Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00029

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2023.00029

Urteil

der 3. Kammer

vom 14. März 2024

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Franz Kessler Coendet,

Ersatzrichter Christian Mäder, Gerichtsschreiberin Eva Heierle.

In Sachen

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Kantonspolizei Zürich

Beschwerdegegnerin,

und

Gemeinde Rorbas,

Mitbeteiligte,

betreffend Verkehrsanordnung,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

Die Kantonspolizei Zürich, Verkehrstechnische Abteilung,

verfügte am 20. April 2022 auf Antrag der Gemeinde Rorbas die Markierung

von zwei weissen Längsparkfeldern am südöstlichen Ende der C-Strasse in Rorbas.

Die Anordnung wurde am 13. Mai 2022 im amtlichen Mitteilungsblatt der

Gemeinde publiziert.

Erwägungen

II.

Mit Rekurs vom 10. Juni 2022 liess A bei der

Sicherheitsdirektion Rekurs erheben. Im Hauptantrag verlangte sie, dass die

Nichtigkeit dieser Anordnung festzustellen sei; eventuell sei die Verfügung

aufzuheben und subeventuell sei die Sache zur Neubeurteilung an die

Kantonspolizei zurückzuweisen. Am 12. Dezember 2022 wies die

Sicherheitsdirektion den Rekurs ab, soweit sie auf diesen eintrat und er nicht

gegenstandslos geworden war.

III.

Mit Beschwerde vom 16. Januar 2023 liess A dem

Verwaltungsgericht beantragen, dass die Markierung der beiden Parkfelder als

dauernde Verkehrsanordnung unter Kassierung des angefochtenen Entscheids

aufzuheben sei. Eventuell sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz

zurückzuweisen. Sodann seien die Kosten- und Entschädigungsfolgen des

Rekursentscheids neu zu beurteilen. Ferner sei ihr für das Rekurs- und das

Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung zuzusprechen.

Die Kantonspolizei Zürich erklärte am 7. Februar 2023

den Verzicht auf eine Beschwerdeantwort. Gleichentags beantragte die Gemeinde

Rorbas, dass die Beschwerde – unter Zusprechung einer Parteientschädigung –

abzuweisen sei. Am 21. Februar 2023 verzichtete die Sicherheitsdirektion

auf eine Vernehmlassung. Am 17. Juli 2023 liess die Beschwerdeführerin

unaufgefordert eine weitere Eingabe einreichen, zu der sich die

Beschwerdegegnerin und die Mitbeteiligte nicht äusserten.

Auf

die Erwägungen des Rekursentscheids und die Parteivorbringen wird, soweit

wesentlich, in den nachfolgenden Urteilsgründen zurückgekommen.

Die Kammer erwägt:

1.

Das

Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41

Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)

sachlich und funktionell zuständig.

2.

Die Markierung von

Parkplätzen stellt eine Verkehrsanordnung im Sinn von Art. 3 Abs. 4

des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 (SVG, SR 741.01)

dar. Verkehrsanordnungen bilden Allgemeinverfügungen, woraus sich mit Bezug auf

die Rechtsmittellegitimation gewisse Besonderheiten ergeben (vgl. Martin

Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 37). Zum Rekurs und zur Beschwerde ist

berechtigt, wer durch eine Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges

Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (§ 21 Abs. 1 VRG; § 49 VRG). In Zusammenhang mit lokalen Verkehrsanordnungen auf Strassen (gemäss Art. 3

Abs. 4 SVG) als auch Massnahmen zur Verkehrsberuhigung (wie

Tempo-30-Zonen) steht die Rechtsmittelbefugnis nach bundesgerichtlicher

Rechtsprechung allen Verkehrsteilnehmern zu, welche die mit einer Beschränkung

belegte Strasse mehr oder weniger regelmässig benützen, wie das bei Anwohnern

oder Pendlern der Fall ist, während bloss gelegentliches Befahren der Strasse

nicht genügt (BGE 136 II 539 E. 1.1; BGr, 2. März 2018, 1C_11/2017, E. 1.1;

jeweils mit weiteren Hinweisen). Aber auch regelmässige Benützer eines von

einer Verkehrsanordnung

betroffenen Strassenabschnitts sind nur dann zu deren Anfechtung legitimiert,

wenn diese für sie Beeinträchtigungen von einer gewissen Intensität zur Folge

hat, wie das Bundesgericht in einem weiteren Entscheid präzisierte (BGr,

8.

