Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00071

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2023.00071

Urteil

der 4. Kammer

vom 21. Dezember 2023

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin

Sonja Güntert.

In Sachen

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

gegen

Gemeinderat Stäfa

dieser vertreten durch RA C

und/oder RA D,

Beschwerdegegner,

betreffend Kündigung

des Arbeitsverhältnisses,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A war seit dem 1. September 2010 als Betriebsleiter

der Gemeindewerke für die Gemeinde Stäfa tätig und in dieser Funktion der

Werkbehörde unterstellt, einer eigenständigen Kommission im Sinn von § 51

des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (GG, LS 131.1).

Nach Unstimmigkeiten zwischen A und dem Präsidenten der

Werkbehörde stellte Letzterer A mit Schreiben vom 15. Oktober 2020 die

Auflösung des Anstellungsverhältnisses in Aussicht, nachdem er zuvor mit

Präsidialverfügung vom 9. Oktober 2020 die Freistellung von A angeordnet

hatte. Vom 19. November 2020 bis 10. Mai 2021 war A krankgeschrieben.

Mit Beschluss vom 18. Mai 2021 kündigte der

Gemeinderat Stäfa das Anstellungsverhältnis, wobei er seine Zuständigkeit dafür

aufsichtsrechtlich begründete.

Erwägungen

II.

Mit Rekurs vom 21. Juni 2021 beantragte A dem

Bezirksrat Meilen, es sei die Nichtigkeit der Kündigung festzustellen,

eventualiter sei ihm eine Entschädigung von sechs Monatslöhnen und eine

Abfindung von zehn Monatslöhnen zuzusprechen. Der Bezirksrat Meilen hiess den

Rekurs mit Beschluss vom 29. Dezember 2022 teilweise gut und verpflichtete

die Gemeinde Stäfa, A eine Entschädigung von vier Monatslöhnen

(Dispositiv-Ziff. I) sowie eine Parteientschädigung von Fr. 4'264.90

zu bezahlen (Dispositiv-Ziff. IV); im Übrigen wies er den Rekurs ab

(Dispositiv-Ziff. II).

III.

A erhob am 2. Februar 2023 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei der

Rekursentscheid aufzuheben und festzustellen, dass der Beschluss vom

18.

Mai 2021 nichtig sei, eventualiter sei die Gemeinde Stäfa zu

verpflichten, ihm eine Entschädigung von sechs Monatslöhnen sowie eine

Abfindung von zehn Monatslöhnen zu bezahlen. Der Bezirksrat Meilen verzichtete

am 9. Februar 2023 auf Vernehmlassung. Der Gemeinderat Stäfa beantragte am

8.

März 2023, unter Entschädigungsfolge sei die Beschwerde abzuweisen,

soweit sich darauf eintreten lasse. A mit Replik vom 1. Mai 2023 und der

Gemeinderat Stäfa mit Duplik vom 5. Juni 2023 hielten je an ihren Anträgen

fest. Der Gemeinderat Stäfa machte am 9. August 2023 eine weitere Eingabe,

auf die A am 16. August 2023 replizierte.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats

betreffend die Auflösung eines Anstellungsverhältnisses durch ein Gemeindeorgan

nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959

(VRG, LS 175.2) zuständig.

Weil auch die weiteren

Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2

Der

Beschwerdegegner verlangt, die Replik des Beschwerdeführers vom 1. Mai

2023.

sei aus dem Recht zu weisen, weil diese nach Ablauf der Frist eingereicht

worden sei. Der Vorwurf ist unbegründet. Auf Gesuch des Beschwerdeführers vom

27.

April 2023 wurde die ursprünglich gleichentags ablaufende Frist im

Sinn einer Notfrist bis 2. Mai 2023 erstreckt. Die Eingabe erfolgte damit

rechtzeitig.

2.

Wird beantragt, es sei die Nichtigkeit einer Kündigung

festzustellen, entspricht der Streitwert im verwaltungsgerichtlichen Verfahren

nach neuerer Praxis des Verwaltungsgerichts dem Bruttolohn für ein Jahr (VGr,

11.

Mai 2023, VB.2022.00294, E. 2 – 30. März 2023,

VB.2022.00608, E. 1.3 – 8. Dezember 2022, VB.2022.00281, E. 2).

Damit beträgt der Streitwert vorliegend rund Fr. 170'000.-, weshalb die

Angelegenheit in die Zuständigkeit der Kammer fällt (§ 38 Abs. 1 in

Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c e contrario VRG).

3.

