Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00761

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

2. Abteilung

VB.2022.00761

Urteil

der 2. Kammer

vom 5. Juli 2023

Mitwirkend: Abteilungspräsident

Andreas Frei (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Elisabeth

Trachsel, Verwaltungsrichterin Viviane Sobotich, Gerichtsschreiberin Linda Rindlisbacher.

In Sachen

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Migrationsamt des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Widerruf

der Niederlassungsbewilligung (Rückstufung),

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

A. Die

1969 geborene A, Staatsangehörige von Serbien, reiste im Februar 1991 in die

Schweiz ein und ist im Besitz einer Niederlassungsbewilligung. A musste

regelmässig betrieben werden und generierte eine Vielzahl von Verlustscheinen.

Zudem bezieht sie seit September 2014 Sozialhilfe und erwirkte zwischen 2014

und 2016 drei Strafbefehle. Mit Verfügung vom 28. August 2018 verwarnte

sie das Migrationsamt und wies sie mit Schreiben vom 30. April 2020 erneut

auf die Folgen des fortdauernden Sozialhilfebezugs sowie der mutwilligen

Schuldenanhäufung hin. Es wurde ihr die Rückstufung auf eine

Aufenthaltsbewilligung bzw. der Widerruf der Niederlassungsbewilligung

angedroht, für den Fall, dass sie sich nicht aktiv um eine Ablösung von der

Sozialhilfe durch Aufnahme einer existenzsichernden Erwerbstätigkeit bzw. um

eine Schuldensanierung bemühe. In der Folge dauerte der Sozialhilfebezug an und

die Beschwerdeführerin erwirkte neue Verlustscheine. Mit Verfügung vom

21. Juli 2022 widerrief das Migrationsamt die Niederlassungsbewilligung

der Beschwerdeführerin und hielt fest, dass ihr nach Eintritt der Rechtskraft

der Verfügung eine auf ein Jahr befristete Aufenthaltsbewilligung erteilt

werde. Die Erteilung der Aufenthaltsbewilligung werde an die in Ziffer 5a

der Verfügung genannten Bedingungen geknüpft.

"A hat sich intensiv

um eine Stelle im ersten Arbeitsmarkt zu bemühen. Von ihr werden mindestens

zehn schriftliche und nachhaltige Bewerbungen pro Monat bei potentiellen

Arbeitgebern erwartet. Die Suchbemühungen sind auf Verlangen nachzuweisen.

Aufnahme einer unbefristeten Erwerbstätigkeit im ersten Arbeitsmarkt, wenn

diese angeboten wird.

-

Lückenlose Erfüllung finanzieller Verpflichtungen

-

Abbau der bestehenden Schulden, sofern das Einkommen über dem

betreibungsrechtlichen Existenzminium liegt."

Erwägungen

II.

Den hiergegen erhobenen Rekurs wies die Rekursabteilung der

Sicherheitsdirektion mit Entscheid vom 8. November 2022 ab.

III.

Mit Beschwerde vom 9. Dezember 2022 liess die

Beschwerdeführerin dem Verwaltungsgericht beantragen, es sei der

vorinstanzliche Rekursentscheid aufzuheben und das Migrationsamt anzuweisen,

ihr die Niederlassungsbewilligung zu belassen. Eventualiter seien Ziff. II

und Ziff. III des angefochtenen Entscheids aufzuheben und die Vorinstanz

anzuweisen, ihr für das Rekursverfahren die unentgeltliche Prozessführung zu

gewähren und in der Person von Rechtsanwältin B eine unentgeltliche

Rechtsbeiständin zu bestellen. In prozessrechtlicher Hinsicht beantragte sie,

ihr sei für das vorliegende Beschwerdeverfahren die unentgeltliche Rechtspflege

zu gewähren und in der Person von Rechtsanwältin B eine unentgeltliche

Rechtsbeiständin zu bestellen, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.

Mit Präsidialverfügung vom 16. September 2022 forderte

der Abteilungspräsident die Beschwerdeführerin auf, dem Verwaltungsgericht

einen aktuellen Auszug aus dem Betreibungsregister (inkl.

Verlustscheinregister) sowie weitere Belege zu ihren früheren und aktuellen

Suchbemühungen auf dem Arbeitsmarkt nachzureichen und hierzu nähere Angaben zu

machen. Weiter wies er sie darauf hin, dass sie das Verwaltungsgericht über

sämtliche bewilligungsrelevanten Umstände zeitnah und unter Beilage geeigneter

Belege zu informieren habe, ansonsten aufgrund der Akten entschieden und eine

mangelhafte Mitwirkung zu ihren Ungunsten gewürdigt werden würde.

Am 30. Januar 2023 reichte die Beschwerdeführerin

Suchbemühungen für eine Anstellung im ersten Arbeitsmarkt sowie einen

Betreibungsregisterauszug (inkl. Verlustscheinregister) ein. Am 9. Februar

2023.

reichte sie Protokolle zu den zwei seit 2019 neu hinzugekommenen grösseren

Betreibungen ein.

Während sich das Migrationsamt nicht vernehmen liess,

verzichtete die Sicherheitsdirektion auf Vernehmlassung.

Die Kammer erwägt:

1.

Mit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht können

Rechtsverletzungen einschliesslich Ermessensmissbrauch, Ermessensüberschreitung

oder Ermessensunterschreitung und die unrichtige oder ungenügende Feststellung

des Sachverhalts gerügt werden, nicht

aber die Unangemessenheit des angefochtenen Entscheids (§ 20 in

Verbindung mit § 50 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

[VRG]).

2.

Umstritten und zu prüfen ist, ob der Widerruf der

Niederlassungsbewilligung der Beschwerdeführerin in Kombination mit der Erteilung

einer an Bedingungen geknüpften Aufenthaltsbewilligung (sog. Rückstufung)

rechtmässig ist.

