Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00788

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

2. Abteilung

VB.2022.00788

Urteil

der 2. Kammer

vom 1. Februar 2023

Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Frei (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichterin

Viviane Sobotich, Gerichtsschreiber

Felix Blocher.

In Sachen

A, vertreten durch B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Migrationsamt des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Erteilung

einer Aufenthaltsbewilligung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Die 1954 geborene syrische Staatsangehörige A reiste am

15. November 2011 in die Schweiz ein und ersuchte hier erfolglos um Asyl,

wurde aber am 26. Juli 2012 aufgrund der Unzumutbarkeit der Wegweisung

nach Syrien vorläufig aufgenommen.

In der Folge ersuchte A wiederholt um die Erteilung einer

Aufenthaltsbewilligung, was ihr aber mit migrationsamtlichen Schreiben vom 12. Februar

2020 bzw. migrationsamtlicher Verfügung vom 28. Juni 2022 jeweils verwehrt

wurde. Mit Gesuch vom 29. Juli 2022 ersuchte A zum dritten Mal um

Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung, was ihr mit Schreiben vom 4. August

2022 bzw. migrationsamtlicher Verfügung vom 19. August 2022 erneut

verweigert wurde.

Erwägungen

II.

Den hiergegen erhobenen Rekurs wies die

Sicherheitsdirektion am 29. November 2022 ab.

III.

Mit Beschwerde vom 27. Dezember 2022 liess A dem

Verwaltungsgericht beantragen, es sei die vorinstanzliche Verfügung aufzuheben

und es sei ihr eine Aufenthaltsbewilligung zu erteilen. Weiter wurde um

Zusprechung einer Parteientschädigung ersucht. In der Beschwerdebegründung

wurde überdies um unentgeltliche Prozessführung ersucht.

Während sich das Migrationsamt nicht vernehmen liess,

verzichtete die Sicherheitsdirektion auf Vernehmlassung.

Die Kammer erwägt:

1.

Mit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht können

Rechtsverletzungen und die unrichtige oder ungenügende Feststellung des

Sachverhalts gerügt werden, nicht aber die Unangemessenheit des angefochtenen

Entscheids (§ 20 in Verbindung mit § 50 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]).

2.

2.1

Die

Beschwerdeschrift vom 27. Dezember 2022 entspricht teilweise wortwörtlich

der Rekurseingabe vom 17. September 2022, wenngleich die

Parteibezeichnungen dem Verfahrensstand angepasst, die Prozessgeschichte etwas

ergänzt und zahlreiche Passagen umgestellt wurden. An verschiedenen Stellen der

Beschwerdeschrift wird zwar auf die Argumente des Migrationsamtes eingegangen,

die Argumentation der Sicherheitsdirektion bleibt aber weitgehend

unberücksichtigt. Neu eingefügt wurden in der Beschwerde vor allem die

Ausführungen zu konventionsrechtlichen Vorgaben zum Schutz von Menschen mit

Behinderung. Ansonsten setzt sich die Beschwerde kaum in massgeblicher Weise

mit den vorinstanzlichen Erwägungen auseinander und wiederholt über weite

Strecken die bereits vor Vor­instanz vorgetragenen Argumente.

Die von einer professionellen

Rechtsvertretung verfasste Beschwerde lässt damit eine substanziierte

Auseinandersetzung mit den vor­instanzlichen Erwägungen vermissen und genügt

nur bedingt dem Begründungserfordernis von § 54 Abs. 1 VRG. Da das Verwaltungsgericht

als eines der obersten kantonalen Gerichte nicht gehalten ist, gleich einer

erstinstanzlichen Behörde den angefochtenen Entscheid von Amtes wegen nach

allen Seiten hin zu überprüfen, ist auf die Beschwerde grundsätzlich nur

insoweit einzugehen, als dass sie sich auch hinreichend mit den vor­instanzlichen

Erwägungen auseinandersetzt (vgl. VGr, 1. Februar 2017, VB.2016.00727, E. 2;

VGr, 27. Januar 2016, VB.2015.00662, E. 1.1 [bestätigt mit BGr, 21. März

2016, 2C_221/2016, E. 2.2]; vgl. auch BGr, 12. Januar 2018,

2C_140/2017, E. 3).

3.

3.1

Auch wenn

über den aufenthaltsrechtlichen Status einer ausländischen Person bereits

rechtskräftig entschieden wurde, kann grundsätzlich jederzeit ein neues Bewilli­gungsgesuch

eingereicht werden. Das Stellen eines neuen Gesuchs darf jedoch

nicht dazu dienen, rechtskräftige Entscheide immer wieder infrage zu stellen.

Die Verwaltungsbehörde ist von Verfassungs wegen nur verpflichtet, auf ein

neues Gesuch einzutreten, wenn die Umstände sich seit dem ersten Entscheid wesentlich

geändert haben oder wenn erhebliche Tatsachen und Beweismittel namhaft gemacht

werden, die im früheren Verfahren nicht bekannt waren oder die schon damals

geltend zu machen rechtlich oder tatsächlich unmöglich war oder keine

Veranlassung bestand (vgl. BGE 136 II 177 E. 2.1; BGr, 1. Dezember 2015, 2C_424/2015, E. 2.2; VGr, 4. Juni 2014, VB.2014.00230, E. 4.1 [diesbezüglich

bestätigt in BGr, 9. Februar 2015, 2C_644/2014, E. 1.3]; VGr,

25.

Mai 2011, VB.2011.00140, E. 1.2). Ein neues Bewilligungsgesuch ist somit nur dann materiell zu

behandeln, wenn sich der Sachverhalt oder die Rechtslage (bei

Dauersachverhalten) entscheidwesentlich geändert haben (BGE 136 II 177 E. 2.2.1).

