Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00064

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2023.00064

VB.2023.00175

Urteil

der 4. Kammer

vom 4. April 2024

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto

Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara

Nüssle, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.

In Sachen

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

gegen

Universitätsspital Zürich,

vertreten durch den Spitalrat des Universitätsspitals

Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Verlängerung

der Anstellung als Klinikdirektor nach der Emeritierung

Austrittsverfügung / vorsorgliche Kündigung,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

A. A

(geboren 1957) war seit dem Jahr 2000 in einer Doppelanstellung Direktor der

Klinik für … am Universitätsspital Zürich und Professor für … an der

Universität Zürich.

B. Am

3. Februar 2021 beschloss der Spitalrat des Universitätsspitals, die

Anstellung von A nach Erreichung der Altersgrenze um ein Jahr bis zum

31. Januar 2024 zu verlängern, wobei er die Direktion HRM [Human Resources

Management] beauftragte, "die Anstellungsverlängerung vorzunehmen",

und in den Erwägungen Projektmeilensteine im Zusammenhang mit einem

Reorganisationsprojekt in der Klinik für … erwähnte, deren Erreichung gemäss

Antrag der Spitaldirektion Voraussetzung für die Verlängerung sei.

C. Im Jahr

2022 fanden verschiedene Gespräche betreffend die Modalitäten der

Anstellungsverlängerung zwischen A und der Spitaldirektion statt, ohne dass

eine Einigung erzielt werden konnte.

Am 7. Dezember 2022 beschloss der Spitalrat, dass die

Anstellung von A mit der Emeritierung am 31. Januar 2023 ende. Darüber

wurde A mit Schreiben vom 20. Dezember 2022 in Kenntnis gesetzt, ohne dass

ihm der Beschluss eröffnet worden wäre.

D. Mit vom

Spitalratspräsidenten sowie vom Vorsitzenden der Spitaldirektion

unterzeichneter Verfügung vom 24. Februar 2023 wurde zudem "[r]ein

diligenzhalber und ausschliesslich für den Fall, dass in einem rechtskräftigen

Gerichtsentscheid die Beendigung des Arbeitsverhältnisses per 31. Januar

2023 verneint würde, […] die ordentliche Kündigung des Arbeitsverhältnisses mit

A per 30. April 2023 ausgesprochen".

Erwägungen

II.

A. A erhob

am 1. Februar 2023 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte,

unter Entschädigungsfolge sei festzustellen, dass der Beschluss des Spitalrats

vom 7. Dezember 2022 "sowie die darauf beruhende Mitteilung an den

Beschwerdeführer vom 20. Dezember 2022" nichtig seien, eventualiter

seien der Beschluss und die Mitteilung aufzuheben und das Universitätsspital

sei zu verpflichten, ihm Lohn bis am 31. Januar 2024 zu bezahlen, unter

Anrechnung von anderweitig erzielten Einkommen aus ärztlicher Tätigkeit,

subeventualiter sei das Universitätsspital zu verpflichten, ihm – unter

Anrechnung von anderweitig erzielten Einkommen aus ärztlicher Tätigkeit – Lohn

bis Ende Juni 2023 sowie eine Entschädigung in der Höhe von fünf Monatslöhnen

zu bezahlen.

Das Verwaltungsgericht legte daraufhin das Geschäft

VB.2023.00064 an. Das Universitätsspital Zürich beantragte am 8. März

2023, unter Entschädigungsfolge sei auf die Beschwerde nicht einzutreten,

eventualiter sei die Beschwerde abzuweisen. A mit Stellungnahmen vom

2.

Mai und 20. Juli 2023 und das Universitätsspital mit

Stellungnahmen vom 5. Juni und 14. September 2023 hielten je an ihren

Anträgen fest.

B. Am

30.

März 2023 führte A beim Verwaltungsgericht Beschwerde gegen die

Verfügung vom 24. Februar 2023 und beantragte, unter Entschädigungsfolge

sei festzustellen, dass die Verfügung nichtig sei, eventualiter sei "die

Unrechtmässigkeit der angefochtenen Verfügung festzustellen" und das

Universitätsspital zu verpflichten, ihm Lohn bis Ende Januar 2024 zu bezahlen,

subeventualiter sei das Universitätsspital zu verpflichten, ihm eine

Entschädigung von fünf Monatslöhnen zu bezahlen.