2.1

2.1.1

Eine Niederlassungsbewilligung kann widerrufen und durch eine

Aufenthaltsbewilligung ersetzt werden, wenn die Ausländerin oder der Ausländer

die Integrationskriterien nach Art. 58a AIG nicht (oder nicht mehr)

erfüllt (Art. 63 Abs. 2 AIG). Die entsprechende Regelung ist mit der

Revision des AuG und dessen Umbenennung in AIG neu in das Gesetz aufgenommen

worden und steht seit dem 1. Januar 2019 in Kraft (vgl. BGE 148 II 1

E. 2.1, mit Hinweisen; vgl. AS 2017 6521 ff.; 2018 3171; BBl 2013

2397.

ff.; 2016 2821 ff.). Als Integrationskriterien gelten die

Beachtung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (Art. 58a Abs. 1 lit. a),

die Respektierung der Werte der Bundesverfassung (Art. 58a Abs. 1 lit. b

AIG), die Sprachkompetenz (Art. 58a Abs. 1 lit. c AIG) und die Teilnahme

am Wirtschaftsleben oder am Erwerb von Bildung (Art. 58a Abs. 1 lit. d

AIG). Die Art. 77a ff. der Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und

Erwerbstätigkeit (VZAE) konkretisieren die Integrationskriterien und -vorgaben.

Die Rückstufung kann gemäss Art. 62a VZAE mit einer

Integrationsvereinbarung oder mit einer Integrationsempfehlung nach Art. 58b

AIG verbunden werden (Abs. 1). Geschieht dies nicht, ist in der

Rückstufungsverfügung festzuhalten, welche Integrationskriterien die betroffene

Person nicht erfüllt, welche Gültigkeitsdauer die Aufenthaltsbewilligung hat,

an welche Bedingungen der weitere Verbleib in der Schweiz geknüpft wird und

welche Folgen deren Nichtbeachtung nach sich zieht (Abs. 2).

2.1.2

Der Rückstufung kommt eine eigenständige, vom Widerruf der

Niederlassungsbewilligung mit Wegweisung unabhängige Bedeutung zu. Sie soll

dazu führen, dass die betroffene Person zukünftig ihr Verhalten ändert und sich

besser integriert; es geht jeweils darum, ein ernsthaftes Integrationsdefizit

zu beseitigen, wobei den persönlichen Umständen Rechnung zu tragen ist (vgl. Art. 58a

Abs. 2 AIG; Art. 77f VZAE; vgl. zum Ganzen BGr, 28. April 2022,

2C_592/2020, E. 4.1f.; BGr, 19. Oktober 2021, 2C_96/2021, E. 4.1 f.

mit weiteren Hinweisen).

2.1.3

Die Rückstufung ist gestützt auf den Wortlaut von Art. 63 Abs. 2

AIG zulässig, wenn ein Integrationsdefizit im Sinn von Art. 58a AIG

besteht. Sie muss beim Widerruf einer altrechtlich erteilten

Niederlassungsbewilligung im Hinblick auf deren Unbefristetheit und

Bedingungsfeindlichkeit (Art. 34 Abs. 1 AIG) sowie wegen des

Grundsatzes des Vertrauensschutzes an ein unter dem neuen Recht aktualisiertes,

hinreichend gewichtiges Integrationsdefizit anknüpfen (BGE 148 II 1 E. 5.2

und 5.3 sowie E. 6.3 und 6.4; BGr, 28. April 2022, 2C_592/2020,

E. 4.3); nur dann besteht ein hinreichendes öffentliches Interesse an der

Rückstufung altrechtlich erteilter Niederlassungsbewilligungen unter dem seit

dem 1. Januar 2019 gültigen (neuen) Recht.

2.1.4

Die Migrationsbehörden haben ihr Ermessen einzelfallbezogen auszuüben und

auf nach dem 1. Januar 2019 fortdauernde Integrationsdefizite von einer

gewissen Relevanz abzustellen; sie haben einem in diesem Sinn gewichteten

Kontinuitätsvertrauen bei ihrer Rechtsanwendung Rechnung zu tragen. Sie dürfen

dabei vor dem 1. Januar 2019 eingetretene Sachverhaltselemente

mitberücksichtigen, um die neue Situation im Lichte der bisherigen zu würdigen

und in diesem Sinn die Entstehung und das Fortdauern des Integrationsdefizits

umfassend klären zu können (BGr, 28. April 2022, 2C_592/2020, E. 4.4).

2.1.5

Die Rückstufung muss, wie jedes staatliche Handeln, verhältnismässig sein

(Geeignetheit, Erforderlichkeit, Respektierung des Übermassverbots

[Zumutbarkeit]), was jeweils im Einzelfall zu prüfen und zu begründen ist. Die

Rückstufung setzt sich aus einem Widerruf der Niederlassungsbewilligung und der

Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung zusammen; die Rückstufung erfolgt jedoch

als eine Einheit (uno actu), weshalb im kantonalen Verfahren ihre

Verhältnismässigkeit jeweils als Ganzes zu beurteilen ist. Die Rückstufung kann

deshalb auch als eigenständiger Akt mit einer Verwarnung angedroht werden –

gegebenenfalls muss sie dies auch in Anwendung des

Verhältnismässigkeitsprinzips. Nach der Rückstufung ist ein Widerruf oder eine

Nichtverlängerung der Aufenthaltsbewilligung möglich, wenn die mit der

Bewilligung verbundenen Bedingungen oder eine Integrationsvereinbarung ohne

entschuldbaren Grund nicht eingehalten werden (vgl. Art. 62 Abs. 1 lit. d

und g AIG). Eine allfällige künftige Nichtverlängerung der

Aufenthaltsbewilligung muss dannzumal wiederum als Ganzes verhältnismässig sein

und insbesondere dem Übermassverbot (Verhältnismässigkeit im engeren Sinn)

genügen (BGr, 28. April 2022, 2C_592/2020, E. 4.5).

2.1.6

Das

Verwaltungsgericht übt eine gewisse Zurückhaltung in der ersten Überprüfung der

angeordneten Integrationsanweisungen. Zum jetzigen Zeitpunkt ist zu prüfen, ob

die Bedingungen objektiv gesehen grundsätzlich zumutbar und erreichbar sind.

