Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00726

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

1. Abteilung

VB.2022.00726

Urteil

der 1. Kammer

vom 13. Juli 2023

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Sandra Wintsch (Vorsitz), Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichter

Daniel Schweikert, Gerichtsschreiber

Jonas Alig.

In Sachen

1. Erbengemeinschaft A, bestehend aus:

1.1 B,

1.2 C,

1.3. D,

2. E,

3.1 F,

3.2 G,

4. H,

5. I,

6. J,

alle vertreten durch RA K,

Beschwerdeführende,

gegen

1. L AG, vertreten durch RA M und/oder RA N,

2. Bausektion der Stadt Zürich,

3. Baudirektion des Kantons Zürich,

Beschwerdegegnerinnen,

betreffend Baubewilligung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Beschluss vom 8. Februar

2022 erteilte die Bausektion der Stadt Zürich der L AG die baurechtliche

Bewilligung für den Neubau eines Mehrfamilienhauses unter Abbruch der

bestehenden Wohnhäuser auf der Parzelle Kat.-Nr. 01 an der O-Strasse 02/03

in Zürich. Die kantonale Bewilligung für Einbauten in den Grundwasserträger

erging durch die Baudirektion des Kantons Zürich am 8. November 2021. Die

Entscheide wurden koordiniert eröffnet.

Erwägungen

II.

Hiergegen erhoben die Erbengemeinschaft A (bestehend

aus B, C und D), E, P und Q, F und G, H, I, J und R mit gemeinsamer Eingabe vom

16.

März 2022 Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich.

Mit Entscheid vom 28. Oktober 2022 hiess das

Baurekursgericht den Rekurs teilweise gut und ergänzte den Beschluss der

Bausektion der Stadt Zürich vom 8. Februar 2022 wie folgt:

"Vor Baubeginn ist eine Bewilligung für die

Entwässerung einzuholen und darüber dem Amt für Baubewilligungen eine

Bestätigung einzureichen. Das Gesuch ist ERZ Entsorgung + Recycling Zürich,

Entwässerung, Gruppe Liegenschaftsentwässerung, unter Beilage der

entsprechenden Pläne (2-fach) einzureichen. Über deren Gestaltung gibt eine

Wegleitung Auskunft, welche bei der genannten Fachstelle bzw. unter www.erz.ch

bezogen werden kann;

Vor Baubeginn ist eine

Bewilligung für die Entwässerung der Baustelle sowie die allfällige Lagerung

von Wasser gefährdenden Flüssigkeiten auf derselben einzuholen und darüber dem

Amt für Baubewilligungen eine Bestätigung beizubringen."

Im Übrigen wies das Baurekursgericht den Rekurs ab, wobei

ein abweichender Minderheitsantrag auf teilweise Gutheissung, Aufhebung des angefochtenen

Beschlusses und Rückweisung an die Baubehörde zur Einholung eines Gutachtens im

Sinn von Art. 7 Abs. 2 des Bundesgesetzes über den Natur- und

Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG) und zum Neuentscheid zu Protokoll

gegeben wurde.

III.

Gegen diesen Entscheid

erhoben mit Beschwerde vom 29. November 2022 die Erbengemeinschaft A

(bestehend aus B, C und D), E, F und G, H, I sowie J Beschwerde beim

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Sie beantragten, der Entscheid des

Baurekursgerichts vom 28. Oktober 2022 und der Entscheid der Bausektion vom

8.

Februar 2022 seien – unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten

der Beschwerdegegnerschaft – aufzuheben.

Am 12. Dezember 2022 beantragte das Baurekursgericht

ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Mit Schreiben vom 13. Dezember

2022.

teilte die Baudirektion des Kantons Zürich mit, sie verzichte mangels

inhaltlicher Betroffenheit auf eine Stellungnahme. Mit Beschwerdeantwort vom 13. Januar

2023.

beantragte die Bausektion der Stadt Zürich die Abweisung der Beschwerde.

