Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00725

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

1. Abteilung

VB.2022.00725

Urteil

der 1. Kammer

vom 13. Juli 2023

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Sandra Wintsch (Vorsitz), Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichter

Daniel Schweikert, Gerichtsschreiber

Jonas Alig.

In Sachen

1.

A,

2.1 B,

2.2 C,

3. D,

alle vertreten durch RA E,

Beschwerdeführende,

gegen

1.

F AG, vertreten durch RA Dr. G und/oder RA Dr. H,

2.

Bausektion der Stadt Zürich

3.

Baudirektion des Kantons Zürich,

Beschwerdegegnerinnen,

betreffend Baubewilligung,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Beschluss vom 29. März 2022 erteilte die

Bausektion der Stadt Zürich der F AG die baurechtliche Bewilligung für den

Neubau eines Mehrfamilienhauses auf der Parzelle Kat.-Nr. 01 an der I-Strasse 02

in Zürich. Die kantonale Bewilligung für Einbauten in den Grundwasserträger

erging durch die Baudirektion des Kantons Zürich am 15. November 2021. Die

Entscheide wurden koordiniert eröffnet.

Erwägungen

II.

Hiergegen erhoben J, A, K und L, B und C, M, D und N mit

gemeinsamer Eingabe vom 5. Mai 2022 Rekurs beim Baurekursgericht des

Kantons Zürich.

Mit Entscheid vom 28. Oktober 2022 wies das

Baurekursgericht den Rekurs ab, wobei ein abweichender Minderheitsantrag auf

teilweise Gutheissung, Aufhebung des angefochtenen Beschlusses und Rückweisung

an die Baubehörde zur Einholung eines Gutachtens im Sinn von Art. 7 Abs. 2

des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG)

und zum Neuentscheid zu Protokoll gegeben wurde.

III.

Gegen diesen Entscheid erhoben mit Beschwerde vom 29. November

2022.

A, B und C sowie D Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich.

Sie beantragten, der Entscheid des Baurekursgerichts vom 28. Oktober 2022

und der Entscheid der Bausektion vom 29. März 2022 seien – unter Kosten-

und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerschaft – aufzuheben.

Mit Schreiben vom 7. Dezember 2022 teilte die

Baudirektion des Kantons Zürich mit, sie verzichte mangels inhaltlicher

Betroffenheit auf eine Stellungnahme. Am 12. Dezember 2022 beantragte das

Baurekursgericht ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Mit

Beschwerdeantwort vom 13. Januar 2023 beantragte die Bausektion der Stadt

Zürich die Abweisung der Beschwerde. Mit Beschwerdeantwort vom 16. Januar

2023.

beantragte die F AG, die Beschwerde sei – unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführenden – abzuweisen. Mit Replik

vom 30. Januar 2023 hielten A, B und C sowie D an ihren Anträgen fest. Die

Bausektion der Stadt Zürich und die F AG liessen sich in der Folge nicht

mehr vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der

vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1

lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG)

zuständig. Auch die übrigen

Sachurteilsvoraussetzungen sind erfüllt. Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2.

Streitbetroffen ist die Erstellung eines dreigeschossigen

Neubaus mit 11 Wohnungen und 3 Abstellplätzen im Freien auf der

Parzelle Kat.-Nr. 01 an der I-Strasse 02 in Zürich, die mit einem

Einfamilienhaus aus den 1930er-Jahren überstellt ist. Die Bauparzelle ist

gemäss der geltenden Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich (BZO) der Wohnzone

W3 und der Empfindlichkeitsstufe (ES) II zugeteilt. Zugleich liegt sie im

Gewässerschutzbereich Au. Im Nordwesten stösst sie an die Bahnlinie

und im Südosten an die I-Strasse an. Letztere ist 224 m lang, verläuft

spangenartig und mündet im Nordosten und Südwesten in die O-Strasse. Die

Bauparzelle liegt in einem Gebiet mit Erhaltungsziel C (Erhalten des

Charakters) gemäss dem Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder von

nationaler Bedeutung (ISOS).

3.

Die Beschwerdeführenden monieren, die geplante Baute halte

mit einem Abstand von 4 m den erforderlichen Strassenabstand von 6 m zur

I-Strasse nicht ein. Die Vorinstanz vertrat demgegenüber die Auffassung, es sei

bloss der Wegabstand einschlägig; dieser werde beachtet.

3.1

Fehlen

Baulinien für öffentliche und private Strassen und Plätze sowie für öffentliche

Wege und erscheint eine Festsetzung nicht nötig, so haben oberirdische Gebäude

laut § 265 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September

1975.

