Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00058

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2023.00058

Urteil

der 4. Kammer

vom 6. Juli 2023

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiber

David Henseler.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

Kanton Zürich, vertreten durch die Finanzdirektion,

Beschwerdegegner,

betreffend Covid-19-Härtefallprogramm;

3. Zuteilungsrunde,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

A betrieb bis Ende Juni 2021 als

Einzelunternehmer das Gasthaus B in C (Kanton Zürich). Am 16. Mai

2021 ersuchte er im Rahmen der 3. Zuteilungsrunde des

Covid-Härtefallprogramms um Gewährung eines nicht rückzahlbaren Beitrags von

Fr. 51'524.- und eines Darlehens von Fr. 12'000.-. Mit Verfügung vom

2. September 2021 wies die Finanzdirektion des Kantons Zürich das Gesuch

ab.

Erwägungen

II.

Einen gegen diese Verfügung gerichteten

Rekurs wies der Regierungsrat mit Beschluss vom 14. Dezember 2022 ab.

III.

Mit Beschwerde vom 31. Januar 2023

beantragte A dem Verwaltungsgericht sinngemäss, unter Aufhebung des

vorinstanzlichen Entscheids seien ihm die im Rahmen der 3. Zuteilungsrunde

beantragen Beträge auszurichten.

Mit Vernehmlassung vom 10. Februar 2023 schloss der

Regierungsrat auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.

Ebensolches beantragte die Finanzdirektion mit Beschwerdeantwort vom

2.

März 2023. A replizierte am 16. März 2023; die Finanzdirektion verzichtete am 22. März 2023 auf erneute

Stellungnahme.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung von

Beschwerden gegen Rekursentscheide des Regierungsrats über Anordnungen der

Finanzdirektion betreffend Beiträge im Rahmen des Covid-19-Härtefallprogramms

zuständig (§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.

Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Da auch die weiteren

Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Nach Art. 12 Abs. 1 des

Covid-19-Gesetzes vom 25. September 2020 (SR 818.102) kann der Bund

auf Antrag eines oder mehrerer Kantone Massnahmen für Unternehmen unerstützen,

die aufgrund der Natur ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit von den Folgen von

Covid-19 besonders betroffen sind und einen Härtefall darstellen, insbesondere

Unternehmen in der Wertschöpfungskette der Eventbranche, Schausteller,

Dienstleister der Reisebranche, Gastronomie- und Hotelleriebetriebe sowie

touristische Betriebe. Dabei liegt ein Härtefall vor, wenn der Jahresumsatz

unter 60 % des mehrjährigen Durchschnitts liegt (Art. 12 Abs. 1bis

Covid-19-Gesetz). Gemäss Art. 12 Abs. 4 Covid-19-Gesetz regelt der

Bundesrat die Einzelheiten in einer Verordnung.

Am 1. Dezember 2020 trat die

Covid-19-Härtefallverordnung 2020 vom 25. November 2020 (HFMV 20,

SR 951.262) in Kraft. Diese regelte im zweiten Abschnitt, der bis zum

31.

Dezember 2021 Geltung hatte, welche Anforderungen die Unternehmen

erfüllen müssen, damit sich der Bund an den Kosten der Härtefallmassnahmen der

Kantone beteiligt (Art. 2 bis Art. 6 HFMV 20 [AS 2020 4919 ff.]).

Unter anderem wurde für die Beteiligung des Bundes an den Kosten vorausgesetzt,

dass das unterstützte Unternehmen gegenüber dem Kanton belegt hat, dass sein

Umsatz im Jahr 2020 im Zusammenhang mit den behördlich angeordneten Massnahmen

zur Bekämpfung der Covid-19-Pandemie unter 60 % des durchschnittlichen

Jahresumsatzes der Jahre 2018 und 2019 liegt (Art. 5 Abs. 1 HFMV 20

[AS 2020 4921]).