April 2011, 1C_43/2011, E. 7). Daraus erhellt, dass nicht jede

Person zur Anfechtung einer Verkehrsanordnung legitimiert ist, die in irgendeiner Weise einen Vorteil aus

der Aufhebung der Verfügung zieht.

Die Beschwerdeführerin ist Eigentümerin des mit einem

Wohnhaus überbauten Grundstücks Kat.-Nr. 01 an der C-Strasse 02 in

Rorbas, das auf seiner Nordseite an einen Kehrplatz anstösst. Die beiden

streitbetroffenen Parkfelder von je 5 m Länge und 2,5 m Breite sind

in der südöstlichen Ecke des Kehrplatzes vorgesehen. Als Nachbarin dieser

Parkfelder ist die Beschwerdeführerin von dieser Anordnung betroffen und daher

zu Rekurs und Beschwerde legitimiert.

3.

Die Beschwerdeführerin beantragt die Durchführung eines

Augenscheins. Wie sich zeigen wird, hat die Vorinstanz den rechtserheblichen

Sachverhalt ungenügend ermittelt, sodass es sich rechtfertigt, die Sache

gestützt auf § 64 Abs. 1 VRG zur ergänzenden Sachverhaltsermittlung

und zu neuem Entscheid an jene zurückzuweisen (hinten E. 6 f.). Auf die

Durchführung eines Augenscheins kann deshalb vor Verwaltungsgericht ebenso

verzichtet werden wie auf anderweitige Beweiserhebungen.

4.

4.1

Im

Rekursentscheid verwarf die Sicherheitsdirektion zunächst die Rüge einer

Verletzung des rechtlichen Gehörs im Zusammenhang mit der Beantragung,

Anordnung und Publikation der streitbetroffenen Verkehrsanordnung. In

materiell-rechtlicher Hinsicht erwog sie im Wesentlichen, die Parkfelder

sollten an der Grenze zum Garten des Grundstücks C-Strasse 02 markiert

werden. Der Garten sei gegenüber den Abstellplätzen durch einen Zaun

abgetrennt. Die Zufahrt zu den Abstellplätzen und zur Garage auf der

Liegenschaft C-Strasse 02 werde nicht tangiert. Von einer Verletzung der

Eigentumsgarantie könne nicht gesprochen werden. Sodann lasse sich nicht sagen,

dass die Parkfelder in einem Engpass oder an einer unübersichtlichen Stelle

markiert würden. Denn die C-Strasse ende in einer Sackgasse und öffne sich nach

rechts, 5 m vom Grundstück der Anfechtenden entfernt, mit einer Breite von

maximal 17 m. Von der Ecke des inneren Abstellplatzes bis zur

Parzellengrenze betrage die Distanz noch rund 8 m. Somit könnten die in

die Stichstrasse einfahrenden Personen- und Lieferwagen auch dann wenden, wenn

auf den markierten Plätzen parkiert werde. Dies gelte ohnehin für die direkten

Anstösser an der C-Strasse 03, 04 und 02, denen für Wendemanöver

zusätzlich ihre privaten Vorplätze zur Verfügung stünden. Im Endbereich der

Strasse verkehrten vorwiegend die Anwohner und ihre Besucher, weshalb die

streitbetroffene Markierung voraussichtlich nicht zu einer stärkeren

Verkehrszunahme führe. Der Gemeinderat Rorbas beabsichtige mit dieser

Anordnung, das "wilde" Parkieren im Endbereich der C-Strasse zu

unterbinden und für genügend Parkfläche insbesondere im betreffenden Quartier

zu sorgen. Die Markierung von zwei Abstellplätzen stelle einen geringeren

Eingriff dar als ein generelles Parkverbot. Das Allgemeininteresse an der

Gewährleistung von ausreichenden Parkiermöglichkeiten im Quartier wiege

schwerer als das Interesse der Anstösserin am uneingeschränkten Befahren des

öffentlichen Grundes vor ihrer Liegenschaft. Anzufügen bleibe, dass die

Markierung von zwei hintereinanderliegenden Parkfeldern am Trottoirrand aus

verkehrstechnischen Gründen hier ausser Betracht falle.

