Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00092

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

1. Abteilung

VB.2023.00092

Urteil

der 1. Kammer

vom 26. Oktober 2023

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Sandra Wintsch (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach

Schmid, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Gerichtsschreiberin Nicole Rubin.

In Sachen

A AG, vertreten durch RA B, und/oder RA C,

Beschwerdeführerin,

gegen

Bausektion der Stadt Zürich,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Baubewilligung,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Beschluss vom 23. August 2022 verweigerte die

Bausektion der Stadt Zürich der A AG die Baubewilligung für den

Ersatzneubau von zwei Wohnhäusern mit 47 Wohnungen, teilweisem Gewerbe im

Erdgeschoss und einer Unterniveaugarage für 35 Autos auf dem Grundstück

Kat-Nr. 01 an der D-Strasse 02, 03, 04 und 05 in Zürich.

Erwägungen

II.

Hiergegen erhob die A AG am 13. September 2022

Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich und beantragte die Aufhebung

des angefochtenen Entscheids und die erneute Prüfung des Baugesuchs. Das

Baurekursgericht wies den Rekurs mit Entscheid vom 13. Januar 2023 ab.

III.

Gegen diesen Entscheid erhob die A AG am 14. Februar

2023.

Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie beantragte die Aufhebung des

angefochtenen Entscheids sowie die Feststellung, dass beim geplanten Neubau ein

Mindestabstand von maximal 4,34 m gegenüber den Grundstücken Kat.-Nrn. 06

und 07 (rückwärtig) sowie von 4 m gegenüber den Grundstücken Kat.-Nrn. 07

(seitlich) und 08 einzuhalten sei. Die Beschwerdegegnerin sei dementsprechend

anzuweisen, das Baugesuch im Sinn dieser Feststellung neu zu prüfen. Eventualiter

sei der angefochtene Entscheid aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an

die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen; alles unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen.

Das Baurekursgericht beantragte am 24. Februar 2023

ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Die Bausektion der Stadt

Zürich beantragte am 14. März 2023 ebenfalls die Abweisung der Beschwerde.

Die A AG replizierte am 20. März 2023.

Die Kammer erwägt:

1.

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. a des kantonalen Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.

Mai 1959 (VRG) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde

zuständig. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf

die Beschwerde einzutreten.

2.

Das Baugrundstück ist gemäss Bauordnung der Stadt Zürich –

Bau- und Zonenordnung (BZO 2016) vom 23. Oktober 1991 mit Änderungen bis

24.

November 2021 (nachfolgend BZO) – der Wohnzone W5 (erhöhte Ausnützung)

mit einem Wohnanteil von 60 % zugeschieden. Das Bauvorhaben umfasst den

Ersatzneubau von zwei Wohnhäusern mit 47 Wohnungen, teilweisem Gewerbe im

Erdgeschoss und einer Unterniveaugarage für 35 Autos. Entlang der D-Strasse

soll ein Baukörper mit fünf Vollgeschossen und dahinterliegend ein Gebäude mit

vier Vollgeschossen (sog. Maisonettehaus) realisiert werden. Die

Beschwerdegegnerin begründete die Verweigerung der baurechtlichen Bewilligung

mit ungenügenden rückwärtigen Grenzabständen des Maisonettehauses.

3.

3.1

Die

Beschwerdeführerin rügt, die Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin hätten Art. 15

BZO falsch ausgelegt. Im rückwärtigen Bereich des Maisonettehauses bestehe ein

Anspruch auf einen um einen Meter kürzeren Grenzabstand, da das Maisonettehaus

nur vier und nicht fünf Vollgeschosse aufweise.

3.2

Gemäss Art. 13

Abs. 2 lit. a BZO gelten in den im Zonenplan bezeichneten Gebieten

mit erhöhter Ausnützung die kantonalen Abstandsvorschriften, rückwärtig jedoch

ausgehend von einem Grundgrenzabstand von 5 m. Nach Art. 15 BZO

verringert sich der Grenzabstand gemäss Art. 13 und 14 BZO für jedes

weggelassene und nicht durch ein Untergeschoss ersetzte Vollgeschoss um

1.

m bis höchstens auf das kantonale Mindestmass, sofern auch die der

reduzierten Vollgeschosszahl entsprechende Gebäudehöhe gemäss Art. 13 Abs. 1

der jeweiligen Zone, und in der Wohnzone W3 eine solche von 6,5 m, nicht

überschritten wird.

