Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00722

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2022.00722

Urteil

der 3. Kammer

vom 22. August 2024

Mitwirkend: Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker (Vorsitz), Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Verwaltungsrichter

Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiberin Cyrielle Söllner Tropeano.

In Sachen

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

gegen

Stadtrat von Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend polizeiliche

Meldepflicht,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

A. A ist

schweizerischer Staatsangehöriger und hält sich regelmässig in der Stadt Zürich

auf. Die Direktion des Bevölkerungsamts der Stadt Zürich ordnete mit Verfügung

vom 2. Juli 2021 an, A habe sich per 1. Oktober 2020 in Zürich mit

Niederlassung anzumelden und seinen Heimatschein bis zum 2. August 2021 zu

hinterlegen.

B. Mit

Eingabe vom 2. August 2021 verlangte A eine Neubeurteilung nach § 170

des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (GG; LS 131.1). Der Stadtrat

der Stadt Zürich wies das Begehren um Neubeurteilung mit Beschluss vom

15. Dezember 2021 unter Auferlegung der Verfahrenskosten ab.

Erwägungen

II.

Am 24. Januar 2022 liess A mit Rekurs an den

Bezirksrat Zürich die Aufhebung des Beschlusses des Stadtrats vom

15.

Dezember 2021 beantragen. Der Stadtrat bzw. das Bevölkerungsamt der

Stadt Zürich sei anzuweisen, ihn als Aufenthalter im Einwohnerregister

einzutragen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zuzüglich

Mehrwertsteuer) zulasten des "Rekursgegners". Der Bezirksrat Zürich

wies den Rekurs mit Beschluss vom 27. Oktober 2022 ab, auferlegte A die

Verfahrenskosten und verweigerte ihm eine Parteientschädigung.

III.

Mit Beschwerde vom 28. November 2022 liess A beim

Verwaltungsgericht beantragen, den Beschluss des Bezirksrats Zürich vom

27.

Oktober 2022 aufzuheben und den Beschwerdegegner anzuweisen, ihn als

Aufenthalter im Einwohnerregister einzutragen; alles unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen (zuzüglich Mehrwertsteuer) zulasten des Beschwerdegegners.

Der Bezirksrat Zürich verzichtete am 5. Dezember 2022

auf eine Vernehmlassung. Die Stadt Zürich liess mit Beschwerdeantwort vom

19.

Dezember 2022 die Abweisung der Beschwerde beantragen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG; LS 175.2) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

Der Fall ist von der Kammer zu entscheiden (§ 38b Abs. 1 e contrario

und § 38 Abs. 1 VRG).

1.2

Nachdem sämtliche

Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Das

gestützt auf Art. 65 der Bundesverfassung (BV; SR 101) erlassene Registerharmonisierungsgesetz

(RHG; SR 431.02) dient der Vereinfachung der Datenerhebung für die

Statistik durch die Harmonisierung amtlicher Personenregister (Art. 1 Abs. 1

lit. a RHG) und des gesetzlich vorgesehenen Austauschs von Personendaten

zwischen den Registern (Art. 1 Abs. 1 lit. b RHG). Mit Blick auf

eine aussagekräftige Bundesstatistik zielt das RHG darauf ab, ihr einheitliche

und vergleichbare Daten zugänglich zu machen (Botschaft vom 23. November

2005.

zur Harmonisierung amtlicher Personenregister, BBl 2006 427, insb. 433 und

455). Hierzu umschreibt das RHG erstmals auf bundesrechtlicher Ebene im

registerrechtlichen, schriftenpolizeilichen Sinn zentrale Begriffe wie

"Niederlassungsgemeinde" und "Aufenthaltsgemeinde" (Art. 3

lit. b und lit. c RHG; BGr, 9. Februar 2012, 2C_919/2011, E. 2.2.3;

13.

Dezember 2011, 2C_599/2011, E. 2.3; 23. September 2008,

2C_478/2008, E. 3.3).