Mit Beschwerdeantwort vom 16. Januar 2023 beantragte die L AG, die

Beschwerde sei – unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der

Beschwerdeführenden – abzuweisen. Mit Replik vom 30. Januar 2023 hielten

die Erbengemeinschaft A (bestehend aus B, C und D), E, F und G, H, I sowie

J an ihren Anträgen fest. Die Bausektion der Stadt Zürich und die L AG

liessen sich in der Folge nicht mehr vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in

Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Auch die

übrigen Sachurteilsvoraussetzungen sind erfüllt. Auf die Beschwerde ist

einzutreten.

2.

Streitbetroffen ist die Erstellung

eines viergeschossigen Neubaus mit 19 Wohnungen und einer Tiefgarage mit 15

Abstellplätzen auf der Parzelle Kat.-Nr. 01 an der O-Strasse 02/03 in

Zürich, die mit zwei Einfamilienhäusern aus den 1930er-Jahren überstellt ist.

Die Bauparzelle ist gemäss der geltenden Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich

der Wohnzone W3 und der Empfindlichkeitsstufe (ES) II zugeteilt. Zugleich liegt

sie im Gewässerschutzbereich Au. Im Nordwesten stösst sie an die

Bahnlinie und im Südosten an die O-Strasse an. Letztere ist 224 m lang,

verläuft spangenartig und mündet im Nordosten und Südwesten in die S-Strasse.

Die Bauparzelle liegt in einem Gebiet mit Erhaltungsziel C (Erhalten des

Charakters) gemäss dem Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder von

nationaler Bedeutung (ISOS).

3.

Die Beschwerdeführenden monieren, die geplante Baute halte

mit einem Abstand von 3,5 m den erforderlichen Strassenabstand von 6 m

zur O-Strasse nicht ein. Die Vorinstanz vertrat demgegenüber die Auffassung, es

sei bloss der Wegabstand einschlägig; dieser werde beachtet.

3.1

Fehlen

Baulinien für öffentliche und private Strassen und Plätze sowie für öffentliche

Wege und erscheint eine Festsetzung nicht nötig, so haben oberirdische Gebäude

laut § 265 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September

1975.

(PBG) einen Abstand von 6 m gegenüber Strassen und Plätzen und von

3,5 m gegenüber Wegen einzuhalten, sofern die Bau- und Zonenordnung keine

anderen Abstände vorschreibt. Art. 12 Abs. 1 BZO der Stadt Zürich

erweitert die genannte Abstandspflicht auf unterirdische Gebäude; die

Bestimmung sieht keine anderen Abstände vor.

Unter Strasse im Sinn von § 265 PBG wird eine

vornehmlich dem Fahrzeugverkehr dienende und entsprechend ausgestaltete

Verkehrsanlage verstanden. Demgegenüber ist ein Weg eine Anlage, die primär dem

Fussgänger- und Radfahrerverkehr dient und nur wenig Motorfahrzeugverkehr

aufzunehmen hat (RB 1982 Nr. 149 [= BEZ 1982 Nr. 20]).

3.2

Wie das

Verwaltungsgericht im wegleitenden Entscheid RB 1982 Nr. 149 (= BEZ 1982 Nr. 20)

festgehalten hat, ist die Abgrenzung zwischen Strassen und Wegen nicht scharf

und kann sich vor allem nicht nach der oft inkonsequenten Bezeichnung in

Strassennamen, Grundregistern und dergleichen richten. Neben dem technischen

Ausbau ist vor allem die Zweckbestimmung, insbesondere die

Erschliessungsfunktion der Anlage von Bedeutung. Im Zusammenhang mit dieser

Abgrenzung dienten bis zum Inkrafttreten der Verkehrserschliessungsverordnung

vom 17. April 2019 (VErV, LS 700.4) am 1. Juni 2020 gemäss ständiger

Praxis die Zugangsnormalien vom 9. Dezember 1987 (ZN; OS 50, 272) als

Richtlinie, und es wurde daher auf die im dortigen Anhang nach der Anzahl

erschlossener Wohneinheiten aufgeführten Zufahrtsarten abgestellt (so etwa in

VGr, 8. April 2021, VB.2020.00904, E. 4.3.3 gegen Ende – 9. Juli

2020, VB.2020.00175, E. 4.1 f. – 30. Juni 2015, VB.2015.00010, E. 3.2;

ebenso Christoph Fritzsche/Peter

Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. A.,

Wädenswil 2019, S. 1053–1055).