2.2

Nachdem

der Bund allein die Voraussetzungen für seine Beteiligung an kantonalen

Härtefallmassnahmen regelte, waren die Kantone grundsätzlich frei in der

Entscheidung, ob sie Härtefallmassnahmen ergreifen und, falls

ja, wie sie diese ausgestalten

wollten (Eidgenössische Finanzverwaltung [EFV], Erläuterungen zur Verordnung

über Härtefallmassnahmen für Unternehmen in Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie,

Bern, 31. März 2021 [Erläuterungen HFMV 20], S. 2; Bundesrat,

Botschaft zu Änderungen des Covid-19-Gesetzes und des

Covid-19-Solidarbürgschaftsgesetzes vom 18. November 2020, BBl 2020

8819.

ff., 8822 und 8824).

2.3

Der

Kantonsrat des Kantons Zürich beschloss am 14. Dezember 2020 einen

Verpflichtungskredit für das Covid-19-Härtefallprogramm des Kantons Zürich und

legte gegenüber der Covid-19-Härtefallverordnung 2020 leicht angepasste

Anforderungen für die Unterstützung von Unternehmen fest (ABl 2020-12-16,

Meldungsnummer RS-ZH08-0000000086). Am 25. Januar 2021 beschloss der

Kantonsrat einen Zusatzkredit und Nachtragskredite für eine

2.

Zuteilungsrunde im Covid-19-Härtefallprogramm des Kantons Zürich. Zudem

ermächtigte er den Regierungsrat, die Kriterien und den Zuteilungsmechanismus

des Covid-19-Härtefallprogramms des Kantons Zürich gemäss den Bundesvorgaben

anzupassen (ABl 2020-01-29, Meldungsnummer RS-ZH02-0000000106). Der

Regierungsrat beschloss am 22. Januar 2021, dass in der

2.

Zuteilungsrunde nunmehr ausschliesslich die Kriterien des Bundes

angewendet würden (RRB 56/2021 S. 2), was in der Folge auch für die

weiteren Zuteilungsrunden galt. Am 15. März 2021 bewilligte der Kantonsrat

einen zweiten Zusatzkredit und weitere Nachtragskredite für das

Covid-19-Härtefallprogramm des Kantons Zürich (ABl 2021-03-19, Meldungsnummer

RS-ZH02-0000000108) (zum Ganzen VGr, 29. September 2022, VB.2022.00211, E. 2.2,

und 28. Juli 2022, VB.2022.00135, E. 3.2).

3.

Weder das Bundesrecht (BGr, 28. September 2022,

2C_8/2022, E. 1.3.4) noch das kantonale Recht räumen einen Anspruch auf

Covid-19-Härtefallhilfe ein. Bei den Covid-19-Härtefallbeiträgen, die im Rahmen

des Covid-19-Härtefallprogramms des Kantons Zürich ausbezahlt werden, handelt

es sich folglich um Subventionen im Sinn von § 3 Abs. 1

des Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 (StaatsbeitragsG,

LS 132.2) (VGr, 22. Dezember 2022, VB.2022.00285, E. 4,

und 1. September 2022, VB.2022.00134, E. 4.2). Die Gewährung von

Covid-19-Härtefallhilfen an Unternehmen liegt damit im Ermessen der

Finanzdirektion bzw. des Regierungsrats. Das Verwaltungsgericht kann die

Ermessensausübung durch die Vorinstanzen nur auf das Überschreiten,

Unterschreiten oder den Missbrauch des Ermessens überprüfen, hingegen nicht auf

die Angemessenheit des Entscheids (§ 50 in Verbindung mit § 20

Abs. 1 lit. a und b VRG; Marco Donatsch, in: Alain Griffel

[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],

3.

A., Zürich etc. 2014, § 50 N. 25 ff. und 66 ff.).

4.

4.1

Das Covid-19-Gesetz

und die Covid-19-Härtefallverordnung 2020 wurden seit ihrem Inkrafttreten

mehrfach revidiert. Nach den allgemeinen intertemporalrechtlichen Regeln hat

das Verwaltungsgericht als Rechtsmittelinstanz das zum Zeitpunkt des

erstinstanzlichen Entscheids massgebende materielle Recht anzuwenden

(BGE 147 V 278 E. 2.1, 144 II 326 E. 2.1.1; VGr, 3. Februar

2022, VB.2021.00688, E. 3). Gemäss § 5 StaatsbeitragsG sind Gesuche um

Staatsbeiträge nach dem im Zeitpunkt der Zusicherung geltenden Recht zu behandeln.