Primär ist das Ziel der Bedingungen zu beurteilen und dem Migrationsamt ist

hier ein erhebliches Ermessen einzuräumen (vgl. auch Art. 58b Abs. 1

AIG, wonach die Integrationsvereinbarung die Ziele, Massnahmen und Fristen

einer individuell vereinbarten Integrationsförderung festhält und damit primär

zielorientiert ist). Dies, weil es in einem zweiten Schritt nach Ablauf der

Frist Sache des Gerichts sein wird, detailliert zu prüfen, ob die Auflagen

erreicht oder allenfalls unverschuldet nicht erreicht wurden. Damit wird den konkreten

und im Detail kaum vorhersehbaren Umständen Rechnung getragen, weil erst

retrospektiv die Einhaltung der entsprechenden Auflagen und die

Schuldhaftigkeit einer entsprechenden Nichteinhaltung beurteilt werden kann

(VGr, 16. Dezember 2020, VB.2020.00539, E. 4.3.1).

2.2

2.2.1

Beim Widerruf der Niederlassungsbewilligung eines Ausländers wegen einer

dauerhaften und erheblichen Sozialhilfeabhängigkeit (Art. 63 Abs. 1 lit. c

AIG) geht es in erster Linie darum, eine zusätzliche künftige Belastung der

öffentlichen Wohlfahrt zu vermeiden. Ob dieses Ziel erreicht werden kann, ist

kaum je mit Sicherheit zu ermitteln. Es muss daher die wahrscheinliche

Entwicklung der finanziellen Situation der ausländischen Person berücksichtigt

werden. Nach der Rechtsprechung ist eine andauernde konkrete Gefahr einer

Sozialhilfeabhängigkeit erforderlich; Hypothesen und pauschalierte Gründe

genügen nicht (vgl. BGE 122 II 1 E. 3c). Neben den bisherigen und den

aktuellen Verhältnissen ist die wahrscheinliche finanzielle Entwicklung auf

längere Sicht in die Beurteilung miteinzubeziehen. Ein Widerruf fällt in

Betracht, wenn eine Person hohe finanzielle Unterstützungsleistungen erhalten

hat und nicht damit gerechnet werden kann, dass sie in Zukunft selber für ihren

Lebensunterhalt wird aufkommen können (vgl. BGE 122 II 1 E. 3c).

2.2.2

Erweist sich der Widerruf der Niederlassungsbewilligung mit Wegweisung als

unverhältnismässig, ist eine Rückstufung zulässig, soweit durch die

Sozialhilfeabhängigkeit das Integrationskriterium der "Teilnahme am

Wirtschaftsleben" nicht (mehr) gegeben ist. Eine ausländische Person hat

diesbezüglich als integriert zu gelten, wenn sie die Lebenshaltungskosten und

Unterhaltsverpflichtungen durch ihr Einkommen oder ihr Vermögen bzw. durch Leistungen

Dritter deckt, auf die ein Rechtsanspruch besteht (vgl. Art. 77e VZAE).

Dabei ist der Situation von Personen angemessen Rechnung zu tragen, welche sich

aufgrund einer Behinderung oder Krankheit oder wegen anderer gewichtiger

persönlicher Umstände nicht oder nur unter erschwerten Bedingungen

wirtschaftlich integrieren können (Art. 58a Abs. 2 AIG). Eine

Abweichung ist diesbezüglich möglich, wenn die ausländische Person dies – wegen

(a) einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung; (b) einer

schweren oder lang andauernden Krankheit oder (c) anderer gewichtiger

persönlicher Umstände, namentlich wegen: (1) einer ausgeprägten Lern-, Lese-

oder Schreibschwäche, (2) Erwerbsarmut oder (3) der Wahrnehmung von

Betreuungsaufgaben (Art. 77f VZAE) – nicht oder nur unter erschwerten Bedingungen

tun kann (vgl. BGr, 19. Oktober 2021, 2C_96/2021, E. 5.2).

2.2.3

Im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung ist die Eignung und

Erforderlichkeit der Rückstufung zu prüfen und sind die entgegenstehenden

öffentlichen und privaten Interessen gegeneinander abzuwägen. Dabei ist insbesondere

dem Verschulden am Integrationsdefizit Rechnung zu tragen, da unverschuldete

Integrationsdefizite den Betroffenen nicht vorzuwerfen sind und bei fehlender

Integrationsfähigkeit eine Rückstufung auch keine Verhaltensänderung bewirken

könnte, mithin eine ungeeignete Massnahme darstellen würde. Hierbei darf

grundsätzlich das Verhalten während des gesamten Aufenthalts in der Schweiz

berücksichtigt werden – und nicht bloss dasjenige seit Inkrafttreten von Art. 63

Abs. 2 und Art. 58a AIG am 1. Januar 2019 (vgl. VGr, 5. Mai

2021, VB.2021.00182, E. 6.1.2; VGr, 11. November 2020, VB.2020.00634,

E. 3.3). Ein schuldhafter Sozialhilfebezug wurde bereits altrechtlich

(sowohl im Ausländer- als auch im Sozialhilferecht) missbilligt, weshalb sich

Betroffene auch nicht darauf berufen können, ihr Verhalten an der früheren

Rechtslage ausgerichtet zu haben und nun durch die Gesetzesänderung überrascht

worden zu sein (vgl. VGr, 5. Mai 2021, VB.2021.00182, E. 6.1.2; VGr,

11.

November 2020, VB.2020.00634).

2.3

2.3.1

Nach Art. 58a Abs. 1 lit. a AIG in Verbindung mit Art. 77a

Abs. 1 lit. a und b VZAE ist das Integrationskriterium der Beachtung

der öffentlichen Sicherheit und Ordnung unter anderem dann nicht erfüllt, wenn

die betroffene Person öffentlich-rechtliche oder privatrechtliche

Verpflichtungen mutwillig nicht erfüllt. Anders als der Widerruf der

Aufenthalts- bzw. Niederlassungsbewilligung mit Wegweisung aus der Schweiz

setzt die Rückstufung keinen erheblichen oder schwerwiegenden Verstoss gegen

die öffentliche Ordnung und Sicherheit voraus (vgl. Art. 62 Abs. 1 lit. c

bzw. Art. 63 Abs. 1 lit. b AIG), diese muss jedoch mutwillig

sein (VGr, 17. Februar 2022, VB.2021.00587, E. 3.1).

