Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00088

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2023.00088

Urteil

der 3. Kammer

vom 29. Juni 2023

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichter

Daniel Schweikert, Gerichtsschreiberin

Eva Heierle.

In Sachen

Dr. med. A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

gegen

Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Berufsausübung

(Ausstand),

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

Das Amt für Gesundheit des Kantons Zürich bzw. die

stellvertretende Kantonsärztin ersuchte Dr. med. A, welcher als Arzt

im Kanton Zürich praktiziert, mit E-Mail vom 12. Januar 2022 um

Beantwortung verschiedener Fragen betreffend die Lagerung und Verabreichung von

Impfstoffen gegen Covid-19. Mit Schreiben vom 20. April 2022 teilte der

Leiter des Amts für Gesundheit Dr. med. A mit, dass der Verdacht

einer "Verwendung abgelaufener Impfstoffe" bestehe, und ersuchte ihn

in diesem Zusammenhang um Beantwortung verschiedener Fragen. Zudem forderte er

ihn auf, schnellstmöglich einen schriftlichen Nachweis über den Bedarf einer

Nachholimpfung bei betroffenen Patientinnen und Patienten sowie entsprechende

Kontaktaufnahmen mit diesen zu erbringen. Das Amt für Gesundheit erläuterte Dr. med. A

auf dessen Ersuchen hin mit Schreiben vom 16. Mai 2022 sinngemäss, dass

gegen ihn ein Untersuchungsverfahren eröffnet worden sei.

Am 17. Mai 2022 liess Dr. med. A die

Vorsteherin der Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich darum ersuchen, den

Leiter des Amts für Gesundheit (C) sowie den am Amt für Gesundheit tätigen

juristischen Praktikanten D in den Ausstand zu versetzen sowie das

Untersuchungsverfahren zu sistieren. Mit Verfügung vom 27. Mai 2022 wies

die Gesundheitsdirektion das Ausstandsbegehren ab, untersagte dem Amtsleiter

sowie dem juristischen Praktikanten, sich vor Eintritt der Rechtskraft ihrer

(der Gesundheitsdirektion) Anordnung in das gegen Dr. med. A laufende

Untersuchungs- und Aufsichtsverfahren einzubringen (Dispositivziffer I),

setzte den stellvertretenden Leiter des Amts für Gesundheit als für das

Untersuchungs- und Aufsichtsverfahren verantwortliche Person ein und wies das

Amt für Gesundheit an, das Verfahren fortzuführen (Dispositivziffer II).

Die Verfahrenskosten von Fr. 400.- wurden Dr. med. A auferlegt

(Dispositivziffer III). Hinsichtlich der Anfechtung von

Dispositivziffer II wurde dem Lauf der Rechtsmittelfrist und der

Einreichung des Rechtsmittels die aufschiebende Wirkung entzogen

(Dispositivziffer V).

Erwägungen

II.

Dr. med. A rekurrierte dagegen am 1. Juni

2022.

an den Regierungsrat des Kantons Zürich und beantragte, seinem

Ausstandsbegehren gegen C und D sei in Aufhebung der Verfügung vom 27. Mai

2022.

sowie unter Entschädigungsfolge stattzugeben. In prozessualer Hinsicht

verlangte er die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Rekurses.

Dieses Gesuch wurde mit Präsidialverfügung vom 15. Juni 2022 abgewiesen.

Den Rekurs wies der Regierungsrat mit Beschluss vom 11. Januar 2023 ab

(Dispositivziffer I), auferlegte die Verfahrenskosten von insgesamt

Fr. 2'174.- Dr. med. A (Dispositivziffer II) und

verweigerte ihm eine Parteientschädigung (Dispositivziffer III).

III.

Am 10. Februar 2023 führte Dr. med. A

Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge

sowie in Aufhebung des Beschlusses vom 11. Januar 2023 und der Verfügung

vom 27. Mai 2022 sei sein Ausstandsbegehren gegen C und D gutzuheissen;

eventualiter seien die Rekurskosten "auf CHF 500, allenfalls auf ein

angemessenes Mass zu reduzieren". Die Gesundheitsdirektion und die

Staatskanzlei namens des Regierungsrats schlossen am 10. März 2023 auf

Abweisung des Rechtsmittels. Auf Aufforderung des Verwaltungsgerichts hin

brachte der Rechtsvertreter von Dr. med. A am 2. Juni 2023 eine

Vollmacht bei.