Das Verwaltungsgericht legte daraufhin das Geschäft

VB.2023.00175 an. Das Universitätsspital Zürich schloss mit Beschwerdeantwort

vom 16. Mai 2023 auf Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge. A

replizierte am 19. Juni 2023. Mit Duplik vom 3. Juli 2023 beantragte

das Universitätsspital Zürich, das Verfahren sei zu sistieren, bis im Verfahren

VB.2023.00064 ein rechtskräftiges Urteil ergangen sei. A sprach sich mit

Stellungnahme vom 5. September 2023 gegen eine Sistierung des Verfahrens

aus. Mit Verfügung vom 6. September 2023 wies der Vorsitzende das

Sistierungsgesuch ab.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Gericht kann Verfahren vereinigen, wenn mehrere Begehren den gleichen

Sachverhalt betreffen und dieselben Rechtsfragen aufwerfen (§ 71 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2] in

Verbindung mit Art. 125 lit. c der Zivilprozessordnung vom 19. Dezember

2008.

[SR 272]). Hier stellt die angefochtene Verfügung des Spitalrats vom

7.

Dezember 2022 fest, dass das Anstellungsverhältnis mit dem

Beschwerdeführer am 31. Januar 2023 ende, und löst die vom

Spitalratspräsidenten und dem Vorsitzenden der Spitaldirektion unterzeichnete

Verfügung vom 24. Februar 2023 das Anstellungsverhältnis per

30.

April 2023 auf, sollte es entgegen der Verfügung vom 7. Dezember

2022.

über den 31. Januar 2023 hinaus fortdauern. Beide Verfügungen

betreffen damit die Frage, ob das Anstellungsverhältnis mit dem

Beschwerdeführer über den 31. Januar 2023 hinaus Bestand hatte. Angesichts

der zusammenhängenden Rechts- und Sachverhaltsfragen sind die Verfahren zu

vereinigen.

1.2

Für die

Beschwerde gegen den Beschluss des Spitalrats vom 7. Dezember 2022 ist das

Verwaltungsgericht gestützt auf a§ 30 des Gesetzes über das

Universitätsspital vom 19. September 2005 in der bis am 31. Dezember

2023.

geltenden Fassung (Universitätsspitalgesetz [USZG, LS 813.15 bzw. OS 61,

426.

ff., 433]) zuständig. Soweit die vom Spitalratspräsidenten und dem

Vorsitzenden der Spitaldirektion unterzeichnete Verfügung vom 24. Februar

2023.

dem Spitalrat zuzurechnen ist, trifft dies auch für Beschwerden gegen

diese Verfügung zu; ist diese Verfügung demgegenüber der Spitaldirektion

zuzurechnen, wäre dagegen im Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung gemäss a§ 29 Abs. 1 USZG zunächst Rekurs beim Spitalrat zu erheben gewesen und das

Verwaltungsgericht funktionell unzuständig. Da der Beschwerdeführer in diesem

Zusammenhang Nichtigkeit geltend macht und das Verfahren betreffend die

Verfügung vom 24. Februar 2023 gegenstandslos würde, sollte der Beschluss

vom 7. Dezember 2022 bestätigt werden, kann diese Frage einstweilen

offenbleiben.

1.3

Die

Beschwerdegegnerin ist der Auffassung, auf die Beschwerde im Verfahren

VB.2023.00064 lasse sich nicht eintreten, weil das Mitteilungsschreiben vom

20.

Dezember 2022, womit dem Beschwerdeführer eröffnet wurde, dass er

nicht weiterbeschäftigt werde, keine Rechtswirkungen entfalte.

