Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00143

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2023.00143

Urteil

der 4. Kammer

vom 26. Oktober 2023

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter

Reto Häggi Furrer, Gerichtsschreiber

Elias Ritzi.

In Sachen

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

gegen

Migrationsamt des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Rückstufung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A, ein 1974 geborener guatemaltekischer

Staatsangehöriger, reiste am 24. März 1996 in die Schweiz ein, wo er eine

Aufenthaltsbewilligung für den Kanton Zürich erhielt, welche in der Folge

wiederholt verlängert wurde. Am 2. Juli 2001 wurde ihm die

Niederlassungsbewilligung erteilt.

Seit 2015 ist A Inhaber eines Einzelunternehmens in der

Reinigungsbranche. Am 13. Juli 2020 hatten gegen A insgesamt 63 Verlustscheine

in einer Gesamthöhe von Fr. 125'609.87 bestanden. Mit Verfügung vom 30. April

2021 verwarnte das Migrationsamt des Kantons Zürich A aufgrund seiner

Verschuldung und drohte ihm den Widerruf seiner Niederlassungsbewilligung an.

Am 8. November 2022 widerrief das Migrationsamt unter

anderem aufgrund seiner Verschuldung die Niederlassungsbewilligung von A und

erteilte ihm eine Aufenthaltsbewilligung ab Eintritt der Rechtskraft der

Verfügung, befristet auf ein Jahr nach Bewilligungserteilung. Die

Aufenthaltsbewilligung wurde an folgende Bedingungen geknüpft: Strafloses

Verhalten, lückenloses Erfüllen der finanziellen Verpflichtungen, Abbau der

bestehenden Schulden im Rahmen der finanziellen Möglichkeiten, Aufnahme einer

existenzsichernden Erwerbstätigkeit im ersten Arbeitsmarkt und Nachkommen der

Mitwirkungspflicht im Rahmen von Art. 90 des Ausländer- und

Integrationsgesetzes vom 16. Dezember 2005 (AIG, SR 142.20). Die Einhaltung der Bedingungen wurde als

erforderlich erklärt für die Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung.

Erwägungen

II.

Die Sicherheitsdirektion

hiess mit Entscheid vom 7. Februar 2023 einen dagegen erhobenen Rekurs

teilweise gut, knüpfte die Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung nur an die

Bedingungen "Lückenlose Erfüllung seiner finanziellen

Verpflichtungen" und "Abbau der bestehenden Schulden im Rahmen seiner

finanziellen Möglichkeiten und Nachweis der entsprechenden Bemühungen",

wies den Rekurs im Übrigen ab (Dispositiv-Ziff. I), auferlegte A die

Kosten des Rekursverfahrens zu drei Vierteln (Dispositiv-Ziff. II), gewährte

A die unentgeltliche Rechtspflege und bestellte Rechtsanwalt B als

unentgeltlichen Rechtsbeistand (Dispositiv-Ziff. III).

III.

Am 13. März 2023 liess A Beschwerde beim

Verwaltungsgericht erheben und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der

Entscheid der Sicherheitsdirektion vom 7. Februar 2023, soweit sie den bei

ihr erhobenen Rekurs nicht guthiess, und die Verfügung des Migrationsamts vom 8. November

2022.

aufzuheben. Sodann sei A Gelegenheit zu geben, das Geschäftsjahr 2022

seiner Firma zu dokumentieren und eine detaillierte Nettoschuldenaufstellung

seiner Schuldenberatung einzureichen. Eventualiter sei die Sache zur

vollständigen Sachverhaltserhebung sowie zur Gewährung des rechtlichen Gehörs

an die Sicherheitsdirektion bzw. an das Migrationsamt zurückzuweisen.

Subeventualiter sei A zu verwarnen. Sodann beantragte A die Gewährung

unentgeltlicher Rechtspflege.

Die Sicherheitsdirektion verzichtete am 16. März 2023

auf Vernehmlassung; das Migrationsamt reichte keine Beschwerdeantwort ein.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden

gegen Rekursentscheide der Sicherheitsdirektion über Anordnungen des

Beschwerdegegners betreffend das Aufenthaltsrecht nach §§ 41 ff. des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)

zuständig. Weil auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf

die Beschwerde einzutreten.

2.