4.2

Zur

Begründung ihres Rechtsmittels rügt die Beschwerdeführerin in formeller

Hinsicht unter anderem eine Rechtsverzögerung durch die Vorinstanz (dazu hinten

E. 5.2) und eine Verletzung der Ausstandsvorschriften durch ein Mitglied

des Gemeinderats Rorbas (dazu nachfolgend E. 5.1). Sodann habe die

Vorinstanz ihr das rechtliche Gehör verweigert bzw. den Rekursentscheid

ungenügend begründet (dazu hinten E. 5.3). Schliesslich wirft die

Beschwerdeführerin der Vorinstanz eine ungenügende Sachverhaltsermittlung vor

(dazu hinten E. 6).

5.

5.1

Gemäss § 5a Abs. 1 VRG treten Personen, die eine Anordnung zu treffen, dabei

mitzuwirken oder sie vorzubereiten haben, in den Ausstand, wenn sie in der

Sache persönlich befangen erscheinen, so insbesondere wenn sie in der Sache ein

persönliches Interesse haben (lit. a).

Erst vor Verwaltungsgericht macht die Beschwerdeführerin

geltend, bei Erlass der angefochtenen Anordnung sei die an der C-Strasse 05

wohnhafte D noch Mitglied des Gemeinderats gewesen und hätte daher in den

Ausstand treten müssen. Gemäss Lehre und Rechtsprechung sind die Parteien nach

Treu und Glauben verpflichtet, Ausstandsgründe unverzüglich vorzubringen, das

heisst sobald bekannt oder absehbar ist, dass eine möglicherweise befangene

Person an der Behandlung der Angelegenheit mitwirkt (Regina Kiener, Kommentar

VRG, § 5a N. 42, mit Hinweisen). Weil die Beschwerdeführerin diese

Rüge nicht bereits in der Rekursschrift erhoben hat, ist sie nunmehr damit

verspätet. Im Übrigen macht sie keine Ausführungen dazu, inwiefern die genannte

frühere Gemeinderätin an der streitbetroffenen Verkehrsanordnung interessiert

gewesen sei. Auch den Akten lassen sich hierzu keine Anhaltspunkte entnehmen.

5.2

Laut § 27c VRG entscheiden verwaltungsinterne Rekursinstanzen sowie Rekurskommissionen

innert 60 Tagen seit Abschluss der Sachverhaltsermittlungen. Der Abschluss

der Sachverhaltsermittlung wird den Parteien angezeigt (Abs. 1). Kann eine

Rekursinstanz diese Frist nicht einhalten, teilt sie den Parteien unter Angabe

der Gründe mit, wann der Entscheid vorliegt (Abs. 2). Vorliegend äusserte

sich der Gemeinderat Rorbas am 27. Juni 2022 gegenüber der Kantonspolizei

zum Rekurs, worauf diese am folgenden Tag unter Beilage jener Stellungnahme

eine kurze Rekursantwort verfasste und Abweisung des Rekurses beantragte. In

der Folge erging am 12. Dezember 2022 der Rekursentscheid.

Es trifft zu, dass die Sicherheitsdirektion weder der

Beschwerdeführerin den Abschluss der Sachverhaltsermittlungen angezeigt noch

ihren Entscheid innert 60 Tagen nach Durchführung des Schriftenwechsels

gefällt hat. Bei dieser Behandlungsfrist handelt es sich jedoch um eine blosse

Ordnungsfrist, deren Überschreitung grundsätzlich keine weiteren Folgen hat (Alain

Griffel, Kommentar VRG, § 27c N. 19). Eine Rechtsverzögerung liegt

somit nicht vor. Weil dem Rekurs kraft § 25 Abs. 1 VRG aufschiebende

Wirkung zukommt, hat die Beschwerdeführerin dadurch keinen Nachteil erlitten.

Ein Verfahrensmangel, der zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids führen

würde, liegt somit nicht vor. In gleicher Weise gereicht es auch dem

Verwaltungsgericht nicht zum Vorwurf, dass die Behandlung der vorliegenden

Beschwerde aufgrund der hohen Geschäftslast vergleichsweise lange gedauert hat.