Der Lauf Rechtsmittelfrist und der ordentliche Instanzenzug

können überdies nicht dadurch umgangen werden, dass anstelle einer

rechtzeitigen Rechtsmittelerhebung noch während laufender Rechtsmittelfrist

(wiedererwägungsweise) ein neues Bewilligungsgesuch bei der erstinstanzlichen

Bewilligungsbehörde gestellt wird. Geht noch während hängigem Rechtsmittelverfahren

ein Gesuch um Abänderung einer erlassenen, aber noch nicht rechtskräftigen

Verfügung ein, ist diese grundsätzlich als Rechtsmittel an die zuständige

Rekurs- oder Beschwerdeinstanz weiterzuleiten (vgl. dazu auch Regina

Kiener/Bernhard Rütsche/Mathias Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht. 3. A.,

Zürich/Sankt Gallen 2021, Rz. 2026). Die wiedererwägungsweise Erteilung

Dispositiv

einer Aufenthaltsbewilligung fällt demnach von vornherein ausser Betracht, wenn

die geltend gemachten Noven noch im ordentlichen Rechtsmittelverfahren hätten

eingebracht werden können. Das Institut der Wiedererwägung bzw. der Anspruch

auf Neubeurteilung dient nicht dazu, prozessuale Versäumnisse nachzuholen (BGr,

11. Juni 2009, 2C_102/2009, E. 3.3; BGr, 9. Januar 2004,

2A.8/2004, E. 2.2.2; BGr, 23. November 2001, 2A.383/2001, E. 2e).

Was bereits im rechtskräftig abgeschlossenen Bewilligungsverfahren hätte

vorgebracht werden können, ist kein Novum im dargelegten Sinn und kann nicht

mehr Gegenstand eines neuen Bewilligungsgesuchs bilden, unabhängig davon, ob

das neue Bewilligungsgesuch nun noch vor oder erst nach dem rechtskräftigen

Abschluss des vorangegangenen Verfahrens gestellt wurde (VGr, 1. Dezember

2021, VB.2021.00566, E. 2.4 [nicht auf www.vgrzh.ch veröffentlicht]).

3.2 Die

Beschwerdeführerin ersuchte bereits mehrfach erfolglos um die Erteilung einer

Aufenthaltsbewilligung. Ihr vorangegangenes Gesuch vom 7. September 2021

wurde am 28. Juni 2022 abgewiesen. Diese Abweisung erwuchs in der Folge

unangefochten in Rechtskraft. Noch während laufender Rechtsmittelfrist

bezüglich dem genannten Verfahren ersuchte die Beschwerdeführerin mit Gesuch

vom 29. Juli 2022 erneut um die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung,

wobei sie geltend machte, dass ihr am 20. Juni 2022 Zusatzleistungen zur

AHV/IV zugesprochen worden seien, womit eine wesentliche Veränderung der

entscheiderheblichen Sachlage eingetreten sei.

3.3 Nach dargelegten Sach- und Rechtslage hätte

das Migrationsamt auf das erneute Gesuch der Beschwerdeführerin grundsätzlich

gar nicht eintreten dürfen, da dieses noch während hängigem Rechtsmittelverfahren

des vorangegangenen Gesuchs gestellt wurde und das geltend gemachte Novum

demnach (fristgerecht) auf dem ordentlichen Rechtsmittelweg bei der

Sicherheitsdirektion hätte geltend gemacht werden müssen. Das Institut der

Wiedererwägung bzw. der Anspruch auf Neubeurteilung dient nicht dazu,

prozessuale Versäumnisse nachzuholen. Die Beschwerdeführerin hätte die

Zusprechung von Zusatzleistungen bzw. die Loslösung von der Sozialhilfe deshalb

spätestens innert der Rekursfrist gegen den migrationsamtlichen Entscheid vom

28. Juni 2022 im dortigen Rechtsmittelverfahren vorbringen müssen. Anders zu entscheiden würde bedeuten, dass die

Beschwerdeführerin durch Stellung neuer Gesuche während laufender

Rechtsmittelfrist gesetzliche Rechtsmittelfristen und Instanzenzüge umgehen

könnte (vgl. VGr, 1. Dezember 2021, VB.2021.00566, E. 2.6

[nicht auf www.vgrzh.ch veröffentlicht]).

3.4 Der

Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin war sich bei Einreichung des aktuellen

Gesuchs vom 29. Juli 2022 der damals noch laufenden Rekursfrist im

vorangegangenen Bewilligungsverfahren durchaus bewusst, jedoch der irrigen

Ansicht, dass die Beschwerdeführerin gerade aufgrund der geltend gemachten

Noven Anspruch auf erneute Beurteilung durch die erstinstanzliche

Behörde habe. Gleichwohl hätte das neue Gesuch vom 29. Juli 2022 nach Treu

und Glauben fristwahrend als Rekurs an die für die Beurteilung

eigentlich zuständige Sicherheitsdirektion überwiesen werden müssen oder hätte

die Beschwerdeführerin zumindest rechtzeitig darauf aufmerksam gemacht werden

müssen, dass eine Geltendmachung der Noven auf dem Rechtsmittelweg zu erfolgen

hat (vgl. VGr, 1. Dezember 2021, VB.2021.00566, E. 2.8 [nicht auf www.vgrzh.ch

veröffentlicht]). Hieran ändert auch der Umstand nichts, dass die

Beschwerdeführerin zu diesem Zeitpunkt bereits professionell vertreten war,

zumal eine Weiterleitungspflicht bei Eingaben an eine an sich unzuständige

Behörde selbst bei rechtskundiger Vertretung besteht, solange nicht in

rechtsmissbräuchlicher Weise bewusst eine unzuständige Instanz angerufen wurde

(Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014 [Kommentar VRG], § 5 N. 51). Hiervon kann vorliegend keine Rede

sein, nachdem nicht einmal die Vorinstanzen die Unzuständigkeit des

Migrationsamts erkannt bzw. thematisiert haben. Da der Beschwerdeführerin aus

der unterlassenen Überweisung an die Sicherheitsdirektion kein Nachteil

erwachsen darf und die Sicherheitsdirektion die neuen Rügen der Beschwerdeführerin

inzwischen auch materiell behandelt hat, sind ihre neuen Vorbringen im

verwaltungsgerichtlichen Verfahren materiell so zu behandeln, wie wenn sie

bereits in einem Rechtsmittelverfahren im vorangegangenen Gesuchsverfahren

behandelt worden wären.