Vorliegend ist die Rückstufung

des Beschwerdeführers von der Niederlassungsbewilligung auf eine

Aufenthaltsbewilligung im Sinn von Art. 63 Abs. 2 AIG streitig. Die

Vorinstanz begründet sie hauptsächlich mit der Verschuldung des

Beschwerdeführers, die eine Nichterfüllung öffentlich-rechtlicher und

privatrechtlicher Verpflichtungen darstelle, weswegen das Integrationskriterium

der Beachtung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (Art. 58a Abs. 1

lit. a AIG in Verbindung mit Art. 77a Abs. 1 lit. b der

Verordnung vom 24. Oktober 2007 über Zulassung, Aufenthalt und

Erwerbstätigkeit [VZAE, SR 142.201]) nicht erfüllt sei.

2.1

Die Rückstufung einer altrechtlich

(sprich: vor dem 1. Januar 2019) erteilten Niederlassungsbewilligung unter

dem neuen Recht setzt voraus, dass ein aktuelles Integrationsdefizit von einem

gewissen Gewicht vorliegt (BGE 148 II 1 E. 5.3, auch zum Folgenden). Dabei

dürfen die vor dem 1. Januar 2019 eingetretenen Sachverhaltselemente

mitberücksichtigt werden, um die neue Situation im Licht der bisherigen

würdigen und in diesem Sinn die Entstehung und das Fortdauern des

Integrationsdefizits umfassend klären zu können (vgl. auch VGr, 3. Dezember

2020, VB.2020.00305, E. 2.3).

2.2

Bei der

Beurteilung der Integration sind nach Art. 58a Abs. 1 AIG die

folgenden Kriterien zu berücksichtigen: die Beachtung der öffentlichen

Sicherheit und Ordnung (lit. a), die Respektierung der Werte der

Bundesverfassung (lit. b), die Sprachkompetenzen (lit. c) und die

Teilnahme am Wirtschaftsleben oder am Erwerb von Bildung (lit. d). Die

Rückstufung verlangt nach einer sorgfältigen Verhältnismässigkeitsprüfung (Art. 5

Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [SR 101]; vgl. Art. 58a

Abs. 2 und Art. 96 Abs. 1 AIG sowie Art. 77f VZAE). Sie kommt nur dann infrage, wenn

sie zur Erreichung des damit verfolgten, im öffentlichen Interesse liegenden

Ziels, nämlich der Verbesserung von Integrations­defiziten bei der betroffenen

Person, auch tatsächlich geeignet, erforderlich und zumutbar erscheint (BGr, 19. Oktober 2021, 2C_667/2020,

E. 2.6; VGr, 28. Oktober 2021, VB.2021.00132, E. 2.2

[beide auch zum Folgenden]). Anders als die Verwarnung verschlechtert sie die

Rechtsstellung der betroffenen Person unmittelbar. Aus Gründen der

Verhältnismässigkeit hat deshalb auch einer Rückstufung in aller Regel zunächst

eine ausländerrechtliche Verwarnung oder zumindest eine einschlägige Ermahnung

zur Verhaltensänderung voranzugehen (zum Ganzen ausführlich VGr, 21. Oktober

2020, VB.2020.00326, E. 5 mit Hinweisen). Für die Erfüllung der

Integrationskriterien von Art. 58a AIG bzw. die Bejahung einer

erfolgreichen Integration ist kein völlig klagloses Verhalten erforderlich

(VGr, 9. Juni 2021, VB.2020.00868, E. 2.4 mit Hinweis).

3.

3.1

Nach

Art. 58a Abs. 1 lit. a AIG in Verbindung mit Art. 77a Abs. 1

lit. a und b VZAE ist das Integrationskriterium der Beachtung der

öffentlichen Sicherheit und Ordnung unter anderem dann nicht erfüllt, wenn die

betroffene Person gesetzliche Vorschriften und behördliche Verfügungen

missachtet oder wenn sie öffentlich-rechtliche oder privatrechtliche

Verpflichtungen mutwillig nicht erfüllt (vgl. Art. 62 Abs. 1 lit. c

bzw. Art. 63 Abs. 1 lit. b AIG). Eine Verschuldung ist

mutwillig, wenn sie selbst verschuldet und qualifiziert vorwerfbar ist (BGr, 31. Januar

2020, 2C_58/2019, E. 3.1 mit Hinweisen; VGr, 9. Juni 2021,

VB.2020.00868, E. 2.5.3 [beide auch zum Folgenden]). Der Beweis obliegt der Migrationsbehörde