3.3

Bei der

Anwendung und Auslegung kompetenzgemäss erlassenen kommunalen Rechts kann sich

für die Gemeinde ein Spielraum auftun, wenn das kommunale Recht der

rechtsanwendenden Behörde eine umfassende Einzelfallbeurteilung aufgibt oder

durch unbestimmte Rechtsbegriffe einen Beurteilungsspielraum bzw. Ermessen

einräumt (VGr, 27. März 2015, VB.2014.00232 und VB.2014.00248, E. 4.3.2).

Das Baurekursgericht ist in solchen Fällen verpflichtet, sich mit den

Entscheidgründen der Baubewilligungsbehörde mit besonderer Sorgfalt

auseinanderzusetzen. Je eingehender die Gemeinde den Entscheid über Auslegung

und Anwendung ihres eigenen Rechts begründet, desto höher werden dabei die

Anforderungen an die Begründung des Baurekursgerichts. Ist der Entscheid der

Gemeindebehörde plausibel und stichhaltig begründet, so bedarf es deshalb

besonders überzeugender Gründe, um von deren Auslegung und Anwendung kommunalen

Rechts abzuweichen. Es steht dem Baurekursgericht somit nicht zu, die sich

stellenden Fragen so zu beurteilen, wie dies eine rechtsanwendende

erstinstanzliche Behörde tun würde. Der Beurteilungsspielraum des

Baurekursgerichts wird damit durch die Gemeindeautonomie beschränkt (VGr,

20.

September 2018, VB.2017.00563, E. 3.2; 27. März 2015,

VB.2014.00232 und VB.2014.00248, E. 4.3.2; vgl. dazu Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014.

[Kommentar VRG], § 20 N. 59 f.). Dasselbe gilt auch

für das Verwaltungsgericht.

3.4

Das Gesetz muss in erster Linie aus sich

selbst heraus, das heisst nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm

zugrunde liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen

Verständnismethode ausgelegt werden. Ausgangspunkt der Auslegung eines Rechtssatzes

bildet der Wortlaut der Bestimmung (grammatikalisches Element). Ist der

Wortlaut der Bestimmung nicht ganz klar und bleiben verschiedene

Interpretationen möglich, muss nach der wahren Tragweite der Bestimmung gesucht

werden. Dabei sind alle anerkannten Auslegungselemente zu berücksichtigen.

Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge,

ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis aus der ratio legis (vgl. BGE 148 II 313 E. 4.1; 147 I 136 E. 2.3.2). Zur Anwendung kommt mithin ein

pragmatischer Methodenpluralismus, mit dem nicht zu vereinbaren wäre, einzelne

Auslegungselemente einer hierarchischen Prioritätsordnung zu unterstellen (BGE 146 II 201 E. 4.1; VGr, 17. Mai

2023, VB.2022.00677, E. 4.1; vgl. zum Ganzen auch VGr, 2. Februar

2023, VB.2022.00595, E. 3.2.1, m. w. H.).

3.5

Die

Beschwerdegegnerin führt an, gemäss Art. 13 Abs. 2 lit. a BZO gälten

in Gebieten mit erhöhter Ausnützung im Gegensatz zu den herkömmlichen

Wohnzonen, in denen grundsätzlich allseitig ein Grundgrenzabstand von 5 m

einzuhalten sei, geringere Grenzabstandsvorschriften. Dies entspreche der

Forderung nach einer geschlossenen Bebauung entlang der betroffenen

Strassenachse, indem gegenüber der Strasse sowie seitlich näher an die

Parzellengrenze gebaut werden dürfe. Rückwärtig grenzten die Zonen, für welche

die erhöhte Ausnützung massgebend sei, in der Regel an weniger dichte Zonen.

Zum Schutz der angrenzenden – in aller Regel in einer gewöhnlichen Wohnzone

liegenden – Grundstücke werde der kantonale Grenzabstand von 3,5 m auf

5.

m erhöht resp. modifiziert. Art. 13 Abs. 2 lit. a BZO sei

als Spezialnorm für Zonen mit erhöhter Ausnützung zu betrachten und gehe den

allgemeinen Abstandsvorschriften und damit auch Art. 15 BZO vor. Der

Wortlaut sei diesbezüglich klar. Es kämen mit Ausnahme der rückwärtigen

5.

m keine kommunalen Abstandsvorschriften zur Anwendung.

3.6

3.6.1

Die Beschwerdeführerin rügt, die Vorinstanz sei, indem sie der

Beschwerdegegnerin gefolgt sei, vom klaren Wortlaut abgewichen. Art. 13 Abs. 2

lit. a BZO spreche von "Grundabstand" und nicht von "Mindestabstand",

und "ausgehend" bedeute "als Ausgangslage" in dem Sinn,

dass der Abstand eben veränderlich sei. Ansonsten müsste geschrieben stehen,

"rückwärtig gelte jedoch ein Mindestabstand von 5 m". Sodann

verweise Art. 15 BZO auf Art. 13 BZO und nicht lediglich auf Art. 13

Abs. 1 BZO, womit auch Art. 13 Abs. 2 lit. a BZO vom

Verweis in Art. 15 BZO umfasst sei.