Unter der Niederlassungsgemeinde ist die Gemeinde zu

verstehen, in der sich eine Person in der Absicht dauernden Verbleibens

aufhält, um dort den Mittelpunkt ihres Lebens zu begründen, welcher für Dritte

erkennbar sein muss; eine Person wird in derjenigen Gemeinde als niedergelassen

betrachtet, in der sie das erforderliche Dokument hinterlegt hat, und kann nur

eine Niederlassungsgemeinde haben (Art. 3 lit. b RHG). Demgegenüber

bedeutet Aufenthaltsgemeinde die Gemeinde, in der sich eine Person zu einem

bestimmten Zweck ohne Absicht dauernden Verbleibens mindestens während dreier

aufeinanderfolgender Monate oder dreier Monate innerhalb eines Jahres aufhält;

der Aufenthalt zum Zweck des Besuchs einer Lehranstalt oder Schule und die

Unterbringung einer Person in einer Erziehungs-, Versorgungs-, Heil- oder

Strafanstalt begründen eine Aufenthaltsgemeinde (Art. 3 lit. c RHG).

2.2

§ 1

des kantonalen Gesetzes über das Meldewesen und die Einwohnerregister vom

11.

Mai 2015 (MERG; LS 142.1) übernimmt die Definitionen des RHG und

modifiziert sie nur insofern, als im kantonalen Recht die Begriffe

Niederlassung bzw. Aufenthalt (statt Niederlassungs- und Aufenthaltsgemeinde)

verwendet werden. Gemäss § 11 Abs. 1 MERG führen die Gemeinden das

Einwohnerregister. Die Einwohnerregister enthalten von jeder Person, die sich

niedergelassen hat oder aufhält, nach Massgabe von Art. 6 RHG mindestens

bestimmte Daten. Die Gemeinden sind verpflichtet, das Einwohnerregister aktuell

zu halten und laufend zu bereinigen (§ 8 Abs. 1 und § 9 Abs. 1

der kantonalen Verordnung über das Meldewesen [MERV; LS 142.11]). § 3 Abs. 1 MERG statuiert eine persönliche Meldepflicht bei der politischen

Gemeinde u. a. für

alle Personen, die sich dort niederlassen (lit. a), dort Aufenthalt

begründen (lit. b) oder die Niederlassung, den Aufenthalt oder die

Berufsausübung gemäss lit. a–c aufgeben (lit. f).

Gemäss § 5 MERV setzt der Aufenthalt von Schweizer

Staatsangehörigen eine Niederlassung in einer Schweizer Gemeinde voraus. Diese

Bestimmung ist dahingehend zu verstehen, dass in Fällen, in denen Schweizer

Staatsangehörige Wohnsitz im Ausland und gleichzeitig Aufenthalt in einer

Zürcher Gemeinde beanspruchen, die in der meldepolizeilichen Praxis gefestigte

Fiktion der Niederlassung in ebendieser Gemeinde gelten soll (Begründung zur

MERV, Ziff. 5 § 5, ABl 2018-02-23 Meldungsnummer 00228811).

2.3

Die

Vorinstanz bejahte die Vereinbarkeit von § 5 MERV mit dem übergeordneten

Recht mit der Begründung, das Bundesamt für Statistik habe bestätigt, die

Regelung sei bundesrechtskonform. Da dem MERG und dem RHG nicht zu entnehmen

sei, dass die Definitionen der Niederlassung bzw. der Niederlassungsgemeinde

abschliessend seien, sei es dem kantonalen Verordnungsgeber nicht verwehrt, für

Schweizer Staatsangehörige ohne Niederlassung in einer anderen Schweizer

Gemeinde eine Regelung zu treffen, wonach der Aufenthaltsstatus als

"niedergelassen" einzutragen sei. Darin sei keine Beschränkung der

Rechte des Beschwerdeführers zu erkennen, für welche es eine Grundlage in einem

Gesetz im formellen Sinn bräuchte.