3.1

Der Beschwerdeführer macht geltend,

die Ausgangsverfügung sei nichtig, weil nicht der Gemeinderat, sondern die

Werkbehörde zuständig für eine Kündigung gewesen wäre. Die Vorinstanz kommt

ebenfalls zum Schluss, der Gemeinderat sei für die Kündigung nicht zuständig

gewesen, erachtet die Unzuständigkeit aber nicht als derart offensichtlich,

dass dieser Mangel die Nichtigkeit der Kündigung zur Folge hätte. Der

Beschwerdegegner ist demgegenüber der Auffassung, er habe die Kündigung im

Rahmen eines aufsichtsrechtlichen Eingreifens ausgesprochen, wofür er zuständig

gewesen sei.

3.2

Die

Werkbehörde der Gemeinde Stäfa ist als eigenständige Kommission zuständig für

die Beschaffung und Verteilung von elektrischer Energie und von Wasser

(Art. 49 Abs. 1 der Gemeindeordnung der Gemeinde Stäfa vom

22.

September 2023 [GO]; siehe auch den Titel zum Abschnitt III.3); zum

Zeitpunkt der Ausgangsverfügung war sie gemäss Art. 50 Abs. 5 GO (in

der bis zum 31. August 2021 gültigen Fassung) ausdrücklich für die

Anstellung des Personals der Gemeindewerke zuständig.

Eigenständige Kommissionen handeln gemäss § 51 Abs. 1 GG im Rahmen ihrer Aufgaben anstelle des Gemeindevorstands. Sie

sind mithin in ihrem Aufgabenbereich oberste Behörde der Gemeinde. Daraus

folgt, dass dem Gemeindevorstand gegenüber eigenständigen Kommissionen – im

Unterschied zu unterstellten Kommissionen – weder ein Weisungs- noch ein

Aufsichtsrecht zukommt (siehe auch Antrag und Weisung des Regierungsrats zur

Totalrevision des Gemeindegesetzes vom 20. März 2013 [Weisung GG, ABl.

2013-04-19 {Meldungsnummer 00030197}], S. 85, 134 ff.; ferner Vittorio

Jenni, in: Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar zum

Zürcher Gemeindegesetz, Zürich 2017, § 51 GG N. 6, wonach

eigenständige Kommissionen nicht der Aufsicht des Gemeindevorstands unterstellt

werden dürfen und dieser ihnen gegenüber grundsätzlich über keine Weisungs-,

Überwachungs- und Selbsteintrittsrechte verfügt). Eigenständige

Kommissionen stehen vielmehr direkt unter der kantonalen Aufsicht des

Bezirksrats (§§ 163 ff. GG) bzw. der Oberaufsicht der

Gemeindeversammlung (Art. 15 Ziff. 1 GO). Anordnungen einer

eigenständigen Kommission sind denn auch nicht im Rahmen eines

Neubeurteilungsverfahrens überprüfbar (§ 170 Abs. 1 GG e contrario),

sondern direkt beim Bezirksrat anfechtbar (siehe auch Weisung GG, S. 135).

Dispositiv

Demnach lag die Zuständigkeit für die Auflösung des

Arbeitsverhältnisses mit dem Beschwerdeführer einzig bei der Werkbehörde.

Soweit der Beschwerdegegner seine Zuständigkeit aufsichtsrechtlich herleiten

will oder gar davon ausgeht, er könne den Entscheid im Rahmen eines

Evokationsrechts an sich ziehen, verkennt er, dass es sich bei der Werkbehörde

nicht um eine untergeordnete, sondern um eine gleichgestellte Behörde handelt.

Daran ändert nichts, dass der Gemeinderat gemäss Art. 11 Abs. 5 der Anstellungsverordnung

vom 7. Juni 1999 Aufsichtsbehörde im Personalrecht der Politischen

Gemeinde ist. Dieses allgemeine Aufsichtsrecht ist sachlogisch auf diejenigen

Bereiche beschränkt, welche im Zuständigkeitsbereich des Gemeinderats liegen;

es ist nicht geeignet, die durch die Gemeindeordnung sowie § 51

Abs. 1 (und § 48 Abs. 3) GG vorgegebene Kompetenzausscheidung

zwischen dem Gemeinderat und der Werkbehörde als eigenständiger Kommission

abzuändern. Dem Beschwerdegegner war im Übrigen offenkundig bewusst, dass er

keine aufsichtsrechtlichen Kompetenzen gegenüber der Werkbehörde hat. So

reichte er am 9. Oktober 2020 beim Bezirksrat Meilen eine

Aufsichtsbeschwerde gegen die Werkbehörde ein, womit er zu verstehen gab, dass

er davon ausgeht, nicht selbst aufsichtsrechtlich einschreiten zu dürfen. Es

braucht deshalb nicht geprüft zu werden, ob überhaupt Umstände vorlagen, welche

die aufsichtsrechtliche Auflösung des Anstellungsverhältnisses geboten

erscheinen liessen, was gestützt auf die Akten jedenfalls zweifelhaft erscheint.