2.3.2

Für die Beurteilung der Mutwilligkeit ist grundsätzlich entscheidend, ob

die ausländische Person nach einer Verwarnung bzw. Ermahnung weiterhin Schulden

angehäuft und welche Anstrengungen sie zur Sanierung unternommen hat. Positiv

zu würdigen ist etwa, wenn vorbestandene Schulden abgebaut worden sind.

Umgekehrt ist zu berücksichtigen, dass zum Vornherein keine Möglichkeit hat,

ausserhalb des Betreibungsverfahrens Schulden zu tilgen, wer einem

betreibungsrechtlichen Verwertungsverfahren (insbesondere der Lohnpfändung)

unterliegt. Das kann in solchen Fällen dazu führen, dass im Vergleich zu früher

weitere Betreibungen hinzukommen oder der betriebene Betrag anwächst, ohne dass

allein deswegen Mutwilligkeit vorliegen würde (vgl. BGr,

14.

Februar 2020, 2C_71/2019, E. 4.1.2, mit Hinweisen).

3.

3.1

Die

Vorinstanz gelangte zum Schluss, dass die Beschwerdeführerin sowohl die

Widerrufsgründe der dauerhaften und erheblichen Sozialhilfeabhängigkeit und des

schwerwiegenden Verstosses gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung gesetzt

habe als auch die Integrationskriterien der Teilnahme am Wirtschaftsleben bzw.

der Beachtung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung nicht erfülle. Die

Beschwerdeführerin werde seit September 2014 – mit einem Unterbruch von Januar

2015.

bis Juli 2015 – von der Sozialhilfe unterstützt. Der Sozialhilfebezug dauere

an. Die bezogenen Sozialhilfegelder der Beschwerdeführerin würden sich per

18.

Januar 2022 auf Fr. 274'260.15, exkl. KVG Prämien, belaufen. Sie

erfülle damit die Kriterien der retrospektiven Dauerhaftigkeit und der

Erheblichkeit des Fürsorgebezugs. Es zeichne sich auch keine baldige Loslösung

von der Sozialhilfe ab. Die Beschwerdeführerin gehe seit Jahren lediglich einer

Erwerbstätigkeit im zweiten Arbeitsmarkt nach, mit welcher sie ihre Existenz

nicht sichern könne und ergänzend auf Sozialhilfe angewiesen sei. Weiter

bestünden gemäss Auszügen aus den Betreibungs- und Verlustscheinregistern des

Betreibungsamtes C vom 28. Oktober 2022 gegen die Beschwerdeführerin

100.

nicht getilgte Verlustscheine in einem Gesamtbetrag von

Fr. 113'237.25. Die Beschwerdeführerin weise damit eine Überschuldung auf,

die die Anordnung einer Massnahme wegen der Nichterfüllung öffentlich- bzw.

privatrechtlicher Pflichten im Sinn von Art. 77a Abs. 1 VZAE

rechtfertige. Die Verschuldung erweise sich als mutwillig. Mit Verfügung vom

28.

August 2018 habe das Migrationsamt die Beschwerdeführerin unter

anderem wegen Schuldenwirtschaft verwarnt. Dieser Verfügung hätten Betreibungs-

und Verlustscheinregisterauszüge des Betreibungsamtes C vom

11.

Dezember 2017 zugrunde gelegen. Diesen sei zu entnehmen, dass 119

Verlustscheine im Gesamtbetrag von Fr. 144'245.85 gegen die

Beschwerdeführerin bestünden. Aus den Registerauszügen desselben Amtes vom

20.

September 2019 gingen 102 Verlustscheine in der Höhe von insgesamt Fr. 121'502.70

hervor. Die Abnahme der Anzahl als auch des Gesamtbetrags der Verlustscheine

sei nicht auf eine aktive Schuldensanierung zurückzuführen, sondern dies liege

im Umstand, dass bei etlichen Verlustscheinen nach 20 Jahren die Verjährung

eingetreten sei. Es seien zwischen der Verwarnung vom 11. Dezember 2017

und vom 9. August 2021 insgesamt acht neue Verlustscheine in einem

Gesamtbetrag von Fr. 5'212.40 hinzugekommen. Die Beschwerdeführerin häufe

seit mindestens 24 Jahren Schulden an. Diese setzten sich im Wesentlichen zusammen

aus ausstehenden Zahlungsverpflichtungen gegenüber der Krankenkasse (42

Verlustscheine), aus Steuerschulden (30 Verlustscheine), nicht beglichenen

Fernsehen- und Radiogebühren (8 Verlustscheine), offenen Rechnungen bei Ärzten

und Laboratorien (4 Verlustscheine), Versicherungen und Inkassobüros,

Ausständen beim Statthalteramt und der Obergerichtskasse des Kantons Zürich,

Schulden bei Telekommunikationsunternehmen und dem Versandhandel (insgesamt

weitere 15 Verlustscheine). Mit rechtskräftigem Strafbefehl vom

15.

September 2016 habe das Statthalteramt des Bezirks Zürich die

Beschwerdeführerin des Ungehorsams im Betreibungsverfahren durch

Nichterscheinen auf dem Betreibungsamt für schuldig befunden und sie mit einer

Busse von Fr. 600.- bestraft. Darin sei ein Indiz für eine mutwillige

Schuldenwirtschaft zu erblicken. Die Mutwilligkeit sei sodann mit der

Verwarnung vom 28. August 2018 rechtskräftig bestätigt worden. Die

Beschwerdeführerin habe seit der Verwarnung weiter Schulden angehäuft;

ernsthafte Bemühungen zum Schuldenabbau seien nicht ersichtlich. Soweit sie als

Rechtfertigungsgrund vorbringe, sie sei schuldlos als "Working Poor"

zu qualifizieren, da sie in der Gastronomie nur ein knapp existenzsicherndes

Einkommen generiere und deshalb ihren finanziellen Verpflichtungen nicht

nachkommen könne, könne ihr nicht gefolgt werden. Die Beschwerdeführerin sei

zwar knapp ein Jahr nach ihrer Einreise in die Schweiz in das Erwerbsleben

eingetreten und sei seither mehrheitlich kontinuierlich arbeitstätig, jedoch immer