2.4

Der

Beschwerdeführer bringt dagegen vor, § 5 MERV verstosse gegen das

übergeordnete Bundesrecht und das MERG, weil weder Art. 3 lit. b RHG

noch § 1 lit. b MERG die Möglichkeit des Aufenthalts in einer

Schweizer Gemeinde auf Personen mit Niederlassung in einer anderen

schweizerischen Gemeinde beschränkten. Einziges Kriterium für den Aufenthalt

bilde die Tatsache, dass eine Person sich in einer Gemeinde aufhalte ohne

Absicht des dauernden Verbleibens. Dies setze voraus, dass sie anderswo

niedergelassen sei. Ob dies in der Schweiz oder im Ausland sei, liessen das RHG

– und die Botschaft dazu – und das MERG offen. Das Bundesrecht belasse den

Kantonen keinen Spielraum mit Bezug auf die Definition von Niederlassung und

Aufenthalt. Die Vorinstanz hätte sich nicht mit der Wiedergabe der

Stellungnahme des Bundesamts für Statistik begnügen dürfen, sondern hätte

vielmehr selbst prüfen müssen, ob § 5 MERV bundesrechtskonform sei. Hinzu

komme, dass § 5 MERV eine nicht zu rechtfertigende Ungleichbehandlung von

Auslandschweizern gegenüber ausländischen Personen sowie diverse weitere

Probleme und Widersprüche mit sich bringe.

3.

3.1

Bildet

eine konkrete Anordnung Anfechtungsobjekt eines Rechtsmittels und wird gerügt,

die Anordnung beruhe auf einem Rechtssatz, der gegen übergeordnetes Recht

verstosse, spricht man von einer akzessorischen (oder konkreten)

Normenkontrolle. Es wird vorfrageweise geprüft, ob dem Rechtssatz, auf dem die

angefochtene Anordnung beruht, im konkreten Einzelfall die Anwendung zu

versagen ist (Art. 79 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom

27.

Februar 2005; LS 101). Falls dies der Fall ist, entfällt die

Rechtsgrundlage der angefochtenen Anordnung und ist letztere aufzuheben. Die

formelle Aufhebung – oder Änderung – der rechtswidrigen Norm fällt hingegen in

die Verantwortung der zuständigen rechtsetzenden Behörde (Gesetz- oder

Verordnungsgeber; zum Ganzen Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20 N. 23

und § 50 N. 43 ff.; Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen

Keller/Daniela Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. A.,

Zürich 2020, N. 1929b).

3.2

Gesetzmässigkeit

3.2.1

Das Erfordernis der Gesetzesform (auch als "genügende Normstufe"

bezeichnet) bedeutet, dass die wichtigen Rechtsnormen, auf denen die

Verwaltungstätigkeit beruht, in einem Gesetz enthalten sein müssen. Teilweise

kommen auch gesetzesvertretende Verordnungen in Frage. Sie beruhen auf einer

Ermächtigung durch ein Gesetz, das noch keine vollständige materielle Regelung

enthält. Solche Verordnungen fügen der weitmaschigen Regelung im Gesetz neue

Normen hinzu. Die Voraussetzungen und Grenzen der Gesetzesdelegation sind dabei

zu beachten. Vollziehungsverordnungen demgegenüber dürfen weder die Rechte der

Bürgerinnen und Bürger (zusätzlich) beschränken noch ihnen (weitere) Pflichten

auferlegen. Die Übergänge zwischen gesetzesvertretenden und vollziehenden

Verordnungen sind fliessend. Zudem können in der gleichen Verordnung Normen mit

Vollzugscharakter und solche gesetzesvertretender Natur enthalten sein (Ulrich

Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A.,

Zürich/St. Gallen 2020, N. 94–99, N. 350 f.; BGE 141 II 169 E. 4.3.1).

3.2.2

In § 5 MERV legt der Regierungsrat fest, dass der Aufenthalt von

Schweizer Staatsangehörigen eine Niederlassung in einer Schweizer Gemeinde

voraussetzt. Damit verlangt er zusätzliche – auf der Stufe der formellen

Gesetze, d. h. in § 1 lit. b MERG bzw. in Art. 3 lit. c RHG nicht erwähnte –

Voraussetzungen für die Begründung eines Aufenthalts i. S. v. § 1 lit. b MERG bzw. in Art. 3 lit. c

RHG ausschliesslich für Schweizer Staatsangehörige und beschränkt ihre Rechte.