Die Kammer erwägt:

1.

Die Ausgangsverfügung vom 27. Mai 2022 stellt einen

Zwischenentscheid über ein Ausstandsbegehren dar, welcher selbständig

anfechtbar ist (§ 19a Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.

Mai 1959 [VRG, LS 175.2] in Verbindung mit Art. 92 Abs. 1

des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Der

Beschluss des Regierungsrats vom 11. Januar 2023 ist – als

Rechtmittelentscheid über einen Zwischenentscheid – seinerseits als selbständig

anfechtbarer (§ 41 Abs. 3 VRG in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG sowie Art. 92 Abs. 1 BGG) Zwischenentscheid und mithin als für

das Beschwerdeverfahren zulässiges Anfechtungsobjekt zu qualifizieren (Martin

Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19a

N. 32).

Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind,

ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Nach § 5a Abs. 1 VRG treten Personen, die eine Anordnung zu treffen, dabei

mitzuwirken oder sie vorzubereiten haben, in den Ausstand, wenn sie in der

Sache persönlich befangen erscheinen. Dies ist insbesondere der Fall, wenn sie

in der Sache ein persönliches Interesse haben (lit. a), mit einer Partei

in gerader Linie oder in der Seitenlinie bis zum dritten Grad verwandt oder

verschwägert oder durch Ehe, Verlobung usw. verbunden (lit. b) oder

Vertreter einer Partei sind oder für eine Partei in der gleichen Sache tätig

waren (lit. c). Die gleiche Pflicht ergibt sich aus dem Anspruch auf

gerechte Behandlung gemäss Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom

18.

April 1999 (BV, SR 101), welcher auch den Anspruch auf Behandlung

durch eine unparteiische Behörde umfasst (vgl. Bernhard Waldmann, Basler

Kommentar zur Bundesverfassung, 2015, Art. 29 N. 35 f.; Martine

Dang/Minh Son Nguyen in: Vincent Martenet/Jacques Dubey [Hrsg.], Constitution

fédérale, Basel 2021, Art. 29 N. 63 ff.).

2.2

Der

Beschwerdeführer begründet(e) das Ausstandsbegehren gegen den Amtsleiter damit,

dass dieser für die Information der Ärztinnen und Ärzte im Rahmen der

"Corona-Impfkampagne" zuständig gewesen sei. Soweit ihm (dem

Beschwerdeführer) überhaupt ein Fehlverhalten vorwerfbar sei, werde er rechtfertigend

geltend machen, dass "die Informationen [des Amtsleiters] für den

Praxisgebrauch und insbesondere angesichts der Dringlichkeit der Corona-Impfung

zugunsten einer breiten Bevölkerung untauglich" gewesen seien. Insoweit

müsse der Amtsleiter "über die (Un-)Tauglichkeit seiner eigenen

Anordnungen" befinden, weshalb er sich in einem Interessenskonflikt

befinde bzw. ein persönliches Interesse am Verfahrensausgang habe. Im

Untersuchungs- bzw. Aufsichtsverfahren gehe es denn auch um die

medizinalrechtliche, personalrechtliche und politische Verantwortlichkeit sowie

die Reputation des Beschwerdeführers. Weil der Amtsleiter "den Fall in

Ausübung seines Selbsteintrittsrechts nach § 40 Abs. 2 Satz 2

[des Gesetzes über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen

Verwaltung vom 6. Juni 2005 {OG RR, LS 172.11}] an sich gezogen"

bzw. "die gesetzliche Kompetenzordnung übersteuert" habe, seien die

Anforderungen an das Vorliegen eines Ausstandsgrunds zu senken.

