in dieser Hinsicht ohne Weiteres auf die zutreffenden

Ausführungen der Vorinstanz verwiesen werden, die vorstehend (vgl. E. 4.2.3

hiervor) zusammengefasst wiedergegeben sind.

4.3.6

Wenn in der Beschwerde vorgebracht wird,

dass der Begriff der Poliklinik gemäss § 35 Abs. 2 lit. d GesG

bzw. der dazugehörigen Vollzugspraxis "für eine nachweislich grosse

Institution wie die [Beschwerdeführerin] unzweckmässig bzw. unangebracht"

ist bzw. dass die Abgrenzung von "Polikliniken" und "ambulanten

ärztlichen Institutionen" auch anders vorgenommen werden könnte, als es

unter geltendem Gesetzesrecht der Fall ist, ist dies für die Auslegung des

geltenden Rechts irrelevant.

4.4

Zusammengefasst ergibt sich, dass eine

"Poliklinik" im Sinn von § 35 Abs. 2 lit. d GesG – wie von der Vorinstanz postuliert – nur bei Trägerschaft der

öffentlichen Hand bzw. Unterstützung durch die öffentliche Hand vorliegen kann.

Diese Voraussetzungen sind im Falle der Beschwerdeführerin unbestrittenermassen

nicht gegeben; für die Qualifikation als "Poliklinik" reicht es

namentlich nicht aus, dass sie mit ihren Tätigkeiten im Bereich der Psychiatrie

und Psychotherapie einen – unbestrittenermassen – wichtigen Beitrag zur

Gesundheitsversorgung im Kanton Zürich leistet und dabei in enger Zusammenarbeit

mit staatlichen Institutionen steht. Die Vorinstanz hat der Beschwerdeführerin

deshalb zu Recht die Erteilung einer "Poliklinikbetriebsbewilligung" verweigert.

4.5

Einen Anspruch auf Erteilung einer entsprechenden

Bewilligung kann die Beschwerdeführerin auch nicht aus dem in Art. 9 BV

(in Verbindung mit Art. 5 Abs. 3 BV) verankerten

verfassungsrechtlichen Vertrauensschutz ableiten: Der in diesem Zusammenhang zu

den Akten gereichte E-Mail-Verkehr bezieht sich auf eine allfällige kantonale

Mitfinanzierung der A AG (vgl. Ziff. I.B. hiervor); es ist nicht

ansatzweise erstellt, dass die Gesundheitsdirektion in diesem Zusammenhang

irgendwann angedacht und gegenüber der Beschwerdeführerin zugesichert hat, eine

Poliklinikbetriebsbewilligung zu erteilen. Ein allfälliger Anspruch aus

Vertrauensschutz scheitert damit in Bezug auf den Gegenstand des vorliegenden

Verfahrens (Erteilung einer Poliklinikbetriebsbewilligung) schon an einer

verbindlichen Zusicherung der zuständigen Stelle, mithin an einer Vertrauensgrundlage;

es ist auch nicht ersichtlich, dass die Beschwerdeführerin im Sinn einer

Vertrauensbetätigung Dispositionen getroffen hätte, die sie nicht ohne Nachteil

rückgängig machen kann (vgl. zu den Voraussetzungen des Vertrauensschutzes BGE 148 II 233 E. 5.5.1).

5.

Nachdem sich ergeben hat, dass

der Betrieb der Beschwerdeführerin nicht als "Poliklinik" im Sinn von

§ 35 Abs. 2 lit. d GesG zu qualifizieren ist (und die

Beschwerdeführerin entsprechend keinen Anspruch auf Erteilung einer

"Poliklinikbetriebsbewilligung" hat, vgl. zusammenfassend E. 4.4

und 4.5 hiervor), ist zu untersuchen, ob der damit verbundene – unmittelbar im

Gesetz angelegte – Eingriff in die Organisationsautonomie der

Beschwerdeführerin (hinsichtlich der Bezeichnung als "Poliklinik") mit

den in der Beschwerde angerufenen Grundrechten zu vereinbaren ist.

5.1

Einleitend ist diesbezüglich darauf hinzuweisen, dass

sich der Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens im Prinzip auf die Frage

beschränkt, ob die Beschwerdeführerin die Voraussetzungen für die Erteilung

einer "Poliklinikbetriebsbewilligung" im Sinn von § 35

Abs. 2 lit. d i.V.m. § 36 GesG erfüllt; über die an diese

Statusfrage anknüpfenden rechtlichen Folgen (Unterstellung unter den

Zulassungsstopp; Verzicht auf das Erfordernis, Assistenzbewilligungen

einzuholen; vgl. E. 2.2 hiervor) ist mit der Ausgangsverfügung nicht

entschieden worden. Insofern liesse sich ohne Weiteres argumentieren, dass sich

die Grundrechtsrügen der Beschwerdeführerin, die weniger auf die Statusfrage

als solche abzielen als auf deren rechtliche Implikationen, ausserhalb des

Streitgegenstands bewegen. Wie es sich damit verhält, braucht jedoch nicht

abschliessend geklärt zu werden, zumal die Rügen der Beschwerdeführerin auch in

der Sache nicht durchdringen.