als Serviceangestellte im Niedriglohnbereich. Sie habe in den vergangenen 32

Jahren lediglich im Jahr 2016 eine Weiterbildung im Fachbereich Service, welche

insgesamt fünf Kurswochen und eine zwei- bis viermonatige Betriebspraxis

beinhalte, absolviert. Sie hätte sich in all den Jahren mittels Weiterbildung,

Umschulung, Branchenwechsel usw. um zusätzliches Einkommen bemühen können, um

mindestens teilweise Schulden abzubauen bzw. eine weitere Verschuldung zu

vermeiden. Stattdessen sei sie zwischen Januar 2008 und September 2009 in

Serbien verweilt, wo sie im landwirtschaftlichen Familienbetrieb gearbeitet

habe. Ab Mitte April 2014 (im Alter von 45 Jahren) bis Ende Februar 2016 sei

sie stellenlos und per 1. September 2014 auf Sozialhilfe angewiesen

gewesen. Es sei auch nicht ersichtlich, dass sich die Beschwerdeführerin nach

Erlass der Verwarnung in irgendeiner Weise ernsthaft um die Sanierung ihrer

Schuldensituation bemüht hätte. Eine Schuldenberatung habe sie nicht wahrgenommen

und es bestünden keine Massnahmen wie Ratenzahlungsvereinbarungen mit

Gläubigern oder Sanierungspläne, obwohl die Beschwerdeführerin ein Einkommen

generiere. Sodann sei nicht nachvollziehbar, weshalb die Beschwerdeführerin

ihren Verpflichtungen selbst nach Unterstützungsaufnahme durch die Sozialhilfe

nicht nachkomme. Die Steuern würden von der Einkommenshöhe erhoben und

hinsichtlich der Krankenkassenprämie bestehe die Möglichkeit der individuellen

Prämienverbilligung. Auch die Internet-, Radio- und TV Gebühren seien durch die

Sozialhilfe im Rahmen des Grundbedarfs abgedeckt. Die berufliche Untätigkeit

der Beschwerdeführerin und die andauernde Finanzierung ihres Lebensunterhalts

auf Kosten öffentlich-rechtlicher Verpflichtungen liessen auf Mutwilligkeit

schliessen.

Die Rückstufung erweise sich sodann als verhältnismässig:

Der Sozialhilfebezug der Beschwerdeführerin sei selbst verschuldet. Sie habe

nach knapp zwei Jahren Abwesenheit vom Arbeitsprozess im Rahmen eines

Teillohnprojekts der Stadt Zürich per 1. März 2016 eine Tätigkeit als

Servicemitarbeiterin im Restaurant D aufgenommen. Es sei davon auszugehen,

dass sie dort bis Mitte April 2018 tätig war. Ab dem 13. April 2018 bis

20.

Mai 2018 sei sie zu 100 %, vom 21. Mai 2018 bis

24.

Juni 2018 zu 50 % und ab dem 24. Juli 2018 wieder zu 100 %

aufgrund von Unfall und Krankheit arbeitsunfähig gewesen. Die Teilnahme am

Teillohnprojekt im Restaurant D sei per 31. Juli 2018 beendet worden.

Bis zu ihrem operativen Eingriff am 30. August 2019 habe sie erneut

vollumfänglich von der Sozialhilfe gelebt. Die Dauer der Krankschreibung nach

der Operation sei nicht dokumentiert. Die Beschwerdeführerin sei per

3.

Februar 2020, zunächst bei einem Pensum von 50 %, sowie ab

1.

Juni 2020 bei 80 % wieder im Rahmen der Arbeitsintegration als Mitarbeiterin

im Restaurant D angestellt worden. Im Zwischenzeugnis vom 16. August

2022.

sei der Arbeitsbeginn auf den 6. September 2021 festgesetzt worden.

Die befristete Anstellung im Restaurant D scheine mittlerweile erneut

beendet. Soweit ersichtlich, gehe die Beschwerdeführerin seither keiner

Erwerbstätigkeit mehr nach. Obwohl sie mit Schreiben vom 12. Mai 2021,

9.

Juni 2021, 7. Juli 2021 sowie 12. Januar 2022 aufgefordert

worden sei, Stellensuchbemühungen einzureichen, habe sie erst mit der

Rekursschrift vom 25. August 2022 eine Kopie des Formulars "Nachweis

der persönlichen Arbeitsbemühungen" der Arbeitslosenversicherung für

August 2022 mit fünf darin verzeichneten Bewerbungen sowie einer Kopie einer

einzigen schriftlichen Bewerbung zu den Akten gereicht. Dieser Nachweis sei,

angesichts des Umstands, dass sie seit mindestens zwei Jahren wieder gesund

sei, als ungenügend zu bezeichnen. Die Beschwerdeführerin habe danach weitere

Bewerbungsschreiben eingereicht, allerdings seien diese erst nach Erlass der

Rückstufungsverfügung erfolgt. Damit werde offensichtlich, dass die

Beschwerdeführerin erst unter Druck des laufenden Rückstufungsverfahrens tätig

geworden sei. Hinzu komme die beachtliche, qualifiziert vorwerfbare und

kontinuierlich anwachsende Verschuldung, um deren Abzahlung sich die

Beschwerdeführerin bisher zu wenig bemüht habe.

3.2

Die

Beschwerdeführerin bringt dagegen vor, das Migrationsamt habe sie im Jahr 2018

einzig wegen Schuldenwirtschaft verwarnt, jedoch nie wegen des Sozialhilfebezugs

oder mangelnder Teilnahme am Wirtschaftsleben. Sie lebe seit über 35 Jahren in

der Schweiz. Bis zur Gesetzesänderung im Jahre 2019 habe ihr die

Niederlassungsbewilligung wegen Sozialhilfebezugs nicht entzogen werden können.