Deshalb ist § 5 MERV gesetzesvertretender Natur und sind die

Voraussetzungen der Gesetzesdelegation zu prüfen (vgl. VGr, 8. Februar

2024, VB.2022.00296, E. 3.5.3).

3.2.3

Das MERG sieht in mehreren Bestimmungen vor, dass bestimmte Bereiche vom

Regierungsrat in einer Verordnung zu regeln sind (u. a. § 32 MERG). Neben diesen

Regelungsaufträgen finden sich im Gesetz punktuell Delegationsgrundlagen für

gesetzesvertretende Verordnungsbestimmungen (§ 11 Abs. 3 und § 15 Abs. 3 MERG). Gemäss § 11 Abs. 3 MERG kann der Regierungsrat in

einer Verordnung für weitere Identifikatoren und Merkmale, die zur Erfüllung

der kantonalen Aufgaben notwendig sind, eine Erfassung im Einwohnerregister

festlegen.

Die Art des Domizils (Niederlassung oder Aufenthalt) sowie

die Niederlassungs- oder Aufenthaltsgemeinde sind gemäss Art. 6 lit. o

und lit. p RHG (i. V. m. § 11 Abs. 2 lit. a MERG) bei sämtlichen Personen unabhängig von der Staatsangehörigkeit zu

erfassen. Die zusätzliche Voraussetzung, dass sich die Niederlassung bei

Schweizer Staatsangehörigen in der Schweiz befinden muss, damit sie in der

Schweiz einen Aufenthalt begründen können, stellt keinen weiteren Identifikator

bzw. kein weiteres Merkmal i. S. v. § 11 Abs. 3 MERG dar. Vielmehr werden dadurch bereits erfasste Identifikatoren bzw.

Merkmale ("Niederlassung" und "Aufenthalt"), die in § 1

lit. a und lit. b MERG bzw. Art. 3 lit. b und lit. c

RHG gesetzlich definiert sind, anders als dort bzw. angesichts der zusätzlichen

Voraussetzung enger definiert. § 5 MERV kann sich somit nicht auf § 11 Abs. 3 MERG stützen.

3.2.4

Mangels einer Delegationsnorm im MERG sind die Voraussetzungen der

Gesetzesdelegation nicht eingehalten und erweist sich § 5 MERV nicht als

gesetzmässig. Ohnehin würde eine (gesetzmässige) Norm in der MERV angesichts

von Art. 36 BV nicht genügen:

3.3

Niederlassungsfreiheit

(Art. 24 BV)

3.3.1

Die Niederlassungsfreiheit i. S. v. Art. 24 BV gewährleistet

(einzig) die Möglichkeit des persönlichen Verweilens an jedem beliebigen Ort in

der Schweiz; sie gebietet den Kantonen und Gemeinden, Schweizer Angehörigen die

Niederlassung auf ihrem Gebiet zu erlauben und verbietet ihnen gleichzeitig,

die Verlegung des einmal gewählten Wohnsitzes in einen anderen Kanton, eine

andere Gemeinde oder ins Ausland zu verhindern oder zu erschweren (BGE 148 I 97

E. 3.2.1; 135 I 233 E. 5.2; 127 I 97 E. 4c; 108 Ia 248 E. 1

m. H.). Diese

Wahlfreiheit ist Ausdruck des Selbstbestimmungsrechts jeder Person und zugleich

eine Grundvoraussetzung für den interkommunalen Wettbewerb (Beat Rudin, in:

Bernhard Waldmann et al. [Hrsg.], Bundesverfassung, Basler Kommentar, Basel

2015, Art. 24 BV N. 13 f. m. w. H.).

Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung betrifft Art. 24

BV primär das polizeiliche Domizil. Bei der polizeilichen Niederlassung, die

unter gewissen Umständen zur gleichen Zeit an mehreren Orten bestehen kann, ist

unerlässlich, dass zum Ort, an welchem die betroffene Person sich als

niedergelassen betrachten will, Beziehungen von ausreichender Dauer und

Intensität existieren; es müssen gewisse tatsächliche Voraussetzungen dafür

gegeben sein. Die Niederlassungsfreiheit erlaubt es einer Person nicht, einen

beliebigen Ort als Niederlassungsort zu bezeichnen, ohne dass die tatsächlichen

– in Art. 3 lit. b RHG genannten – Voraussetzungen dafür erfüllt sind

(BGr, 10. November 2020, 2C_649/2020, E. 6.1; 13. März 2009, 2C_20/2009,

E. 1.3). Umgekehrt besteht eine Pflicht, sich am Ort, der sich als Ort der

polizeilichen Niederlassung erweist, anzumelden und die diesbezüglichen

Formalitäten zu erfüllen (vgl. oben E. 2.2; BGr, 3. August 2007,

2P.49/2007, E. 2.2).

Die Niederlassungsfreiheit kann, wie andere

Freiheitsrechte, unter den Voraussetzungen von Art. 36 BV eingeschränkt

werden. Danach bedürfen Einschränkungen der gesetzlichen Grundlage (Abs. 1),

müssen durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten

Dritter gerechtfertigt und verhältnismässig sein (Abs. 2 und 3); zudem ist

der Kerngehalt des Grundrechts unantastbar (Abs. 4; vgl. BGE 128 I 280 E. 4.1.2;

111.

Ia 214 E. 2a; BGr, 5. August 2021, 2C_41/2021, E. 5.1 m. w. H.; zum Ganzen Patricia Egli/Bernhard

Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, 4. A., St. Gallen

2023, [St. Galler Kommentar], Art. 24 BV N. 26 ff. m. w. H.). Als (zivilrechtliche) Einschränkungen

der Niederlassungsfreiheit werden in der Literatur beispielhaft die vom ZGB

bestimmten Wohnsitze erwähnt (Egli, Art. 24 BV N. 31 f.; Rudin, Art. 24

BV N. 30).

3.3.2

Vorliegend kann in Bezug auf die Frage, ob § 5 MERV einen Eingriff in

die Niederlassungsfreiheit darstellt und gegebenenfalls ob dieser den

Anforderungen von Art. 36 BV genügt, Folgendes festgehalten werden: Zwar

trifft es zu, dass die Niederlassungsfreiheit Schweizer Staatsangehörige nicht

dazu berechtigt, einen beliebigen Ort der Niederlassung oder des Aufenthalts zu

bezeichnen, ohne dass die jeweils dafür erforderlichen tatsächlichen

Voraussetzungen gegeben sind. Dies kann indes umgekehrt die schweizerischen

Behörden nicht ohne Weiteres dazu berechtigen, einen Ort als Niederlassung oder

Aufenthalt zu definieren oder erfassen, ohne dass dort die jeweils dafür

erforderlichen tatsächlichen Voraussetzungen erfüllt sind. Vielmehr ergibt sich

aus der Niederlassungsfreiheit, dass grundsätzlich derjenige Ort, der von der

Person als Niederlassung (oder Aufenthalt) gewählt worden ist und wo die

tatsächlichen Voraussetzungen der Niederlassung (oder des Aufenthalts) erfüllt

sind, als Niederlassung (oder Aufenthalt) zu qualifizieren ist. In diesem Sinn

hatte sich die Behörde am Aufenthaltsort – im innerstaatlichen Verhältnis – mit

dem Ausweis über die Hinterlegung eines Heimatscheins am Ort des polizeilichen

Hauptdomizils zu begnügen (BGE 90 I 27; 110 Ia 67 E. 3a). Von den

tatsächlichen Umständen abweichende Qualifikationen schränken die Niederlassungsfreiheit

ein und bedürfen daher einer gesetzlichen Grundlage (vgl. z. B. Art. 25 ZGB, Art. 26

ZGB; Egli, Art. 24 BV N. 31 f.; Rudin, Art. 24 BV N. 30).