Dieser Rückgriff bzw. das Abstellen auf den Anhang zu den

Zugangsnormalien war naheliegend und sachgerecht. Denn nach § 5 f. ZN

in Verbindung mit dem Anhang ZN war ein Zufahrtsweg eine Verkehrsanlage, über

welche im Allgemeinen bis zu 10 (unter gewissen Voraussetzungen bis zu 30)

Wohneinheiten erschlossen wurden. Der "Zufahrtsweg" im Sinn der

Zugangsnormalien entsprach damit ohne Weiteres bzw. zwanglos dem

"Weg" gemäss § 265 Abs. 1 PBG im Sinn der

verwaltungsgerichtlichen Auslegung (VGr, 19. Januar 2023, VB.2022.00214/VB.2022.00253,

E. 3.2.2; vgl. auch BEZ 2023 Nr. 13 betreffend den vorinstanzlichen

Entscheid).

Das Verwaltungsgericht

hat das Vorliegen einer Strasse im Sinn von § 265 Abs. 1 PBG

regelmässig bejaht, wenn nach der Anzahl der erschlossenen Wohneinheiten gemäss

den Zugangsnormalien von einer Zufahrtsstrasse auszugehen war (VGr, 26. Januar

2023, VB.2022.00480, E. 4.1 mit Hinweis auf VGr, 9. Juli 2020,

VB.2020.00175, E. 4.2; vgl. auch VGr, 19. Oktober 2005,

VB.2004.00252, E. 4.2).

Nach Anhang 1 VErV gelten nun jedoch Zufahrten mit bis zu

50.

(bzw. in Fällen von § 10 Abs. 3 f. VErV gar bis zum

Höchstwert von 100) Wohneinheiten als Zufahrtsweg. Angesichts dieser gegenüber

den Zugangsnormalien deutlichen Erhöhung erweist sich, dass sich die

Verkehrserschliessungsverordnung (bzw. deren Anhang) – anders als die früheren

Zugangsnormalien – im Hinblick auf die Abgrenzung von Weg und Strasse im Sinn

von § 265 Abs. 1 PBG als Richtlinie nicht eignet, dies namentlich

auch mit Blick darauf, dass dem Strassen- bzw. Wegabstand neben der

Gewährleistung der Verkehrssicherheit insbesondere auch wohnhygienische,

ortsbauliche und ästhetische Funktionen zukommen (Grüngestaltung, einheitliche

Häuserfluchten [hierzu Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 1032]) – mithin

sämtliche Funktionen der (fehlenden) Verkehrsbaulinien. Die

Verkehrserschliessungsverordnung ihrerseits hat nicht die Regelung der Abstände

von Gebäuden zu Strassen und Wegen zum Gegenstand (vgl. § 1 VErV und

diesbezüglich auch § 359 Abs. 1 PBG [auf lit. i und k stützt

sich die Verkehrserschliessungsverordnung unter anderem], auch zum Folgenden).

Dem Regierungsrat kommt in diesem Zusammenhang keine Regelungskompetenz zu. Der

Rückgriff bzw. das Abstellen im Zusammenhang mit § 265 Abs. 1 PBG auf

die Verkehrserschliessungsverordnung erscheint, wie aus dem Ausgeführten

erhellt, keinesfalls zwingend und, wie dargelegt wurde, nicht sachgerecht (VGr,

19.

Januar 2023, VB.2022.00214/VB.2022.00253, E. 3.2.2; vgl. zum

Ganzen auch BRGE II Nr. 0191/2022 und 0192/2022 vom 4. Oktober 2022, E. 5.4.1

[insbesondere Abs. 3 ff.]).