5.2

Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung des

Rechtsgleichheitsgebots (Art. 8 Abs. 1 BV) bzw. des Willkürverbots

(Art. 9 BV).

5.2.1

Ein Erlass ist willkürlich, wenn er sich

nicht auf ernsthafte sachliche Gründe stützen lässt oder sinn- und zwecklos

ist; er verletzt das Rechtsgleichheitsgebot, wenn er rechtliche

Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden

Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich

aufgrund der Verhältnisse aufdrängen, wenn also Gleiches nicht nach Massgabe

seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit

ungleich behandelt wird. Vorausgesetzt ist, dass sich die ungerechtfertigte

Gleich- bzw. Ungleichbehandlung auf eine wesentliche Tatsache bezieht (BGE 124 I 297 E. 3b; 123 II 16 E. 6a). Dem Gesetzgeber verbleibt bei der

Verfolgung gesetzgebungspolitischer Ziele und der dazu eingesetzten Mittel ein

weiter Gestaltungsspielraum (BGE 124 I 297 E. 3b; 121 I 102 E. 4a;

110.

Ia 7 E. 2b).

5.2.2

Die Beschwerdeführerin bringt vor, es

bestehe – jedenfalls mit Blick auf Institutionen, die sich in ihrer Lage

befänden – kein sachlicher Grund für die in § 5 Abs. 2 GesG angelegte

Unterscheidung zwischen Polikliniken und ambulanten ärztlichen Institutionen.

Die daran anknüpfenden Rechtsfolgen (vgl. dazu E. 2.2 hiervor) bedeuteten

eine nicht zu rechtfertigende Privilegierung der Trägerschaft der öffentlichen

Hand gegenüber privaten Institutionen, die genau dieselben Zwecke verfolgten

und genauso leistungsfähig und leistungsbereit seien. Diese Privilegierung sei

darüber hinausgehend auch willkürlich.

5.2.3

Wie oben (vgl. E. 4.3.4 hiervor)

bereits dargelegt, besteht ein versorgungspolitisch motiviertes öffentliches

Interesse daran, "Polikliniken" im Sinn von § 35 Abs. 2 lit. d GesG mit Blick auf die Sicherstellung einer hinreichenden

ambulanten Gesundheitsversorgung auch in Bereichen, in denen private

Initiativen sich nicht (rentabel) betreiben lassen (z. B. Behandlung von drogensüchtigen Personen),

bereichsspezifisch (vgl. E. 2.2 hiervor) anders zu behandeln, als private

Anbieterinnen und Anbieter, deren Institutionen "lediglich" unter

§ 35 Abs. 2 lit. e GesG subsumiert werden. Dabei ist darauf

hinzuweisen, dass § 11 Abs. 2 SPFG in der seit dem 1. Januar

2022.

in Kraft stehenden Fassung im ambulanten Bereich die Subventionierung

nicht (mehr) nur von Listenspitälern, sondern auch von weiteren (auch privaten)

Versorgungsangeboten erlaubt, soweit diese versorgungspolitisch sinnvoll sind,

insbesondere die Versorgungskette verbessern, oder die stationäre

Spitalversorgung entlasten. Sofern die Schilderungen der Beschwerdeführerin

zutreffen und sie ein versorgungspolitisch für den Kanton Zürich sinnvolles

Angebot (im Bereich der Psychiatrie bzw. der Psychotherapie) erbringt, kann sie

Dispositiv

demnach für ungedeckte Kosten Subventionen nach § 11 Abs. 2 SPFG in

Anspruch nehmen; gegebenenfalls hätte sie sodann auch Anspruch auf Erteilung

einer Poliklinikbetriebsbewilligung (vgl. E. 4.4 hiervor).

5.2.4

Eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung

ist nach dem Gesagten zu verneinen. A maiore ad minus erweist sich auch der

Willkürvorwurf der Beschwerdeführerin als unbegründet.

5.3 Sodann beruft sich die Beschwerdeführerin auf die

Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) und namentlich den Grundsatz der

Gleichbehandlung der direkten Konkurrenten.