(PBG) einen Abstand von 6 m gegenüber Strassen und Plätzen und von

3,5 m gegenüber Wegen einzuhalten, sofern die Bau- und Zonenordnung keine

anderen Abstände vorschreibt. Art. 12 Abs. 1 BZO der Stadt Zürich

erweitert die genannte Abstandspflicht auf unterirdische Gebäude; die

Bestimmung sieht keine anderen Abstände vor.

Unter Strasse im Sinn von § 265 PBG wird eine

vornehmlich dem Fahrzeugverkehr dienende und entsprechend ausgestaltete

Verkehrsanlage verstanden. Demgegenüber ist ein Weg eine Anlage, die primär dem

Fussgänger- und Radfahrerverkehr dient und nur wenig Motorfahrzeugverkehr

aufzunehmen hat (RB 1982 Nr. 149 [= BEZ 1982 Nr. 20]).

3.2

Wie das

Verwaltungsgericht im wegleitenden Entscheid RB 1982 Nr. 149 (= BEZ 1982

Nr. 20) festgehalten hat, ist die Abgrenzung zwischen Strassen und Wegen

nicht scharf und kann sich vor allem nicht nach der oft inkonsequenten

Bezeichnung in Strassennamen, Grundregistern und dergleichen richten. Neben dem

technischen Ausbau ist vor allem die Zweckbestimmung, insbesondere die

Erschliessungsfunktion der Anlage, von Bedeutung. Im Zusammenhang mit dieser

Abgrenzung dienten bis zum Inkrafttreten der Verkehrserschliessungsverordnung

vom 17. April 2019 (VErV, LS 700.4) am 1. Juni 2020 gemäss ständiger

Praxis die Zugangsnormalien vom 9. Dezember 1987 (ZN; OS 50, 272) als

Richtlinie, und es wurde daher auf die im dortigen Anhang nach der Anzahl

erschlossener Wohneinheiten aufgeführten Zufahrtsarten abgestellt (so etwa in

VGr, 8. April 2021, VB.2020.00904, E. 4.3.3 gegen Ende – 9. Juli

2020, VB.2020.00175, E. 4.1 f. – 30. Juni 2015, VB.2015.00010,

E. 3.2; ebenso Christoph

Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht,

6.

A., Wädenswil 2019, S. 1053–1055).

Dieser Rückgriff bzw. das Abstellen auf den Anhang zu den

Zugangsnormalien war naheliegend und sachgerecht. Denn nach § 5 f. ZN

in Verbindung mit dem Anhang ZN war ein Zufahrtsweg eine Verkehrsanlage, über

welche im Allgemeinen bis zu 10 (unter gewissen Voraussetzungen bis zu 30)

Wohneinheiten erschlossen wurden. Der "Zufahrtsweg" im Sinn der

Zugangsnormalien entsprach damit ohne Weiteres bzw. zwanglos dem

"Weg" gemäss § 265 Abs. 1 PBG im Sinn der

verwaltungsgerichtlichen Auslegung (VGr, 19. Januar 2023, VB.2022.00214/VB.2022.00253,

E. 3.2.2; vgl. auch BEZ 2023 Nr. 13 betreffend den vorinstanzlichen

Entscheid).

Das Verwaltungsgericht

hat das Vorliegen einer Strasse im Sinn von § 265 Abs. 1 PBG

regelmässig bejaht, wenn nach der Anzahl der erschlossenen Wohneinheiten gemäss

den Zugangsnormalien von einer Zufahrtsstrasse auszugehen war (VGr, 26. Januar

2023, VB.2022.00480, E. 4.1 mit Hinweis auf VGr, 9. Juli 2020,

VB.2020.00175, E. 4.2; vgl. auch VGr, 19. Oktober 2005,

VB.2004.00252, E. 4.2).

Nach Anhang 1 VErV gelten nun jedoch Zufahrten mit bis zu

50.