4.2

Auf das

Gesuch des Beschwerdeführers ist das zum Zeitpunkt der erstinstanzlichen

Verfügungen geltende Recht anwendbar; mithin sind das Covid-19-Gesetz in der am

2.

September 2021 in Kraft getretenen Fassung und die

Covid-19-Härtefallverordnung 2020 in der am 19. Juni 2021 in Kraft

getretenen Fassung massgebend.

5.

5.1

Der

Beschwerdeführer betrieb mit seinem Einzelunternehmen vom 6. Juni 2017 bis

am 15. Dezember 2019 das Restaurant D in E (Kt. St. Gallen)

und vom 20. Juni 2020 bis Ende Juni 2021 das Gasthaus B in C.

5.2

Der Beschwerdegegner begründete seine Verfügung vom 2. September

2021.

wie folgt: "Das Gesuch wird abgelehnt, da keine Fortführung der

Geschäftstätigkeit des Unternehmens geplant ist". Tatsächlich stellte der

Beschwerdeführer den Betrieb des Gasthauses B Ende Juni 2021 und damit

rund sechs Wochen nach Gesuchseinreichung definitiv ein

5.3

In seiner

Beschwerdeantwort führt der Beschwerdegegner zur Begründung zusammengefasst

aus, Art. 12 Abs. 6 Covid-19-Gesetz schreibe die Gleichbehandlung

aller Unternehmen mit Sitz im Kanton vor, unabhängig davon, in welchem Kanton

sie ihre Geschäftstätigkeit ausübten. Diese "Ausübung der

Geschäftstätigkeit" impliziere, dass ein Unternehmen weiterhin Umsatz in

irgendeiner Art generieren müsse, um Covid-19-Härtefallbeiträge zu erhalten. Des

Weiteren ergebe sich aus Art. 1 Abs. 2 lit. b HFMV 20

e contrario, dass ein Unternehmen eine Geschäftstätigkeit in der Schweiz

ausüben und eigenes Personal beschäftigen müsse, um Härtefallgelder zu

erhalten. Neben einer gültigen Unternehmens-Identifikationsnummer

(UID) hätten Unternehmen somit auch eine bestehende aktive

Geschäftstätigkeit nachzuweisen. Auf der Webseite des kantonalen

Härtefallprogramms sei kommuniziert worden, dass gesuchstellende Unternehmen

das Kriterium der aktiven Geschäftstätigkeit erfüllen müssten. Wäre

Unternehmen, die keine Geschäftstätigkeit mehr ausübten bzw. diese während des

Verwaltungsverfahrens aufgegeben hätten, Härtefallhilfen gewährt worden, so

wäre deren Ziel- und Zwecksetzung, das heisst, die Existenzsicherung besonders

betroffener Schweizer Unternehmen und der Erhalt der damit verbundenen

Arbeitsplätze, untergraben worden. Wären Härtefallbeiträge an Unternehmen

gewährt worden, die ihre Geschäftstätigkeit bereits aufgegeben hatten, wären

diese Beiträge in das Privatvermögen der Unternehmenseigentümer geflossen. Dies

entspreche nicht dem Sinn und Zweck des Härtefallprogramms des Kantons Zürich

und sei ausdrücklich durch Art. 12 Abs. 1ter

Covid-19-Gesetz und Art. 6 HFMV 20 untersagt.

Ergänzend weist der Beschwerdegegner auf die Erläuterungen zur

Covid-19-Härtefallverordnung 2020 hin, wo es zu Art. 4 Abs. 1 HFMV 20

heisst, im Fall einer planmässigen Beendigung der Geschäftstätigkeit (zum

Beispiel aufgrund einer Pensionierung bei einem Einzelunternehmen) sei eine

Beteiligung des Bundes an den kantonalen Beiträgen grundsätzlich möglich;

"Überlebensfähigkeit" entspreche nicht der "Überlebenswilligkeit"