5.3

Der in Art. 29 Abs. 2 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) verankerte Anspruch

der Parteien auf rechtliches Gehör umfasst das Recht der von einem Entscheid in

ihrer Rechtsstellung betroffenen Person, dass die Behörde deren Vorbringen auch

tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt.

Entsprechend ist die Behörde verpflichtet, ihren Entscheid zu begründen. Dabei

ist es nicht erforderlich, dass sie sich mit allen Parteistandpunkten

einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich

widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte

beschränken. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich der Betroffene

über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis

der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinn müssen

wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat

leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (vgl. zum Ganzen

BGE 141 V 557 E. 3.2.1, 138 I 232 E. 5.1, 136 I 229 E. 5.2).

Die Kantonspolizei hat ihre Verfügung vom 20. April

2022.

nicht begründet, sondern lediglich auf das entsprechende Gesuch des

Gemeinderats Rorbas vom 6. April 2022 verwiesen. Im Rekurs vom

10.

Juni 2022 hatte die Beschwerdeführerin nach Massgabe von § 20 Abs. 1 VRG Gelegenheit, alle Mängel der angefochtenen Anordnung zu rügen, was sie denn

auch getan hat.

Die Sicherheitsdirektion hat im Rekursentscheid zu den Rügen

der Beschwerdeführerin ausführlich Stellung genommen und sich zu allen

entscheidwesentlichen Aspekten geäussert. Keine Gehörsverweigerung ist im

Umstand zu erblicken, dass die Sicherheitsdirektion in E. 9.3 des

angefochtenen Rekursentscheids einen nicht publizierten Entscheid des

Verwaltungsgerichts vom 13. Juli 2017 (VB.2016.00455) erwähnt hat.

Abgesehen davon, dass dieses Zitat nicht wesentlich war, hätte es der

Beschwerdeführerin freigestanden, beim Verwaltungsgericht Einsicht in dieses

Urteil zu verlangen. Eine Verletzung der Begründungspflicht liegt nach dem

Gesagten nicht vor.

6.

6.1

In

tatsächlicher Hinsicht ist umstritten, ob bei Umsetzung der streitbetroffenen

Verkehrsanordnung bzw. Markierung der beiden Parkfelder auf der Fläche des

einseitigen Wendehammers am Ende der C-Strasse in Rorbas eine genügend grosse

Restfläche für das Wenden insbesondere von grösseren Nutzfahrzeugen verbleibt.

Die Beschwerdeführerin bestreitet – wie schon im Rekursverfahren – eine genügende

Wendemöglichkeit namentlich für grössere Fahrzeuge und legt in diesem

Zusammenhang verschiedene Videoaufnahmen ins Recht. Einer der Videofilme zeigt

ein Fahrzeug der Abfallentsorgung. Dieses vollzieht eine Wendung unter

Inanspruchnahme eines Vorplatzes, mutmasslich der Liegenschaft Kat.-Nr. 06.

Es weicht so dem Wendeplatz angesichts eines grossen Personenwagens, der im

Bereich der umstrittenen Parkfelder abgestellt ist, aus. Weder die

Mitbeteiligte noch die Beschwerdegegnerin oder die Vorinstanz nimmt zu diesen

Aufnahmen Stellung. Gemäss der Stellungnahme der Mitbeteiligten im

Rekursverfahren vom 27. Juni 2022 fand zu einem nicht bezeichneten

Zeitpunkt eine verwaltungsinterne Begehung vor Ort mit der Kantonspolizei

statt. Die Kantonspolizei selbst erklärte ihre Verfügung vom 20. April

2022.

im Rekursverfahren pauschal als "fundamentiert begründet". Die

Vorinstanz geht davon aus, dass für Personenwagen und Lieferwagen ausreichend

Platz zum Wenden bestehe. Dass beim Rückwärtsfahren vorsichtig gefahren und

gegebenenfalls erneut zurückgesetzt werden müsse, schliesse ein insgesamt

unproblematisches Wenden der Fahrzeuge nicht aus. Mit der Wendemöglichkeit für grössere

Nutzfahrzeuge setzt sich der vorinstanzliche Entscheid hingegen nicht

auseinander.