(bzw. in Fällen von § 10 Abs. 3 f. VErV gar bis zum

Höchstwert von 100) Wohneinheiten als Zufahrtsweg. Angesichts dieser gegenüber

den Zugangsnormalien deutlichen Erhöhung erweist sich, dass sich die

Verkehrserschliessungsverordnung (bzw. deren Anhang) – anders als die früheren

Zugangsnormalien – im Hinblick auf die Abgrenzung von Weg und Strasse im Sinn

von § 265 Abs. 1 PBG als Richtlinie nicht eignet, dies namentlich

auch mit Blick darauf, dass dem Strassen- bzw. Wegabstand neben der

Gewährleistung der Verkehrssicherheit insbesondere auch wohnhygienische,

ortsbauliche und ästhetische Funktionen zukommen (Grüngestaltung, einheitliche

Häuserfluchten [hierzu Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 1032]) – mithin

sämtliche Funktionen der (fehlenden) Verkehrsbaulinien. Die

Verkehrserschliessungsverordnung ihrerseits hat nicht die Regelung der Abstände

von Gebäuden zu Strassen und Wegen zum Gegenstand (vgl. § 1 VErV und

diesbezüglich auch § 359 Abs. 1 PBG [auf lit. i und k stützt

sich die Verkehrserschliessungsverordnung unter anderem], auch zum Folgenden).

Dem Regierungsrat kommt in diesem Zusammenhang keine Regelungskompetenz zu. Der

Rückgriff bzw. das Abstellen im Zusammenhang mit § 265 Abs. 1 PBG auf

die Verkehrserschliessungsverordnung erscheint, wie aus dem Ausgeführten

erhellt, keinesfalls zwingend und, wie dargelegt wurde, nicht sachgerecht (VGr,

19.

Januar 2023, VB.2022.00214/VB.2022.00253, E. 3.2.2; vgl. zum

Ganzen auch BRGE II Nr. 0191/2022 und 0192/2022 vom 4. Oktober 2022,

E. 5.4.1 [insbesondere Abs. 3 ff.]).

Ein Weg im Sinn von § 265 Abs. 1 PBG entspricht

nach dem Gesagten nicht (schlicht) dem Zufahrtsweg gemäss

Verkehrserschliessungsverordnung; diese Begriffe beider Erlasse sind als solche

nicht gleichbedeutend bzw. gleichzusetzen. Ein Anlass, von der Definition des

Wegs bzw. der Strasse im Sinn von § 265 Abs. 1 PBG gemäss dem

erwähnten Leitentscheid des Verwaltungsgerichts bzw. von dessen Auslegung

dieser Bestimmung abzuweichen, besteht nicht (VGr, 19. Januar 2023, VB.2022.00214/VB.2022.00253,

E. 3.2.2).

3.3

Entsprechend

gelangte das Verwaltungsgericht in einem konkreten Fall bereits zum Schluss,

die (künftige) Erschliessung von (mindestens) 21 Wohneinheiten reiche aus, um

die in Frage stehende Verkehrsfläche als Strasse im Sinn von § 265 Abs. 1 PBG zu qualifizieren (VGr, 19. Januar 2023, VB.2022.00214/VB.2022.00253,

E. 3.2.2).

In seinem Entscheid vom 26. Januar 2023 im Verfahren

VB.2022.00480 erwog das Verwaltungsgericht, bei den mehr als 50 über die in

Frage stehende Verkehrsfläche erschlossenen Wohneinheiten sei gemäss der

verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung ohne Weiteres von einer Strasse im Sinn

von § 265 Abs. 1 PBG auszugehen (E. 4.3.1).

3.4

Die

Vorinstanz hielt fest, dass mit den bereits bekannten geplanten Bauvorhaben

52.

Wohneinheiten über die I-Strasse erschlossen würden.

Die Vorinstanz möchte dennoch nur den Wegabstand anwenden

und begründet dies damit, dass sich das strittige Gebiet in der ÖV-Güteklasse A

befinde. Bei der vorliegenden Anzahl Wohneinheiten wäre nicht nur nach den

Zugangsnormalien, sondern – grundsätzlich – gar nach der

Verkehrserschliessungsverordnung von einer Strasse auszugehen.

Die Art der Zugänglichkeit des öffentlichen Verkehrs ist

für die Abgrenzung zwischen Strassen- und Wegabstand nicht entscheidend (in

VGr, 26. Januar 2023, VB.2022.00480 befand sich die als Strasse im Sinn

von § 265 Abs. 1 PBG zu qualifizierende Verkehrsanlage auch an einer

bestens mit dem öffentlichen Verkehr erschlossenen Lage).