2.3

Voreingenommenheit

oder Befangenheit ist anzunehmen, wenn im Einzelfall Gegebenheiten vorliegen,

die geeignet sind, Misstrauen in die Unparteilichkeit der betreffenden Person

zu erwecken. Solche Umstände können in einem bestimmten Verhalten der

betreffenden Person oder in gewissen äusseren Gegebenheiten funktioneller oder

organisatorischer Natur begründet sein. Bei der Voreingenommenheit bzw. der

Befangenheit handelt es sich um innere Zustände, die nur schwer zu beweisen

sind. Es braucht daher nicht nachgewiesen zu werden, dass eine Person

tatsächlich befangen ist. Vielmehr genügt das Vorhandensein von Umständen, die

den Anschein der Befangenheit und die Gefahr der Voreingenommenheit zu

begründen vermögen. Dabei kann allerdings nicht auf das subjektive Empfinden

einer Partei abgestellt werden; das Misstrauen muss in objektiver Weise

begründet erscheinen (zum Ganzen BGE 147 I 173 E. 5.1; VGr, 9. Juni

2021, VB.2020.00392, E. 4.3, und 16. Januar 2021, VB.2020.00671,

E. 4.1.2 mit weiteren Hinweisen).

Im Kern der Garantie der Unbefangenheit steht auch für

Verwaltungsangestellte, dass sie sich in Bezug auf die Beurteilung des

Sachverhalts nicht bereits festgelegt haben (vgl. BGE 140 I 326 E. 5.2).

Eine Ausstandspflicht ist in der Regel zu bejahen, wenn die betroffene Person

ein persönliches Interesse an dem zu behandelnden Geschäft bzw. dem

Verfahrensausgang hat (BGr, 31. Januar 2011, 1C_278/2010, E. 2.2 mit

Hinweis auf BGE 107 Ia 135 E. 2b; Regina Kiener/Bernhard Rütsche/Mathias

Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 3. A.,

Zürich/St. Gallen 2021, N 539). In Betracht fallen Interessen

rechtlicher oder tatsächlicher, finanzieller oder ideeller Natur (Benjamin

Schindler, Die Befangenheit der Verwaltung, Zürich etc. 2002, S. 99 f.,

auch zum Nachstehenden). Gefordert ist jedoch stets eine besondere Intensität

der persönlichen Betroffenheit. Es muss sich mit anderen Worten um direkte,

handfeste Eigeninteressen handeln; bloss indirekte Vorteile, die sich

theoretisch im Zusammenhang mit zahlreichen Entscheiden ergeben können und die

eine Vielzahl von Personen in gleicher Weise betreffen, genügen hingegen nicht

(René Wiederkehr/Kaspar Plüss, Praxis des öffentlichen Verfahrensrechts,

Bern 2020, Rz. 1001 mit Hinweisen). Bei mittelbarer bzw. indirekter

Betroffenheit ist vielmehr zu fragen, ob der Verfahrensausgang in einer Art und

Weise auf die persönliche Interessenssphäre des Entscheidungsträgers bzw. der

Entscheidungsträgerin zurückwirkt, die im Ergebnis einer direkten Betroffenheit

gleichkommt (Regina Kiener, Kommentar VRG, § 5a N. 33).

2.4

C ist von

einem Entscheid in Zusammenhang mit einer möglichen Pflichtverletzung des

Beschwerdeführers nicht unmittelbar in eigenen Interessen betroffen. Dass der

Beschwerdeführer im hier interessierenden Aufsichts- und Untersuchungsverfahren

geltend zu machen beabsichtigt, allfälliges Fehlverhalten sei auf von der

erstinstanzlich zuständigen Behörde begangene Fehler bzw. eine ungenügende

Information des Amts für Gesundheit zurückzuführen, wofür der Amtsleiter

verantwortlich zeichne, genügt sodann nicht, um eine indirekte Betroffenheit

mit einer Intensität darzutun, welche einer direkten Betroffenheit gleichkommt.

Vielmehr lassen sich in zahlreichen Verfahren vergleichbare Einwände erheben.

Dem Amtsleiter lässt sich sodann weder eine

"Übersteuerung der Kompetenzordnung" noch eine unangemessene

Kompetenzattraktion vorwerfen. Vielmehr ist das Amt für Gesundheit gemäss

Anhang 2 Ziff. 1 lit. c der Organisationsverordnung der

Gesundheitsdirektion vom 23. Dezember 2021 (OV GD, LS 172.110.5) für

die Aufsicht über Gesundheitsfachpersonen kompetent und der Amtsleiter kraft § 13 Abs. 2 lit. j OV GD namentlich für die Vertretung des Amts gegen

aussen zuständig. Die entsprechenden Vorbringen des Beschwerdeführers laufen

ins Leere.