Eine solche Abweichung und somit eine Einschränkung des Selbstbestimmungsrechts

in Bezug auf die Niederlassung (vgl. E. 3.3.1) stellt auch § 5 MERV

dar, der die Niederlassung am Aufenthaltsort fingiert, ohne dass die

Voraussetzungen für eine Niederlassung geprüft werden (und erfüllt sein

müssten). Eine solche Einschränkung der Niederlassungsfreiheit bedürfte nach Art. 36 Abs. 1 BV einer genügenden

gesetzlichen Grundlage. § 5 MERV erfüllt diese Voraussetzung

offensichtlich nicht. Selbst wenn eine solche kantonale Norm auf Gesetzesstufe

existierte, stellte sich die Frage, ob diese Fiktion, welche schweizerische

Staatsangehörige verpflichtet, an einem anderen Ort (am Aufenthaltsort) ihre

Niederlassung anzumelden, nicht im Widerspruch zu Art. 3 lit. b und lit. c

RHG stünde und dem Sinn und Zweck des RHG zuwiderliefe (vgl. E. 2.1 sowie

nachfolgend E. 3.4).

3.4

Verletzung

von übergeordnetem Bundesgesetzesrecht (Art. 3 RHG)

3.4.1

Mit Erlass des RHG wurde unter anderem die Unterscheidung zwischen

Niederlassung und Aufenthalt für die kantonalen und kommunalen

Einwohnerregister bundesrechtlich vorgeschrieben und die Auslegung dieser

Begriffe bzw. der Begriffe "Niederlassungsgemeinde" und

"Aufenthaltsgemeinde" auf Bundesebene umschrieben (zu den

Definitionen E. 2.1). Diese Begriffsvereinheitlichung erfolgte zwar –

entsprechend der Verfassungsgrundlage in Art. 65 Abs. 2 BV – primär

zur Erleichterung und Verbesserung der bundesrechtlich geregelten Statistik,

doch wirkt sie sich sinngemäss und nötigerweise auch direkt auf das im Übrigen

weiterhin von den Kantonen geregelte Einwohnerkontroll- und -meldewesen aus,

zumal dessen Daten für die Bundesstatistik direkt herbeigezogen werden (Art. 14

RHG; vgl. Arnold Marti, Entwicklung und heutiger Stand des Einwohnerkontroll-

und -meldewesens in der Schweiz – weitreichende Veränderungen durch das

Registerharmonisierungsgesetz des Bundes, in: ZBl 120/2019, 591 ff., 601).

Das Bundesrecht (Art. 3 RHG) und das Recht des Kantons Zürich (§ 1 MERG) kennen heute eine übereinstimmende Begrifflichkeit hinsichtlich

Niederlassung und Aufenthalt, was zur Erreichung des Harmonisierungsziels

unerlässlich ist. Das Bundesgericht hält dazu ausdrücklich fest, das heutige

Bundesrecht überlasse dem kantonalen Gesetzgeber trotz der bestehenden

kantonalen Kompetenzen im Bereich des Register- und Schriftenpolizeirechts

bezüglich der erwähnten Begriffe keinen definitorischen Spielraum mehr und

gewähre auch für die Rechtsanwendung in den Gemeinden keinen geschützten

Autonomiebereich mehr. Die Fragen rechtlicher Natur im Zusammenhang mit den

erwähnten Begriffen seien harmonisiert; das Ziel der Registerharmonisierung

könne lediglich in der Praxis noch auf technisch-administrativ unterschiedliche

Weise verwirklicht werden (BGr, 9. Februar 2012, 2C_919/2011, E. 2.3.2).

Die Zuständigkeit der Kantone und Gemeinden beschränkt sich in diesem Bereich

auf die Kontrolle und Registrierung der Einwohner (BGE 148 I 97 E. 3.3.1).