Aufgrund der sehr langen Anwesenheitsdauer sei das Kontinuitätsvertrauen sehr

gross. Das Migrationsamt habe sie daher nach der Gesetzesänderung explizit auf

die Konsequenzen des Sozialhilfebezugs bzw. einer mangelnden Teilnahme am

Wirtschaftsleben hinweisen und die Rückstufung androhen müssen. Es werde weder

vom Migrationsamt noch von der Vorinstanz dargelegt, weshalb die Verwarnung von

Vornherein nicht die gewünschte Wirkung (Verhaltensänderung) hätte haben

können. Sie habe seit der Verwarnung bezüglich Schuldenwirtschaft praktisch

keine neuen Schulden angehäuft (insgesamt weniger als Fr. 5'000.-), was

zeige, dass diese die Wirkung nicht verfehlt habe. Es sei notorisch, dass auch

nach einer Stabilisierung der Einkommensverhältnisse während einer Zeit noch

weitere Betreibungen hinzukommen würden. Die beiden Verlustscheine über einen

grösseren Betrag würden auf Forderungen beruhen, die noch vor der Verwarnung

entstanden seien. Eine grössere Forderung stamme vom April 2019 (Kreditkarte)

und die andere grössere von einem fast zehn Jahre zurückliegenden Strafbefehl.

Die weiteren Verlustscheine der Steuerbehörde könnten ihr nicht vorgeworfen

werden, da die Steuern von der Sozialhilfe nicht abgedeckt seien. Eine

Sanierung sei während der relevanten Zeit nicht in Betracht gekommen, da sie

auf dem Existenzminimum gelebt habe. Weder die Vorinstanz noch das

Migrationsamt würden unter diesen Umständen darzulegen vermögen, dass die neuen

Schulden mutwillig entstanden seien. Sie sei als "Working Poor" zu

bezeichnen. Entgegen der Ansicht der Vorinstanz gehe die

Schadenminderungspflicht nicht derart weit, dass retrospektiv und rein

hypothetisch zu beurteilen wäre, ob die Person bei anderen Lebensentscheidungen

ein allenfalls höheres Einkommen hätte erzielen können. Solche Aus- und

Weiterbildungen würden zudem Geld kosten, welches nicht vorhanden sei. Es

würden auch nicht alle Betroffenen die notwendigen bildungsmässigen

Voraussetzungen mitbringen und es sei an den Sozialbehörden, entsprechende

Beurteilung vorzunehmen und allenfalls zu finanzieren. Sie habe nach dem

Verlust ihrer Arbeitsstelle und einer krankheitsbedingten Abwesenheit vom

Arbeitsmarkt im Rahmen eines Teillohnprojektes auf dem zweiten Arbeitsmarkt

gearbeitet und sei weiterhin für das Restaurant D tätig. Sie habe vor dem

Stellenverlust rund 25 Jahre in der Schweiz im Service gearbeitet und gute

Arbeitszeugnisse erhalten. Es sei ihr nicht bewusst gewesen, dass sie ihre

Bemühungen um Anstellungen dokumentieren müsse, weshalb sie dies erst seit der

Mandatierung ihrer Rechtsanwältin getan habe. Sie habe sich aber auch schon

früher um Anstellungen bemüht. Sie sei heute über 50 Jahre alt, was die

Stellensuche erschwere. Sie habe gezeigt, dass sie keine weiteren Schulden

anhäufe und sich um eine Festanstellung auf dem ersten Arbeitsmarkt bemühe.

Eine Rückstufung werde keine weitere Verhaltensänderung herbeiführen und sei

damit untauglich.

3.3

3.3.1

Die heute 54-jährige Beschwerdeführerin lebt seit 32 Jahren in der Schweiz.

Trotz der langen Anwesenheit hat sie sich wirtschaftlich nicht zu integrieren

vermocht. Sie muss seit September 2014 von der Sozialhilfe unterstützt werden.

Der Umfang der Unterstützung beläuft sich auf Fr. 274'260.75 (Stand:

18.

Januar 2022), was ohne Weiteres als erheblich zu bezeichnen ist. Eine

Ablösung erscheint ohne Verhaltensänderung nicht absehbar, zumal sie es bisher

nicht geschafft hat, eine Arbeitsstelle im ersten Arbeitsmarkt zu finden. Die

Beschwerdeführerin ist damit dauerhaft und in erheblichem Masse von der

Sozialhilfe abhängig. Sie erfüllt damit grundsätzlich den Widerrufsgrund von Art. 63

Abs. 1 lit. c AIG (Sozialhilfeabhängigkeit) und hat auch im Sinn von Art. 58a

AIG als wirtschaftlich ungenügend integriert zu gelten ("Grundsatz der

wirtschaftlichen Selbsterhaltungsfähigkeit"). Entgegen dem Einwand der

Beschwerdeführerin ist eine formelle Verwarnung wegen Sozialhilfeabhängigkeit

für eine Rückstufung nicht zwingend erforderlich. Es genügt, wenn sie auch

unter neuem Recht darauf aufmerksam gemacht wurde, dass ihre

Niederlassungsbewilligung trotz eines Aufenthalts von über 15 Jahren widerrufen

und – ohne Verbesserung ihrer Situation – zurückgestuft werden kann (vgl. BGE 148 II 1 E. 5 und 6.4; BGr, 19. Oktober 2021, 2C_536/2021, E. 6.2.1).