4.

Die Beschwerdeführerin ist aufgrund der Unzumutbarkeit einer

Rückkehr in ihre syrische Heimat zwar vorläufig aufgenommen worden, erfüllt

aber nicht die Flüchtlingseigenschaft. Vielmehr ist ihr Asylgesuch

rechtskräftig abgewiesen worden. Entgegen den Ausführungen in der

Beschwerdeschrift sind die im Asylverfahren bzw. gegenüber Asylbewerbern Anwendung

findenden Bestimmungen von Art. 14 des Asylgesetzes vom 26. Juni 1998

(AsylG) deshalb nicht direkt anwendbar. Sodann ist bei der Beschwerdeführerin

mangels Asylgewährung auch nicht der besonderen Situation anerkannter

Flüchtlinge Rechnung zu tragen. Vielmehr finden auf sie die üblichen

Bestimmungen für vorläufig Aufgenommene ohne Flüchtlingseigenschaft Anwendung.

5.

5.1

5.1.1

Vorläufig aufgenommene Personen können jederzeit ein Gesuch um eine

Aufenthaltsbewilligung stellen. Halten sie sich seit mehr als fünf Jahren in

der Schweiz auf, haben die zuständigen Behörden dieses Gesuch unter

Berücksichtigung der Integration, der familiären Verhältnisse und der

Zumutbarkeit der Rückkehr in den Herkunftsstaat vertieft zu prüfen (Art. 84

Abs. 5 AIG). Damit wird kein eigenständiger ausländerrechtlicher

Zulassungsgrund für vorläufig aufgenommene Personen geschaffen. Vielmehr werden

die Migrationsbehörden aufgefordert, der besonderen Situation dieser

Personenkategorie im Rahmen des Entscheids über das Vorliegen eines

schwerwiegenden persönlichen Härtefalls nach Art. 30 Abs. 1 lit. b

AIG Rechnung zu tragen (vgl. VGr, 21. Oktober 2020, VB.2020.00557, E. 2.1;

VGr, 25. Oktober 2017, VB.2017.00484, E. 2.1; VGr, 24. Februar

2016, VB.2015.00803, E. 2.1). Art. 84 Abs. 5 AIG verleiht einer vorläufig aufgenommenen

Person jedoch keinen Rechtsanspruch auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung

(BGr, 1. Februar 2018, 2C_689/2017, E. 1.2.1).

5.1.2

Bei der Beurteilung, ob eine Aufenthaltsbewilligung wegen eines

schwerwiegenden persönlichen Härtefalls im Sinn von Art. 30 Abs. 1 lit. b

AIG zu erteilen ist, sind nach Art. 31 Abs. 1 der Verordnung über

Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit vom 24. Oktober 2007 (VZAE) und

Art. 58a Abs. 1 AIG namentlich die Integration der gesuchstellenden

Person, die Respektierung der Rechtsordnung durch diese, die

Familienverhältnisse, die finanziellen Verhältnisse sowie der Wille zur Teilhabe

am Wirtschaftsleben und zum Erwerb von Bildung, die Dauer der Anwesenheit in

der Schweiz, der Gesundheitszustand und die Möglichkeiten für eine

Wiedereingliederung im Herkunftsstaat zu berücksichtigen. Nach der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung führt ein Aufenthalt von zehn oder mehr

Jahren in der Regel zur Bejahung eines persönlichen Härtefalls, vorausgesetzt,

dass sich die ausländische Person tadellos verhalten hat, finanziell unabhängig

sowie sozial und beruflich gut integriert ist (vgl. VGr, 25. Oktober 2017,

VB.2017.00484, E. 2.2; BGE 124 II 110 E. 3) und keine Widerrufsgründe

im Sinn von Art. 62 AIG gesetzt hat.

5.1.3

Auch die schuldlose Nichterfüllung von Integrationskriterien kann der

Erteilung einer Härtefallbewilligung entgegenstehen, jedoch ist der

Integrationserfolg immer auch unter Berücksichtigung der persönlichen

Verhältnisse der Betroffenen zu würdigen. Hindern gesundheitliche Beeinträchtigungen

oder andere gewichtige persönliche Umstände die sprachliche und wirtschaftliche

Integration, ist dem angemessen Rechnung zu tragen (Art. 58a Abs. 2

AIG in Verbindung mit Art. 77f VZAE). Die Erfüllung der Integrationskriterien

ist damit immer auch mit Blick auf den Integrationswillen und die

Integrationsfähigkeit der Betroffenen zu beurteilen. Mit der angemessenen

Berücksichtigung persönlicher Umstände wird auch der Benachteiligung von

Menschen mit körperlicher oder geistiger Beeinträchtigung vorgebeugt und dem

konventions- und verfassungsrechtlichen Diskriminierungsverbot gegenüber

Menschen mit Behinderung Nachachtung verschafft (vgl. Art. 8 Abs. 2

und 4 der Bundesverfassung [BV] und das Übereinkommen der Vereinten Nationen

über die Rechte von Menschen mit Behinderung vom 13. Dezember 2006 [CRPD],

deren Verpflichtungen aber gemäss dazugehöriger bundesrätlicher Botschaft nicht

direkt anwendbar bzw. "self-executing" sind [BBl 2013. 674 ff.],

sowie das allgemeine Diskriminierungsverbot von Art. 14 der Europäischen

Menschenrechtskonvention [EMRK]).

