Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00017

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2023.00017

Urteil

der 3. Kammer

vom 9. Januar 2025

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter

Daniel Schweikert, Gerichtsschreiber

Silvio Forster.

In Sachen

Gemeinde A,

vertreten durch den

Gemeinderat,

dieser vertreten durch RA B und/oder

RA C,

Beschwerdeführerin,

gegen

D,

vertreten durch RA E,

Beschwerdegegner,

betreffend polizeiliche

Meldepflicht,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

Die Gemeinde A entschied mit Beschluss vom

7. Juni 2022, dass D seine Niederlassung in der Gemeinde A habe, nahm

ihn rückwirkend per 1. Januar 2022 ins Einwohnerregister auf

(Dispositivziffer 1) und setzte ihm eine Frist für die Regelung des

Meldeverhältnisses bei der Einwohnerkontrolle (Dispositivziffer 2).

Erwägungen

II.

Dagegen liess D am 11. Juli 2022 beim Bezirksrat

Andelfingen rekurrieren und die Aufhebung des Beschlusses der Gemeinde A

vom 7. Juni 2022 betreffend Niederlassung beantragen. Der Bezirksrat

Andelfingen hörte D am 7. Oktober 2022 an. Nach Edition weiterer

Unterlagen zeigte er den Parteien am 7. November 2022 den Abschluss der

Sachverhaltsermittlung an. Mit Beschluss vom 23. November 2022 hiess der

Bezirksrat Andelfingen den Rekurs gut und hob die Dispositivziffern 1 und

2.

des Beschlusses der Gemeinde A vom 7. Juni 2022 auf. Die Gemeinde A

wurde angewiesen, die Aufnahme von D im Einwohnerregister rückgängig zu machen.

III.

A. Mit

Beschwerde vom 9. Januar 2023 gelangte die Gemeinde A an das

Verwaltungsgericht und liess unter Entschädigungsfolge (zuzüglich

Mehrwertsteuer) zulasten von D beantragen, der Beschluss des Bezirksrats

Andelfingen vom 23. November 2022 sei aufzuheben, der Beschluss der Gemeinde A

vom 7. Juni 2022 sei zu bestätigen und es sei die Aufnahme von D in das

Einwohnerregister der Gemeinde A rückwirkend per 1. Januar 2022

gemäss § 1 lit. a des Gesetzes über das Meldewesen und die

Einwohnerregister vom 11. Mai 2015 (MERG; LS 142.1) anzuordnen.

B. Der

Bezirksrat Andelfingen verzichtete am 7. Februar 2023 auf Vernehmlassung

und reichte seine Akten ein. Mit Präsidialverfügung vom 8. Februar 2023

wurde das Gesuch von D um Erstreckung der Frist zur Einreichung der

Beschwerdeantwort abgewiesen. Mit Eingabe vom 13. Februar 2023 liess D

unter Entschädigungsfolge (zuzüglich Mehrwertsteuer) die Abweisung der

Beschwerde beantragen, soweit darauf einzutreten sei. Im Rahmen des weiteren

Schriftenwechsels hielten die Parteien an ihren Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in

Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a und § 19b Abs. 2

lit. c des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG;

LS 175.2) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2

Entgegen den Vorbringen des Beschwerdegegners erfolgte die Beschwerde

mit Eingabe vom 9. Januar 2023 rechtzeitig: Der angefochtene Beschluss des

Bezirksrats wurde am 24. November 2022 versandt und konnte somit der

Beschwerdeführerin frühestens am 25. November 2022 zugehen. Die Beschwerdefrist

begann somit (frühestens) am

26.

November 2022 zu laufen und endete unter Berücksichtigung des

Fristenstillstands (vgl. § 71 VRG i. V. m. Art. 145 Abs. 1 der

Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 [ZPO; SR 272]) am

10.

Januar 2023 (vgl. § 11 Abs. 1 VRG). Die Beschwerde wurde am

9.

Januar 2023 der Schweizerischen Post übergeben und ging am

11.

Januar 2023 beim Verwaltungsgericht ein. Die Rechtsmittelfrist wurde

mithin gewahrt.