Neben der Anzahl der erschlossenen Wohneinheiten spricht

noch ein weiteres relevantes Kriterium (vgl. E. 3.2) dafür, dass es sich

bei der strittigen Verkehrsanlage um eine Strasse handelt: Die I-Strasse ist

durchgehend mehr als 4,5 m breit (vgl. GIS-Browser [www.maps.zh.ch >

Amtliche Vermessung in Farbe]) und liegt damit gemäss dem Anhang der VErV im

Rahmen der Vorgaben der Zufahrtsstrasse Typ 2 bzw. über der Breite eines

Zufahrtswegs. Zudem ist der bestehende

Ausbau der schon vor Inkrafttreten der VErV erstellten Verkehrsanlage grösser

als die gemäss früher massgeblichem Anhang zu den Zugangsnormalien für einen

Zufahrtsweg geforderten 3 bis 3,5 m; er liegt innerhalb der für eine

Zufahrtsstrasse geforderten 4 bis 4,75 m (vgl. VGr, 26. Januar

2023, VB.2022.00480, E. 4.3.1).

Es kann nach dem Gesagten nicht davon ausgegangen werden,

dass die durchgehend geführte I-Strasse unter diesen Umständen primär

dem Fussgänger- und Radfahrerverkehr dient.

Die von der

Vorinstanz unter Verweis auf ihren (gemäss den Akten einzigen) Augenschein am 8. Juli

2022.

zwischen 11:00 und 11:30 Uhr getroffene Aussage, dass es sich gerade auch

anlässlich des Lokaltermins gezeigt habe, dass das gesamte Gebiet kaum von

motorisierten Verkehrsteilnehmern befahren werde, stellt dies nicht in Frage.

Um diese Tageszeit war ohnehin nicht viel Verkehr zu erwarten.

3.5

Die Rüge

der Beschwerdeführenden ist berechtigt. Die geplante Baute muss mithin einen

Strassenabstand von 6 m einhalten. Der vorgesehene Abstand von 4 m ist

nicht ausreichend.

Die nebenbestimmungsweise Heilung des Mangels fällt ausser

Betracht (vgl. VGr, 16. Dezember 2021, VB.2021.00160, E. 6; 14. Juli

2022, VB.2021.00454, E. 5.8 und E. 6), zumal bei einer Verschiebung

der geplanten Baute in Richtung Nordwesten der rückwärtige Grenzabstand nicht

mehr überall eingehalten wäre.

3.6

3.6.1

Die Beschwerde ist nach dem Gesagten gutzuheissen. Der Rekursentscheid und

die Baubewilligung sind aufzuheben.

3.6.2

Ausgangsgemäss sind die Kosten des Rekursverfahrens betreffend die

beschwerdeführenden drei Nachbarrekurrentschaften sowie die Kosten des

Beschwerdeverfahrens der unterliegenden Bauherrin sowie der

Baubewilligungsbehörde je zur Hälfte aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Betreffend die nicht

beschwerdeführenden vier Nachbarrekurrentschaften, die den Rekursentscheid

gegen sich gelten liessen, sind die Kosten des Rekursverfahrens unverändert zu

belassen.

3.6.3

Eine Parteientschädigung steht der Bauherrin bei diesem Ergebnis nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Hingegen ist sie zu verpflichten, den beschwerdeführenden

drei Nachbarrekurrentschaften, welche von der Bezahlung einer

Parteientschädigung im Rekursverfahren gleichzeitig zu befreien sind, für das

Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG). Betreffend die nicht beschwerdeführenden vier Nachbarrekurrentschaften,

die den Rekursentscheid gegen sich gelten liessen, sind die im Rekursverfahren

gesprochenen Parteientschädigungen an die Bauherrin (je Fr. 300.-; total

neu Fr. 1'200.-) unverändert zu belassen. Die Gemeinde wird in der

vorliegenden Konstellation, wo sich private Parteien gegenüberstehen,

praxisgemäss nicht entschädigungspflichtig (vgl. § 17 Abs. 3 VRG;

Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014, § 17 N. 94).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid des Baurekursgerichts vom 28. Oktober

2022.

und der Beschluss der Bausektion der Stadt Zürich vom 29. März 2022

werden aufgehoben.

Die Kosten des Rekursverfahrens von Fr. 6'205.- werden

neu je zu drei Vierzehnteln der F AG und der Bausektion der Stadt Zürich

auferlegt und im Übrigen unverändert belassen.

Die F AG wird verpflichtet, den Beschwerdeführenden für

das Rekursverfahren eine Parteientschädigung von je Fr. 300.- zu bezahlen.

Im Übrigen werden die für das Rekursverfahren gesprochenen

Parteientschädigungen unverändert belassen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 5'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 240.-- Zustellkosten,

Fr. 5'240.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der F AG und der Bausektion der Stadt Zürich je zur

Hälfte auferlegt.

4.

Die

F AG wird verpflichtet, den Beschwerdeführenden für das

Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 3'600.- zu

bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft des vorliegenden Urteils.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) das Baurekursgericht.