5.1.4

Die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung bei einem schwerwiegenden

persönlichen Härtefall steht gemäss Art. 5 lit. d der Verordnung des

EJPD über das ausländerrechtliche Zustimmungsverfahren vom 13. August 2015

(ZV-EJPD) unter dem Vorbehalt der Zustimmung durch das Staatssekretariat für

Migration (SEM).

5.2

Die Beschwerdeführerin reiste

am 15. November 2011 in die Schweiz ein und wurde am 26. Juli 2012

vorläufig aufgenommen. Sie hält sich damit inzwischen mehr als 10 Jahre

ordnungsgemäss in der Schweiz auf. Angesichts ihres langjährigen Aufenthalts

ist ein persönlicher Härtefall im Sinn von Art. 30 Abs. 1 lit. b

AIG vertieft zu prüfen, unter Berücksichtigung ihrer bisherigen Integration und

allfälliger Integrationserschwernisse im Sinn von Art. 58a Abs. 2 AIG

in Verbindung mit Art. 77f VZAE.

5.3

5.3.1

Die Vorinstanz wirft der Beschwerdeführerin eine mangelhafte Integration

vor, da sie sich vor ihrer Pensionierung nicht um eine Erwerbstätigkeit gekümmert

und bis heute weder ihre Deutschkenntnisse verbessert noch die hiesige Schrift

erlernt habe. Zudem sei die Beschwerdeführerin auf Zusatzleistungen zur AHV/IV

angewiesen und hierdurch lediglich ihre frühere Sozialhilfeabhängigkeit

abgelöst worden.

5.3.2

Die Beschwerdeführerin weist zumindest in wirtschaftlicher und sprachlicher

Hinsicht Integrationsdefizite auf, nachdem sie bis zu ihrer Pensionierung noch

nie auf dem ersten Arbeitsmarkt tätig war und die deutsche Sprache bis heute

weder in Wort noch Schrift versteht. Soweit in einem nicht unterzeichneten und

am 9. April 2022 per E-Mail eingereichten Referenzschreiben auf die

angeblich gute Integration der Beschwerdeführerin hingewiesen wird, spiegelt

sich dies zumindest nicht in deren Deutschkenntnissen wieder, welche weiterhin

auf sehr tiefem Niveau verharren. Weiter ist die Beschwerdeführerin mit

Strafbefehl der Staatsanwaltschaft des Kantons Basel-Stadt vom 16. Februar

2017 wegen rechtswidriger Einreise mit einer Geldstrafe von 10 Tagessätzen zu Fr. 30.-

und einer Busse von Fr. 300.- verurteilt worden, nachdem sie sich ohne das

hierfür erforderliche Wiedereinreisevisum zeitweilig im Ausland aufgehalten

hatte. Ihre Integration ist damit hinter üblichen Erwartungen zurückgeblieben,

jedoch nachfolgend auch unter Berücksichtigung ihrer persönlichen Verhältnisse

zu würdigen.

5.4

5.4.1

Die Beschwerdeführerin ist Mutter von 16 Kindern (wovon drei bereits

verstorben sind) und war bei ihrer vorläufigen Aufnahme am 26. Juli 2012

bereits 58 Jahre alt. Laut ihren glaubhaften Angaben im Asylverfahren ist sie

Analphabetin und hat vor ihrer Einreise in die Schweiz noch nie eine Schule

besucht oder eine Erwerbstätigkeit ausgeübt. Während sie im Asylverfahren noch

keinerlei gesundheitliche Einschränkungen erwähnt hatte, legte sie im

nachfolgenden Bewilligungsverfahren mehrere ärztliche Berichte ihrer Hausärztin

vom 22. August 2019, 17. Januar 2020, 9. November 2021 und 25. März

2022 vor, wonach sie sich wegen Hypertonie, Adipositas und Gonarthrose in

regelmässiger Behandlung befinde und in ihrer Bewegungsfreiheit eingeschränkt

sei. Zudem weist die Beschwerdeführerin nach Einschätzung ihrer Hausärztin,

ihrer früheren Deutschschule und der für sie zuständigen Sozialarbeiterin

erhebliche Lernschwächen auf, was zusammen mit ihren Bildungsdefiziten weiteren

Fortschritten beim Spracherwerb entgegenstehen soll.

5.4.2

In sprachlicher Hinsicht werden für die Erfüllung der Integrationskriterien

von Art. 58a Abs. 1 lit. c AIG gemäss Art. 77d Abs. 1 lit. d

VZAE grundsätzlich schriftliche und mündliche Deutschkenntnisse auf dem Niveau A1

erwartet. Bei Analphabeten werden zumindest entsprechende Mündlichkenntnisse

und ein abgeschlossener Besuch eines Alphabetisierungskurses vorausgesetzt,

ansonsten entsprechende kognitive Einschränkungen beim Spracherwerb

grundsätzlich (fach)ärztlich attestiert sein müssen (vgl. die aktuelle Weisung "Vorläufige Aufnahme"

des Migrationsamts des Kantons Zürich [nachfolgend Weisung "Vorläufige

Aufnahme"], Ziff. 11.2.2; VGr, 21. Oktober 2020,

VB.2020.00557, E. 3.1.2). Ein fortgeschrittenes Alter steht dem

Spracherwerb nicht per se entgegen, da grundlegende Kommunikations- und

Verständigungsmöglichkeiten auch bei älteren Personen vorausgesetzt werden

können, den Alltag erleichtern und einer gesellschaftlichen Isolation entgegenwirken

(Laura Campisi/Roswitha Petry in: Peter Uebersax et al. [Hrsg.],

Ausländerrecht, Handbücher für die Anwaltspraxis, 3. A., Basel 2022, § 21

N. 21.28).

Die Beschwerdeführerin vermag

trotz jahrelangem Aufenthalt in der Schweiz keine Deutschkenntnisse auf dem

Niveau A1 nachzuweisen und verfügt nicht einmal über Grundkenntnisse der

hiesigen Sprache. Ihre sprachlichen Defizite sind aber durch ihre fehlende

Schulbildung und ihre Lernschwäche erklärbar. Die hausärztlichen Berichte zu

den Lernschwierigkeiten der Beschwerdeführerin stellen zwar keine unabhängige

Beurteilung von deren kognitiven Fähigkeiten dar und ersetzen grundsätzlich

auch keinen Fachbericht eines hierauf spezialisierten Arztes bzw. Psychiaters.