Anfechtungsobjekt bildet jedoch nicht dieses Mitteilungsschreiben, sondern der

diesem Schreiben zugrundeliegende Beschluss des Spitalrats vom 7. Dezember

2022, mit dem festgehalten wird, dass das Anstellungsverhältnis mit dem Beschwerdeführer

am 31. Januar 2023 ende. Ob dieser Feststellung eigenständige

Rechtswirkung zukommt (was der Fall wäre, wenn die Anstellung zuvor

rechtsgültig bis zum 31. Januar 2024 verlängert worden wäre), ist gerade

Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens und im Rahmen der materiellen

Beurteilung zu prüfen.

1.4

Nach dem

Gesagten ist jedenfalls auf die Beschwerde gegen den Beschluss vom

7.

Dezember 2022 einzutreten.

2.

2.1

Der

Beschwerdeführer führt aus, er hätte im strittigen Zeitraum einen Lohn von

Fr. … verdient. Weil er zudem davon ausgehe, dass er durch anderweitige

ärztliche Tätigkeit während dieser Zeitperiode ein Einkommen von Fr. …

erzielen werde, sei von einem Streitwert von "nicht über Fr. …"

auszugehen.

Das Verwaltungsgericht stellt für die Bestimmung des

Streitwerts praxisgemäss auf die geltend gemachten Bruttobesoldungsansprüche

ab. Dass der Beschwerdeführer allenfalls Einkommen erzielt hat, das er sich im

Fall einer Gutheissung bei definitiver Bestimmung des geschuldeten Lohns

anrechnen lassen müsste, bleibt dabei unberücksichtigt, soweit die Forderung

nicht ausdrücklich um den fraglichen Betrag reduziert wurde. Im Folgenden ist

deshalb von einem Streitwert von Fr. … auszugehen.

2.2

Der

Beschwerdeführer verlangt den Beizug der den streitgegenständlichen Anordnungen

zugrundliegenden Anträge und weiterer Dokumente, die der Meinungsbildung

dienten. Dabei handelt es sich im Wesentlichen um verwaltungsinterne

Aktenstücke, in die keine Einsicht gewährt werden muss (VGr, 4. Dezember

2013, VB.2013.00383, E. 4.3.1). Im Übrigen sind die organisatorischen

Umstände im Zusammenhang mit der Entstehung dieser Anordnungen für das

vorliegende Verfahren – wie sich sogleich zeigt – nicht entscheidend. Auf den

Beizug der genannten Unterlagen ist deshalb zu verzichten.

3.

3.1

Im

Hauptpunkt ist zwischen den Parteien strittig, ob das Anstellungsverhältnis mit

dem Beschwerdeführer am 31. Januar 2023 geendet habe oder durch Beschluss

des Spitalrats vom 3. Februar 2021 verlängert wurde.

Gemäss § 24c Abs. 1 des Personalgesetzes vom

27.

September 1998 (PG, LS 177.10) endet das Arbeitsverhältnis am Ende des

Monats, in welchem Angestellte das 65. Altersjahr vollenden, bei

Professorinnen und Professoren der Universität am Ende des Semesters. Damit endete

das Anstellungsverhältnis mit dem Beschwerdeführer, der in einer Doppelfunktion

sowohl Klinikdirektor beim Beschwerdegegner als auch ordentlicher Professor an

der Universität Zürich war, von Gesetzes wegen am 31. Januar 2023, nachdem

er am … 2022 das 65. Altersjahr vollendet hatte.

Nach § 8 Abs. 1 des Personalreglements des

Universitätsspitals Zürich vom 19. November 2008 (PR-USZ, LS 813.152)

ist in besonderen Fällen, insbesondere bei Personalgruppen mit

Fachkräftemangel, eine befristete Verlängerung des Anstellungsverhältnisses

oder eine befristete Wiederanstellung nach Vollendung des 65. Altersjahrs

möglich (siehe auch § 24c Abs. 2 PG); die Kündigungsfrist beträgt in

diesen Fällen zwei Monate, soweit nichts anderes vereinbart wurde (§ 8 Abs. 2 PR-USZ). Betreffend Weiterbeschäftigung von Klinik- und Institutsdirektorinnen

und -direktoren nach Erreichung des ordentlichen Rücktrittsalters hat der

Spitalrat eine detaillierte Weisung erlassen.