Das Migrationsamt hat die Beschwerdeführerin bereits mit Verfügung betreffend

Androhung des Widerrufs der Niederlassungsbewilligung wegen ihrer

Schuldenwirtschaft darauf aufmerksam gemacht, dass keine Einschränkung der

Arbeitsfähigkeit vorliege und von ihr erwartet werde, dass sie sich intensiv um

eine existenzsichernde Stelle bemühe. Mit Schreiben vom 30. April 2020 hat

das Migrationsamt sie unter neuerem Recht darauf aufmerksam gemacht, dass die

Niederlassungsbewilligung widerrufen und durch eine Aufenthaltsbewilligung

ersetzt werden könne, wenn sie weiterhin Sozialhilfe beziehe, und dass von ihr

intensive Suchbemühungen erwartet würden. Die Beschwerdeführerin hat erstmals

im vorliegenden Beschwerdeverfahren Belege für Suchbemühungen eingereicht. Die

erste Bewerbung, datiert vom 15. Dezember 2022, erfolgte somit erst nach

Einreichung der Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Es hätte der

Beschwerdeführerin mit Verwarnung vom 28. August 2018 und spätestens mit

dem Schreiben des Migrationsamts vom 30. April 2020 bewusst sein müssen,

dass sie sich um eine Arbeitsstelle im ersten Arbeitsmarkt bemühen muss und

entsprechende Bemühungen zu dokumentieren hat. Soweit sie geltend macht, sie

habe sich während Jahren erfolglos beworben, jedoch die Bemühungen nicht

dokumentiert, erscheint dies daher wenig glaubhaft. Es wäre an der

Beschwerdeführerin gelegen, aufzuzeigen, dass und inwiefern sie sich um eine

Stelle im ersten Arbeitsmarkt bemüht. Es ist der Vorinstanz zuzustimmen, dass

sie seit dem Verlust der Arbeitsstelle vor neun Jahren genügend Zeit hatte,

sich um eine Arbeitsstelle im ersten Arbeitsmarkt zu bemühen und/oder sich

entsprechend aus- und weiterzubilden oder die Branche zu wechseln, um ihre

Chancen im ersten Arbeitsmarkt zu verbessern. Es sind auch keine Gründe

ersichtlich, welche die Beschwerdeführerin in ihrer Erwerbsfähigkeit einschränken,

solche macht sie zu Recht auch nicht geltend. Aus den Akten ergibt sich, dass

gemäss Angaben des Sozialzentrums E vom 28. August 2019 die

Beschwerdeführerin teilweise aus gesundheitlichen Gründen nur bedingt

arbeitsfähig gewesen sei, jedoch eine IV-Anmeldung nicht indiziert gewesen sei.

Die Beschwerdeführerin leide an starkem Übergewicht, sie werde sich Ende August

2019.

einer Magenbypass-Operation unterziehen und sei danach wieder zu 100 %

arbeitsfähig. Mit Schreiben vom 4. Mai 2021 bestätigte das Sozialzentrum E,

dass die Beschwerdeführerin wieder gesund und voll arbeitsfähig sei. Die

Vorinstanz hat nach dem Gesagten zu Recht festgestellt, dass sich der

langjährige Sozialhilfebezug als überwiegend selbstverschuldet erweist.

3.3.2

Ferner musste die Beschwerdeführerin seit über 24 Jahren wiederholt

betrieben werden. Es bestehen gemäss dem von ihr eingereichten

Betreibungsregisterauszug des Betreibungsamtes C vom 16. Januar 2023

insgesamt 100 Verlustscheine im Gesamtbetrag von 113'237.25 und 9 Betreibungen

im Gesamtbetrag von Fr. 5'705.50. Allein aufgrund der Höhe ihrer Schulden

stand im Zeitpunkt der Verwarnung 2018 der Widerruf der Niederlassungsbewilligung

mit Wegweisung im Raum und es wurde nur aufgrund ihrer langjährigen Anwesenheit

auf eine Massnahme verzichtet. Auch nach der Verwarnung vom 28. August

2018.

kamen 9 weitere Betreibungen gegen die Beschwerdeführerin hinzu. Soweit

die Beschwerdeführerin vorbringt, es handle sich bei den grösseren Beträgen um

alte Schulden, trifft dies nur auf die Forderung des Strafbefehls vom

15.

September 2016 zu. Die Betreibung über Fr. 2'045.95 der F AG

stammt hingegen vom 29. Juni 2022 und betrifft eine Kreditkartenforderung

der G GmbH vom 14. April 2019. Die Beschwerdeführerin hat zudem ihre

Steuern wiederholt nicht bezahlt. Wie die Vorinstanz zutreffend festgestellt

hat, werden die Steuern nach dem Einkommen berechnet, weshalb es der

Beschwerdeführerin möglich sein sollte, diese zu bezahlen. Auch wenn der

Schuldenanstieg seit der Verwarnung im Vergleich zum Gesamtbetrag ihrer

Schulden nicht als hoch erscheinen mag, handelt es sich doch um neue Schulden

und hat die Beschwerdeführerin bis heute keinerlei Sanierungsbemühungen wie

Ratenzahlungsvereinbarungen unternommen. Es ist deshalb nicht zu beanstanden,

wenn die Vorinstanz aufgrund deren Untätigkeit und dem Umstand, dass sie trotz

der fortdauernden Unterstützung durch die Sozialhilfe weiterhin Schulden

anhäuft, auf Mutwilligkeit schliesst. Offenbar hat nicht einmal die drohende Rückstufung

auf die Aufenthaltsbewilligung dazu geführt, dass die Beschwerdeführerin unter

Druck des Verfahrens aus der Schuldenspirale herausfand und ihre Ausgaben in

einer Form einschränkte, um keine weiteren Schulden mehr zu machen und

wenigstens zu versuchen, eine Arbeitsstelle im ersten Arbeitsmarkt zu finden.

3.3.3

Es bleibt die Begründetheit und Verhältnismässigkeit der Rückstufung zu

prüfen. Es ist mit der Vorinstanz festzustellen, dass die mangelnde

wirtschaftliche Integration weitgehend selbstverschuldet bzw. der

Beschwerdeführerin vorzuwerfen ist: Die Beschwerdeführerin hält sich seit rund 32 Jahren

in der Schweiz auf und es sind keine relevanten Gründe ersichtlich, weshalb sie

keiner Erwerbstätigkeit im ersten Arbeitsmarkt hätte nachgehen können. Aufgrund

der Schuldenanhäufung und ihrer mangelhaften wirtschaftlichen Integration sowie

der Dauer und der Höhe des hieraus resultierenden Sozialhilfebezugs weist sie

ein gewichtiges Integrationsdefizit auf. Das Migrationsamt verfolgt mit der verfügten

Massnahme das Ziel, dass die Beschwerdeführerin ihre Ausgaben an ihre

finanziellen Möglichkeiten anpasst und ein Einkommen erzielt, das keine weitere

Verschuldung zur Folge hat. Der Beschwerdeführerin wurde bereits wiederholt der

Widerruf ihrer Niederlassungsbewilligung in Aussicht gestellt, sollte sie sich

nicht im Rahmen ihrer Möglichkeiten um eine existenzsichernde Erwerbstätigkeit

bemühen. Angesichts der jahrelangen Schuldenwirtschaft und

Sozialhilfeabhängigkeit, der wiederholt erfolglosen Ermahnungen und der am

28.