Gleichwohl lässt die Aktenlage insgesamt kaum Zweifel an einer ernsthaften

Lernbeeinträchtigung der Beschwerdeführerin: Diese behauptete bereits im

Asylverfahren glaubhaft, bildungsferne Analphabetin zu sein. Obwohl sie in den

ersten Jahren ihres Aufenthalts in der Schweiz regelmässig und zuverlässig Deutsch-Alphabetisierungskurse

besuchte und gemäss den Angaben ihrer Schule und ihrer Sozialarbeiterin auch

bemüht und lernwillig war, vermochte sie aufgrund ihrer Lernschwäche weder die

Kursziele zu erreichen noch das Alphabet und die deutsche Sprache zu erlernen.

Die Beschulung musste deshalb 2016 eingestellt werden, und sowohl die bisherige

Sprachschule als auch die zuständige Sozialarbeiterin erachteten weitere

Kursbesuche als unnötig und nicht mehr zielführend (vgl. Stellungnahme der

Sozialarbeiterin vom 20. April 2022 und Schreiben der Schule vom 12. Juni

2019). Sodann ist offenkundig, dass die Beschwerdeführerin als Mutter von

insgesamt 16 Kindern während eines Grossteils ihres Lebens durch

Kinderbetreuungspflichten absorbiert war und es ihr deshalb auch kaum möglich

war, ihre Bildungslücken im Erwachsenenalter zu füllen. Ihr erstes Kind gebar

sie dabei schon im Alter von ca. 14 Jahren. Die hausärztlich attestierte

Lernschwäche wird damit durch die Lebensgeschichte und die bisherigen

Lernmisserfolge hinreichend untermauert, ohne dass sich diesbezüglich weitere

medizinische Abklärungen aufdrängen.

Seit dem Beschulungsabbruch

2016 nahm die Beschwerdeführerin an keinerlei Alphabetisierungs- oder

Sprachkursen mehr teil. Die von ihr seit Juni 2022 besuchten Integrationskurse

wurden allesamt in ihrer arabischen Muttersprache bzw. von einem "Team von

syrischen Brückenbauer*innen" gehalten und dienten offenkundig nicht

primär dem Spracherwerb. Angesichts des nicht von der Beschwerdeführerin selbst

initiierten Beschulungsabbruchs und der auch ärztlich attestierten Lernschwäche

kann der Beschwerdeführerin kaum vorgeworfen werden, sich in der Folge passiv

verhalten und keine weiteren Alphabetisierungskurse besucht zu haben. Neben

ihren Bildungsdefiziten und ihrem fortgeschrittenen Alter bei Einreise bzw.

Aufenthaltsregulierung schränkten auch ihre Lernschwäche ihre Fähigkeit zum

Spracherwerb erheblich ein. Ihre persönliche Situation unterscheidet sich damit

massgeblich von anderen Konstellationen, wo das Bundesgericht trotz

Analphabetismus und fortgeschrittenem Alter höhere Fortschritte beim

Spracherwerb erwartet hatte (vgl. z. B. BGr, 24. November 2020, 2C_175/2020, E. 5.3.1).

Die Beschwerdeführerin hat sich

somit im Rahmen ihrer Möglichkeiten hinreichend um den Spracherwerb bemüht und

eine weitere Beschulung wird auch von den involvierten Fachpersonen nicht mehr

als erfolgversprechend erachtet.

5.4.3

In wirtschaftlicher Hinsicht werden geregelte finanzielle Verhältnisse und eine vorangegangene regelmässige Erwerbstätigkeit von

mindestens zwei Jahren im ersten Arbeitsmarkt erwartet. Die Sicherstellung des

Lebensunterhalts ist nachzuweisen und im letzten Jahr vor der

Gesuchstellung dürfen grundsätzlich weder Sozialhilfe noch Ergänzungsleistungen

mit Sozialhilfecharakter bezogen worden sein (vgl. Weisung "Vorläufige Aufnahme", Ziff. 11.2.2).

Alter, Gesundheitszustand und asylrechtliche Arbeitsverbote sind bei der

Prüfung der finanziellen Verhältnisse mitzuberücksichtigen (Art. 31 Abs. 5

VZAE). Jedoch können auch bei schwer vermittelbaren bzw. kurz vor der

Pensionierung stehenden Ausländern und Ausländerinnen bis zur ordentlichen

Pensionierung zumindest entsprechende Suchbemühungen auf dem ersten

Arbeitsmarkt oder die regelmässige Teilnahme an Beschäftigungs- bzw.

Arbeitsintegrationsprogrammen erwartet werden (BGr, 24. November 2020,

2C_175/2020, E. 5.3.2; VGr, 21. Oktober 2020, VB.2020.00557, E. 3.3).

Mit Erreichen des ordentlichen Pensionsalters endet grundsätzlich die Pflicht

zur Aufnahme eines existenzsichernden Erwerbs (Campisi/Petry in Uebersax et

al., § 21.28 Fn. 86). Jedoch kann auch nach der Erreichung des

Pensionsalters noch berücksichtigt werden, wenn das Erwerbspotenzial vor der

Pensionierung nur unzureichend ausgeschöpft und mit der Pensionierung eine

frühere Sozialhilfeabhängigkeit lediglich durch Ergänzungsleistungen abgelöst

wurde.