(BGr, 26. Februar 2020, 2C_928/2019, E. 3.1). Von Mutwilligkeit ist nicht leichthin

auszugehen. Es muss Absicht, Böswilligkeit oder qualifizierte

Fahrlässigkeit vorliegen; keine Mutwilligkeit liegt vor, wenn die Verschuldung

auf Schicksalsschläge zurückgeht (BGr, 7. März 2018, 2C_789/2017,

E. 3.3.1). Wurde bereits eine

ausländerrechtliche Verwarnung (Art. 96 Abs. 2 AIG) ausgesprochen,

ist entscheidend, ob die ausländische Person danach weiterhin mutwillig

Schulden angehäuft hat. Unterliegt eine Person einem betreibungsrechtlichen

Verwertungsverfahren, insbesondere der Lohnpfändung, kann sie allerdings von

vornherein ausserhalb des Betreibungsverfahrens keine Schulden tilgen. Das

führt in solchen Fällen dazu, dass im Vergleich zu früher weitere Betreibungen

hinzukommen können oder der betriebene Betrag anwachsen kann, ohne dass allein

deswegen Mutwilligkeit vorliegt. Von entscheidender Bedeutung ist, welche

Anstrengungen zur Sanierung unternommen worden sind. Positiv ist etwa zu

würdigen, wenn vorbestandene Schulden abgebaut worden sind (BGr, 20. November

2020, 2C_673/2020, E. 3.1 f.).

3.2

Der

Beschwerdeführer musste seit 2007 wiederholt betrieben werden und verursachte

zahlreiche Verlustscheine. Daran änderten auch die beiden ausländerrechtlichen

Verwarnungen vom 13. Juli 2015 und vom 30. April 2021 sowie die

mehrfachen Hinweise auf die Folgen seines Schuldenmachens nichts. Vielmehr

verursachte er auch nach der zweiten Verwarnung weiterhin regelmässig

Betreibungen und Verlustscheine. Während betreffend den Beschwerdeführer im

März 2021 noch 70 Verlustscheine in Höhe von insgesamt Fr. 139'276.27

bestanden, waren es im März 2023 80 Verlustscheine in Höhe von insgesamt Fr. 197'058.99.

3.3

Der

Beschwerdeführer bringt vor, dass die seit der ausländerrechtlichen Verwarnung

erhobenen Betreibungen alte Schulden beträfen. Er habe seit Ende März 2018

keine neuen Schulden mehr gemacht. Gleichzeitig macht er sinngemäss geltend,

die Nichterfüllung finanzieller Verpflichtungen sei den wirtschaftlichen

Auswirkungen der Covid-19-Pandemie auf seine selbständige Erwerbstätigkeit

geschuldet.

3.4

Der

Beschwerdeführer ist aufgrund seiner Mitwirkungs- und insbesondere seiner

Beweisbeschaffungspflicht gehalten, diese Vorbringen mit geeigneten Dokumenten

zu substanziieren. Dies gilt umso mehr, als der Beschwerdeführer vom

Beschwerdegegner mehrmals konkret aufgefordert wurde, entsprechende Unterlagen

einzureichen. Zudem war der Beschwerdeführer sowohl im Rekurs- als auch im

Beschwerdeverfahren anwaltlich vertreten und es wäre ihm deshalb möglich

gewesen, substanziiert darzulegen, dass er sich seit der ausländerrechtlichen

Verwarnung nicht weiter verschuldet hat oder dass neue Schulden auf die

Covid-19-Pandemie zurückzuführen sind. Der Beschwerdeführer kam seiner

Mitwirkungspflicht jedoch nicht hinreichend nach, sondern beschränkte sich

gegenüber dem Beschwerdegegner und der Vorinstanz darauf, die Einreichung

detaillierter Schuldenaufstellungen, Dokumentationen des Einkommens sowie

Jahresabschlüsse in Aussicht zu stellen. Dokumente wurden jedoch nicht

nachgereicht.