August 2018 auch formell ausgesprochenen Verwarnung der

Beschwerdeführerin erscheint eine erneute formelle Verwarnung oder Ermahnung

nicht erfolgversprechend. Da die blosse Androhung weiterführender

ausländerrechtlicher Massnahmen bislang weder die Beschwerdeführerin zu

beeindrucken noch eine nachhaltige Verhaltensänderung zu bewirken vermochte,

erscheint es deshalb unabdingbar, der Beschwerdeführerin die Ernsthaftigkeit

ihrer Situation unmissverständlich vor Augen zu führen und es nicht erneut bei

einer blossen Ermahnung bzw. Verwarnung zu belassen. Die migrationsamtlich

verfügte Rückstufung erscheint damit auch erforderlich, um die

Beschwerdeführerin mit dem nötigen Nachdruck an ihre Integrationsverpflichtung

zu erinnern und sie (weiterhin) zu einer nachhaltigen Ausschöpfung ihres

Erwerbspotenzials zu motivieren. Mit der Rückstufung und Erteilung der

Aufenthaltsbewilligung können Bedingungen verbunden werden, um die Integration

der Beschwerdeführerin voranzutreiben (Art. 33 Abs. 2 AIG i. V. m. Art. 62a VZAE), wohingegen die

Niederlassungsbewilligung bedingungslos zu erteilen ist (Art. 34 Abs. 1

AIG).

Auch wenn die Rückstufung der

ausländerrechtlichen Bewilligung für die Beschwerdeführerin mit einer

empfindlichen Statusverschlechterung einhergeht, ist ihr weiterer Aufenthalt in

der Schweiz derzeit nicht gefährdet und von ihren zukünftigen Anstrengungen bei

der Suche einer Arbeitsstelle auf dem ersten Arbeitsmarkt und der lückenlosen

Erfüllung ihrer finanziellen Verpflichtungen sowie dem Abbau der bestehenden

Schulden abhängig. Das private Interesse der Beschwerdeführerin, den

privilegierten migrationsrechtlichen Status der Niederlassungsbewilligung zu

behalten, ist demgemäss geringer zu gewichten als das öffentliche Interesse,

sie mittels Rückstufung mit Nachdruck an ihre Integrationsverpflichtung zu

erinnern.

Die migrationsamtlich verfügte

Statusverschlechterung setzt nach dargelegter Intention des Gesetzgebers

vielmehr einen neuen Anreiz zur Verstärkung der Integrationsbemühungen und ist

Konsequenz der jahrelangen Nichterfüllung eines auch für die Erteilung der

Niederlassungsbewilligung vorausgesetzten Integrationskriteriums. Nicht zuletzt

zeigen gerade auch die (erst) unter dem Druck des ausländerrechtlichen

Verfahrens eingesetzten Integrationsbemühungen der Beschwerdeführerin, dass

Statusverschlechterungen geeignet sind, desintegrierte Ausländer zu einer

Verhaltensänderung zu bewegen und ihnen den Ernst der Lage vor Augen zu führen.

Dispositiv

Demnach besteht ein

überwiegendes öffentliches Interesse an der Rückstufung der Bewilligung der

Beschwerdeführerin, womit sich die Massnahme insgesamt als verhältnismässig

erweist.

Dies führt zur Abweisung der Beschwerde.

4.

4.1 Ausgangsgemäss

sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen; eine

Parteientschädigung steht ihr weder für das Rekurs- noch das

Beschwerdeverfahren zu (§ 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 65a Abs. 2

sowie § 17 Abs. 2 VRG).

4.2 Die

Beschwerdeführerin hat sowohl für das verwaltungsgerichtliche Verfahren als

auch für das vorinstanzliche Verfahren die unentgeltliche Prozessführung sowie

Bestellung einer unentgeltlichen Rechtsbeiständin beantragt.

4.2.1

Gemäss § 16 Abs. 1 VRG haben Private, welchen die nötigen Mittel

fehlen und deren Begehren nicht offenkundig aussichtslos erscheinen, auf

Ersuchen Anspruch auf unentgeltliche Prozessführung. Sie haben überdies

Anspruch auf die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes, wenn sie

nicht in der Lage sind, Ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren (§ 6 Abs. 2 VRG).

4.2.2

Aufgrund der Schuldenwirtschaft,

des erheblichen und langjährigen Sozialhilfebezugs sowie der mangelnden

wirtschaftlichen Integration konnte die Beschwerdeführerin nicht ernsthaft

damit rechnen, dass die verfügte Rückstufung als gesetzeswidrig bzw. unverhältnismässig

eingestuft würde. Ihr Gesuch um unentgeltliche Prozessführung bzw.

Rechtsverbeiständung ist gemäss § 16 Abs. 1 und 2 VRG infolge

offensichtlicher Aussichtslosigkeit abzuweisen. Folglich ist das Gesuch

um unentgeltliche Rechtspflege sowohl für das Rekurs- als auch das

Beschwerdeverfahren abzuweisen bzw. der diesbezügliche vorinstanzliche

Entscheid im Ergebnis zu bestätigen

(§ 16 Abs. 1 und 2 VRG).

5.

Der vorliegende Entscheid kann mit

Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) angefochten werden,

soweit ein Rechtsanspruch auf eine fremdenpolizeiliche Bewilligung geltend

gemacht wird. Ansonsten steht die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff.

BGG offen. Werden beide Rechtsmittel ergriffen, hat dies in der gleichen

Rechtsschrift zu geschehen (Art. 119 Abs. 1 BGG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Das

Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege wird abgewiesen.

2. Die Beschwerde wird abgewiesen.

3. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.-- Zustellkosten,

Fr. 2'070.-- Total der Kosten.

4. Die Gerichtskosten werden der

Beschwerdeführerin auferlegt.

5. Eine Parteientschädigung wird nicht

zugesprochen.

6. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde an das Bundesgericht im Sinn der Erwägungen

erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an

gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

7. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) die Rekursabteilung der Sicherheitsdirektion;

c) das Staatssekretariat für Migration (SEM).