3.4.2

Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, ob es zulässig ist, ausschliesslich für schweizerische Staatsangehörige ohne Niederlassung in der Schweiz den Aufenthaltsort in

der Schweiz als Niederlassung zu definieren. Nichts anderes bewirkt die

Fiktion von § 5 MERV. Hierzu ist zunächst festzuhalten, dass sich weder im

Wortlaut noch in den Materialien zum RHG eine Grundlage für eine solche

Unterscheidung bzw. für die Definition der Begriffe "Niederlassung"

und "Aufenthalt" in Abhängigkeit von der Staatsangehörigkeit ergibt.

Auch aus der Tatsache, dass das RHG nur das Registerwesen in der Schweiz regelt

bzw. regeln kann, lässt sich nicht schliessen, dass die dort vorgesehenen

Begriffe der Niederlassung und des Aufenthalts nur gelten sollen, wenn beide

Anknüpfungspunkte in der Schweiz liegen, zumal diese

Konstellation auch bei ausländischen Staatsangehörigen auftritt und das RHG

ausdrücklich bezweckt, die erfassten Personenkreise aktuell, richtig und

vollständig zu erfassen. Die betreffenden Angaben (Niederlassungs- bzw.

Aufenthaltsgemeinde; Niederlassung bzw. Aufenthalt) gehören zum im Interesse

der Registerharmonisierung vorgeschriebenen zwingenden minimalen Inhalt der

Einwohnerregister für jede erfasste Person und müssen entsprechend dem Gesetzeszweck

grundsätzlich landesweit übereinstimmen. Die Kantone und Gemeinden haben daher

die vereinheitlichten Begriffe "Niederlassung" und

"Aufenthalt" gemäss RHG anzuwenden und können diese Begriffe nicht

mehr selbst definieren (so auch Marti, 602 m. w. H.).

Die Auslegung des RHG ergibt somit, dass sich die Fiktion von § 5 MERV,

welche die Niederlassung in Abweichung von Art. 3 lit. b RHG

(am Aufenthaltsort) festlegt, als unzulässig erweist.

3.4.3

Daran vermag auch eine Bestätigung des Bundesamts für Statistik in den

Materialien zur MERV (ABl 2018-02-23 Ziff. 5), wonach § 5 MERV

bundesrechtskonform sei, nichts zu ändern. Im erwähnten Aufsatz von Arnold

Marti wird darauf hingewiesen, dass die einschlägige Bundesgesetzgebung in

verschiedener Hinsicht nicht auf die Regelung des Nebenwohnsitzes von

Auslandschweizerinnern und -schweizern in der Schweiz ausgerichtet ist (Marti,

609). Immerhin hält das Bundesamt für Statistik selbst im sog. amtlichen

Katalog der Merkmale (Neuchâtel 2023) unter Ziff. 52 (Meldeverhältnis)

ausdrücklich fest: "Weitere Personen (schweizerischer oder

ausländischer Nationalität) haben einen Nebenwohnsitz in der Schweiz aber ihr

Hauptwohnsitz befindet sich im Ausland. Z. B. kehren Grenzgänger (schweizerischer

Nationalität oder Personen mit einem Ausweis G), mindestens einmal

wöchentlich an ihren ausländischen Wohnsitz zurück, logieren aber während der

Woche in einer schweizerischen Gemeinde. Diese Personen müssen mit dem

Meldeverhältnis 3 registriert werden." (Hervorhebung hinzugefügt). Insgesamt

ist ausgehend von Art. 3 lit. b und lit. c RHG ein einheitlicher

Massstab für die Frage anzunehmen, ob bzw. wo eine Niederlassung oder ein

Aufenthalt in der Schweiz existiert, sodass ein Aufenthalt i. S. v. Art. 3 lit. c RHG keine

Niederlassung i. S. v. Art. 3 lit. b

RHG voraussetzt. Für Zweifelsfälle im internationalen Verhältnis ist daran zu

erinnern, dass Art. 3 lit. b Satz 2 RHG eine (widerlegbare)

Vermutung für das Vorliegen einer Niederlassung in der (Schweizer) Gemeinde

enthält, wo das erforderliche Dokument hinterlegt worden ist (vgl. BGr,

3.