Der Beschwerdegegner ist schliesslich bereits in der

Ausgangsverfügung zu Recht zum Schluss gekommen, dass sich aus einem an den

damaligen Rechtsvertreter des Beschwerdeführers gerichteten und von drei

Mitgliedern der Werkbehörde unterzeichneten Schreiben vom 22. Dezember

2020, wonach eine Mehrheit der Werkbehörde entschieden habe, den

"Entscheid betreffend des Betriebsleiters" an den Gemeinderat zu

delegieren, keine Zuständigkeit des Beschwerdegegners ableiten lässt. Darauf

braucht hier deshalb nicht mehr näher eingegangen zu werden.

Nach dem Gesagten war der

Beschwerdegegner zum Erlass der Ausgangsverfügung sachlich unzuständig.

4.

4.1 Der

Beschwerdeführer ist der Auffassung, die fehlende Zuständigkeit des

Gemeinderats führe zur Nichtigkeit der Ausgangsverfügung. Die Vorinstanz

verneinte eine Nichtigkeit, weil die Unzuständigkeit nicht offensichtlich

gewesen sei und die Folgen der Nichtigkeit unerwünscht wären.

4.2 Ob

Nichtigkeit vorliegt, bestimmt sich gemeinhin nach der Evidenztheorie: Es muss

ein schwerwiegender Rechtsfehler vorhanden sein, der Fehler muss offenkundig

oder zumindest leicht erkennbar sein, und die Annahme der Nichtigkeit darf

nicht zu einer ernsthaften Gefährdung der Rechtssicherheit führen. Diese

Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein. Als Nichtigkeitsgründe fallen

namentlich schwerwiegende Zuständigkeitsfehler, schwerwiegende Verfahrens- und

Formfehler sowie ausserordentlich schwerwiegende inhaltliche Mängel in Betracht,

welche die Kündigung als unhaltbar bzw. willkürlich erscheinen lassen (zum

Ganzen VGr, 14. November 2019, VB.2019.00174, E. 5.2 Abs. 2).

Nichtige Verfügungen entfalten zu keinem Zeitpunkt

Rechtswirkungen, sie sind rechtlich inexistent; Nichtigkeit bedeutet absolute

Unwirksamkeit einer Verfügung. Sie ist jederzeit und von sämtlichen staatlichen

Instanzen von Amtes wegen zu beachten (vgl. Pierre Tschannen/Markus Müller/Markus

Kern, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Bern 2022, Rz. 833;

BGE 139 II 243 E. 11.2, 136 II 415 E. 1.2).

4.3 Anordnungen

einer sachlich unzuständigen Behörde sind regelmässig nichtig; hat eine Behörde

nicht die Kompetenz, über einen Gegenstand zu verfügen, kann einer

entsprechenden Anordnung von Anfang an keine Rechtswirkung zukommen (vgl. etwa

BGE 127 II 32 E. 3g; ausführlich hierzu René Wiederkehr/Paul Richli,

Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band I, Bern 2012, Rz. 2559 ff.).

Nach der verwaltungsgerichtlichen Praxis zum Personalrecht

führt die Unzuständigkeit allerdings nicht zur Nichtigkeit, wenn zuständige und

unzuständige Behörde in einem Hierarchieverhältnis zueinander stehen. In diesen

Fällen stünde es der zuständigen übergeordneten Behörde frei, den Entscheid der

unzuständigen untergeordneten Behörde gestützt auf ihr Weisungsrecht

aufzuheben. Tut sie dies nicht, stimmt sie dem Entscheid damit zumindest

implizit zu, was umso mehr gilt, wenn sie im späteren Rechtsmittelverfahren den

Entscheid namens des Gemeinwesens verteidigt. In diesen Fällen ist die

Unzuständigkeit zudem regelmässig nicht offensichtlich, weil die Zuständigkeit

hätte delegiert werden können (vgl. etwa VGr, 22. März 2017,

VB.2016.00803, E. 4 – 2. Dezember 2015, VB.2015.00105, E. 3.1

und E. 5.2.1 – 20. April 2005, PB.2004.00078, E. 4 –

29. August 2001, PB.2001.00011, E. 3).

Anders verhält es sich indes mit Fällen wie dem

vorliegenden. Der Gemeinderat und die Werkbehörde sind je ein Organ der

Gemeinde und stehen auf gleicher Hierarchiestufe. Zwischen ihnen besteht weder

ein Weisungs- noch ein Aufsichtsrecht. Die Unzuständigkeit des

Beschwerdegegners lässt sich deshalb im vorliegenden Kontext nicht dadurch

relativieren, dass die Werkbehörde untätig blieb; mangels Weisungs- oder

Aufsichtsrecht wäre der Werkbehörde gar nicht möglich gewesen, die – nicht

ihrem Willen entsprechende – Verfügung des Gemeinderats aufzuheben. Es kommt

hinzu, dass sich die Zuständigkeit im fraglichen Zeitpunkt ausdrücklich aus der

Gemeindeordnung ergab und der Beschwerdegegner die Ausgangsverfügung im vollen

Wissen darum erliess, dass die Werkbehörde zuständige Anstellungsbehörde ist.