Die Beschwerdeführerin ist

nicht verschuldet, musste aber während ihres Aufenthalts stets von der

öffentlichen Hand unterstützt werden. Aufgrund fortgeschrittenen Alters,

Ausbildungsdefiziten, Lernschwäche, fehlender Arbeitserfahrung und

(alterstypischer) Gesundheitseinschränkungen war die Beschwerdeführerin nach

der Regulierung ihres Aufenthalts auf dem hiesigen Arbeitsmarkt kaum

vermittelbar, wenngleich eine eigentliche Arbeitsunfähigkeit in

(alters)angepasster Tätigkeit nicht dokumentiert ist. Im Sinn von Art. 58a

Abs. 2 AIG in Verbindung mit Art. 77f und 31 Abs. 4 VZAE

stellten die genannten Umstände allesamt Integrationshemmnisse dar, welche

zumindest in ihrer Kombination die fehlende wirtschaftliche Integration

weitgehend zu erklären vermögen. Selbst wenn grundsätzlich auch von älteren und

bildungsfernen Ausländern mindestens entsprechende Suchbemühungen auf dem

hiesigen Arbeitsmarkt erwartet werden können, kumulieren sich bei der

Beschwerdeführerin zu viele Integrationshemmnisse, als dass ihre

Arbeitsmarktintegration je realistisch gewesen wäre. Insbesondere stand die

Beschwerdeführerin nicht nur bei der Regulierung ihres Aufenthalts, sondern

auch schon bei ihrer Einreise in die Schweiz nur wenige Jahre vor ihrer

Pensionierung und war eine Arbeitsmarktintegration nicht nur aufgrund ihrer

schulischen Defizite, sondern auch wegen ihrer Lernschwäche, völlig fehlender Berufserfahrung

und körperlichen Einschränkungen von Beginn an illusorisch. Ihre

Ausgangssituation ist damit nicht mit Konstellationen vergleichbar, in welchen

betroffene Ausländer nach ihrer Einreise zwar ebenfalls schlecht vermittelbar

waren, aber über einen längeren Zeitraum ihre Vermittelbarkeit hätten

verbessern können bzw. nicht in gleichermassen qualifizierter Weise keinerlei

Chance auf eine Anstellung hatten (vgl. wiederum die abweichende Konstellation

in BGr, 24. November 2020, 2C_175/2020, E. 5.3).

Der Beschwerdeführerin kann

deshalb kaum zum Vorwurf gereichen, dass sie während der kurzen Zeitspanne bis

zu ihrer Pensionierung keine Erwerbstätigkeit aufgenommen hatte. Entsprechend

sind ihr auch ihre Sozialhilfebezüge und ihre heutige Abhängigkeit von

Ergänzungs- bzw. Zusatzleistungen zur AHV/IV höchstens in geringfügigem Masse

vorzuwerfen und steht dieser Umstand in der vorliegenden Konstellation der

Erteilung einer Härtefallbewilligung jedenfalls nicht dauerhaft entgegen.

5.4.4

Seit Juni 2022 besucht die Beschwerdeführerin zahlreiche niederschwellige

Integrationskurse, welche weder Deutschkenntnisse noch sonstige Vorkenntnisse

voraussetzen und sich thematisch eigentlich primär an frisch zugewanderte

Landsleute richten. Diese Kursbesuche hängen offenkundig mit der wiederholten

Abweisung der Bewilligungsgesuche der Beschwerdeführerin zusammen und sollen

dazu dienen, ihre jüngsten Integrationsbemühungen zu dokumentieren. Auch wenn

der Beschwerdeführerin der Besuch derartiger Kurse grundsätzlich bereits zu

einem früheren Zeitpunkt möglich gewesen wäre, ist nicht ersichtlich, dass ein

früherer Kursbesuch ihre sprachliche oder wirtschaftliche Integration

massgeblich vorangetrieben hätte. Jedoch dokumentieren die zahlreichen

Kursbesuche in der jüngeren Vergangenheit ihre grundsätzliche

Integrationsbereitschaft.

5.4.5

Die soziale Integration wird in Art. 58a AIG nicht gesondert erwähnt

und spiegelt sich primär in der sprachlichen und wirtschaftlichen Integration

wieder. Von einer gelungenen sozialen Integration ist grundsätzlich dann

auszugehen, wenn ein von der Familie unabhängiger, eigenständiger Freundeskreis

besteht und eine über die Familie hinausgehende Teilnahme am gesellschaftlichen

Leben vorliegt (BGr, 24. November 2020, 2C_175/2020, E. 5.3.3; Weisung "Vorläufige Aufnahme", Ziff. 11.2.4).

Bis auf ein einzelnes

Referenzschreiben von C vom 9. April 2022 ist die soziale

(ausserfamiliäre) Integration der Beschwerdeführerin weitgehend unbelegt

geblieben. Nachdem der Beschwerdeführerin aufgrund der dargelegten persönlichen

Umstände eine sprachliche und wirtschaftliche Integration weitgehend verwehrt

war, ist es aber auch nachvollziehbar, dass ihre soziale Integration hinter

üblichen Integrationserwartungen zurückbleiben musste. So war es der

Beschwerdeführerin mangels Deutschkenntnissen und Berufstätigkeit kaum möglich,

ausserhalb ihrer Familie und der Diaspora ihres Heimatlandes soziale Kontakte

zu knüpfen. Immerhin kann davon ausgegangen werden, dass ihre jüngsten

Kursbesuche ihr Beziehungsnetz weiter stärken und damit langfristig zu ihrer

sozialen Integration beitragen könnten.

5.4.6

Gemäss Art. 58a Abs. 1 lit. a AIG in Verbindung mit Art. 77a

Abs. 1 lit. a und b VZAE stehen auch Straffälligkeit oder eine

mutwillige Schuldenwirtschaft der Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung

entgegen, selbst wenn dadurch noch keine Widerrufsgründe im Sinn von Art. 62

Abs. 1 b oder c AIG gesetzt wurden. Gleichwohl rechtfertigt noch nicht

jeder strafrechtliche Verstoss die Verweigerung einer Aufenthaltsbewilligung,

insbesondere wenn es sich dabei um Bagatellverstösse oder eine einmalige und

nicht besonders schwerwiegende Straffälligkeit handelt.