3.2

Der

Spitalrat beschloss am 3. Februar 2021 auf Antrag der Spitaldirektion

Folgendes:

"1. Die

Anstellung des Direktors der Klinik für … wird nach seiner Emeritierung am

31.

Januar 2023 um 1 Jahr bis 31. Januar 2024 verlängert.

2.

Die Direktion HRM wird beauftragt, die

Anstellungsverlängerung vorzunehmen.

3.

[…]"

In der Begründung wird ausgeführt, die Universität und das

Universitätsspital beabsichtigten, in der Klinik für … ein Pilotprojekt für

eine neue, zukunftsweisende Klinikorganisation umzusetzen, wobei die Klinik

künftig nicht mehr von einer einzelnen Lehrstuhlinhaberin oder einem einzelnen

Lehrstuhlinhaber als Direktorin bzw. Direktor geführt werde, "sondern die

vier Chefärzt*innen bilden gemeinsam die Klinikleitung in einem 'Shared

Rotationship'". Die Anstellung des Klinikdirektors solle verlängert

werden, damit genügend Zeit für die Transformation zur Verfügung stehe. Die

Spitaldirektion verfolge das Pilotprojekt eng und verlange vom Klinikdirektor

die "Einhaltung" verschiedener Projektmeilensteine. Die Verlängerung

der Anstellung sei durch die "Direktion HRM […] mittels eines

öffentlich-rechtlichen Vertrags zu formalisieren".

3.3

Der

Beschwerdeführer ist der Auffassung, mit diesem Beschluss sei seine Anstellung

zu gleichbleibenden Bedingungen um ein Jahr verlängert worden. Der

Beschwerdegegner hält dem entgegen, mit diesem Beschluss habe der Spitalrat nur

sein Einverständnis für eine Verlängerung gegeben. Diese hätte jedoch auf

vertraglichem Weg erfolgen müssen, was nicht geschehen sei.

3.3.1

Für die Auslegung von Verfügungen ist nicht allein der Wortlaut des

Dispositivs massgebend. Vielmehr ist der wirkliche rechtliche Bedeutungsgehalt

unter Berücksichtigung der Verfügungsbegründung zu ermitteln. Dabei ist

namentlich massgebend, wie die Adressatin oder der Adressat den Inhalt der

Verfügung verstanden hat bzw. unter Berücksichtigung der ihr bzw. ihm im

Zeitpunkt der Eröffnung bekannten Umstände verstehen durfte und musste (BGE 147 V 369 E. 4.2.1; VGr, 8. Dezember 2022, VB.2022.00348, E. 1.4.1 Abs. 2,

und 26. August 2021, VB.2021.00177, E. 4.3).

3.3.2

Vorliegend liesse zwar der Wortlaut von Dispositiv-Ziff. 1 der

Verfügung darauf schliessen, dass die Anstellung des Beschwerdeführers mit dem

Beschluss vom 3. Februar 2021 verlängert wurde. Jedoch ergibt sich bereits

aus Dispositiv-Ziff. 2, wonach die Direktion HRM beauftragt werde, die

Anstellungsverlängerung "vorzunehmen", dass es für eine

Anstellungsverlängerung weiterer Schritte bedarf. Aus der Verfügungsbegründung

ergibt sich sodann einerseits, dass "die Verlängerung der Anstellung

mittels eines öffentlich-rechtlichen Vertrags zu formalisieren" sei (Ziff. 5)

und dass die Anstellung nur "unter der Voraussetzung der Einhaltung der

Projektmeilensteine" verlängert werde (Ziff. 3). Der Beschluss vom

3.

Februar 2021 enthält schliesslich auch keine Angaben zu den

Rahmenbedingungen, unter denen die Beschäftigung fortgeführt werden sollte;

namentlich fehlt eine Regelung zur Entschädigung des Beschwerdeführers, dessen

Lohn zum Verfügungszeitpunkt einerseits aus dem Professorengehalt an der

Universität Zürich und zum anderen zu wesentlichen Teilen aus Anteilen am

Honorarpool bestand.