4.4 Nicht zu

überzeugen vermag sodann das Argument der Vorinstanz, die Nichtigkeit der

Verfügung widerspräche dem Interesse am Funktionieren der Verwaltung bzw.

gefährde die Rechtssicherheit, weil die Kündigung damit unwirksam wäre und der

Beschwerdeführer weiterhin angestellt bliebe.

Das Interesse an der Rechtssicherheit kommt in erster

Linie bei Fällen zum Tragen, in welchen die Nichtigkeit erst viel später

geltend gemacht wird und die von einer Verfügung Betroffenen im Vertrauen auf

deren Rechtsbeständigkeit Dispositionen getroffen bzw. auf ein Tätigwerden

verzichtet haben (vgl. hierzu etwa VGr, 18. März 2009, PB.2008.00041,

E. 2.1.4). Folgte man hingegen der Argumentation der Vorinstanz, könnten

selbst schwerwiegende Zuständigkeitsfehler – wie hier – nie zur Nichtigkeit

führen, weil immer angeführt werden könnte, wegen der Dauer des

Rechtsmittelverfahrens werde die Nichtigkeit erst nach längerer Zeit

rechtskräftig festgestellt. Dem ist entgegenzuhalten, dass einerseits der

Beschwerdegegner die Kündigung im Wissen darum aussprach, dass er nicht

zuständig ist, und anderseits der Beschwerdeführer die fehlende Zuständigkeit

und die daraus folgende Nichtigkeit umgehend geltend machte und schon im Rahmen

des rechtlichen Gehörs auf die Zuständigkeit der Werkbehörde hinwies. Im

Übrigen führt der Beschwerdegegner selbst an, die Werkbehörde habe das

Anstellungsverhältnis gar nicht auflösen wollen, was ebenfalls dagegen spricht,

dem Kündigungsbeschluss trotz sachlicher Unzuständigkeit des Beschwerdegegners

Rechtswirkungen zuzusprechen. Es wäre schliesslich am Beschwerdegegner gewesen,

die Werkbehörde davon in Kenntnis zu setzen, dass der Beschwerdeführer

Nichtigkeit der Kündigung geltend macht, und der zuständigen Werkbehörde damit

zu ermöglichen, die nach ihrer Auffassung notwendigen Vorkehrungen für diesen

Fall zu treffen.

Demnach ist der Beschluss vom 18. Mai 2021 nichtig.

4.5 Damit kann

offenbleiben, ob § 63 Abs. 3 in Verbindung mit § 27a Abs. 1 VRG, wonach das Verwaltungsgericht die Unrechtmässigkeit einer Kündigung nur

feststellen und eine Entschädigung zusprechen kann, auf vorliegende

Konstellation überhaupt Anwendung findet oder die Ausgangsverfügung angesichts

der fehlenden Organzuständigkeit des Beschwerdegegners nicht ohnehin aufzuheben

wäre.

5.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen.

Dispositiv-Ziff. I, II und IV des Rekursentscheids sind aufzuheben und es

ist festzustellen, dass der Beschluss des Beschwerdegegners vom 18. Mai

2021 nichtig ist.

6.

Weil der Streitwert mehr als Fr. 30'000.- beträgt

(vorne 2) ist das Verfahren kostenpflichtig (§ 65a Abs. 3

e contrario VRG). Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem

Beschwerdegegner aufzuerlegen und ist dieser zu verpflichten, dem

Beschwerdeführer eine angemessene Parteientschädigung auszurichten (§ 65a

Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 17 Abs. 2 VRG). Mit Blick auf die aufwendige Prozessführung durch den

Beschwerdegegner und weil der Beschwerdeführer bei sorgfältiger Prozessführung

auch zu den angeführten Kündigungsgründen Stellung nehmen musste, erscheint

eine Parteientschädigung für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren von insgesamt

Fr. 20'000.- (inklusive Mehrwertsteuer) als angemessen.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I, II und IV des Beschlusses des

Bezirksrats Meilen vom 29. Dezember 2022 werden aufgehoben und es wird

festgestellt, dass der Beschluss des Gemeinderats Stäfa vom 18. Mai 2021

nichtig ist.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 8'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 145.-- Zustellkosten,

Fr. 8'145.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4. Der

Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer für das Rekurs- und das

Beschwerdeverfahren insgesamt eine Parteientschädigung von Fr. 20'000.- zu

bezahlen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist innert

30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Bezirksrat Meilen.