1.3

Nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG sind Gemeinden zur Beschwerde legitimiert, wenn sie durch die

Anordnung wie eine Privatperson berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse

an der Aufhebung oder Änderung dieser Anordnung haben (lit. a), die

Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder die

Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder bei der Erfüllung gesetzlicher

Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt sind,

insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder

Verwaltungsvermögen (lit. c).

1.4

1.4.1

Gemäss der Rechtsprechung darf

sich eine Gemeinde gestützt auf § 21 Abs. 2 lit. c VRG unter

anderem gegen einen Entscheid zur Wehr setzen, der aufgrund seiner präjudiziellen

Bedeutung für künftige, ähnlich gelagerte Fälle besondere finanzielle

Auswirkungen auf das Gemeinwesen zur Folge haben kann (BGE 141 II 161

E. 2.3; VGr, 10. Mai 2024, VB.2024.00240, E. 3.1; 15. Juni

2017, VB.2016.00241, E. 1.2.2; vgl. Martin Bertschi in: Alain Griffel

[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],

3.

A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 122 ff.). Die

bundesgerichtliche Praxis zur Beschwerdelegitimation des Gemeinwesens in

solchen Konstellationen ist restriktiv und verlangt für die Beschwerdebefugnis

zur Durchsetzung hoheitlicher Anliegen eine erhebliche Betroffenheit in

wichtigen öffentlichen Interessen (BGE 147 II 227 E. 2.3.2 mit

Hinweisen). Wenngleich das kantonale Recht eine grosszügigere Handhabung des

abstrakten Behördenbeschwerderechts erlaubt, ist die Beschwerdebefugnis des

Gemeinwesens nach Praxis des Verwaltungsgerichts nicht bei jeglicher Berührung

hoheitlicher Interessen zu bejahen, sondern nur bei einer wesentlichen. Demgegenüber

vermag das allgemeine Interesse an der richtigen Rechtsanwendung, insbesondere

dasjenige der im Rekursverfahren unterlegenen Vorinstanz an der Durchsetzung

ihrer Rechtsauffassung, für sich allein noch keine Beschwerdelegitimation zu

begründen (zum Ganzen VGr, 16. September 2024, VB.2024.00332/3,

E. 1.5; 17. Mai 2023, VB.2023.00008, E. 1.5; 9. Dezember

2014, VB.2014.00291, E. 3.4, je mit Hinweisen).

1.4.2

Die Beschwerdeführerin macht geltend, aufgrund ihrer Kontrollpflicht in

Erfüllung einer ihr von Bundes- und kantonalem Recht wegen obliegenden

hoheitlichen Aufgabe habe sie ein spezifisches öffentliches Interesse, dass das

Einwohnerregister den Tatsachen entspreche, und sei sie deshalb durch den

Entscheid in ihren hoheitlichen Befugnissen im Zusammenhang mit der Führung der

Einwohnerkontrolle betroffen. Sodann sei sie auch in ihren finanziellen

Interessen betroffen, weil die polizeiliche Meldung direkte Auswirkungen auf

die Festlegung des steuerrechtlichen Wohnsitzes habe.

1.4.3

Die von der Beschwerdeführerin behauptete Verletzung in ihren

schutzwürdigen Interessen bzw. ein wesentlicher Eingriff in ihr Verwaltungs-

oder Finanzvermögen im Sinn von § 21 Abs. 2 lit. c VRG ist nicht

ersichtlich. Denn zum einen sind für die Bestimmung des steuerrechtlichen

Wohnsitzes die formellen Kriterien der polizeilichen An- und Abmeldung und die

Hinterlegung der Schriften nicht ausschlaggebend. Sie können bei Ungewissheit

über die tatsächlichen Verhältnisse – allerdings, aber nur – Indizien für die

Absicht dauernden Verbleibens sein, wenn auch das übrige Verhalten der Person

für diese Annahme spricht (vgl. BGE 132 I 29 E. 4; VGr, 3. Juli

2024, SB.2024.00024/5, E. 2.3; Martin Zweifel/Silvia Hunziker in: Martin

Zweifel/Michael Beusch/Daniel de Vries Reilingh [Hrsg.], Kommentar zum

Schweizerischen Steuerrecht, Interkantonales Steuerrecht, 2. A., Basel

2021, § 6 N. 94 mit weiteren Hinweisen). Eine präjudizielle Wirkung

des vorliegenden Einzelfalls mit besonderen finanziellen Auswirkungen für die Beschwerdeführerin