3.6.2

Nach Art. 13 Abs. 2 lit. a BZO gelten bei Gebieten mit

erhöhter Ausnützung die kantonalen Abstandsvorschriften, rückwärtig jedoch

ausgehend von einem Grundgrenzabstand von 5 m. Der kantonale Grenzabstand

beträgt 3,5 m (vgl. § 270 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes

vom 7. September 1975 [PBG]). Nach dem Wortlaut der Bestimmung gelten in

Gebieten mit erhöhter Ausnützung daher die kantonalen Abstandsvorschriften.

Einzige Ausnahme von der Anwendung der kantonalen Abstandsvorschriften ist,

dass rückwärtig nicht der kantonale Abstand von 3,5 m gilt, sondern ein

solcher von 5 m. Für Gebiete mit erhöhter Ausnützung kommen nach dem

Wortlaut von Art. 13 Abs. 2 lit. a BZO daher keine kommunalen

Grenzabstandsvorschriften zur Anwendung. Indem die Beschwerdeführerin aufgrund

des Wortes "Grundgrenzabstand" darauf schliesst, es müsse Art. 15

BZO anwendbar sein, verkennt sie, dass auch das kantonale Recht einen

Mehrhöhenzuschlag kennt (§ 270 Abs. 2 PBG) und dass daher auch die

kantonalen Abstandsvorschriften einen Grenzabstand kennen, welcher sich

verändern kann und als Ausgangslage dient. Wie die Beschwerdeführerin zu Recht

vorbringt, deutet der Wortlaut von Art. 15 BZO, welcher sich auf den

gesamten Art. 13 BZO bezieht, zwar darauf hin, dass diese Bestimmung auch

auf Art. 13 Abs. 2 lit. a BZO Anwendung findet. Allerdings

erweist sich Art. 13 Abs. 2 lit. a BZO, wie von der

Beschwerdegegnerin vorgebracht, als speziellere Norm, welche den allgemeinen

Ausführungen von Art. 15 BZO nach einer nachvollziehbaren Auslegung als

lex specialis vorgeht. Der Wortlaut der Bestimmungen lässt daher das

Auslegungsergebnis der Beschwerdegegnerin jedenfalls nicht als nicht mehr

vertretbar erscheinen.

3.7

3.7.1

Die Beschwerdeführerin rügt, aus dem Erläuterungsbericht zur BZO-Revision

gehe hervor, dass der rückwärtige Grundgrenzabstand einen aus städtebaulicher

Sicht fliessenden Übergang zwischen den einzelnen Zonen gewährleisten soll.

Dies sei insbesondere im vorliegenden Fall, wo rückwärtig der Mehrhöhenzuschlag

eingehalten und ein im Vergleich zur Zone W5 ohne erhöhte Ausnützung

identischer Abstand berücksichtigt werde, ohne Weiteres gegeben. Es könne auch

nicht die Idee gewesen sein, Grundstücke in der Zone W5 mit erhöhter Ausnützung

schlechter zu stellen als solche ohne erhöhte Ausnützung. Im Übrigen sei auch

der Wortlaut von Art. 15 BZO angepasst worden, was ausschliesse, dass sich

der Gesetzgeber des Zusammenspiels von Art. 13 Abs. 2 lit. a BZO

und Art. 15 BZO nicht bewusst gewesen sei.

3.7.2

Der Erläuterungsbericht führt aus: Gemäss der bisherigen Fassung von Art. 13

Abs. 2 lit. a BZO gelten in den Gebieten mit erhöhter Ausnützung die

kantonalen Abstandsvorschriften. Das bedeute, der Grenzabstand betrage nur 3,5 m

anstatt 5 m, wie er sonst in Wohnzonen vorgeschrieben sei. Zudem müssten

keine Mehrlängenzuschläge berücksichtigt werden. Dies entspreche der Forderung

nach einer geschlossenen Bebauung entlang der betreffenden Strassenachsen,

indem gegenüber der Strasse sowie seitlich näher an die Parzellengrenze gebaut

werden dürfe. Rückwärtig sei ein reduzierter Grenzabstand aber nicht

gerechtfertigt und könne zu städtebaulich problematischen Übergängen führen.