6.2

Einseitige

Wendehammer wie im vorliegenden Fall sind für lange Fahrzeuge anspruchsvoll und

sollen nach ihrer Zweckbestimmung für Wendemanöver freigehalten werden. Die

Ausscheidung von Parkfeldern auf solchen Verkehrsflächen erweist sich deshalb

grundsätzlich als heikel. Die Beschwerdeführerin hat zudem mit den erwähnten

Videoaufnahmen die behördliche Behauptung einer genügenden Restfläche für

Wendemanöver jedenfalls mit Bezug auf Nutzfahrzeuge der öffentlichen Dienste substanziiert

in Frage gestellt. Sinn und Zweck des streitbetroffenen Kehrplatzes würde es

zuwiderlaufen, wenn solche Fahrzeuge wegen der umstrittenen Parkfelder bzw. aufgrund

der fehlenden Wendemöglichkeit die C-Strasse entweder bei der Zu- oder bei der

Rückfahrt rückwärts befahren müssten. Wie die Beschwerdeführerin zutreffend

geltend macht, führte solches auch zu einer nicht von vornherein als

unwesentlich zu betrachtenden Verschlechterung der Verkehrssicherheit. Auch

wenn die Beschwerdegegnerin eine Fachbehörde ist und die Vorinstanz über

Fachwissen verfügen mag, muss doch im Rahmen der Sachverhaltsermittlung die

Realisierbarkeit von Wendemanövern auf der verbleibenden Fläche des

Wendehammers nach Abzug der Parkfelder schlüssig aufgezeigt werden. Daran

ändert auch nichts, dass die örtlichen Verhältnisse bislang aufgrund

"wild" parkierter Fahrzeuge häufig unübersichtlich sein mögen.

6.3

Nach dem

Gesagten wurde bislang nicht nachvollziehbar festgestellt, ob bei Ausscheidung

der streitbetroffenen Parkplätze auf dem Wendehammer am Ende der C-Strasse in

Rorbas namentlich für Nutzfahrzeuge der öffentlichen Dienste eine genügende

Wendemöglichkeit verbleibt. Ein solcher Nachweis kann auf verschiedene Weise

erbracht werden. So könnte etwa ein Parteiaugenschein (mit Nutzfahrzeug)

abgehalten oder ein Plan mit Schleppkurven eingeholt werden.

7.

Die Beschwerde ist teilweise gutzuheissen. Die Sache ist

gestützt auf § 64 Abs. 1 VRG zu neuem Entscheid nach ergänzender

Sachverhaltsermittlung an die Vorinstanz zurückzuweisen.

8.

Die Rückweisung zur erneuten Entscheidung bei offenem Ausgang

ist in Bezug auf die Regelung der Nebenfolgen als Obsiegen zu behandeln, wenn

die Rechtsmittelinstanz reformatorisch oder kassatorisch entscheiden kann (BGr,

28.

April 2014, 2C_846/2013, E. 3.2 f. mit Hinweisen; Marco

Donatsch, Kommentar VRG, § 64 N. 5). Die Kosten des vorliegenden

Verfahrens sind deshalb der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2

in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Diese ist zudem zu

verpflichten, der Beschwerdeführerin eine angemessene Parteientschädigung

auszurichten (§ 17 Abs. 2 VRG).

9.

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachfolgenden

Urteilsdispositivs ist Folgendes zu erläutern: Nach der Regelung in Art. 90 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) sind

letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide als Zwischenentscheide im

Sinn von Art. 93 BGG zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2; 133 V

477.

E. 4.2). Die Rückweisung ist daher vor Bundesgericht nur direkt

anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a)

oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen

und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges

Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen und der Rekursentscheid der

Sicherheitsdirektion vom 12. Dezember 2022 wird aufgehoben. Die Sache wird

zu neuem Entscheid nach ergänzter Sachverhaltsabklärung an die

Sicherheitsdirektion zurückgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'200.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 155.-- Zustellkosten,

Fr. 2'355.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4.

Die

Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das

verwaltungsgerichtliche Verfahren eine Parteientschädigungen von Fr. 1'500.-

zu bezahlen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben

werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an

gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien und die Mitbeteiligte;

b) die Rekursabteilung der Sicherheitsdirektion;

c) das Bundesamt für Strassen (ASTRA).