3.5

Aus den

Akten ergeben sich keine Hinweise darauf, dass es sich bei den seit März 2018

betriebenen Forderungen um alte Schulden handelt, oder dass die seither weiter

gestiegene Verschuldung des Beschwerdeführers auf die Covid-19-Pandemie

zurückzuführen ist. Aus dem Betreibungsregisterauszug vom 6. März 2023

ergibt sich, dass sich die Zahl der Betreibungen gegen den Beschwerdeführer

über die letzten sechs Jahre konstant erhöhte. Dasselbe trifft auch auf die

Verlustscheine zu. Bestanden im Februar 2017 29 Verlustscheine, waren es

im Dezember 2018 bereits 55 Verlustscheine, im Juli 2020 63 Verlustscheine,

im März 2021 70 Verlustscheine, im Oktober 2022 76 Verlustscheine und

im März 2023 80 Verlustscheine, wobei sich auch der Gesamtbetrag dieser

Verlustscheine in diesem Zeitpunkt etwa verdreifachte. Die Behauptung eines

Einkommenseinbruchs aufgrund der Covid-19-Pandemie bleibt unbelegt, da der

Beschwerdeführer keinerlei Dokumente für die Zeit nach 2019 einreicht.

Vor dem Hintergrund der jahrelang konstanten Erhöhung der

Verschuldung des Beschwerdeführers ist davon auszugehen, dass er dauerhaft ohne

Erfolg einer selbständigen Erwerbstätigkeit nachgeht, die seinen

Lebensunterhalt nicht deckt und er sich diesen mit seinem umfangreichen

Schuldenmachen finanziert. Beides ist ihm vorwerfbar und führt zum Schluss,

dass er im Sinn von Art. 77a Abs. 1 lit. b AIG

öffentlich-rechtliche und privatrechtliche Verpflichtungen mutwillig nicht

erfüllt. Die Voraussetzungen für die Rückstufung des Beschwerdeführers auf eine

Aufenthaltsbewilligung sind damit erfüllt.

3.6

Die

Rückstufung des Beschwerdeführers ist sodann auch verhältnismässig: Zwei

ausländerrechtliche Verwarnungen des Beschwerdeführers zeitigten keine

nennenswerten Auswirkungen auf sein Verhalten, weshalb eine weitere Verwarnung

nicht in Betracht kommt. Die mit der Rückstufung verbundenen Auswirkungen

sollten den Beschwerdeführer motivieren, sich in der Schweiz besser zu

integrieren und insbesondere seine finanzielle Situation nachhaltig zu

verbessern. Damit erscheint die Verschlechterung der Rechtsstellung geeignet

und erforderlich, um den Beschwerdeführer zur Verbesserung seines

Integrationsdefizits anzuhalten. Das private Interesse des Beschwerdeführers,

den privilegierten ausländerrechtlichen Status der Niederlassung zu behalten,

ist geringer zu gewichten als das öffentliche Interesse, dass er seine

Integrationsdefizite bereinigt und insbesondere keine weiteren Schulden

anhäuft, zumal er trotz der Rückstufung im Land verbleiben und hier sein

Familienleben weiter pflegen kann. Anders als vom Beschwerdeführer vorgebracht,

hat die Rückstufung auch keine nennenswerten wirtschaftlichen Nachteile zur

Folge. Jedenfalls dürfte das Vertrauen seiner Kundschaft durch die Rückstufung

kaum Schaden nehmen, zumindest im Vergleich zu seinen hohen Schulden und der

zweimaligen Einstellung eines Konkursverfahrens mangels Aktiven (2016 und 2019).

3.7

Die

Vorinstanz knüpfte die zukünftige Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung des

Beschwerdeführers an die Bedingung, dass der Beschwerdeführer seine

finanziellen Verpflichtungen lückenlos erfülle und seine bestehenden Schulden

im Rahmen seiner finanziellen Möglichkeiten abbaue. Diese Bedingungen erscheinen sinnvoll und verhältnismässig.

4.

Der Beschwerdeführer macht in

mehrerlei Hinsicht geltend, Beschwerdegegner und Vorinstanz hätten sein

rechtliches Gehör verletzt.

4.1

Soweit der

Beschwerdeführer geltend macht, der Beschwerdegegner habe ihm vor dem Erlass

der Verfügung vom 8. November 2022 kein rechtliches Gehör gewährt, ist ihm

nicht zu folgen. Mit Schreiben vom 10. August 2022 stellte der

Beschwerdegegner dem Beschwerdeführer die Rückstufung seiner

Niederlassungsbewilligung in Aussicht und forderte ihn "im Sinne des

rechtlichen Gehörs" zur Stellungnahme auf.