(Erläuterungen HFMV 20, S. 6). Diese Bestimmung sei aber lediglich

auf Sonderfälle anwendbar, wobei weiterhin (etwa bis zur Pensionierung) eine

Geschäftstätigkeit ausgeübt werden müsse. Die Anspruchsvoraussetzung der

Geschäftstätigkeit sei später vom Bundesverordnungsgeber in Art. 5

Abs. 7 der Verordnung über die Härtefallmassnahmen für Unternehmen im

Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie im Jahr 2022 vom 2. Februar 2022

(SR 951.264) übernommen worden: "Der Kanton kann von einem Beitrag

absehen, wenn das Unternehmen die Geschäftstätigkeit offensichtlich nicht

weiterführen wird."

5.4

Die Voraussetzung der fortdauernden Ausübung der Geschäftstätigkeit

lässt sich mit dem Beschwerdegegner auf den Wortlaut der einschlägigen

bundesrechtlichen Bestimmungen abstützen und entspricht dem Zweck des

Härtefallprogramms. Sodann lässt sich weder aus der Botschaft zum

Covid-19-Gesetz noch den Erläuterungen zur Covid-19-Härtefallverordnung

2020.

Gegenteiliges ableiten.

Der Beschwerdeführer bringt nichts vor, was die

Auslegung des Beschwerdegegners unhaltbar erscheinen liesse. Vielmehr

beschränkt er sich darauf vorzubringen, es sei nicht nachvollziehbar, weshalb

er – hätte er sein verlustbringendes Geschäft noch länger betrieben –

Härtefallgelder bekommen hätte, ihm diese nun aber versagt bleiben. Entgegen

seiner Ansicht hätte es aber nicht genügt, das Geschäft weiter zu betreiben und

weitere Schulden zu generieren, um Härtefallgelder zu erhalten; vielmehr hätte

er hierfür die Profitabilität oder Überlebensfähigkeit des Unternehmens belegen

müssen. Die Voraussetzungen der Härtefallgelder sind somit nicht in sich widersprüchlich.

Schliesslich treffen die vom Beschwerdeführer "zitierten" Worte des

Bundesrats ("Härtefallgelder bekommt jeder der schliessen musste")

mit Blick auf die Voraussetzungen, welche Art. 12 Covid-19-Gesetz und die Covid-19-Härtefallverordnung

2020.

nennen, nicht zu. Ein bestimmter Umsatzrückgang im

Zusammenhang mit behördlich angeordneten Massnahmen zur Epidemiebekämpfung bzw.

eine Betriebsschliessung während mindestens 40 Tagen war gemäss den anwendbaren

Rechtsgrundlagen nur eine der Voraussetzungen für Härtefallgelder und führte

nicht automatisch zu deren Ausschüttung. Weitere Argumente, welche gegen die

Auslegung des Beschwerdegegners sprechen, bringt der Beschwerdeführer nicht

vor.

5.5

Insgesamt erweist sich die Ablehnung des Gesuchs des Beschwerdeführers

im Rahmen der 3. Zuteilungsrunde aufgrund fehlender Geschäftstätigkeit im

Verfügungszeitpunkt als rechtmässig.

Vor diesem Hintergrund braucht nicht

vertieft zu werden, ob die Voraussetzung von Art. 2 Abs. 2

HFMV 20, wonach ein unterstütztes Unternehmen über eine UID verfügen muss,

"bis zum Entscheidzeitpunkt im erstinstanzlichen Verfahren und

gegebenenfalls auch im Rechtsmittelverfahren bis Entscheidzeitpunkt" erfüllt

sein muss.

6.

6.1

Nach dem

Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

6.2

Ausgangsgemäss

sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a

Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Die

Kosten sind in Anbetracht des geringen Aufwands angemessen zu reduzieren.

7.

Zur

Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern:

Gegen Entscheide betreffend Subventionen steht die Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) nur offen,

wenn ein Anspruch auf die Subvention besteht (Art. 83 lit. k BGG).

Ansonsten kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff.

BGG erhoben werden.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 2'120.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.

Gegen

dieses Urteil kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde erhoben werden. Sie ist

innert 30 Tagen ab Zustellung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

5.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Regierungsrat.