2.5

Der

Beschwerdeführer macht sodann geltend, der Amtsleiter sei aufgrund seiner (des

Amtsleiters) politischen Ansichten "für jegliche Position in einem

Untersuchungs- oder Rechtsmittelverfahren" ungeeignet. Aufschluss über die

politischen Ansichten bzw. die fehlende Eignung des Amtsleiters gibt gemäss dem

Beschwerdeführer eine Aussage, welche der Amtsleiter Ende September 2021 in

einem Fernsehinterview machte: Im Grunde genommen sei in einer Pandemie eine

gutmütige Diktatur eine gute Art und Weise, die Pandemie zu bewältigen, weil es

manchmal auch zentralistische Entscheide brauche, die umgesetzt würden. Die

Vorinstanz erwägt zutreffend, der Amtsleiter habe "im Nachgang den Medien

gegenüber erklärt, dass er mit seiner zugespitzten und wohl etwas unglücklich

formulierten Aussage nur habe aufzeigen wollen, dass es in einer weltweiten

Krise zentral gesteuerte Entscheide brauche, die schweizweit umgesetzt werden

müssten". Diktatorische Machtansprüche gingen damit nicht einher. Ebenso

wenig lässt sich daraus eine Ablehnung demokratischer oder rechtsstaatlicher

Grundsätze ableiten. Auch lässt sich entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers

nicht annehmen, der Amtsleiter sei nicht in der Lage oder willens, ein

Verfahren ordnungsgemäss durchzuführen (zum – nur restriktiv zu bejahenden –

Ausstandsgrund des fehlenden Beurteilungsvermögens vgl. BGE 134 I 16 E. 4.3

mit Hinweisen). Schliesslich räumt auch der Beschwerdeführer ein, dass die –

fraglos zumindest unangemessene Formulierung bzw. Aussage – des Amtsleiters

keinen Zusammenhang mit dem Gegenstand des hier interessierenden Untersuchungsverfahrens

aufweist.

2.6

Zusammenfassend

ist festzuhalten, dass bei objektiver Betrachtung keine Umstände gegeben sind,

welche den Amtsleiter als in Zusammenhang mit dem gegen den Beschwerdeführer

geführten Untersuchungs- bzw. Aufsichtsverfahren voreingenommen oder generell

unqualifiziert erscheinen liessen. Die Vorinstanzen haben deshalb dem gegen den

Amtsleiter C gerichteten Ausstandsbegehren zu Recht nicht stattgegeben. Die

Beschwerde ist insoweit abzuweisen.

2.7

Das gegen

den juristischen Praktikanten gerichtete Ausstandsbegehren wurde und wird

einzig damit begründet, dass "ausgeschlossen [sei], dass sich dieser in

seiner Eigenschaft als Rechtspraktikant gegen Vorgaben und Ansinnen des

Amtsleiters auflehn[e]". Nachdem das Ausstandsbegehren gegen den

Amtsleiter abgelehnt werden durfte bzw. dieser nicht befangen erscheint, läuft

diese Argumentation ins Leere. Andere Umstände, welche eine Ausstandspflicht Ds

zu begründen vermöchten, sind weder dargetan noch aus den Akten ersichtlich.

Mithin ist die Beschwerde auch mit Bezug auf das gegen den Rechtspraktikanten

gerichtete Ausstandsbegehren abzuweisen.

3.

3.1

Der

Beschwerdeführer beanstandet schliesslich den vorinstanzlichen Kostenentscheid.

Er rügt, die Kosten seien mit Blick auf den durch das Rekursverfahren

verursachten Aufwand sowie die Bedeutung der Streitsache zu hoch angesetzt

worden. Überdies sei der Kostenentscheid nicht begründet worden.