Die Beschwerdeführerin weist keinerlei Betreibungen auf

und kommt ihren finanziellen Verpflichtungen nach. Ihre einmalige

Straffälligkeit stand gerade in Zusammenhang mit ihrer ausländerrechtlichen

Bewilligungssituation und erscheint nicht besonders schwerwiegend. Auch die

Vorinstanzen massen diesem einmaligen Verstoss kein besonderes Gewicht zu.

Entsprechend gibt das bisherige Verhalten der Beschwerdeführerin zu keinen

nennenswerten Klagen Anlass, welche der Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung

entstehen könnten.

5.4.7

Bei der Erteilung einer Härtefallbewilligung sind überdies gemäss Art. 31

Abs. 1 lit. c und g VZAE auch die Familienverhältnisse und die

Wiedereingliederungschancen im Herkunftsland miteinzubeziehen. Je

unwahrscheinlicher die Aufhebung der vorläufigen Aufnahme erscheint, umso eher

ist von einem schwerwiegenden Härtefall auszugehen (Peter Bolzli in: Marc

Spescha et. al. [Hrsg.], Migrationsrecht, 5. A., Zürich 2019, Art. 84

AIG N. 16).

Die Beschwerdeführerin hat

zahlreiche im (europäischen) Ausland lebende (volljährige) Kinder und Verwandte,

welche sie mit ihrem gegenwärtigen ausländerrechtlichen Status nur unter

erschwerten Voraussetzungen besuchen kann: Als vorläufig aufgenommene

Ausländerin ohne Asyl darf sie nur unter restriktiven Voraussetzungen ins

Ausland reisen: Rückreisevisa werden bei vorläufig aufgenommenen Personen grundsätzlich

nur unter den Voraussetzungen von Art. 9 der Verordnung über die

Ausstellung von Reisedokumenten für ausländische Personen vom 14. November

2012 (RDV) erteilt, beispielsweise bei schwerer Krankheit oder Tod von

Familienangehörigen. Die Beschwerdeführerin kann damit den persönlichen Kontakt

zu ihrer im Ausland lebenden Verwandtschaft fast nur noch über die Distanz

aufrechterhalten, ansonsten sie sich erneut strafbar machen würde. Gleichwohl

zeigen ihre diversen Gesuche um Rückreisevisa, dass sie bemüht ist, den

persönlichen Kontakt zu ihrer Verwandtschaft im Ausland weiter zu pflegen. Die

Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung würde der Beschwerdeführerin damit den

Kontakt zu ihrer im Ausland lebenden Verwandtschaft massgeblich erleichtern,

Angesichts der nach wie vor

prekären Sicherheitslage in Syrien steht eine Rückkehr der Beschwerdeführerin

derzeit nicht zur Debatte und würde auch bei einer inskünftigen Beruhigung der

dortigen Situation kaum mehr in Betracht zu ziehen sein: So ist bereits aufgrund

ihrer langen Landesabwesenheit und fehlender Verwandtschaft in Syrien davon

auszugehen, dass die Beschwerdeführerin nicht mehr über ein tragfähiges

Beziehungsnetz in ihrem Herkunftsland verfügt. Ein solches wäre aber gerade bei

ihr essentiell, ansonsten sie aufgrund ihres fortgeschrittenen Alters, ihrer

Bildungsdefizite, fehlenden Berufserfahrung und eingeschränkten Gesundheit kaum

in der Lage wäre, eigenständig ihre Existenz in Syrien sicherzustellen. Obwohl

ihr weiterer Aufenthalt in der Schweiz auch ohne Statusverbesserung gesichert

erscheint, ist die fehlende Möglichkeit einer Wiedereingliederung im

Herkunftsland zugunsten der Beschwerdeführerin zu würdigen.

Die Verweigerung einer

Aufenthaltsbewilligung würde die Beschwerdeführerin damit in einem gesteigerten

Masse treffen und erscheint letztlich trotz der vorhandenen

Integrationsdefizite unverhältnismässig.

5.5 Zusammenfassend

lässt sich damit festhalten, dass bereits die lange Landesanwesenheit der

Beschwerdeführerin für die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung spricht. In

wirtschaftlicher, sprachlicher und sozialer Hinsicht ist ihre Integration zwar

klar hinter üblichen Integrationserwartungen zurückgeblieben, diese

Integrationsdefizite lassen sich jedoch allesamt auf besondere persönliche

Umstände im Sinn von Art. 58a Abs. 2 AIG in Verbindung mit Art. 77f

bzw. Art. 31 Abs. 5 VZAE zurückführen. Die Beschwerdeführerin hat

sich im Rahmen ihrer Möglichkeiten hinreichend um ihre Integration bemüht und

eine Bewilligungsverweigerung erschiene nicht zuletzt auch vor dem Hintergrund

ihrer familiären Situation und der dauerhaften Rückkehrhindernisse

unverhältnismässig. Auch ihre einmalige und eher geringfügige Straffälligkeit

vermag die Verweigerung einer Härtefallbewilligung nicht dauerhaft zu

rechtfertigen.

Damit ist die Beschwerde gutzuheissen und das Migrationsamt

aufzufordern, der Beschwerdeführerin – unter Vorbehalt der Zustimmung durch das

SEM – eine Aufenthaltsbewilligung zu erteilen.

6.

Ausgangsgemäss sind die die Kosten des Rekurs- und des

Beschwerdeverfahrens dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2

in Verbindung mit § 65a VRG).

7.