5.3.1

Die Wirtschaftsfreiheit umfasst insbesondere

die freie Wahl des Berufes sowie den freien Zugang zu einer

privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung (Art. 27

Abs. 2 BV). Art. 27 BV ist im Zusammenhang mit Art. 94

Abs. 1 BV zu sehen. Danach dürfen Bund und Kantone prinzipiell nur

Vorschriften erlassen, die mit dem Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit im

Einklang stehen (sog. grundsatzkonforme Massnahmen). Als grundsatzkonform

gelten Massnahmen, die dem Polizeigüterschutz dienen, sowie sozialpolitische

Vorschriften und andere Eingriffe in die Wirtschaftsfreiheit, die nicht

wirtschaftspolitisch motiviert sind (vgl. BGE 143 I 403 E. 5.2 mit

Hinweisen). Sofern die Grundsatzkonformität eines Eingriffs in die

Wirtschaftsfreiheit zu bejahen ist, ist sodann zu prüfen, ob dieser Eingriff

nach den Kriterien von Art. 36 BV gerechtfertigt ist. Danach bedürfen

Einschränkungen insbesondere einer gesetzlichen Grundlage (Art. 36

Abs. 1 BV). Zudem müssen sie sich durch ein öffentliches Interesse oder

durch den Schutz von Grundrechten Dritter rechtfertigen lassen (Art. 36

Abs. 2 BV) und verhältnismässig sein (Art. 36 Abs. 3 BV).

5.3.2

Soweit § 35 Abs. 2 GesG privaten

Anbieterinnen und Anbietern von Gesundheitsdienstleistungen, die keine

Subventionen beziehen, verunmöglicht, sich als "Poliklinik" zu

organisieren (und damit von punktuellen rechtlichen Privilegierungen [vgl. E. 2.2

hiervor] profitieren zu können), liegt ein Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit

vor (vgl. BGr, 12. Januar 2005, 2P.142/2004, E. 4.2). Die

Grundsatzkonformität dieses Eingriffs steht – mit Blick auf dessen versorgungspolitische

Zielrichtung (vgl. E. 4.3.4) – ausser Frage. Auch das Vorliegen einer

gesetzlichen Grundlage (vgl. E. 3.4 hiervor) und eines öffentlichen

Interesses (vgl. E. 5.2.3 hiervor) ist ohne Weiteres zu bejahen. Unter

Verhältnismässigkeitsaspekten ist darauf hinzuweisen, dass die punktuelle

rechtliche Privilegierung von "Polikliniken" (vgl. E. 2.2

hiervor) ohne Weiteres geeignet ist, die versorgungspolitische Zielsetzung zu

erreichen; mildere Massnahmen sind nicht ersichtlich, weshalb auch die

Erforderlichkeit der gesetzgeberischen Massnahme zu bejahen ist. Unter dem

Aspekt der Zumutbarkeit ist darauf hinzuweisen, dass der Status der "Poliklinik"

einerseits mit einem öffentlich-rechtlichen Versorgungsauftrag, anderseits mit

einem Gewinnerzielungsverbot einhergeht (vgl. E. 4.3.4 und 5.2.3 hiervor);

inwiefern bei dieser Sachlage aus dem Blickwinkel gewinnstrebiger privater

Organisationen von fehlender Zumutbarkeit auszugehen sein könnte, erschliesst

sich dem Gericht nicht. Auch die Berufung auf den Grundsatz der

Gleichbehandlung der direkten Konkurrenten verfängt vor dem geschilderten

Hintergrund nicht: "Polikliniken" und "ambulante ärztliche

Institutionen" mögen zwar der gleichen Branche angehören. Die Beschwerdeführerin

legt jedoch nicht konkret dar, dass sie sich mit dem gleichen Angebot wie

Polikliniken im Kanton Zürich an dasselbe Publikum richtet und das gleiche

Bedürfnis befriedigt (vgl. zum Grundsatz der Gleichbehandlung der direkten

Konkurrenten BGE 136 I 1 E. 5.5.2).

5.4 Die in § 35 Abs. 2 lit. d und e GesG

angelegte Unterscheidung zwischen Polikliniken und ambulanten ärztlichen

Institutionen ist damit unter (bundes)verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten

nicht zu beanstanden.

6.

Die Beschwerde erweist sich

damit unter allen Aspekten als unbegründet. Sie ist abzuweisen. Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin

aufzuerlegen und steht ihr keine Parteientschädigung zu (§ 13 Abs. 2

in Verbindung mit § 65a sowie § 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 5'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.-- Zustellkosten,

Fr. 5070.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Es wird

keine Parteientschädigung zugesprochen.

5. Gegen dieses

Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) die Gesundheitsdirektion.