Ein Weg im Sinn von § 265 Abs. 1 PBG entspricht

nach dem Gesagten nicht (schlicht) dem Zufahrtsweg gemäss

Verkehrserschliessungsverordnung; diese Begriffe beider Erlasse sind als solche

nicht gleichbedeutend bzw. gleichzusetzen. Ein Anlass, von der Definition des

Wegs bzw. der Strasse im Sinn von § 265 Abs. 1 PBG gemäss dem

erwähnten Leitentscheid des Verwaltungsgerichts bzw. von dessen Auslegung

dieser Bestimmung abzuweichen, besteht nicht (VGr, 19. Januar 2023, VB.2022.00214/VB.2022.00253,

E. 3.2.2).

3.3

Entsprechend

gelangte das Verwaltungsgericht in einem konkreten Fall bereits zum Schluss,

die (künftige) Erschliessung von (mindestens) 21 Wohneinheiten reiche aus, um

die in Frage stehende Verkehrsfläche als Strasse im Sinn von § 265 Abs. 1 PBG zu qualifizieren (VGr, 19. Januar 2023, VB.2022.00214/VB.2022.00253, E. 3.2.2).

In seinem Entscheid vom 26. Januar 2023 im Verfahren

VB.2022.00480 erwog das Verwaltungsgericht bei den mehr als 50 über die in

Frage stehende Verkehrsfläche erschlossenen Wohneinheiten sei gemäss der

verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung ohne Weiteres von einer Strasse im Sinn

von § 265 Abs. 1 PBG auszugehen (E. 4.3.1).

3.4

Die

Vorinstanz hielt fest, dass mit den bereits bekannten geplanten Bauvorhaben

52.

Wohneinheiten über die O-Strasse erschlossen würden.

Die Vorinstanz möchte dennoch nur den Wegabstand anwenden

und begründet dies damit, dass sich das strittige Gebiet in der öV-Güteklasse A

befinde. Bei der vorliegenden Anzahl Wohneinheiten wäre nicht nur nach den

Zugangsnormalien, sondern – grundsätzlich – gar nach der

Verkehrserschliessungsverordnung von einer Strasse auszugehen.

Die Art der Zugänglichkeit des öffentlichen Verkehrs ist

für die Abgrenzung zwischen Strassen- und Wegabstand nicht entscheidend (in

VGr, 26. Januar 2023, VB.2022.00480 befand sich die als Strasse im Sinn

von § 265 Abs. 1 PBG zu qualifizierende Verkehrsanlage auch an einer

bestens mit dem öffentlichen Verkehr erschlossenen Lage). Es sei darauf

hingewiesen, dass allein im Zusammenhang mit dem streitbetroffenen Bauvorhaben

15.

Abstellplätze vorgesehen sind (vgl. E. 2).

Neben der Anzahl der erschlossenen Wohneinheiten spricht

noch ein weiteres relevantes Kriterium (vgl. E. 4.2) dafür, dass es sich

bei der strittigen Verkehrsanlage um eine Strasse handelt: Die O-Strasse ist

durchgehend mehr als 4,5 m breit (vgl. GIS-Browser [www.maps.zh.ch >

Amtliche Vermessung in Farbe]) und liegt damit gemäss dem Anhang der VErV im

Rahmen der Vorgaben der Zufahrtsstrasse Typ 2 bzw. über der Breite eines

Zufahrtswegs. Zudem ist der bestehende

Ausbau der schon vor Inkrafttreten der VErV erstellten Verkehrsanlage grösser

als die gemäss früher massgeblichen Anhang zu den Zugangsnormalien für einen

Zufahrtsweg geforderten 3 bis 3,5 m; er liegt innerhalb der für eine

Zufahrtsstrasse geforderten 4 bis 4,75 m (vgl. VGr, 26. Januar

2023, VB.2022.00480, E. 4.3.1).