7.1 Laut § 17

Abs. 2 (Ingress) VRG wird die unterliegende Partei oder Amtsstelle im

Rekursverfahren und im Verfahren vor Verwaltungsgericht zu einer angemessenen

Entschädigung für die Umtriebe ihres Gegners verpflichtet. Gemäss § 8 Abs. 1

der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 2018 (GebV VGr)

wird die Parteientschädigung nach der Bedeutung der Streitsache, der

Schwierigkeit des Falls, dem Zeitaufwand und den Auslagen bemessen. Ein

unnötiger oder geringfügiger Aufwand wird nicht ersetzt (§ 8 Abs. 2 GebV VGr).

Der Begriff der "angemessenen Parteientschädigung"

wird nach der Praxis des Verwaltungsgerichts so ausgelegt, dass in der Regel

nur ein Teil des effektiven Aufwands für die Rechtsvertretung als

entschädigungspflichtig angesehen wird. Eine Gleichsetzung der "angemessenen

Entschädigung" mit den effektiv angefallenen Rechtsverfolgungskosten wird

abgelehnt (VGr, 7. April 2016, VB.2015.00199, E. 4.4 und 4.5). Den

oben genannten Kriterien (Bedeutung der Streitsache, Schwierigkeit des Falls,

Zeitaufwand, Auslagen) trägt das Verwaltungsgericht in migrationsrechtlichen Streitigkeiten

Rechnung, indem es die Parteientschädigung für das Rekurs- und das

Beschwerdeverfahren praxisgemäss auf Fr. 1'500.- bis Fr. 3'000.-

festsetzt (vgl. z. B.

VGr, 12. Juli 2017, VB.2017.00387, E. 2.2 und VGr, 19. November

2014, VB.2014.00509, E. 5.3).

7.2 Das

vorliegende Verfahren weist insgesamt einen durchschnittlichen

Schwierigkeitsgrad auf und die Rechtsmitteleingaben im Rekurs- und

Beschwerdeverfahren sind mit 9 bzw. knapp 10 Seiten (inklusive

Beilagenverzeichnis) nicht besonders umfänglich ausgefallen. Sodann lässt die

Beschwerdeschrift im dargelegten Sinn teilweise eine substanziierte Auseinandersetzung

mit den vorinstanzlichen Erwägungen vermissen, was zumindest im

verwaltungsgerichtlichen Verfahren eine Kürzung des in ausländerrechtlichen

Verfahren üblichen Entschädigung rechtfertigt. Damit erscheint eine

Entschädigung von Fr. 1'500.- für das Rekurs- bzw. Fr. 750.- für das

Beschwerdeverfahren angemessen.

8.

8.1 Nach § 16 Abs. 1 VRG haben Private, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren

Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheinen, auf Ersuchen Anspruch

auf unentgeltliche Prozessführung. Überdies ist nach § 16 Abs. 2 VRG

ein unentgeltlicher Rechtsbeistand zu bestellen, wenn die rechtsmittelerhebende

Partei nicht in der Lage ist, ihre Rechte selbst zu wahren. Ist lediglich um

unentgeltliche Prozessführung ersucht worden, muss eine unentgeltliche

Verbeiständung bei bereits rechtskundig vertretenen Parteien regelmässig nicht

von Amtes wegen geprüft werden (Plüss, Kommentar VRG, § 16 N. 113).

8.2 Die Beschwerdeführerin

wird im verwaltungsgerichtlichen Verfahren von einem gewerbsmässig tätigen

Rechtsberater vertreten und ersucht in den Beschwerdeausführungen um die

Bewilligung der unentgeltlichen Prozessführung, allerdings unter Hinweis auf

die auf das kantonale Verfahren nicht direkt anwendbare Regelung von Art. 65

Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968

(VwVG). Da der Beschwerdeführerin ausgangsgemäss keinerlei Kosten aufzuerlegen

sind, ist ihr Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege als gegenstandslos geworden

abzuschreiben. Ein Gesuch um unentgeltliche Rechtsverbeiständung ist nicht

gestellt worden und ergibt sich auch nicht schon aus dem Umstand, dass um eine

Parteientschädigung ersucht wurde und die Beschwerdeführerin vor Verwaltungsgericht

vertreten ist.

9.

Der vorliegende

Entscheid kann mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) angefochten werden,

soweit ein Rechtsanspruch auf eine fremdenpolizeiliche Bewilligung geltend

gemacht wird. Ansonsten steht die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff.

BGG offen. Werden beide Rechtsmittel ergriffen, hat dies in der gleichen

Rechtsschrift zu geschehen (Art. 119 Abs. 1 BGG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Das

Gesuch um Bewilligung der unentgeltlichen Prozessführung wird als

gegenstandslos geworden abgeschrieben.

2. Die

Beschwerde wir gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Die Verfügung des

Migrationsamts vom 19. August 2022 sowie Dispositiv-Ziff. I, III und

die Kostenauflage in Dispositiv-II des Entscheids der Sicherheitsdirektion vom

29. November 2022 werden aufgehoben.

Das

Migrationsamt wird angewiesen, der Beschwerdeführerin unter Vorbehalt der

Zustimmung des Staatssekretariats für Migration (SEM) eine

Aufenthaltsbewilligung zu erteilen.

3. Der

Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das

Rekursverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- (Mehrwertsteuer

inbegriffen) zu bezahlen.

4. Die Kosten des Rekursverfahrens, bestehend aus einer Staatsgebühr

von Fr. 1'200.- sowie den Ausfertigungsgebühren von Fr. 120.-, werden

dem Beschwerdegegner auferlegt.

5. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.-- Zustellkosten,

Fr. 2'070.-- Total der Kosten.

6. Die Gerichtskosten werden dem

Beschwerdegegner auferlegt.

7. Der

Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das

Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 750.- (Mehrwertsteuer

inbegriffen) zu bezahlen.

8. Gegen dieses Urteil

kann Beschwerde an das Bundesgericht im Sinn der Erwägungen erhoben werden. Die

Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim

Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

9. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) die Sicherheitsdirektion;

c) das Staatssekretariat für Migration.