Dies insbesondere an der Grenze zu einer weniger dichten Zone. Deshalb werde Art. 13

Abs. 2 lit. a BZO angepasst, sodass rückwärtig neu ein Grenzabstand

von 5 m gelte. Vom Mehrlängenzuschlag sei eine Überbauung innerhalb der

Gebiete mit erhöhter Ausnützung aber auch rückwärtig befreit, damit die

gegenüber dem Strassenraum erwünschte geschlossene Bebauung realisiert werden

könne (Erläuterungsbericht nach Art. 47 RPV zur Teilrevision der Bau- und

Zonenordnung der Stadt Zürich BZO 2014 vom 1. Oktober 2014, S. 65 f.).

3.7.3

Es ist nicht ersichtlich, dass der städtebaulich unproblematische Übergang

zwischen den Zonen nur durch die Regelung von Art. 15 BZO gewährleistet

wäre. Vielmehr geht aus dem Erläuterungsbericht hervor, dass entgegen dem in

Zonen mit erhöhter Ausnützung geltenden Grenzabstand von 3,5 m rückwärtig

ein solcher von 5 m einzuhalten ist, damit kein städtebaulich

problematischer Übergang zwischen zwei Zonen entsteht. Ein solcher könnte bei

einem Abstand von 3,5 m entstehen, weshalb rückwärtig stets ein höherer

Grenzabstand einzuhalten ist. Die Erläuterung im Bericht ist daher so zu

verstehen, dass sie mit dem Hinweis auf den Übergang der Zonen eine Erklärung

vorbringt, weshalb neu rückwärtig ein Abstand von 5 m gilt, obwohl doch

ansonsten nach Art. 13 Abs. 2 lit. a BZO ein solcher von 3,5 m

gilt. Der historische Kontext vermag das Auslegungsergebnis der

Beschwerdeführerin gerade nicht zu untermauern. Sodann ist auch nicht

nachvollziehbar, inwiefern der Hinweis der Beschwerdeführerin auf die Änderung

von Art. 15 BZO und insbesondere auch die Änderung in Bezug auf die

Wohnzone W3 ihr Auslegungsergebnis stützen soll.

3.7.4

Weiter ist festzuhalten, dass die Grundstücke mit erhöhter Ausnützung

aufgrund der fehlenden Anwendung von Art. 15 BZO auch nicht schlechter

gestellt werden als "normale" Wohnzonen. So profitieren doch die

Grundstücke mit erhöhter Ausnützung insbesondere strassenseitig von einem

deutlich geringeren Grenzabstand, nämlich einem solchen von 3,5 m. Art. 15

BZO gewährt sodann einen verringerten Grenzabstand auch lediglich bis zum

kantonalen Grenzabstand. Dies zwar auf sämtlichen Grundstücksseiten, allerdings

vermag dieser Umstand die generelle Besserstellung von Grundstücken mit

erhöhter Ausnützung nicht aufzuwiegen. Demgemäss vermag die Beschwerdeführerin

auch mit diesem Argument nicht durchzudringen.

3.8

Dass in Art. 14

Abs. 2 BZO der Mehrlängenzuschlag in Gebieten mit erhöhter Ausnützung ausdrücklich

ausgeschlossen wird (wohingegen ein solcher Hinweis in Bezug auf die

Nichtanwendbarkeit von Art. 15 BZO in solchen Gebieten fehlt), spricht

nach Massgabe der diesbezüglichen Begründung der Vorinstanz, auf welche in

Anwendung von § 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 VRG verwiesen

werden kann, jedenfalls (auch) nicht zwingend gegen das Auslegungsergebnis der

Beschwerdegegnerin.

4.

Die Beschwerdeführerin bringt abschliessend vor, die

Vorinstanz habe ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt, da sie sich mit

dem Argument, Wohnzonen mit erhöhter Ausnützung würden schlechter gestellt als

"normale" Wohnzonen, nicht auseinandergesetzt habe. Sie übersieht

dabei, dass eine Behörde sich nicht mit allen Parteistandpunkten einlässlich

auseinandersetzen und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegen muss.

Indem das Baurekursgericht die Begründung seines Entscheids so abfasste, dass

sich die Beschwerdeführerin über dessen Tragweite Rechenschaft geben und ihn in

voller Kenntnis der Sache an das Verwaltungsgericht weiterziehen konnte,

genügte es seiner Begründungspflicht (vgl. BGE 143 III 65 E. 5.2 mit

Hinweisen). Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs der Beschwerdeführerin liegt

daher nicht vor.

Demgemäss ist die Beschwerde abzuweisen.

5.

Ausgangsgemäss

sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2

Satz 1 in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung

steht ihr nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 5'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 5'620.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Es

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) das Baurekursgericht.