Es kann nach dem Gesagten nicht davon ausgegangen werden,

dass die durchgehend geführte O-Strasse unter diesen Umständen primär

dem Fussgänger- und Radfahrerverkehr dient.

Die von der

Vorinstanz unter Verweis auf ihren (gemäss den Akten einzigen) Augenschein am 8. Juli

2022.

zwischen 10.30 und 11.30 Uhr getroffene Aussage, dass es sich gerade auch

anlässlich des Lokaltermins gezeigt habe, dass das gesamte Gebiet kaum von

motorisierten Verkehrsteilnehmern befahren werde, stellt dies nicht in Frage.

Um diese Tageszeit war ohnehin nicht viel Verkehr zu erwarten.

3.5

Die Rüge

der Beschwerdeführenden ist berechtigt. Die geplante Baute muss mithin einen

Strassenabstand von 6 m einhalten. Der vorgesehene Abstand von 3,5 m ist

nicht ausreichend.

Die nebenbestimmungsweise Heilung des Mangels fällt ausser

Betracht (vgl. VGr, 16. Dezember 2021, VB.2021.00160, E. 6; 14. Juli

2022, VB.2021.00454, E. 5.8 und E. 6), zumal bei einer Verschiebung

der geplanten Baute in Richtung Nordwesten der rückwärtige Grenzabstand nicht

mehr überall eingehalten wäre (Art. 13 Abs. 1 BZO).

3.6

3.6.1

Die Beschwerde ist nach dem Gesagten gutzuheissen. Der Rekursentscheid und

die Baubewilligung sind aufzuheben.

3.6.2

Ausgangsgemäss sind die Kosten des Rekursverfahrens betreffend die

beschwerdeführenden sechs Nachbarrekurrentschaften sowie die Kosten des

Beschwerdeverfahrens der unterliegenden Bauherrin sowie der Baubewilligungsbehörde

je zur Hälfte aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

Satz 1 VRG). Betreffend die nicht beschwerdeführenden zwei

Nachbarrekurrentschaften, die den Rekursentscheid gegen sich gelten liessen,

sind die Kosten des Rekursverfahrens unverändert zu belassen.

3.6.3

Eine Parteientschädigung steht der Bauherrin bei diesem Ergebnis nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Hingegen ist sie zu verpflichten, den beschwerdeführenden

sechs Nachbarrekurrentschaften, welche von der Bezahlung einer Parteientschädigung

im Rekursverfahren gleichzeitig zu befreien sind, für das Rekurs- und das

Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG). Betreffend die nicht beschwerdeführenden vier Nachbarrekurrentschaften,

die den Rekursentscheid gegen sich gelten liessen, sind die im Rekursverfahren

gesprochenen Parteientschädigungen an die Bauherrin (je Fr. 165.-; total

neu Fr. 330.-) unverändert zu belassen. Die Gemeinde wird in der

vorliegenden Konstellation, wo sich private Parteien gegenüberstehen,

praxisgemäss nicht entschädigungspflichtig (vgl. § 17 Abs. 3 VRG;

Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014, § 17 N. 94).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid des Baurekursgerichts vom 28. Oktober

2022.

und der Beschluss der Bausektion der Stadt Zürich vom 8. Februar 2022

werden aufgehoben.

Die Kosten des Rekursverfahrens von Fr. 6'240.- werden

neu zu je 19/48 der L AG und der Bausektion der Stadt Zürich auferlegt und

im Übrigen unverändert belassen.

Die L AG wird verpflichtet, den Beschwerdeführenden für

das Rekursverfahren eine Parteientschädigung von je Fr. 250.- zu bezahlen.

Im Übrigen werden die für das Rekursverfahren gesprochenen

Parteientschädigungen unverändert belassen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 5'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 240.-- Zustellkosten,

Fr. 5'240.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der L AG und der Bausektion der Stadt Zürich je zur

Hälfte auferlegt.

4.

Die L AG wird verpflichtet, den Beschwerdeführenden für das

Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 3'000.- zu

bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft des vorliegenden Urteils.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) das Baurekursgericht.