ist folglich nicht ersichtlich. Auch ist vorliegend die

Sachverhaltsfeststellung in einem Einzelfall streitig und nicht ein

Grundsatzentscheid betreffend eine Rechtsfrage, welche weitgehende Wirkung

zeitigen könnte. Ebenso wenig begründet zum anderen die Pflicht der

Beschwerdeführerin, für ein korrektes Einwohnerregister zu sorgen, eine Legitimation

der Beschwerdeführerin. Das Interesse an der richtigen Rechtsanwendung reicht

dafür – wie erwähnt – nicht aus.

1.5

Gemäss § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG sind Gemeinden und andere

öffentlich-rechtliche Körperschaften zur Beschwerde berechtigt, wenn sie die

Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt. Die Beschwerdeführerin beruft sich

vorliegend auf die Gemeindeautonomie nach Art. 50 Abs. 1 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV; SR 101) und Art. 85 der

Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV; LS 101) und rügt diese

als verletzt. Für die Zwecke des Eintretens ist dabei

einzig ausschlaggebend, ob die Gemeinde durch einen Verwaltungsakt in ihrer

Eigenschaft als Trägerin hoheitlicher Gewalt berührt ist und eine Verletzung

der Autonomie geltend macht (BGr, 9. Februar 2012, 2C_919/2011,

E. 1.2.3). Beides ist hier der Fall. Insoweit ist die Beschwerdeführerin

gestützt auf die besondere Beschwerdebefugnis nach § 49 in Verbindung mit

§ 21 Abs. 2 lit. b VRG zur Beschwerde legitimiert. Ob die beanspruchte Autonomie

überhaupt besteht und, bejahendenfalls, vorliegend auch tatsächlich verletzt

wurde, ist im Folgenden in der Sache selbst zu klären (BGE 136 I 404

E. 1.1.3; BGr, 9. Februar 2012, 2C_919/2011, E. 1.2.3 mit

Hinweisen; VGr, 15. Juni 2017, VB.2016.00241, E. 1.2.4; Bertschi,

Kommentar VRG, § 21 N. 118).

1.6

Da auch

die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist insofern auf die

Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Gemeinden

sind in einem Sachbereich autonom, soweit das kantonale Recht diesen nicht

abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung

überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt.

Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder

Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden

Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen.

Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen

Aufgabengebiet voraus, sondern lediglich im streitigen Bereich. Im Einzelnen

ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden

Bereich massgebenden kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (BGE 145 I 52 E. 3.1; VGr, 15. Juni 2017, VB.2016.00241, E. 2.1).

2.2

Die

Beschwerdeführerin erblickt eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit im

Sinn der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur Gemeindeautonomie darin, dass

sie zur Führung der Einwohnerregister verpflichtet sei und über die Begründung

des Lebensmittelpunkts zu entscheiden habe. Eine gesetzeskonforme Umsetzung der

Registerführungspflicht bedinge, dass den Gemeinden ein Entscheidungsspielraum

zugestanden werde, wenn es um die Beurteilung des tatsächlichen

Lebensmittelpunkts geht.

2.3

Bundesrecht

(Art. 3 des Registerharmonisierungsgesetzes vom 23. Juni 2006 [RHG;