3.3.3

Insgesamt lässt sich der Beschluss vom 3. Februar 2021 nur so

verstehen, dass der Spitalrat damit seine Zustimmung zu einer

Anstellungsverlängerung beschloss, diese Anstellungsverlängerung in der Folge

aber auf vertraglichem Weg erfolgen sollte. Dies entsprach denn auch dem

Verständnis des Beschwerdeführers: So wandte er sich in einer E-Mail vom

10.

Juli 2022 an den damaligen Vorsitzenden der Spitaldirektion sowie den

"Direktor HRM" und bat um Zustellung eines Vertragsentwurfs für die

geplante Anstellungsverlängerung.

3.3.4

Nichts anderes ergibt sich schliesslich aus einer Verfügung vom

15.

Juni 2022 betreffend Umsetzung eines neuen Lohnmodells, mit der für

den Beschwerdeführer ab dem 1. Januar 2023 eine feste monatliche

Entschädigung festgelegt wurde. Diese Verfügung steht im Zusammenhang mit der

Umsetzung eines neuen Entschädigungsmodells und hat keinen Zusammenhang mit der

hier strittigen Verlängerung der Anstellung. Davon ging denn auch der

Beschwerdeführer aus, wandte er sich doch erst nach dieser Verfügung an die

Spitaldirektion und bat um einen Vertragsentwurf für die

Anstellungsverlängerung.

Es kann damit offenbleiben, ob

a§ 11 Abs. 3 Ziff. 11 USZG nur eine Zuständigkeit des Spitalrats

zur Ernennung der Klinikdirektorinnen und -direktoren begründete oder davon

auch die Festlegung der Anstellungsbedingungen erfasst wurde.

3.4

Am

27.

Juli 2022 legte die Spitaldirektion dem Beschwerdeführer den Entwurf

eines Anstellungsvertrags vor, der eine Verlängerung bis Ende Januar 2024

vorsah. Der Beschwerdeführer wies diesen zurück, weil er damit in wesentlichen

Punkten (Funktion, Kündigungsfrist, Lohn) nicht einverstanden war. In der Folge

fanden zwar weitere Verhandlungen statt, die Parteien einigten sich aber

unbestrittenermassen nicht auf einen Anstellungsvertrag für die Dauer vom

1.

Februar 2023 bis zum 31. Januar 2024.

Dispositiv

3.5 Demnach

wurde die Anstellung des Beschwerdeführers weder durch den Beschluss vom

3. Februar 2021 noch durch vertragliche Abrede verlängert. Das

Anstellungsverhältnis endete deshalb von Gesetzes wegen am 31. Januar

2023.

Der streitgegenständliche Beschluss vom 7. Dezember 2022

gibt damit einzig die Rechtslage wieder und hat darüber hinaus keinen

eigenständigen Regelungsgehalt. Angesichts dieser Ausgangslage hat der

Beschwerdeführer kein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder der

Nichtigerklärung dieses Beschlusses, weshalb auf die diesbezüglichen Rügen

nicht einzugehen ist.

Die Beschwerde im Verfahren VB.2023.00064 ist demnach

abzuweisen.

4.

Weil die Anstellung am 31. Januar 2023 von Gesetzes

wegen endete, konnte die vom Vorsitzenden der Spitaldirektion und dem

Präsidenten des Spitalrats unterzeichnete Verfügung vom 24. Februar 2023

von Anfang an keine Rechtswirkungen entfalten. Das Verfahren VB.2023.00175 ist

deshalb als gegenstandslos geworden abzuschreiben.

5.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer

aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1

VRG).

Dem unterliegenden Beschwerdeführer ist keine

Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG). Dem in seinem

amtlichen Wirkungskreis tätig gewordenen Beschwerdegegner steht praxisgemäss

ebenfalls keine Parteientschädigung zu (VGr, 11. November 2021,

VB.2020.00762, E. 13.2).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Verfahren VB.2023.00064 und VB.2023.00175 werden vereinigt.

2. Die

Beschwerden werden abgewiesen, soweit sie nicht als gegenstandslos geworden

abgeschrieben werden.

3. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 20'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 340.-- Zustellkosten,

Fr. 20'340.-- Total der Kosten.

4. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

5. Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

6. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist innert 30 Tagen ab

Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

7. Mitteilung an die Parteien.