4.2

Sodann

macht der Beschwerdeführer geltend, er habe mit Schreiben vom 4. Oktober

2022.

die Einreichung des Abschlusses für das Jahr 2021 und weitere Unterlagen

zu seiner finanziellen Situation innert zwei Wochen in Aussicht gestellt. Der

Beschwerdegegner habe sein rechtliches Gehör verletzt, indem er die Einreichung

der Unterlagen nicht abwartete, sondern "direkt zum Entscheid

schritt".

Dem ist nicht zu folgen. Abgesehen davon, dass die am 4. Oktober

2022.

innert zwei Wochen versprochenen Dokumente bis heute nicht vorliegen,

erging die Verfügung des Beschwerdegegners erst am 8. November 2022; der

Beschwerdeführer hätte die in Aussicht gestellten Dokumente ohne Weiteres noch

vor der Verfügung des Beschwerdegegners einreichen können.

4.3

Der

Beschwerdeführer beantragt dem Verwaltungsgericht sodann, ihm sei Gelegenheit

zu geben, das Geschäftsjahr 2022 seiner Firma zu dokumentieren und eine

detaillierte Nettoschuldenaufstellung seiner Schuldenberatung einzureichen. Der

Beschwerdeführer hatte seit Ende Jahr 2022 über neun Monate und damit genug

Zeit, das Geschäftsjahr 2022 zu dokumentieren. Dasselbe betrifft auch eine

Aufstellung seiner Schulden, die er spätestens seit der Inaussichtstellung der

Rückstufung am 10. August 2022 hätte vornehmen können.

5.

5.1

Nach dem

Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen. Ausgangsgemäss sind die Kosten dem

Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13

Abs. 2 Satz 1 VRG). Ihm ist sodann keine Parteientschädigung zuzusprechen

(§ 17 Abs. 2 VRG).

5.2

Gemäss § 16 Abs. 1 VRG haben Private, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren

Begehren nicht offenkundig aussichtslos erscheinen, auf Ersuchen Anspruch auf unentgeltliche

Prozessführung. Ein Anspruch auf Bestellung einer unentgeltlichen

Rechtsvertretung besteht, wenn sie zusätzlich nicht in der Lage sind, ihre

Rechte im Verfahren selbst zu wahren (§ 16 Abs. 2 VRG). Offenkundig

aussichtslos sind Begehren, deren Chancen auf Gutheissung um derart viel

kleiner als jene auf Abweisung erscheinen, dass sie kaum als ernsthaft

bezeichnet werden können (Kaspar Plüss, in: Alain Griffel

[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],

3.

A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 16

N. 46). Mittellos ist, wer nicht in der Lage

ist, die Gerichts- und Anwaltskosten aus seinem Einkommen – nach Abzug der

Lebenshaltungskosten – innert angemessener Frist zu bezahlen (Plüss, § 16

N. 20).

5.3

Den Nachweis der Mittellosigkeit hat grundsätzlich die

gesuchstellende Person zu erbringen (Plüss, § 16 N. 38). An die Mitwirkungspflicht werden praxisgemäss hohe Anforderungen

gestellt (VGr, 12. März 2020, VB.2019.00470, E. 7.2 Abs. 2 mit

Hinweisen). Der anwaltlich vertretene Beschwerdeführer kommt seiner

Substanziierungsobliegenheit hinsichtlich seiner Einkommenssituation sowie

seiner Lebenshaltungskosten nicht nach; der pauschale Hinweis, "seine

Schulden und die knappen Mittel" seien "gerade Gegenstand des

Verfahrens", reicht dazu nicht aus. Dass eine Person verschuldet ist,

bedeutet noch nicht, dass nicht über ein hinreichendes Einkommen verfügt.

Vorliegend ergeben sich aus dem Akten weder die Einkommenssituation noch die

Lebenshaltungskosten des Beschwerdeführers. Das Gesuch um unentgeltliche

Rechtspflege ist wegen mangelnder Mittellosigkeit abzuweisen und ist angesichts

des oben Ausgeführten ohnehin aussichtslos.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Das

Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege wird abgewiesen.

3.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.--; Zustellkosten,

Fr. 2'070.-- Total der Kosten.

4.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

5.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

6.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Laus, einzureichen.

7.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) die Sicherheitsdirektion;

c) das Staatssekretariat für Migration.