Oktober 2016, 2C_341/2016, E. 4).

3.4.4

Schliesslich ist noch festzuhalten, dass § 5 MERV zu einer

Inländerdiskriminierung, d. h.

einer Schlechterstellung von schweizerischen gegenüber ausländischen

Staatsangehörigen, führt, die sich kaum sachlich rechtfertigen liesse. Blosse

praktische Schwierigkeiten bei der Feststellung der massgebenden tatsächlichen

Verhältnisse bzw. der Vorteil eines klaren Anknüpfungspunkts in der Schweiz

vermögen dies nicht zu begründen. Ferner bestünde dieses Missbrauchspotenzial wohl

auch bei Grenzgängerinnen und Grenzgängern ohne schweizerische

Staatsbürgerschaft.

3.5

Zusammenfassend

ist § 5 MERV die Anwendung zu versagen, weil die Bestimmung gegen

übergeordnetes Recht (Art. 24 BV; Art. 3 RHG) verstösst und nicht

gesetzmässig zustande gekommen ist.

4.

4.1

Laut dem

Beschwerdegegner ist vorliegend unumstritten, dass der Beschwerdeführer seinen

Lebensmittelpunkt nicht in Zürich hat und keine Absicht dauernden Verbleibens

besteht. Aufgrund seiner beruflichen Aufenthalte von über drei Monaten in

Zürich sei er in Zürich meldepflichtig. Grundsätzlich würde es sich dabei

mangels Absicht dauernden Verbleibens um eine Meldung mit Aufenthalt in Zürich

handeln.

4.2

Nachdem es

somit zwischen den Parteien unbestritten ist, dass der Beschwerdeführer in der

Stadt Zürich lediglich einen Aufenthalt i. S. v.

Art. 3 lit. c RHG begründet hat, ist die Beschwerde gutzuheissen und

der Beschwerdegegner anzuweisen, den Beschwerdeführer im Sinn des amtlichen

Kataloges der Merkmale des Bundesamts für Statistik (Neuchâtel 2023), Ziff. 52

(Meldeverhältnis), mit dem Meldeverhältnis 3 zu registrieren (vgl. E. 3.4.3).

5.

Ausgangsgemäss sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens

dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Ebenso sind die Kosten des Rekurs- und des

Neubeurteilungsverfahrens dem Beschwerdegegner aufzuerlegen. Zudem hat der

Beschwerdegegner dem Beschwerdeführer eine angemessene Parteientschädigung für

das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren zu entrichten (§ 17 Abs. 2 VRG), nicht jedoch für das Neubeurteilungsverfahren (§ 17 Abs. 1 VRG;

vgl. auch Art. 29 des Neubeurteilungsreglements der Stadt Zürich vom

10.

November 2021; AS 172.150). Der Beschwerdegegner hat keine solche

beantragt, es wäre ihm angesichts seines Unterliegens ohnehin keine

zuzusprechen.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der

Beschluss des Bezirksrats Zürich vom 27. Oktober 2022 und der Beschluss des Stadtrats Zürich vom 15. Dezember

2021.

werden aufgehoben und der

Beschwerdegegner angewiesen, den Beschwerdeführer im Sinn der Erwägungen mit

Aufenthalt in der Stadt Zürich zu registrieren. Die Kosten des Rekurs-

und des kommunalen Neubeurteilungsverfahrens werden dem Beschwerdegegner

auferlegt.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.-- Zustellkosten,

Fr. 3'570.-- Total der Kosten.

3.

Die

Kosten des Beschwerdeverfahrens werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4.

Der

Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer innert 30 Tagen

nach Rechtskraft dieses Urteils für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren

eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 4'000.- (inkl. MWST) zu

bezahlen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Bezirksrat Zürich;

c) das Eidgenössische Departement des Innern (EDI);

d) den Regierungsrat.