SR 431.02]) und Recht des Kantons Zürich (§ 3 MERG) kennen eine

übereinstimmende Begrifflichkeit hinsichtlich Niederlassung und Aufenthalt und

damit einheitliche Kriterien zur Festlegung des tatsächlichen

Lebensmittelpunkts, was zur Erreichung des Harmonisierungsziels unerlässlich

ist. Belässt schon das Bundesrecht dem kantonalen Gesetzgeber keinen

definitorischen Spielraum, so fehlt es hieran umso mehr im Verhältnis zwischen

Kanton und Gemeinde. Denkbar ist durchaus, dass das Ziel der

Registerharmonisierung im Alltag auf technisch-administrativ verschiedene Weise

erreicht werden kann. Dieser kantonale bzw. kommunale Spielraum im Bereich der

Umsetzung der Registerpflicht begründet allenfalls in geringem Ausmass einen

Autonomiebereich. Klar zu trennen hiervon sind die Fragen rein rechtlicher

Natur, die harmonisiert sind. Ohnehin begründet nicht jeder Handlungsspielraum

Autonomie. Er muss quantitativ erheblich sein, sodass die Gemeinden eine

wesentliche Frage beantworten können, aber auch qualitativ erheblich, indem der

Gestaltungsspielraum auf die Berücksichtigung der besonderen Verhältnisse und

Bedürfnisse in den jeweiligen Gemeinden ausgerichtet ist (BGr, 9. Februar

2012, 2C_919/2011, E. 2.3.2).

Die Voraussetzungen für die Anerkennung eines solchen geschützten

kommunalen Autonomiebereichs gemäss der Rechtsprechung sind nicht gegeben,

soweit es um die Frage geht, ob der Beschwerdegegner registerrechtlich bloss

Aufenthalt oder doch Niederlassung begründet hat. Dies gilt umso mehr, als die

Niederlassungsfreiheit (Art. 24 BV) den Kantonen und Gemeinden gebietet,

Schweizerinnen und Schweizern die Niederlassung auf ihrem Gebiet zu erlauben.

Es wäre nicht im Sinn des Bundesgesetzgebers, wenn die Beschwerdeführerin in

Bezug auf Eintragungen und Löschungen im Einwohnerregister über ein

Selbstbestimmungsrecht verfügte, würde auf diese Weise doch das Ziel einer

schweizweit harmonisierten Registerpraxis vereitelt (BGr, 9. Februar 2012,

2C_919/2011, E. 2.3.2; VGr, 15. Juni 2017, VB.2016.00241, E. 2,

je mit Hinweisen). Die Beschwerdeführerin bringt keine neuen Argumente vor,

weshalb von dieser Rechtsprechung abzuweichen wäre. Solche sind denn auch nicht

ersichtlich.

2.4

Fehlt es

der Gemeinde an Autonomie, entfällt auch ihre Berechtigung, im Rahmen einer

Autonomiebeschwerde Verfassungsverletzungen oder andere Rechtsverletzungen zu

rügen, nachdem diese Rügebefugnis akzessorisch mit der Rüge der

Autonomieverletzung verbunden ist (BGE 136 II 383 E. 3.4; BGr,

18.

August 2022, 1C_77/2022, E. 2; 9. Februar 2012, 2C_919/2011,

E. 2.4; VGr, 15. Juni 2017, VB.2016.00241, E. 2.4; Bertschi,

Kommentar VRG, § 21 N. 104 und 115). Da die Beschwerdelegitimation

der Beschwerdeführerin ausschliesslich im Rahmen der Autonomiebeschwerde nach

§ 21 Abs. 2 lit. b VRG besteht (vorne E. 1), sind die geltend

gemachten Verfassungs-, Rechts- sowie Sachverhaltsrügen nicht zu prüfen.

3.

Zusammenfassend erweist sich die Beschwerde als

unbegründet und ist daher abzuweisen.

4.

Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten der

Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 i. V. m. § 13 Abs. 2 VRG). Diese ist

sodann zu verpflichten, dem Beschwerdegegner eine angemessene

Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG). Bei der

ermessensweisen Festlegung der angemessenen Parteienschädigung ist der geltend

gemachte Aufwand und der Umfang der objektiv notwendigen Kosten zu würdigen

(Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 72). Vorliegend gilt es dabei

zu berücksichtigen, dass der Schriftenwechsel und die Beweismitteleingaben weit

über das Notwendige hinausgingen und teils redundant waren (vorne

Ziff. III.B). Angemessen erscheint eine Parteientschädigung in der Höhe

von Fr. 3'000.- (inkl. MWST). Der Beschwerdeführerin selbst steht eine

Parteientschädigung mangels überwiegenden Obsiegens nicht zu.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 495.-- Zustellkosten,

Fr. 2'995.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Die

Beschwerdeführerin wird verpflichtet, dem Beschwerdegegner eine

Parteientschädigung von Fr. 3'000.- (inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen,

zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses Urteils. Im Übrigen wird

keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Bezirksrat Andelfingen.