3.2

§ 13 Abs. 1 VRG in Verbindung mit § 1 der Gebührenordnung für die Verwaltungsbehörden

vom 30. Juni 1966 (GebührenO, LS 682) sieht eine Gebührenpflicht zur

Deckung der Kosten vor, die dem Staat durch Inanspruchnahme der Amtstätigkeit

von Behörden, Beamten und Angestellten der Staats- und Bezirksverwaltung

entstehen. Nach § 5 GebührenO betragen die Staatsgebühren für Entscheide

in Rechtsmittelverfahren Fr. 50.- bis Fr. 4'000.-. Wo in der

Gebührenordnung – wie in deren § 5 – Mindest- und Höchstbeträge

festgesetzt sind, werden Gebühren, falls nichts anderes vorgeschrieben ist,

nach dem Zeitaufwand und der Bedeutung des Geschäftes berechnet (§ 9 Abs. 1 GebührenO). Separat erhoben werden die Schreibgebühren gemäss § 7 GebührenO.

Die Behörde hat die Gebührenhöhe nach pflichtgemässem

Ermessen festzusetzen, wobei ihr ein grosser Ermessensspielraum zusteht (Kaspar

Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 25). In solche Ermessensentscheide

greift das Verwaltungsgericht nur ein, wenn ein qualifizierter Ermessensfehler

bzw. eine rechtsfehlerhafte Ermessensausübung vorliegt, während ihm eine

Korrektur bloss unzweckmässiger oder unangemessener Ermessensbetätigung in der

Regel – und so auch hier – verwehrt ist (§ 50 Abs. 1 in Verbindung

mit § 20 Abs. 1 lit. a und b VRG, § 50 Abs. 2 VRG;

Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 50 N. 25 ff.). Kostenentscheide

unterliegen sodann einer beschränkten Begründungspflicht; auch eine äusserst

knappe oder gar eine fehlende Begründung kann genügen (Plüss, § 13

N. 30 mit Hinweisen).

3.3

Die

Vorinstanz setzte die Staatsgebühren auf Fr. 2'000.- und mithin etwa in

der Mitte des Gebührenrahmens fest. Es stellten sich weder in tatsächlicher

noch in rechtlicher Hinsicht besonders schwierige Fragen, und der Aktenumfang

war nicht aussergewöhnlich gross. In materieller Hinsicht zu prüfen waren die

drei geltend gemachten Ausstandsgründe. Folglich ist für die Vorbereitung und

Fällung des Rekursentscheids (höchstens) von einem durchschnittlichen Aufwand uszugehen.

Wie der vorinstanzlichen Begründung immerhin zu entnehmen ist, wurde im Rahmen

der Kostenfestsetzung sodann nicht nur der Aufwand für den Rekursentscheid,

sondern – zulässigerweise, weil mit einem nicht unbedeutenden prozessualen

Mehraufwand verbunden, – auch jener für die Präsidialverfügung vom

15.

Juni 2022 betreffend die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung

berücksichtig. Insgesamt erscheinen die Kosten zwar als eher hoch angesetzt.

Eine rechtsverletzende Ermessensausübung in Zusammenhang mit der Festsetzung

der Staatsgebühren ist der Vorinstanz indessen (noch) nicht vorzuwerfen.

Dass die Vorinstanz die Schreib- bzw.

Ausfertigungsgebühren unter Verletzung des § 7 VRG festgesetzt hätte,

macht der Beschwerdeführer nicht geltend und ist auch nicht augenfällig.

Folglich besteht kein Anlass, den vorinstanzlichen Kostenentscheid zu korrigieren.

4.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde vollumfänglich

abzuweisen.

5.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem

Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13

Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine Parteientschädigung bleibt ihm verwehrt (§ 17 Abs. 2 VRG).

6.

Dieser Entscheid stellt einen selbständig eröffneten Zwischenentscheid

über ein Ausstandsbegehren im Sinn von Art. 92 Abs. 1 BGG dar. Die

Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, die in der Hauptsache

offensteht (Art. 83 ff. BGG e contrario), ist damit unmittelbar

zulässig. Später kann der vorliegende Entscheid nicht mehr angefochten werden (Art. 92

Abs. 2 BGG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 145.-- Zustellkosten,

Fr. 2'145.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtsgebühren werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 6 Beschwerde erhoben werden. Die

Beschwerde ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim

Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Regierungsrat.